河口治理與水安全的保障戰略

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粵港澳大灣區是世界四大灣區之一，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。珠江河口是珠江的尾閭和大灣區的核心，作為世界上最復雜的河口，具有獨特的河口灣自然地理稟賦，大灣區由此得名。水是大灣區發展的重要支撐和連接紐帶，大灣區水安全保障事關區域防洪（潮）安全、供水安全、生態安全、糧食安全和經濟安全。珠江河口孕育了大灣區，治理與保護好珠江河口是把大灣區建設為世界一流灣區的內在要求。珠江河口和大灣區的水問題兼具復雜性和重要性。珠江河口人類活動頻繁，水沙條件復雜，治理任務繁重；大灣區新老水問題交織，水安全保障涉及學科領域交叉、跨區域和跨行業協作。基于此，當前迫切需要圍繞大灣區建設的國家戰略以及幸福河建設對流域水治理的新要求，聚焦珠江河口治理與大灣區水安全保障的重大問題，提出各領域未來發展方向和解決策略，為未來30年珠江河口治理與大灣區水安全保障提供戰略參考。

一、大灣區水安全保障現狀

1.珠江河口治理成效顯著

水利部珠江水利委員會與廣東省及地方水利部門聯合開展了珠江河口治理，成效顯著。主要表現在：一是維護了河口河勢總體穩定。八大口門分流比基本穩定，口門延伸走向、寬度以及河口灣平面形態符合水沙運動和河勢發展的規律，維持了伶仃洋和黃茅海兩個河口灣“大進大出”的動力系統，滿足泄洪納潮的要求，有效改善了航道維護及港口建設條件；二是推動了口門尾閭的暢通。結合航道整治，泄洪整治疏浚方案得到落實；采取清、退、攔、導、疏等綜合措施，暢通尾閭，理順流態，加大了口門泄洪能力，保障了流域“05?6”、“22?6”洪水安全下泄；河口岸線集約節約利用，灘涂得到保護，開發速率由20世紀末2000hm2/a降至600hm2/a以下。

2.防洪減災體系基本建立

目前防洪體系中防洪骨干水庫西江龍灘、北江飛來峽以及東江楓樹壩、新豐江、白盆珠等已建成，大藤峽水利樞紐正在加快建設；大灣區內已建3級及以上江、海堤防達4140km。中心城市廣州、深圳防洪（潮）能力達到50年一遇～200年一遇；重要節點城市佛山、珠海、東莞、江門、中山、肇慶、惠州的中心區防洪（潮）能力達到50年一遇～100年一遇，大灣區防洪工程體系逐步建成。初步形成監測預警、洪水預報、指揮調度、綜合決策、應急處置的防汛抗旱信息保障體系，編制完成了《珠江洪水調度方案》與《珠江流域超標洪水防御預案》，防洪非工程措施明顯增強。21世紀以來成功防御“05?6”、“22?6”等特大洪水以及“黑格比”“山竹”等超強臺風暴潮。

3.城鄉供用水體系初步形成

珠江三角洲九市已建大中型水庫128宗，大中型引提水工程110宗，初步形成河道引提水、當地蓄水、外調水、地下水以及其他水源工程構成的供水體系，城鄉供水保障能力顯著提高。城市已全面實現自來水供給，城市供水保證率達到95%，農村集中供水覆蓋率達到88.9%，農田有效灌溉面積超過700萬畝（1畝=1/15hm2）。大灣區用水總量穩中有降，用水結構發生變化，水資源利用效率和節水水平不斷提升，2010—2018年，萬元GDP用水量和萬元工業增加值用水量分別下降56%、59%。港澳供水高度依賴內地水源，2018年香港用水量12.92億m3，其中7.36億m3來自東江；澳門用水量1.01億m3，主要依靠珠海供水系統供給。珠江委連續18年實施枯水期水量調度，成功抵御了2004—2005年、2009—2010年、2011—2012年枯水期以及2021—2022年冬春東江60年一遇大旱，保障了香港、澳門等河口地區供水安全。

4.水生態環境狀況持續改善

西、北、東江主干河道Ⅲ類水質河長占評價河長比例達80%，集中式飲用水水源地水質達標率為96%。珠江三角洲水功能區達標率逐年提高，珠江三角洲地區近岸海域水質整體呈改善趨勢，大灣區水環境質量持續向好。

