法院政治督察報告大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇法院政治督察報告范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

東風灑雨露，會人天地春。今年是深入貫徹落實黨的十七大精神的開局之年，也是我市法院實現三年奮斗目標至關重要的一年。這就要求我們要進一步加大干部隊伍建設，不斷增強干警的責任意識，以時不我待，只爭朝夕的工作熱情，積極投身到法院的各項工作中去。

一是要繼續開展學英模，創佳績活動。英模代表獲得的殊榮，不僅是他個人的驕傲，也是我們全市法院廣大干警的驕傲，同時，也為我市法院系統樹立起了一面旗幟。我們要及時組織全體干警認真學習他們的先進事跡，進一步弘揚先進，宣傳典型，大力創造“比、學、趕、幫、超”的良好氛圍，進一步激勵全體干警爭當先進、爭創一流的工作熱情。今年，按照市中院“三個年”活動方案的要求，我們每年至少要舉辦一次英模報告會，其目的也在于此。各部門要結合自身工作實際，充分利用各種宣傳媒體特別是__*法院網，積極推出先進典型，宣傳他們的先進事跡，引導大家爭做勤奮學習、善于思考的模范;爭做解放思想、與時俱進的模范;爭做勇于實踐、愛崗敬業的模范。

篇（2）

2012年，省高院共受理各類案件5409件，同比增長33.92%，審結4639件，同比增長48.97%；全省法院共受理各類案件293876件，比上年增長了4.3%，審結261838件，同比增長1.13%，結案率同比提高1.64個百分點，法定正常審限內結案率為98.8%，一、二審服判息訴率為98.9%，執行案件實際執行率為84.1%，執行標的到位率為81.3%。

全省法院繼續開展“萬起案件評查”活動，對涉訴、發回改判和超審限三類案件進行了集中評查，全省三級法院自查案件10575件，復查1948件，進一步完善了審判質量評估、法官績效考評等各項工作機制，形成了常態性的全省法院案件質量評查制度體系。扎實開展裁判文書、庭審質量“兩評查”活動，細化裁判文書及庭審評查標準，通過邀請人大代表、政協委員、專家學者等參加庭審觀摩等形式，認真查找、整改、規范審判工作中存在的質量問題和薄弱環節，全體法官人人參加評查、人人接受評查，切實提高了庭審規范化水平，有效杜絕了在立案、審判、執行以及訴訟檔案管理等各個環節中出現的程序疏漏、手續不全、登記錯誤、材料缺失以及在裁判文書中出現的人名、地名、時間、文字、法條、標點錯誤等問題。

全面加強司法維穩工作全力維護社會大局穩定

強化嚴打維穩。對黑社會性質組織犯罪，殺人、搶劫、爆炸等嚴重影響群眾安全感犯罪，社會保障、土地征收、房屋拆遷、企業改制、破產清算等重點領域損害群眾利益犯罪，破壞社會治安、制造惡性事件犯罪，制假售假、非法集資、金融詐騙等破壞經濟秩序、影響社會穩定犯罪，始終保持高壓態勢，堅決依法從嚴懲處。持續深入開展專項行動。“6·26國際禁毒日”對44件犯罪案件的83人進行了集中宣判，妥善審理了通化如家酒店縱火案等一批社會影響重大、群眾關注度高的大案要案，均收到了良好的法律效果、社會效果和政治效果。同時，加強對“清網追逃”案件的審理，積極配合公安機關開展打擊經濟犯罪“破案會戰”，提高訴訟效率，有效懲治犯罪。確保了打擊力度，提升了震懾效果，維護了社會穩定。

強化促和維穩。深入貫徹省委辦公廳和省政府辦公廳轉發的《關于建立社會矛盾糾紛多元解決機制的意見（試行）》和2011年11月全省政法機關推廣法院系統“調解優先、調判結合”經驗工作會議精神，不斷豐富和發展“調解優先、調判結合”的理念、做法和經驗，進一步落實全員、全面、全程調解工作制度，著力推進司法調解規范化、科學化建設，全省法院一審民事案件調撤結案率達到67.21%，持續位居全國法院前列。全面落實省委關于加強社會建設、創新社會管理工作的要求，著力在涉及征地拆遷、醫療糾紛、勞動爭議、交通事故、消費者權益等矛盾糾紛易發多發領域加強訴調對接機制建設，在基層組織、行業協會、行政部門等設立了8300個“調解工作站”，并與司法行政部門合作，在基層法院立案窗口和人民法庭普遍設立了“人民調解工作室”，進一步形成了司法調解與人民調解、行政調解和各種社會調解的銜接聯動，有效促進了訴訟與非訴訟組織網絡、工作機制、調解程序和調解效力的“無縫對接”，把矛盾糾紛化解在基層、在萌芽狀態、在訴訟程序前。吉林省法院訴調對接的理念、做法和經驗得到了上級領導機關的充分肯定，最高人民法院報請中央批準，將吉林省高院確定為全國唯一的訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點高院，并由此將全省法院整體納入這一改革試點范圍。

強化息訪維穩。2012年，全省法院共化解涉訴積案2000多件，中級法院和基層法院化解涉訴積案成效明顯，平均達到96%。在全國和省重大會事期間沒有發生因涉訴處置不當而影響社會穩定的問題。

充分發揮司法審判職能服務保障經濟健康發展

服務保障經濟建設。全省法院著力加強了我省在加快轉變方式、經濟結構調整、產業轉型升級、統籌推進“三化”、實施“三動”戰略中企業改制、金融糾紛、投資消費、知識產權、生態資源、環境保護、民間借貸、涉農糾紛等案件的審判執行工作，為我省經濟實現“穩中求進”、“好中求快”發展提供了有效的法律服務和司法支持。強力推進規避執行反制機制，進一步落實反規避執行各項措施，按照中央政法委和最高人民法院的統一部署，在省委政法委的組織領導下，部署開展了集中清理涉黨政機關執行積案專項活動，努力保證打贏官司的當事人及時、足額實現權益。2012年，全省法院共執結案件51716件，執結標的額196億元，執結率為86.93%。同時，堅持把行政審判作為優化經濟發展軟環境的重要平臺，妥善審理涉及經濟調控、市場監管、城市規劃、基礎設施建設、知識產權等各類行政案件，全力支持各級政府在轉變方式、調整結構、擴大內需、保障民生等方面采取的各項措施，依法糾正侵犯企業經營自和公平競爭權、違法干預企業經營管理以及違規收費罰款等行政行為，努力為企業經營發展和自主創新營造公平正義的司法環境。

