綠色信貸違規行政處罰案探究

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摘要：當前，綠色信貸業務的合規性問題尚未得到足夠重視，商業銀行在開展綠色信貸業務過程中暴露出不少合規方面的短板。綠色信貸違規行為的特殊之處在于違規行為所違反的政策規范方面，其主要體現在違反綠色授信政策、違反綠色信貸管理制度以及違反綠色信貸統計制度和綠色信貸評價制度等。在綠色金融蓬勃發展和金融嚴監管背景下，金融監管部門必將加大對綠色信貸違規行為的監督檢查和行政處罰力度。作者據此向商業銀行提出相關的應對策略，以預防和控制綠色信貸合規風險。

關鍵詞：綠色金融；綠色信貸；合規風險；金融監管

與國際可持續發展潮流相一致，在黨的十八大之后，我國逐步強化了綠色金融方面的頂層設計工作，不斷推進綠色金融體系的創新和發展，包括綠色貸款、綠色債券、綠色股權、綠色基金和綠色保險在內的綠色金融得以蓬勃發展。在所有綠色金融服務中，始于2007年的綠色信貸業務在數量和金額上均占絕對優勢，截至2021年末，中國本外幣的綠色貸款余額已經接近16萬億人民幣（其中21家主要銀行綠色信貸余額為15.1萬億元），同比增長33%，存量規模居全球第一位。①然而實務中與綠色信貸業務欣欣向榮相悖的是，綠色信貸業務的合規性問題尚未得到足夠重視，業務發展過程中暴露出不少合規方面的問題。本文以截至目前商業銀行因綠色信貸業務違規被金融監管部門處罰的僅有的幾例罰單作為引例，重點探討有關綠色信貸的行政處罰案由問題，以便商業銀行在開展綠色信貸業務過程中有所借鑒。

一、由綠色信貸違規行政處罰案例引發的思考

2022年4月，據中國銀保監會官網披露，寧波銀保監局對其轄內某法人銀行連開兩張罰單（受罰主體包括單位和個人），案由之一即是“對綠色信貸政策執行不到位”。這是該局繼2022年3月對浙江某城商行寧波分行因包括相同綠色信貸方面處罰案由的第二批次罰單，也是自2018年7月某全國股份制銀行天津分行因“存在貸前調查不到位，向環保未達標的企業提供融資”被原天津銀監局進行行政處罰以來，首次因違規執行綠色信貸政策而招致“雙罰”。②可見，由綠色信貸違規導致的行政處罰已經“破冰”，在過去相當長的一段時間內商業銀行及其從業人員群體中呈現的綠色信貸業務規則“不長牙齒”的意識已不符合第五次全國金融工作會議后的金融嚴監管的時代背景，更是與我國綠色金融的發展趨勢相沖突。基于上述行政處罰案例所反映的綠色信貸違規問題，筆者認為在當前金融監管形勢下，對于綠色信貸行為合規問題應當正確處理好以下三組關系：

（一）理性對待政策法規關于綠色信貸的監管權分配

關于綠色信貸業務，根據《中國人民銀行法》和《銀行業監督管理法》的規定，人民銀行系統和銀保監系統都享有相應的監管權限。盡管實務中相關權力的分配未必具體明確，但人民銀行系統管宏觀、銀保監系統管微觀的框架格局已形成。因此，對于商業銀行綠色信貸違規行為，人民銀行系統和銀保監系統均可以采取監管措施和做出行政處罰。除上述銀保監局做出的三起監管處罰外，筆者檢索人民銀行官網公布的信息，尚有四起行政處罰，涉及的案由集中體現在綠色貸款結構性錯誤、綠色貸款統計錯誤以及虛報、瞞報和漏報綠色貸款等。

（二）合理區分綠色信貸規則的強制性和宣示性

由于綠色金融事關國家生態文明建設以及可持續發展等戰略性問題，需要理性對待改革開放以來經濟發展中的結構性問題。因此，當前商業銀行綠色金融相當有限，商業銀行在開展綠色信貸業務中存在著業務經營范圍不確定、管理機制不健全以及產品和服務不到位等現實困境，亟需金融監管部門在政策上予以明確鼓勵和支持。與此相對應，金融監管部門近些年來出臺的有關綠色信貸方面的監管規則多以激勵為主，以宣示國家的宏觀戰略導向為主。但對于商業銀行明顯偏離政策導向的違規行為，如前文處罰案例所述，金融監管部門也開始強化監管力度，以保證綠色信貸規則的強制性。