5.水治理管理能力不斷提高

大灣區初步形成監測體系，水利信息化基礎設施建設及其對水利業務的支撐能力逐步加強。珠江三角洲九市流域大江大河用水管控指標體系基本建立，最嚴格水資源管理制度層層落實，河長制湖長制全面建立，規劃管理體系逐步完善。與香港、澳門合作協商機制逐步完善，水利部與澳門特區政府簽訂《關于澳門附近水域水利事務管理的合作安排》，廣東省通過粵港、粵澳合作聯席會議機制與香港、澳門開展水利合作。

二、大灣區水安全保障問題與重大形勢研判

近30年來，珠江流域來水來沙條件變化和高強度人類活動，改變了大灣區水情、工情，全球氣候變化、厄爾尼諾現象等引起海平面上升與海洋動力變化，臺風暴潮、短歷時強降雨頻發，枯季咸潮災害加劇，大灣區依然存在洪潮災害頻發、城市內澇嚴重、供水緊張、水生態環境局部惡化、濕地灘涂退化等方面新老水問題，同時未來經濟社會高質量發展對水安全保障提出了更高要求，珠江河口治理和大灣區水安全保障形勢依舊嚴峻。

1.河口治理重大形勢研判

①珠江三角洲河網干流大幅度下切改變了河網區動力及生境。20世紀80年代以來，由于珠江流域水土保持和水庫群建設，珠江三角洲來沙量由近9000萬t降至2300萬t，大規模無序采砂使西江、北江、東江主干河道平均下切幅度分別達4.6m、4.8m、1.7m。“清水時代”背景下珠江三角洲河網河道河床恢復至20世紀90年代水平約需200~300年，河道將長期維持目前下切形態，河網區動力及生境改變對水安全的影響有待評估。②灘涂岸線開發利用與河口大保護的矛盾突出。粵港澳大灣區建設對河口灘涂資源開發利用需求旺盛，改革開放以來，珠江河口灘涂面積減幅達34%，近年來由于來沙銳減和海洋動力增強，灘涂發育減緩甚至局部出現侵蝕。如何統籌生態文明建設要求和大灣區建設發展需求，是當前河口治理、保護和開發面臨的重大問題。③珠江河口系統治理的協同機制有待加強。港澳管理水域分別位于伶仃洋河口灣重要漲潮通道和輸沙通道，通道水域的治理、開發對珠江河口泄洪納潮和河勢穩定影響深遠，需強化粵港澳三地水域的“流域+區域”統籌協調機制，協同治理保護珠江河口。

2.防洪排澇重大形勢研判

①大灣區防洪形勢依然嚴峻。受流域洪水歸槽影響，大灣區50年一遇洪峰流量增大10%以上，導致三角洲洪水位最大抬升幅度超過0.7m。干流河道大規模下切引起水位降低，50年一遇設計洪水位最大降幅0.7m左右。目前珠江三角洲防洪能力基本維持不變，河網區防洪最大問題是河床下切不均勻、重要節點分流不穩定、河道邊灘侵蝕后退、水流深槽迫岸、堤防失穩，成為防洪安全重大隱患。②臺風暴潮成為大灣區最為嚴重的水安全問題之一。現狀大灣區海堤防潮標準總體不高，近60%的海堤防潮標準低于50年一遇。近年影響珠江河口的臺風頻次和強度呈增加趨勢，超強臺風實測潮位屢創新高，珠江河口200年一遇設計潮位比原成果抬高0.17~0.74m，致使原本已建海堤的設防標準被動下降。③下墊面變化是大灣區城市洪澇加劇的主要因素。大灣區暴雨中心向高度城鎮化地區轉移，暴雨頻次平均增加30%以上，但強度無明顯變化。大灣區高度城鎮化，珠三角城鎮化率達到87.2%，城鎮化造成下墊面顯著變化，使得20年一遇～100年一遇暴雨洪峰流量平均增加54%，峰現時間平均提前0.51h。