服務小微企業發展。按照省委政法委的統一部署，省高院制定了《關于積極支持全民創業、服務小微企業發展的意見》，進一步明確了服務小微企業發展的工作原則和具體措施，并成立了以院長張文顯為組長的工作領導小組和具體工作機構，組織全省法院全面開展了“積極支持全民創業、服務小微企業發展”活動。一方面，全面建立涉小微企業訴訟案件“綠色通道”，快立、快審、快執涉小微企業糾紛案件，開展小額速裁試點，開設巡回法庭就地辦案，慎用活用司法強制措施，加大訴訟費減緩免救助力度，深入貫徹調解優先原則，盡可能采取調解、協調、和解的方式解決糾紛，為小微企業經營發展和自主創新營造寬松有序、平等競爭的市場環境。另一方面，全面建立小微企業聯系點制度，實行地區分解任務、責任落實到人。全省法院共建立小微企業聯系點1369個，超額完成了1200戶的定額任務。對包保的小微企業全面落實了“三個一”的工作要求，即逐一成立工作小組、逐一落實包保領導、逐一制定服務措施，對小微企業實施全面的“法律體檢”，有針對性地幫助分析生產經營活動中遇到的相關法律問題，指導防范和化解法律風險，協調幫助和解決實際困難。全省法院共實地走訪小微企業1400余次，服務小微企業1300余家，提供法律咨詢200余次，化解矛盾糾紛50余件，解決訴訟糾紛100余件。同時，注重加強與工商聯、商會、行業協會等經濟和社會組織的溝通協調，搭建起了法企溝通聯絡的長效服務平臺，盡最大努力為小微企業發展提供有力的司法保障和有效的司法支持。

全面融入社會管理體系著力提高社會管理能力

2012年，全省法院共立案受理一審民事、行政和刑事自訴案件157358件，既有效引導了人民群眾以合法理性的方式表達訴愿、解決紛爭，依法保障了人民群眾通過司法途徑實現權利救濟、正義伸張、矛盾化解，也最大限度地預防了矛盾糾紛在司法程序和法律范圍之外聚集、蔓延和激化。同時，從更加有利于方便群眾訴訟、減輕群眾訟累、保障民生民權出發，深入推進立案窗口標準化和規范化建設，進一步強化了訴訟引導、立案審查、訴前調解、司法救助、查詢咨詢、接待的“一站式”服務功能，并全面推進了繁簡分流、小額速裁、遠程立案、巡回審判、就地聽證、假日法庭、司法救助等便民利民措施常態化、普遍化建設，確保了人民群眾能夠更加便捷地行使訴權、更有尊嚴地參與訴訟、更加和諧地化解矛盾。

圍繞中央和省委關于深化推進社會主義文化大發展大繁榮的戰略部署，全省法院充分發揮司法的教育和文化功能，依法保護和鼓勵見義勇為、扶危濟困、扶弱助殘等良好道德風尚，推動社會誠信文化和道德文化建設。依法支持文化事業和文化產業發展，重點加強了文化領域知識產權保護，2012年，全省法院共審結民事知識產權糾紛一審案件438件；在4月26日“世界知識產權日”，省高院組織召開新聞會，公布典型案例，引導當事人依法維權。同時，積極配合省政府打假販假專項行動，參與起草了《關于進一步做好打擊侵犯知識產權和制售偽劣商品工作的實施意見》，依法制裁商業欺詐、制假售假、不正當競爭、虛假訴訟等違約失信行為，為吉林省文化大發展大繁榮提供了有力的司法保障。

積極探索建立司法與行政執法有效銜接機制，與省政府法制辦、省人力資源廳、省住建廳、省公安廳、省工商行政管理局等部門建立了長效互動工作機制，通過進行法律培訓、簽署相關規范性文件、廣泛開展各種形式的業務交流等形式，深入探求行政審判、行政管理、行政執法在法律問題上的共識，不斷拓寬行政爭議化解渠道。特別是針對全省在推進實施“城鎮化”戰略過程中可能出現問題，在省委政法委的領導和指導下，在全國首創了司法與行政執法有效銜接、裁執分離的“吉林模式”，進一步規范了吉林省國有土地房屋征收與補償執法司法工作，并通過訴前協商和訴中和解，實現了房屋征收拆遷案件的大幅下降和有效化解。2012年，全省法院共受理此類案件263件，比上一年同期下降51.57%，沒有發生一起因拆遷引發的和惡性事件，得到了最高人民法院主管行政審判工作的副院長江必新同志的充分肯定，批示指出：吉林省高院在貫徹“裁執分離”原則、依法保障被拆遷人權益、發揮審判為大局服務方面做了大量工作，積累了不少經驗。2012年4月，最高人民法院在出臺《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》時，也充分吸收了吉林省的理念、做法和經驗，將“裁執分離”的“吉林模式”推向了全國。

深入推進司法改革建設促進司法事業科學發展

全省法院堅持以深化審判監督、確保公正廉潔、提升司法公信為重點，進一步深入推進各項司法改革和司法建設，健全完善更加科學的司法體制和工作機制。

推進各項司法改革。林業法院、鐵路法院管理體制改革取得實質進展，正式納入國家統一司法管理體系，我省5個鐵路運輸法院整體納入全省法院序列，林業法院600多人完成了身份轉換，長春林業中級法院、延邊林業中級法院、長春鐵路運輸中級法院的機構設置、班子配備、干部調配等各項工作有序進行。涉訴局的機構設置得到了省委的高度重視，并已經省編辦批準，目前正在抓緊籌備。賠償委員會實體化改造工作全面推進，機構設置和職權配置進一步規范，有效提高了國家賠償案件的審判質量和效率。進一步深化量刑規范化改革，積極探索職務犯罪量刑的規范化。探索司法拍賣改革，著手將評估拍賣引入產權交易中心，逐步建立起司法拍賣內外監督制約機制。強化落實執行工作機制改革措施，執行聯動威懾機制、規避執行反制機制、分權集約執行機制、審執協調配合機制等各項機制建設不斷推進。

加強司法公信建設。省高院黨組決定，從2012年開始在全省法院集中開展以“踐行核心價值觀，提升司法公信力”為主題、為期三年的全面提升司法公信專項活動，并將2012年確定為“司法公信提升年”，組織全省法院著力推進了為民司法筑公信、公正司法建公信、公開司法促公信、廉潔司法保公信、嚴格司法提公信、和諧司法揚公信六項機制建設。各級法院認真貫徹省高院工作部署，切實把為民司法、公正司法、公開司法、廉潔司法、嚴格司法、和諧司法等基本理念和基本要求落實到各項審判執行工作中，著力提升以為民、公正、廉潔、和諧為主要內容的司法核心公信力，積極回應人民群眾對法院工作的要求和期待，有效地推動了立案、審判、執行、息訪等各項工作的全面開展，促進了司法核心公信力的進一步提升。