（三）明確認知綠色信貸一般違規行為和特殊行為

綠色信貸業務和普通信貸業務之間是特殊和一般的關系，因此，商業銀行開展綠色信貸業務，既需要遵從一般信貸業務中的貸前盡調、貸中審查審批和貸后管理等環節和流程，又需要認真貫徹執行新發展理念下的綠色信貸政策，即：一方面從正面積極落實黨中央、國務院的決策部署，加強對綠色、低碳、循環經濟的信貸支持力度；另一方面還要完善相關政策制度和流程管理，在信貸業務中有效識別、監測和防控業務活動中的環境、社會和治理風險，重點關注借款人及其相關利益主體因公司治理缺陷和管理不到位而在建設、生產和經營活動中可能給環境、社會帶來的危害及引發的風險，將環境、社會和治理要求納入管理流程和全面風險管理體系。③

二、綠色信貸涉及的監管規則分類

早在1995年2月，中國人民銀行就出臺了第一份綠色信貸政策文件——《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，明確要求商業銀行建立信貸政策與環境保護的緊密聯系機制。其后，包括中國銀（保）監會、國家發展改革委員會和環境保護主管部門在內的中央決策部門通過單獨或聯合發文的形式，逐步建立了適用于商業銀行的綠色信貸業務政策體系。根據筆者之總結，現行有效的綠色信貸監管規則集中體現在以下四類文件中：

（一）涉及信貸業務的基礎性規則

由于綠色信貸也是信貸業務之一，本身需要遵守金融監管部門關于信貸業務的基本要求。因此，以中國人民銀行1996年制定的《貸款通則》（人民銀行令1996年第2號）和原中國銀監會2010年前后出臺的“三個辦法、一個指引”為根基的商業銀行信貸業務基礎文件為綠色信貸業務的受理、調查、風險評估、審批、簽約、發放、支付以及貸后管理等八大環節指明了具體規則。在上述文件之后，金融監管部門還陸續出臺了其他有關商業銀行信用風險防控的審慎監管規則，這也是商業銀行從事綠色信貸業務時必須嚴格遵守的。另外，金融監管部門關于綠色信貸業務管理的專門性文件也有對商業銀行從事綠色信貸業務的特別要求，如中國銀保監會新近印發的《銀行業保險業綠色金融指引》（銀保監發〔2022〕15號）中的第四章“投融資流程管理”部分就對商業銀行綠色信貸業務的管理步驟和流程進行了詳細規定。

（二）涉及綠色信貸領域的統領性文件

基于綠色金融的正外部性和準公共產品性質，綠色信貸的融資主體或項目具有投資周期長、資金需求量大、現金流不穩定、投資風險相對較高和缺乏有效擔保等特點，商業銀行在涉及綠色項目的信貸業務時普遍較為審慎，不愿主動放貸。因此，需要金融監管政策以支持綠色經濟發展為目標，根據國家綠色低碳發展目標和規劃以及相關環保法律法規、產業政策和行業準入政策等規定，推動和引導信貸資金流向綠色環保領域。所有此類文件重在政策方面的鼓勵和支持，以中國人民銀行等七部委2016年8月出臺的《關于構建綠色金融體系的指導意見》（銀發〔2016〕228號）為統領，匯集原中國銀監會分別于2012年1月和2015年1月印發的《綠色信貸指引》（銀監發〔2012〕4號）、《能效信貸指引》（銀監發〔2012〕4號）（與國家發展改革委聯合發文）以及中國銀監會辦公廳2013年出臺的《關于綠色信貸工作的意見》（銀監辦發〔2013〕40號）等規范性文件。前文所述的《銀行業保險業綠色金融指引》也是為實現金融監管部門積極貫徹落實黨中央、國務院關于推動綠色發展的決策部署，以促進商業銀行業發展綠色信貸為目的。④