3.供水安全重大形勢研判

①飲用水水質安全風險猶存。珠江三角洲河網部分河道取水口與排水口交錯布置，大灣區集中式生活飲用水水源地平均水質合格率為96%，局部河段水質狀況仍不理想，而大灣區河道型水源取水約占總供水量的70.4%，飲用水水質安全風險猶存，特別是與可直接飲用的發達國家自來水相比存在較大差距。②應急備用水源嚴重不足。大灣區本地蓄水工程總興利庫容38.1億m3，占年供水總量比重不足20%，本地水庫調配能力不夠，供水水源連通不足，城市間供水網絡尚未形成，互聯互通多水源供水體系不完備，無法有效應對流域季節性干旱、咸潮上溯、突發水污染等風險。水資源應急保障能力不足是大灣區供水安全的最大問題。③節水空間潛力有待挖掘。粵港澳大灣區萬元GDP用水量25m3/萬元、人均綜合用水量322m3/a，遠高于紐約灣區和舊金山灣區，用水效率與國外發達國家和地區相比尚處中等水平；同時，粵港澳大灣區農業用水占比顯著偏高，產業結構中耗水型產業比重高，用水結構不合理，節水空間和潛力有待挖掘。但目前節水缺乏實用、管用的制度支撐，水資源剛性約束尚未完全轉化為行動。

4.水生態環境保護重大形勢研判

①大灣區局部水環境壓力大。大灣區產業結構轉型，工業廢水排放量占比逐年下降，廣州市工業廢水排放量占比從2015年的51.3%下降至2019年41.8%。建成區黑臭水體基本消除，劣V類國考斷面全部清零，大灣區水環境質量總體穩中向好。但隨著大灣區人口進一步高度密集，生活污染排放量呈線性增加，局部水環境壓力依然嚴峻。②珠江河口生態系統整體呈亞健康狀態。近四十年來，大灣區自然岸線保有率下降18.71%，現狀紅樹林面積不到20世紀80年代的2/5。生境的銳減，浮游生物、底棲生物多樣性降低，大灣區漁業資源密度不足20世紀70年代的1/9，珍稀魚類在漁獲中比重下降明顯。③城市水生態修復任重道遠。大灣區河網區現有水閘3000余座，部分水閘缺乏有效調度管理，阻隔了外江與內河涌水系的天然連通，硬質化河道破壞了生物棲息條件，多樣性喪失導致內河涌生態系統功能衰減。隨著黑臭水體的消除，大灣區聯圍內的河涌、湖塘由水環境治理向水生態系統構建轉變，水生態修復任重道遠。

5.水治理能力重大形勢研判

①法治體系不健全。目前只有《廣東省河道管理條例》《廣東省河口灘涂管理條例》《珠江河口管理辦法》等少數法律法規，主要用于規范河道、河口整治開發活動，用于加強和規范珠江水資源統一調度、優化配置和可持續利用的珠江水量調度條例尚未出臺。②水管理體制機制創新不足。珠江流域上下游、珠三角九市間、相關部門間的協調機制不完善，水監管信息共享、溝通協調、聯合執法等體制機制不健全，各行業間未建立信息共享共治水監管機制；粵港澳三地協同共商合作機制還需進一步深化健全。③水管理的市場機制潛力挖掘不足。綜合運用市場機制盤活流域區域用水總量指標及存量的水權交易制度尚未充分應用，反映水資源開發利用和保護程度的水價市場機制尚未建立，珠江流域和大灣區河段上下游、區域受益區與受限區之間的生態補償方案與落地措施尚無統一意見。④大灣區水安全保障科技支撐不足。如以流域為單元的空天地一體化監測體系尚未形成，水安全監測體系的覆蓋度、密度和精度存在差距；數字化流域建設還在起步階段，流域-區域協同的多目標智能預報調度一體化系統尚未形成。

三、珠江河口治理與大灣區水安全保障策略

為加強河口治理和保護、防洪（潮）治澇薄弱環節建設和聯防聯控、供水水源互聯互通和供水工程挖潛、涉水空間管控和水環境系統治理、水利信息化建設和監管機制及服務創新，經綜合研究，提出珠江河口治理、防洪安全、供水安全、水生態環境保護、水治理體系與治理能力智慧化策略。