加強法院文化建設。省高院與省委宣傳部聯合制定了《關于加強全省法院文化建設的意見》，全面建立了法院文化建設雙重指導和管理機制，進一步加強了對法院文化建設的統籌領導、檢查考核、支持保障和交流宣傳。全省法院堅持把加強文化建設作為引領工作方向、推動工作發展的重要載體，緊緊圍繞提升隊伍素質、提升審判質量、提升司法公信的目標要求，扎實推進了法院精神文化、價值文化、法律文化、廉政文化和正氣生態建設，法院文化建設取得明顯成效，遼源中院被命名為“全國法院文化建設示范單位”，并有19個法院被命名為“全省法院文化建設示范單位”。

全面加強黨建隊建工作著力提升隊伍整體素質

篇（3）

下面，我代表市紀委強調三點意見。

一、認清形勢，以專項教育活動推進法院黨風廉政建設

我市近年來經濟社會發展迅速，市場經濟活躍，經濟環境復雜，社會利益多元，使消極腐敗現象的滋生有了更多相對適宜的土壤，不正之風和不廉行為也呈現出易發多發早發的特點。在這種大背景下，司法工作面臨的責任和壓力也越來越大，法官的職業風險也越來越高。人民法院作為司法審判機關，掌握著裁判人身和財產利益的權力，甚至掌握著生殺予奪的大權，正因為如此，法院系統歷來也是預防司法腐敗的重點。一些別有用心的人，可以說無孔不入，無所不用其極，想方設法接近、拉攏、腐蝕法官，把“等價交換”等一些市場經濟規則滲透到了司法領域，對司法廉潔形成了嚴峻考驗。

近年來，盡管各級法院在加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面采取了許多措施，法院的反腐倡廉工作也取得了顯著的成效。但是，從總體上看，法院系統反腐敗斗爭形勢依然很嚴峻，當前法院系統的違法違紀案件依然呈易發多發的態勢，利用審判權、執行權貪污受賄、枉法裁判以及違管理秩序和社會道德的現象時有發生。有關資料表明，去年全省法院違紀違法案件總數在連續幾年下降的情況下又出現回潮，案件數和違紀違法干警人數均呈較大幅度上升。而我們*的形勢更不容樂觀。*是個熟人社會，人情關系復雜，老百姓打官司千方百計找關系，找不到關系心里不踏實。這種情況客觀上助長了人情風、關系風和金錢風，使得我們的法院隊伍面臨著更多的誘惑和考驗。這次溫州法院系統幾名法官違法違紀的事件，就是一個慘痛的、深刻的教訓。我們必須以此為鑒，切實引起重視。要深刻到認識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性和復雜性，居安思危，進一步增強做好反腐倡廉工作的政治責任感和緊迫感。要結合黨風廉政建設搞好專項教育活動，以專項教育活動為抓手，推進黨風廉政建設；以深化黨風廉政建設為目標，將專項教育活動各項舉措落到實處。要通過這次隊伍建設專項教育整頓，不斷強化廣大干警的廉潔自律意識，進一步從思想上找根源，從作風上查不足，從制度上堵漏洞，切實加強法院內部的管理，進一步建立健全對審判權、執行權的監督制約機制，不斷完善法院懲治和預防腐敗懲防體系，確保法院干部隊伍廉潔。

二、抓住關鍵，正確處理好四個方面的關系

審判工作是人民法院的基本工作，也是人民法院各項工作的中心。審判權和執行權濫用是法院隊伍腐敗現象中最集中、最典型、最嚴重的表現形式，也是社會最關注、人民群眾反映最強烈的熱點問題。緊緊圍繞審判權和執行權的行使來開展各項反腐倡廉工作，確保司法公正，這就抓住了法院反腐倡廉工作的核心與關鍵，找準了法院反腐倡廉工作的切入點和落腳點。實踐證明，如果在抓審判工作的同時，忽視了黨風廉政建設，審判權和執行權將失去有效監督，人情案、關系案、金錢案的發生亦難以避免。對此，我們千萬不要掉以輕心，必須堅持以科學發展觀為指導，正確處理好以下四方面的關系，狠下功夫抓好隊伍的黨風廉政建設建設。

首先，是正確處理堅決懲治腐敗與有效預防腐敗的關系。要進一步加大查處違紀違法行為的力度，對出現的違紀違法案件，要發現一起，查處一起，發現一人，處理一人，堅決徹底地清除法院隊伍中的害群之馬。紀檢監察部門要切實履行職責，大膽管理，嚴格要求，經常對干警思想上的偏差進行教育糾正，對行為上的失范進行批評懲治，同時著重幫助干警樹立正確的人生觀、價值觀和權力觀，教育他們執法如山、清廉如水、司法為民，始終保持權力在手、重任在肩、如履薄冰、如臨深淵的審慎態度，從思想上筑牢防止腐敗的銅墻鐵壁，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，確保法院隊伍不出問題，繼續保持法院零違法違紀的良好局面。

其次，是正確處理加強監督與接受監督的關系。加強廉政建設的監督制約，是做好法院反腐倡廉工作的關鍵和保證。要強化監督這個保證，綜合運用多種監督形式，緊緊圍繞易于滋生腐敗和濫用權力的重點環節和重點部位，對審判權、執行權和司法行政管理權的行使進行全方位、全過程的監督，尤其是要加強對法院敏感部門和領導干部特別是主要負責人的監督，堅決杜絕監督缺位或流于形式等監督方面的薄弱環節，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止權力失控、決策失誤和行為失范,努力形成人人受監督的工作格局。法院的每一個部門、每一位干警都要滿腔熱情地自覺接受監督，包括自覺接受法院的內部監督，同時要自覺接受來自黨委、人大、檢察機關、社會團體、新聞輿論和人民群眾等方面的外部監督。沒有內部監督，外部監督難有預防警戒的作用；忽略外部監督，內部監督容易走過場。要將加強監督與接受監督、內部監督與外部監督有機結合起來，有效遏止干警違紀違法行為的發生。

第三，是正確處理從嚴治院與從優待警的關系。在不斷加大預防和懲治腐敗力度，積極實施從嚴治院的同時，要注重以人為本，認真落實從優待警的各項政策，努力探索懲戒與激勵并舉、紀律約束與經濟獎懲掛鉤的機制，不斷創新工作思路，完善工作方法，激勵干警公正廉潔地行使權力。按照《公務員法》和市有關工資分配制度的規定，我們現在還做不到高薪養廉，但近年來市法院黨組積極主動地向市委、市人大和請示、匯報，努力爭取地方財政對法院經費的支持和保障，進一步解決法院干警的福利待遇問題，進一步完善法官的職業保障、經濟保障和人身保障機制，盡可能為全體干警營造一個良好的工作環境和生活環境，解除干警的后顧之擾。對這方面的工作，法院今后仍須繼續努力。