（三）涉及綠色信貸統計制度的文件

對于綠色信貸統計制度，銀保監會和人民銀行都有相應的規則依據。源自中國銀監會辦公廳《關于綠色信貸工作的意見》、《關于報送綠色信貸統計表的通知》（銀監辦發〔2013〕185號）等文件要求2013年下半年起正式實施綠色信貸統計制度之后，綠色信貸數據將一直納入銀保監會的非現場監管數據報送系統；2020年的《關于綠色融資統計制度有關工作的通知》（銀保監辦便函〔2020〕739號），則將統計范圍拓寬至表內外融資。不過，需要說明的是銀保監會系統有關綠色信貸統計制度的文件主要在于非現場數據報送，相關規則作為行政處罰依據的特性較弱，但《銀行業保險業綠色金融指引》第十七條首次將綠色信貸業務標準和統計制度納入綠色金融數據治理工作中。實務中主要依據中國人民銀行2018年1月發布的《關于建立綠色貸款專項統計制度的通知》（銀發〔2018〕10號）⑤，前文所示的人民銀行系統關于綠色信貸違規行為的行政處罰基本集中在綠色信貸統計領域。不過需要注意的是人民銀行系統的《綠色貸款專項統計制度》與銀保監會系統的《綠色融資專項統計制度》雖然同樣基于國家發展改革委等部門聯合印發的《綠色產業指導目錄（2019年版）》及解釋說明文件，但兩者在一些具體細分領域的界定方面有所不同?？趶讲唤y一既不利于市場主體公平競爭，也給商業銀行綠色信貸項目管理與統計增加了成本和困難。

（四）涉及綠色信貸評價制度的文件

盡管《關于綠色信貸工作的意見》探索將綠色信貸實施成效納入機構監管評級體系，但根據《關于構建綠色金融體系的指導意見》的要求，金融監管部門主要推動銀行業自律組織逐步建立銀行綠色評價機制。2017年12月，中國銀行業協會印發了《中國銀行業綠色銀行評價實施方案（試行）》，通過行業自律的方式進行綠色信貸評價。與此不同，人民銀行系統一直強化綠色信貸評價制度建設，從2018年7月27日發布的《關于開展銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價的通知》（銀發〔2018〕180號）到2021年5月27日印發《銀行業金融機構綠色金融評價方案》，將綠色信貸評價結果納入MPA考核，同時納入央行金融機構評級等人民銀行政策和審慎管理工具，力度不可謂不大。中國人民銀行旨在通過引導金融機構加強綠色信貸基礎統計能力，建立有效的綠色信貸考核體系。

三、綠色信貸違規行為構成要件

通過前文關于銀保監會系統和人民銀行系統關于商業銀行綠色信貸違規行為的行政處罰案例的分析，綠色信貸違規行為與一般信貸違規行為之間其實是特殊與一般的關系，即：在違規主體、主觀方面，前者與后者并不存在差異；綠色信貸違規行為的特殊之處在于違規行為所違反的政策規范方面?；诂F行有效的綠色信貸監管規則的分類，筆者認為綠色信貸違規行為處罰案由主要體現在以下幾個方面：

（一）違反綠色授信政策

包括但不限于：商業銀行未能有效識別、監測、防控信貸業務活動中的環境、社會和治理風險；商業銀行未將環境、社會、治理要求納入信貸管理流程和全面風險管理體系；商業銀行未嚴格執行綠色授信政策；商業銀行未對國家重點調控的限制類以及有重大風險的行業制定授信指引，未實行有差別、動態的授信或投資政策；商業銀行未對在環境、社會和治理方面存在嚴重違法違規和重大風險的客戶嚴格限制授信；商業銀行對環境和社會表現不合規的客戶授信；商業銀行向高耗能、高排放、低水平項目授信；商業銀行未針對客戶的環境、社會和治理風險評估標準對客戶風險進行分類管理與動態評估；商業銀行未對存在重大環境、社會和治理風險的客戶實行名單制管理。

（二）違反綠色信貸管理制度

包括但不限于：商業銀行未根據客戶及其項目所處行業、區域特點，明確環境、社會和治理風險盡職調查的內容要點；商業銀行未對擬授信客戶和擬投資項目進行嚴格的合規審查，未針對不同行業的客戶特點，制定環境、社會和治理方面的合規文件清單和合規風險審查清單；商業銀行未將風險評估結果作為客戶評級、信貸準入、管理和退出的重要依據，未在貸款“三查”、貸款定價和經濟資本分配等方面采取差別化的風險管理措施；商業銀行對涉及重大環境、社會和治理風險的信貸客戶，未在合同正文或附件中要求客戶提交環境、社會和治理風險報告，未訂立客戶加強環境、社會和治理風險管理的聲明和承諾條款以及客戶在管理環境、社會和治理風險方面違約時的救濟條款；商業銀行未將客戶對環境、社會和治理風險的管理狀況作為信貸資金撥付的重要依據；商業銀行在已授信項目的設計、準備、施工、竣工、運營、關停等相關環節，未合理設置環境、社會和治理風險評估關卡；商業銀行未對有潛在重大環境、社會和治理風險的客戶制定并實行有針對性的管理措施；商業銀行未建立健全客戶重大環境、社會和治理風險的內部報告制度和責任追究制度。