1.珠江河口治理策略

①推進大灣區治理和保護統籌協調機制。確立方向一致、分類指導的河口粵港澳三地治理保護目標，統籌協調珠江河口保護與開發、整體與局部的關系，打造跨層級、跨部門的大灣區河口治理保護共同體，推進大灣區一體化框架下河口治理統籌協調機制。②加強河口區灘涂保育與修復研究。重點加強磨刀門攔門沙和伶仃洋中灘灘涂保育與修復研究，包括分析磨刀門攔門沙和伶仃洋中灘演變趨勢及對水安全影響，研究修復磨刀門攔門沙和伶仃洋中灘的必要性及可行性。③加強河網關鍵節點控導研究。包括研究蘆苞、西南、甘竹溪等三角洲主要分洪水閘常年調度運用方案；研究河網關鍵節點分流魚嘴、導流丁壩等控導工程措施效應；研究三角洲河網閘泵群常態化生態調度可行性。

2.防洪安全策略

①加強大灣區流域性洪水防御能力。一是完善現有防洪水庫和蓄滯洪區建設；二是提高堤防穩定性，增強河道泄洪能力；三是加快構建流域水工程預報調度一體化體系；四是加強行蓄空間與防洪風險管控。②提升臺風暴潮防御能力。一是加快生態海堤與生態防護措施建設；二是提高臺風暴潮應急處置能力。③加強城市群內澇治理。一是創新城市洪澇治理模式和規劃方法；二是強化海綿城市建設，嚴格工程審批；三是創新管理機制，推進洪澇風險評估制度；四是建設城市洪澇調度平臺。

3.供水安全策略

①強化節水開源。一是健全節水指標體系；二是強化源頭管控；三是強化用水全過程監管；四是強化目標考核和責任追究；五是強化重點領域節水；六是加大非常規水源利用；七是強化市場作用；八是強化科技節水；九是強化節水宣傳教育。②提升水資源統籌調配能力。重點挖掘西江、北江、東江流域以及珠江三角洲工程調蓄和調度能力，提高流域水資源統籌調配能力。③提升大灣區應急供水保障能力。一是加快建設應急備用水源工程；二是挖掘現有供水水源和水利工程的應急備用潛力；三是推進江庫連通和水源互聯互備；四是強化流域骨干水庫水資源統一調度。④推進分質供水、優水優用。在深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等規劃新區等區域根據條件逐步推進分質供水，新豐江、流溪河等優質水源的水庫可作為直飲水水源。

4.水生態環境保護策略

①強化節水減排。實行最嚴格水資源管理制度，強化節水減排，倒逼產業結構優化升級調整，實現源頭減污，促進污染物總量減排。②加強涉水生態空間管控。一是科學劃定涉水生態空間范圍；二是強化監管，嚴格環境準入制度和負面清單，加大對各類涉水空間占用、損害和破壞行為的監管，嚴格用途管控，提升水生態環境管理水平。③打造外江和內河涌連通的活力水網。一是優化三角洲河網閘泵群布局，促進聯圍內河涌水系聯動，形成外江與內河涌互聯互通的活力水網格局；二是科學制定生境友好型調度策略，兼顧內河水系生物多樣性、防洪、排澇、親水性和水景觀需求，提高城市水環境承載能力。④逐步推進城市水系水生態修復。在全面消除黑臭水體基礎上逐步推進城市內河水系的水生態系統構建；加強粵港澳界河水環境整治；圍繞“水清岸綠、魚翔淺底，水草豐美、白鷺成群”目標，打造宜居宜業宜游的優質生活圈。⑤推進藍藻水華防控技術體系研究。一是制定大灣區重點湖庫藍藻水華分級預警標準，開展藍藻水華及藻毒素應急關鍵技術研究；二是研發可在大灣區大規模推廣的藍藻防治新思想、新方法和新工藝，探索長效的湖庫生態系統管理和維護機制。

5.水治理體系與治理能力智慧化策略

水治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，從法治體系、市場機制、社會監督、技術支撐等方面推動水治理體系與治理能力建設，重點包括四大部分：一是完善水安全監管法律制度體系；二是建立健全流域協同工商合作機制；三是構建多方參與的社會協同監管模式；四是建設星地協同的水安全要素感知網，建立水安全監測數據資源共享平臺，構建流域預報調度一體化的智慧決策大腦，打造穩定安全可靠的水工程智控終端，提升水治理能力現代化技術。

參考文獻：

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作者:陳文龍 單位:水利部珠江水利委員會珠江水利科學研究院 水利部珠江河口治理與保護重點實驗室