第四，正確處理法院紀檢監察部門與法院其他部門的關系。法院系統的反腐敗不僅是法院紀檢監察部門的職責，而且是法院各級領導、政工部門、審判業務部門和其他后勤保障部門的共同任務。紀檢監察部門要與政工部門密切配合，協調工作。政工部門要通過人事任免、法官管理、宣傳教育等手段弘揚正氣，樹好典型；要從法官選任、考察的源頭開始，以認真負責的態度，堅決把好進人關，決不能把已有或可能有違紀違法情況的人招入法院，防止“帶病上崗”；對于已經被任命為法官的，要加強平常的考核和考察，發現問題，及時處理，堅決反對考察上的形式主義，防止“帶病提拔”；要把對執行黨紀政紀的檢查監督與法官考評考核工作有機地結合起來，防止形成“兩張皮”。審判業務部門和其他后勤保障部門的領導，與干警朝夕相處，最了解本部門的同志，要與紀檢監察部門經常保持溝通，對有違紀違法苗頭和傾向的同志及時進行提醒、警示、告誡，防止小問題變成大問題，大問題變成嚴重問題，個別人的問題變成群體性的問題。

三、把握機遇，不斷開創法院黨風廉政建設和反腐敗工作新局面

當前，我們*正處在科學發展的攻堅時期、展翅騰飛的黃金時期，機遇千載難逢，挑戰前所未有。人民法院作為國家的審判機關，肩負著匡扶正義，懲惡揚善，為社會經濟、政治、文化健康發展保駕護航的神圣使命，在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中擔負著重要的職責。新的形勢和任務，需要我們始終保持清醒的頭腦，既要充分肯定反腐倡廉工作所取得的成績，又要冷靜分析存在的問題和面臨的挑戰，把情況了解得全面一些，把問題分析得透徹一些，把困難估計得充分一些，牢牢掌握反腐倡廉工作的主動權，不斷加強反腐倡廉建設，為平安*、和諧*建設營造良好的政治環境。

一是要按照司法為民的要求抓好法院反腐倡廉工作。“司法為民”是最高法院把“三個代表”重要思想、“立黨為公、執政為民”的本質要求落實到人民法院司法工作中所提出的明確要求，深刻地揭示了人民法院工作根本職責之所在。人民法院工作只有堅持做到愛民、利民、便民、護民，以維護最廣大人民根本利益為宗旨，才能得到最廣泛的認同和支持，法院事業的發展才有堅實的基礎。廣大法院干警要進一步打牢司法為民的思想根基，真正把維護最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。要優質、高效地審理好每一個案件，嚴把事實關、證據關、程序關和適用法律關，做到程序公正、實體公正、形象公正，體現法律的威嚴和法官的凜然正氣；要切實解決人民群眾反映強烈的突出問題，如“告狀難”、“申訴難”、“執行難”以及“亂收費”、“亂罰款”、“亂拘留”等，堅決糾正各種損害群眾利益的做法；要進一步完善、司法救助等制度，把各項便民、利民措施落到實處，切實維護人民群眾特別是弱勢群體的合法權益；要進一步發揮人民法庭接近群眾、了解情況、工作機制靈活的優勢，搞好簡易程序的適用，多做調解說服工作，為人民群眾排憂解紛，保障其安居樂業。

二是要嚴格執行和落實黨風廉政建設責任制。要從明確任務、落實責任、加強督察、嚴格考核、責任追究等環節上建立起上下貫通、環環相扣的工作機制，使法院的每個領導干部都肩負起黨風廉政建設的相應責任。堅持獎罰分明，對工作扎實取得成效的，必須要作為領導干部政績的重要依據予以肯定；對那些不抓不管、敷衍塞責、疏于管理、領導不力、失職瀆職，導致出現重大違紀違法問題甚至造成社會惡劣影響的，必須要分清責任，綜合運用組織處理和紀律處分手段，加大責任追究力度，使黨風廉政建設責任制成為一種強激勵和硬約束的機制。要加強調查研究，積極探索新形勢下法院系統反腐倡廉工作的新思路、新舉措、新辦法，推動法院反腐倡廉工作與時俱進

篇（4）

1.違反防止干預司法“三個規定”;2.違規經商辦企業;3.違規參股借貸;4.配偶、子女及其配偶違規從事經營活動;5.違規違法減刑、假釋、暫予監外執行;6.有案不立、壓案不查、有罪不究;7.離職檢察人員違規擔任律師或法律顧問充當司法掮客。

二、“六大頑瘴痼疾”存在問題

通過深入學習教育提高檢察干警查糾問題的思想自覺和政治自覺,通過全面排查、深挖細查,共發現屬于“六大頑瘴痼疾”范疇的問題11個。其中,違反防止干預司法“三個規定”問題1個,違規違法減刑、假釋、暫予監外執行問題4個,有案不立、壓案不查、有罪不究問題6個。

(一)違反防止干預司法“三個規定”問題

個別人員認識不清,對于不屬于填報的情況進行填報;個別人員填報內容不完整,沒有詳細記錄被記錄填報對象基本情況及簡要情況等主要內容,不能全面反映過問情況;記錄報告主體不全面,沒有做到全覆蓋。

(二)違規違法減刑、假釋、暫予監外執行問題

1.檢察機關對監獄報送減刑、假釋案件相關資料不全面、不及時問題,沒有通過正式方式及時糾正,審查不認真不細致。

2.檢察機關對監獄提供的減刑、假釋積分考核、獎勵審批表等減假依據停留在事后書面審查,忽視同步對罪犯考核得分客觀性、真實性的實質考察、審查;對罪犯的詢問沒有做到全覆蓋。

3.針對監獄重視勞動改造輕視思想改造、對罪犯認罪悔罪教育改造力度不足問題,檢察監督不實不細。

4.對暫予監外執行案件的檢察監督特別是事前監督、同步監督不到位;對法院決定暫予監外執行案件,檢察機關審核不扎實不全面。

(三)有案不立、壓案不查、有罪不究發面存在的問題

1.司法不規范導致數據錯誤、報表失真。檢察機關監督立案后長期無結果的案件中,因部分案件案卡填錄不完整,文書上傳不及時,導致公安機關已立案或已撤案的案件在檢察統計報表中仍顯示未立案或未撤案,公安機關已答復的案件在檢察統計報表中仍顯示未答復。