（三）違反綠色信貸統計制度和綠色信貸評價制度

包括但不限于：商業銀行綠色信貸數據治理不滿足《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律法規及國務院銀行業監督管理機構審慎經營規則要求；商業銀行綠色信貸出現結構性錯誤、統計錯誤；商業銀行虛報、瞞報和漏報綠色信貸數據等；商業銀行未建立有效的綠色金融考核評價體系和獎懲機制；商業銀行未對涉及重大環境、社會和治理風險影響的授信或投資情況建立申訴回應機制；商業銀行未將綠色金融政策執行情況納入內控合規檢查范圍和定期組織實施內部審計；商業銀行未公開綠色金融戰略和政策以及充分披露綠色金融發展情況；商業銀行未能至少每兩年開展一次綠色信貸的全面評估工作，并向金融監管部門報送自我評估報告；商業銀行未如實向人民銀行報送綠色信貸評估數據及有關資料。

四、綠色信貸違規行為監管處罰展望及商業銀行應對策略

綜上所述，當前金融監管部門對商業銀行綠色信貸違規行為的行政處罰數量較少、處罰事由較窄，現場檢查及監管處罰力度尚需進一步提升。隨著黨中央、國務院對我國生態文明建設及綠色經濟的高度重視，綠色金融已成為我國應對氣候變化、實現“碳達峰”“碳中和”目標的重要金融工具，而綠色信貸在我國綠色金融結構中又占有至關重要的位置，發展綠色信貸對于商業銀行防范化解信貸業務風險更具重要意義。市場化程度有限導致了金融抑制的格局，再加上法治約束不足的客觀條件，種種因素造成了我國在相當長的一段時間里必定以行政權力為主來推動綠色信貸發展的特殊現象。因此，可以預見的是金融監管部門在今后的監管工作中將進一步加強對綠色信貸業務的指導和監督工作。一方面，金融監管部門會積極協調相關部門繼續出臺和落實支持綠色信貸業務發展的配套政策文件；另一方面，對于綠色信貸業務違規行為，金融監管部門將會以上述違規點作為現場檢查和行政處罰的支撐點，加大對綠色信貸違規行為的行政處罰。基于此，筆者建議商業銀行應積極采取以下應對策略，預防和控制相關的合規風險：

（一）樹立全員綠色信貸合規意識

堅決貫徹綠色發展理念，建立服務生態文明建設、服務綠色發展和綠色轉型的社會責任和環境意識；對標“赤道原則”，制定符合本行發展實際情況的綠色信貸戰略，積極落實綠色信貸政策，在“碳達峰、碳中和”目標背景下主動承擔環境責任；加強對綠色信貸違規行為的系統性研究，收集有關社會與環境風險管理的典型案例，通過政策解讀、案例檢討和專項培訓的方式提升全行員工的綠色信貸合規意識。

（二）構建符合本行實際情況的綠色信貸管理制度

基于本行實際情況，精準對接綠色信貸融資需求，實施差異化的貸款利率策略，依法合規從事綠色信貸創新；選拔和培養具有綠色環境知識和經驗的信貸專業人員，建立綠色信貸問責制度，加大內部檢查和懲處力度；綜合運用大數據分析手段，匯集行內行外相關數據源，主動對接環境行政許可、執法檢查和行政處罰等相關信息平臺，建立對綠色信貸客戶從貸前風險核查準入到貸后風險監測預警的全流程風險管控體系。

（三）強化緊跟監管要求的綠色信貸數據治理工作

加強對綠色金融標準的研究工作，根據監管要求及時制定完善符合本行實際情況的綠色信貸統計規則；細化人民銀行系統和銀保監會系統有關綠色信貸統計數據口徑，在操作風險管理工作中堅決遏制虛報、瞞報和漏報綠色信貸數據等嚴重違規行為；以落實《銀行業金融機構數據治理指引》為契機，增強綠色信貸數據治理意識，避免綠色信貸數據出現結構性錯誤、統計錯誤。

（四）積極完善綠色信貸評價和信息披露制度

應建立和完善本行綠色信貸自評價制度，總結自身綠色信貸風險管理的執行情況并完善其社會與環境風險管理體系；依托監管規則建立有效的綠色信貸考核評價體系和獎懲機制，完善相關配套措施；根據監管要求，及時將環境、社會和公司治理（ESG）信息納入本行信息披露制度體系，適時要求開展綠色融資項目借款人的委托信息量化，能力強、專業水平高的外部評審機構定期對其進行評價評級，并出具公開披露的綠色評估報告。

參考文獻

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作者:劉偉明 單位:上海市協力（貴陽）律師事務所