2.司法不嚴格造成監督不力。對部分立案監督案件停留在公安機關是否答復上,未進一步對公安機關不立案情形進行合法性審查;對公安機關接到檢察機關要求說明不立案理由通知書后超過法定期限答復的情況未履行監督職責。

3.卷宗裝訂不規范。個別刑事案件卷宗中缺少檢察機關送達回證、公安機關答復文書,個別案件卷宗封面填寫不完整甚至填寫信息錯誤。

4.職務犯罪案件線索管理不規范,專人管理制度落實不細。

5.職務犯罪案件調查取證工作存在短板,導致成案率較低、辦案效率不高、辦案效果不佳。

6.司法體制改革完成后,被指定管轄查處職務犯罪案件的基層檢察院對職務犯罪案件流轉程序掌握不夠,案卡填錄不規范,影響數據統計和分析研判。

三、“六大頑瘴痼疾”整改成效

對發現的上述11個問題,我們認真落實“減存量、控增量、防變量”要求,建立臺賬,責任到人,措施到崗,具備條件的立查立改,暫時不具備條件的創造條件限期整改,一項一項抓落實;堅持補短板、強弱項、堵漏洞,舉一反三,標本兼治,跟蹤問效,整改不到位不銷號,長效機制不建立不過關。截止10月18日,已整改到位5個,完成制度機制建設5項。

(一)違反防止干預司法“三個規定”頑瘴痼疾整治情況

1.加強教育引導。組織學習防止干預司法“三個規定”和典型案例通報,在辦公樓顯示屏滾動播放防止干預司法“三個規定”相關內容,在微信公眾號、檢察局域網轉發防止干預司法“三個規定”宣傳作品,制作開通防止過問案件手機彩鈴,印制《防止干預司法“三個規定”應知應會50問》口袋書,開展多種形式教育,強化守規自覺。

2.督促個人填報。采取個人填報、組織補報、受理舉報等多種形式,制作專用保密信封打消干警填報顧慮,最大限度地摸排有關違規問題。建立線上線下逐案記錄報告制度,督促辦案人員同步填寫統一業務應用系統記錄報告事項。

3.加大督察力度。實行月通報制度,每月對全體檢察人員填報情況匯總分析,查找問題和不足,印發通報,督促整改。對15個零報告部門,采取分管院領導參加部門會議、與部門負責人提醒談話等方式,幫助查找原因,督促做好記錄。有2個部門的干警補報了符合要求的《報告表》。

4.建立長效機制。出臺《常態化推進防止干預司法“三個規定”及重大事項記錄報告制度工作細則》,規范填報事項、填報程序及辦案人員線上線下填報要求,細化學習教育、責任分工、督導檢查、結果運用、追究問責等日常管理。

(二)違規經商辦企業,違規參股借貸,配偶、子女及其配偶違規從事經營活動頑瘴痼疾整治情況

1.全面采集信息。完善各類檢察人員及其親屬信息采集工作,要求在編干警、借調人員、書記員及聘用人員按要求認真填報個人、配偶、父母、兄弟姐妹、子女及其配偶的身份信息,共采集個人信息1073條。

2.接受社會監督。設立舉報信箱,公布舉報電話、郵箱,受理群眾投訴和舉報,多渠道排查違規經商辦企業情況。班子成員帶隊廣泛走訪,向群眾發放調查問卷,全面收集檢察人員及其親屬經商辦企業等方面的問題。

3.認真細致甄別。協調三門峽市市場監督管理局核查檢察人員及其親屬經商辦企業情況,組成專班對收到的261條反饋信息認真甄別,經調查,2名聘用制書記員、3名聘用人員有經商辦企業情形,雖不違反禁止性規定,但也應從嚴管理,經談話提醒后,2名聘用制書記員主動注銷了名下企業,3名聘用人員書面承諾依法依規經營。

4.推行動態監督。出臺《檢察人員及其配偶、檢察人員子女及其配偶經商信息查詢通報制度》,加強動態信息監管。組織檢察人員及其親屬按人員類別分別向市院簽訂承諾書,就不違規經商辦企業、不違規參股借貸、不違規從事經營活動作出承諾。承諾書留存政治部備查。

5.探索協作機制。為從源頭上預防違規經商辦企業等問題發生,實時掌握檢察人員及其親屬違規經商辦企業、參股、從事經營活動信息,目前正與 有關部門聯合建立經商辦企業信息查詢協作機制,定期查詢檢察人員及其親屬經商辦企業信息,規范檢察機關人員日常管理,杜絕違規問題發生,確保檢察隊伍的純潔性。

(三)違規違法減刑、假釋、暫予監外執行,檢察官退休離職后違規擔任律師或法律顧問充當司法掮客頑瘴痼疾整治工作情況

1.開展重點案件監督。對今年以來三門峽監獄辦理的16名假釋、暫予監外執行罪犯和12名社區矯正服刑人員“回頭看”。對正在提請減刑、假釋的102名罪犯的相關材料全面審查,建議并督促法院對10名重點罪犯開庭審理。對審判人員在提請前、開庭中與罪犯本人、管教干警、同監舍罪犯的談話進行認真調查核實,對5名罪犯建議從嚴掌握減刑幅度,對2名擬假釋罪犯依法提出不予假釋的書面意見。

2.加強部門協作聯動。協調三門峽市中級人民法院加強對監獄報請減刑、假釋報請程序和報請期限的日常監督;與三門峽監獄會簽《關于加強罪犯計分考核監督工作的規定》,強化對罪犯減刑、假釋的同步監督,從根本上解決監督不力問題。

3.強化檢察監督手段。針對保外就醫罪犯病情鑒定程序不嚴格、責任主體不明確現狀,督促4個基層社區矯正中心對6名因病保外就醫人員及時組織重新司法鑒定;針對暫外服刑人員“回頭看”中發現的社區矯正機構1名暫外人員再犯罪情形,發函督促基層檢察院監督糾正;針對監獄對罪犯教育改造重視程度不夠問題,向監獄發出加強監管干警培訓力度、重視對罪犯思想教育改造的檢察建議。

4.規范離職人員管理。組織自查。在2017年11月1日以來離職的12名檢察人員中未發現違規擔任律師或法律顧問充當司法掮客情況。關口前移。出臺規定,在辦理檢察人員離職手續時,同步簽訂不擔任律師或法律顧問承諾書;與市司法局會簽《關于檢察人員親屬從事律師職業信息通報的九條措施》,實現信息共享、動態管控。

(四)有案不立、壓案不查、有罪不究頑瘴痼疾整治工作情況

1.明晰查糾方向。重點排查“一部門(司法人員職務犯罪偵查部門)兩環節(審查逮捕環節和審查起訴環節)”。全面排查本院受理的30起案件線索,同時閱卷評查基層院已辦結的21起司法人員職務犯罪案件線索,著力發現是否存在應立未立、立不及時以及調查不透或結論定不準等問題;逐案自查2019年以來辦理的刑事案件,逐案評查2017年以來辦理的不捕不訴、刑事申訴等案件,著力發現是否存在應捕未捕、應訴未訴、漏罪漏犯等問題。

篇（5）

一、近年來__院在貫徹黨群眾路線工作中的具體做法

如何堅持檢察機關的人民性，使檢察工作創新發展、科學發展，貫徹黨的群眾路線，提高檢察干警群眾工作能力是檢察工作機制創新的重大課題。近年來，我院始終以科學發展觀為指導，把貫徹黨的群眾路線作為檢察工作科學發展的一項基礎工程來抓，把注重保障和改善民生作為做好檢察工作的結合點和切入點，認真履行職能，堅持科學發展，服務人民群眾、化解社會矛盾，優化司法環境。

（一）公開承諾，關注民生。向社會公布__檢察院服務群眾的“六項承諾”，即：嚴厲打擊各類刑事犯罪活動，確保社會和諧穩定，認真貫徹落實寬嚴相濟的刑事司法政策，健全快速辦理輕微刑事案件工作機制；緊緊圍繞“保增長、保民生、保穩定”的工作大局，加大查辦職務犯罪的工作力度，依法嚴懲各類職務犯罪，特別是危害民生的職務犯罪；強化刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，確保訴訟當事人的合法權益得到切實有效地保障；開展“陽光檢務”活動，對檢察機關辦理的各類案件(法律規定的除外)，保證做到程序公開、透明；堅持檢察長接待日制度，檢察長接待群眾來訪每月不少于1次，對接訪中發現的問題及時處理并做好反饋；加強檢務督察，對群眾舉報檢察干警的違法違紀線索，快速查辦，嚴肅處理。全體干警結合崗位責任分別寫了執法為民承諾書，采取印發宣傳材料、利用網站、電子顯示屏等形式向社會公開，接受監督。

（二）深入調研，掌握民情。建立了黨組成員聯鎮工作制度，7名黨組成員各聯系一個重點鎮，定期深入基層了解情況，對影響農村發展和穩定的因素進行調研，體察農情，掌握農村所需所求。開展涉農專項分析。對近年來本院受理控告、申訴情況，進行統計研究，針對反映的苗頭性、普遍性問題，分析形勢，找準癥結，為解決存在問題，提供信息資料和處理依據，不斷提高處理涉農突發事件的應急能力，努力將各類涉農的矛盾化解在萌芽狀態。組織相關科室和調研骨干對村官職務犯罪、農村婦女犯罪、留守學生犯罪以及民間糾紛日益增多等現象進行調研，有效地指導涉農檢察工作開展。黨組書記、檢察長孫自清撰寫的《服務保障民生，促進社會和諧》、《充分發揮檢察職能，服務美好__建設》，黨組副書記、副檢察長、反貪局局長陳猛撰寫的《如何應對新刑訴法對反貪工作帶來的挑戰》等理論文章被中省有關報刊刊登交流。

（三）發揮職能，平息民怨。從治本入手，嚴查涉農職務犯罪。凡屬于檢察機關管轄的案件，不推不拖，件件受理，案案調查，做到犯罪線索優先查，大案要案集中力量查，構成犯罪的堅決依法懲處。集中查處了一批農村基礎設施建設、土地征用、扶貧開發等惠民工程領域發生的基層干部的職務犯罪案件。抽調專人深入到鎮村、社區，挖掘瀆職犯罪線索，依法查處基層干部犯罪，有效維護了農業資源 和農民的合法權益。先后查處了白柳鎮白柳社區黨支部書記李某某、社區主任梁某、__縣國土局土地儲蓄中心股長王某、白柳鎮主任科員張某某、__縣國土局土地儲蓄中心會計李某等6人利用職務便利采取虛列征地拆遷補償款的方式貪污公款11余萬元案等，嚴厲打擊了涉農職務犯罪，維護了農村人民群眾的切身利益，取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果。對于不構成犯罪的案件，經過初查，屬于違紀問題的移送有關部門處理，并發出檢察建議，督促整改。屬于檢舉失實的，向農民講清楚，解除懷疑，消除誤解。與此同時，結合辦案幫助村委會、社區建立村務公開制度，讓農民了解財政收支情況，便于群眾監督，改善干群關系。在嚴厲查辦農村職務犯罪案件的同時，對農村專項資金實施有效監督，確保國家對農業和農民的直接補貼政策落到實處，增強村民對基層干部的信任感，促進農村經濟社會的有序發展。

（四）服務基層，方便民眾。利用檢務公開宣傳日、舉報宣傳周、“走千家、訪萬戶、送法律、送服務”、“法律六進”（進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位）等活動，深入基層舉辦形式多樣的法制宣傳與咨詢活動。在顯要地段設立檢民聯系箱，公布聯系電話，宣傳檢察職能，將受案范圍、舉報途徑、聯系方式等公布于民，方便群眾隨時咨詢。堅持檢察長巡回接待制度，開展每月一次的檢察長深入鎮村、社區接訪活動。接訪中現場受理群眾控告、申訴和舉報，為民排憂解難，對接待活動中群眾要求解決的問題，能當場解決的解決，不能當場解決的給來訪群眾明確答復期限，促進矛盾及時、有效解決。去年接待群眾來信來訪113件次，其中檢察長接待來訪24件次。對涉檢上訪案件由控告申訴檢察科進行逐一排查，將群體訪和越級訪作為重中之重，摸清非正常訪案件情況，做到心中有數。落實領導包案，班子成員每月輪流接訪、親自處理、親自包案，落實具體責任人、限期辦結、督察到底，做到包接待、包處理、包息訴。對每一時期的重信重訪、重點信息及動態及時報告上級業務部門和縣政法委，并按規定定期報送有關材料。實行息訴回訪制度，對涉檢上訪息訴案件進行回訪，協調有關部門妥善解決他們的生產、生活。

（五）化解矛盾，理順民心。在依法快捕快訴，穩、準、快地打擊影響農村安全穩定犯罪的同時，摒棄就案辦案、就事論事的單純業務觀點和機械做法，慎重辦理社會影響大的案件，不枉不縱打擊犯罪。圍繞建設平安__目標，充分發揮批捕、職能作用，對嚴重影響群眾安全感的殺人、傷害、搶劫等嚴重暴力犯罪和盜竊、搶奪等多發財犯罪，堅持提前介入引導偵查，加班加點快捕快訴，從重從快嚴厲打擊了“6.02 ”搶劫黃金案案犯張某、楊某，盜竊系列摩托車案案犯姬某等一批嚴重刑事犯罪分子，保持了對嚴重刑事犯罪的高壓態勢。結合新農村建設，嚴懲危害農村穩定、侵犯農民利益的多發性犯罪，以及破壞市場經濟秩序的犯罪，共批準逮捕此類案件69件106人，47件84人。正確執行寬嚴相濟刑事司法政策，從化解矛盾、解決糾紛的角度促進刑事和解，最大限度地減少社會對立面，化消極因素為積極因素。對民間發的故意傷害致人輕傷且社會影響不大的案件，對未成年人案件，以故意傷害致人輕傷和交通肇事犯罪為主的附帶民事訴訟案件，因鄰里糾紛引發的無預謀傷害案件及被害人存有過錯的部分重傷案件等，在審查逮捕、環節，依法不批捕、不，減少社會矛盾。對農村房屋拆遷、新建等引發的民間糾紛，注意政策策略，以雙方當事人意見自治為原則，通過釋法說理、調節疏導，積極促成雙方和解，促使雙方簽訂和解協議，力爭實現案結事了，有效調和利益沖突與矛盾，最大限度維護農民訴訟當事人合法權利。對農民的犯罪嫌疑人、被告人，在訴訟提審、訊問中做到“三個問清”“四個注意”，即問清家庭概況，有無需要撫養、照顧人員。問清生活情況，有無正常經濟生活來源。問清身體狀況，有無重大疾病，對適齡女性犯罪嫌疑人，問清是否懷孕及子女安排情況等，并根據具體情況，盡力解決其生活困難。對被害人，積極做好權利、義務告知工作，努力為其挽回經濟損失，幫助追回贓款，同時全面推行不公開聽證、對被害人抗訴申訴不支持的實行說理書面答復等，對被害人的心理進行疏導，化解其不滿情緒。

（六）保駕護航，貼近民意。對執法行為的關鍵部位、部門和薄弱環節制定了統一的工作標準，如《案件監督管理工作規定》、《案件質量考核辦法》、《案件監督管理工作細則》等多項制度，并成立案管中心定期督查，使每一個執法環節都處在嚴密的制度規范之下，樹立檢察干警為民執法、為民辦實事的良好形象。實行網上辦案和網上監督工作模式，實現辦案的信息化、透明化、公正化，使為民辦實事的工作與效果全方位地呈現在人民群眾面前。堅持案件回訪，掌握涉案單位、涉案被害人等對案件承辦人在辦案過程中遵章守紀、廉潔自律情況的反映，督促整改，保障檢察機關為民執法、為民辦實事的程序性、規范性、合法性。建立涉農案件快速辦理通道，對涉及農村土地承包經營權、坑農害農等案件，及時審查、優先辦理，確定專人督辦、催辦，杜絕超期限問題的發生。對涉農案件和糾紛，實行繁簡分流，分類處理，專人承辦，同時與公安、法院密切配合，推行簡易案件流程提速、刑事案件普通程序簡化審等工作，節省司法資源，加快辦案節奏，提高辦案效率。三是深入開展問政于民、問需于民、問計于民、解民憂、解民怨、解民困“三問三解”活動。從干警思想深處解決“權從何來”、“為誰執法”、“為誰服務”問題入手，促進干警思想上為民利民、工作上惠民富民、作風上親民愛民。石門鎮付家莊村是我院扶貧包幫聯系村，我們將57名干警分別確定35戶貧困戶實行二對一、一對一包幫，摸清底子，建立臺賬，制定扶貧計劃，落實包幫措施，限期脫貧致富。采取干警輪流蹲點方式，深入農戶同吃同住同 勞動。院領導帶領干警深入村組、農戶，詳細了解群眾的生產情況和生活狀況。針對付家莊村主導產業建設、通組公路建設、農電網改造、村委會活動室建設、危房戶安置、人畜飲水工程等問題，制定幫扶計劃，明確幫扶重點，細化具體措施，協調有關部門立項決解。將該村一精神病患送往縣精神病院接受治療，協調3戶貧困戶申報大病救助，1名接受白內障免費治療術，1名貧困大學生接受省慈善機構的救助。

二、在貫徹群眾路線工作中存在的有關問題

在檢察工作實踐中，由于受體制、機制和人員素質等各方面因素的影響，貫徹黨的群眾路線還存在以下薄弱環節：

一是思想認識不足，部分檢察業務在服務民生上較為薄弱，缺乏主動性。有的干警思想上存在模糊認識，認為檢察機關不是包醫百病的救世主，導致對涉及民生問題案件監督意識不強，監督水平不高，監督手段不多，監督力度不夠，嚴重制約了法律監督工作的開展；職務犯罪查辦工作與上級的要求和人民群眾的期待還有差距，有待進一步加強。

二是宣傳力度不夠，社會對檢察工作性質、職能知曉率不高。群眾一般認為檢察機關只是一個依法代表國家追究犯罪分子刑事責任的公訴機關，社會各界對檢察工作職能缺乏認識和了解。重打擊輕保護，使檢察機關的宣傳大多集中在刑事檢察業務上，對民事、行政檢察工作的宣傳力度不夠。當前，各種經濟利益紛爭矛盾凸現，人民群眾對司法不公反映強烈，但部分群眾既不知道還有檢察院這條救濟途徑，申訴群眾不懂得通過檢察院這個途徑進行維權，造成案源少，不利于檢察工作科學發展。

三是法律不夠完善，制約了檢察機關對涉及民生案件監督工作的有效開展。法律的規定過于簡單和原則，比如在民行檢察工作方面，民事訴訟法總則規定了廣泛的檢察監督權力，而分則僅規定了單一的抗訴監督手段，而且缺少必要、具體的操作程序和規范，對監督范圍、抗訴期限等法律均未作出規定，檢察院從接受群眾申訴到立案審查，直至向法院提出抗訴，經歷時間過長，監督的效果沒有達到廣大人民群眾的期望。對檢察機關提起抗訴的案件法院必須依法再審，但對一些事實清楚的案件，檢察機關如果采取檢察建議的方式對法院生效的判決和裁定進行監督，既可以提高辦案效率，也可以節省司法資源。然而，法律對于檢察建議卻缺乏明確、具體、可操作性強的規定。法律的不完善制約了檢察機關行使法定監督職責。

四是隊伍整體素質有待進一步提高。主要表現為：一是在思想認識上淡化群眾路線。少數干警沒有擺正同人民群眾的關系，沒有解決好“我是誰”的問題，宗旨意識不強，群眾觀念淡薄;對脫離群眾的危險性沒有清醒的認識，警惕性不夠;不重視做群眾工作，群眾路線只是停留在口頭上，沒有在實際工作中加以貫徹。二是在工作指導上弱化群眾路線。不從群眾需要出發，不考慮群眾的感受，不注重調查研究。重業績，重效益，只看辦案數量、經濟效益，不注重法律效果、政治效果和社會效果的統一。三是在作風上脫離群眾路線。少數干警作風不實，缺乏腳踏實地和埋頭苦干的精神；執法不規范、不文明，有特權思想、霸道作風。四是在感情上背離群眾路線。對群眾的感情淡漠，漠視群眾訴求；做群眾工作沒有激情，割裂了黨和人民群眾的魚水關系。

三、貫徹執行黨的群眾路線的建議及對策

檢察機關是國家的法律監督機關，維護公平正義是檢察工作的永恒主題和執法辦案的最高價值追求，也是檢察機關服務國家、服務社會、服務人民的基本價值取向。只有關注民生，走近群眾，充分依靠廣大人民群眾的智慧和力量，才能更好地發揮檢察機關職能作用，完成黨和人民賦予的神圣使命，使檢察工作永遠立于不敗之地，促使人民群眾的生產、生活沿著法制的軌道健康發展。

（一）認真履行職能，關注人民群眾。

一是以打擊各類刑事犯罪為重點，努力維護社會穩定。牢固樹立大局意識、服務意識和穩定意識，保增長、保穩定、保民生。緊緊圍繞影響社會穩定和經濟發展的突出問題，圍繞與民生息息相關的社會問題，進一步突出打擊重點，加大對涉及民生刑事犯罪的打擊力度。依法嚴厲打擊嚴重暴力犯罪、多發財犯罪和破壞社會主義市場經濟犯罪，努力維護社會穩定。積極參與整頓與規范市場經濟秩序工作，確保經濟持續快速健康發展。進一步落實寬嚴相濟的刑事司法政策，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。

二是以查辦和預防涉及民生領域的職務犯罪為著力點，切實維護民生。深入開展查辦民生領域職務犯罪專項工作;開展查辦涉農職務犯罪專項行動，保障國家支農強農惠農政策的有效落實;特別要突出查辦涉案金額大、涉案范圍廣、涉案人員多的大案要案，深挖窩案串案。特別要注重查辦發生在基層或者案值不大但人民群眾高度關注、反映強烈、影響惡劣的職務犯罪，堅持大案要查，小案也要查，老虎、蒼蠅一起打，有效震懾和遏制危害民生的職務犯罪。結合辦案，加強對典型案例發案原因、特點和職務犯罪行業、領域犯罪態勢的分析，及時幫助有關行業和單位健全制度，堵塞漏洞，預防犯罪。組織干警深入基層開展法制宣傳和警示教育，真正將預防職務犯罪工作向基層延伸。

三是強化對訴訟活動的法律監督，維護社會公平正義。在立案監督方面，要切實監督應當立案而不立案和不應當立案而立案的案件，解決打擊不力和保障無辜者不受追訴的問題；在偵查監督方面，要切實監督糾正違法偵查、違法取證、刑訊逼供違法插手經濟糾紛等問題，最大限度的在追究犯罪的同時，維護當事人合法權益；在審判監督方面，要切實堅持執行實體法與執行程序法并重的原則，在監督審判機關依法審判的同時，對認定事實和適用法律錯誤導致量刑畸輕畸重等問題堅決行使法律監督權，力求保護公民在適用法律上的平等權；在民事審判、行政訴訟監督方面，要堅決對法院確有錯誤的判決和裁定提請抗訴，對法院正確判決要認真做好當事人的息訴服判工作，維護當事人的合法權益。

四是要竭盡全力做好控告申訴工作，關注法律實施中的公平正義。從加強監督、化解矛盾糾紛、維護社會穩定、促進社會和諧出發，積極做好控告申訴工作，對人民群眾的舉報、控告、申訴案件，要及時辦理，對所有舉報案件，要做到件件有落實，事事有回聲，取信于民。

(二)暢通訴求渠道，走近人民群眾。

一是健全完善檢務接待機制。將控告申訴接待室作為業務接待中心，形成廣泛聯系群眾，統一對外聯系的窗口。健全完善下訪、巡訪、聯合接訪、大走訪、預約接訪、檢察長接待日等制度規定，積極引導人民群眾依法合理表達訴求，較好回應群眾司法訴求，做到對群眾提出的問題件件有答復，事事有著落。

二是創新受理民生案件的工作機制。健全舉報電話和網上舉報平臺的應用機制，加強舉報宣傳，對舉報案件的受理、流轉、辦理、回復等程序嚴格規范，落實舉報職務犯罪屬實的依法予以重獎和實名舉報的書面說理答復制度，確保群眾訴求渠道暢通。規范檢察機關內部民生案件信息的流轉和處理機制，明確責任，確保信息資源得到整合利用。建立聯系制度，延伸工作觸角，進一步完善檢察機關旁聽民事、行政訴訟案件庭審活動制度，著力解決對民事審判、行政訴訟監督“軟”的問題。

三是妥善處理涉及民生問題案件。堅持以人為本的原則，做好群眾工作，要帶著感情、帶著政策、帶著法律、帶著責任，認真做好群眾的思想政治工作，做到用真情勸慰，用法律勸導，用情理勸止，引導群眾以理性合法的形式表達利益訴求，更好地幫助群眾解決他們最關心、最直接、最現實的利益問題，有力地促進社會公平正義，維護社會和諧穩定。對處于弱勢地位的當事人要作換位思考，以人性化的關懷感化他們，做到處置問題不產生震蕩。

四是提高民生案件的辦 理效果。嚴格把握民生案件辦理的法律政策界限，辦案中，把解決法律問題與解決群眾實際困難一起抓，特別注重加強對被害人權利的保障，努力為被害人挽回經濟損失，積極探索對因犯罪行為導致生活困難的被害人的司法救助制度。

五是建立執法辦案預警評估機制，對執法辦案過程中可能引發的突發性、等涉檢風險進行評估論證，及時制定風險預警和處置方案，有效化解各類矛盾。努力暢通民意訴求渠道，使檢察機關真正成為群眾感情上的貼心人，呼聲上的代言人，權益上的維護人。

六是建立檢調對接工作機制，加強與縣法律援助中心、律師事務所、法院、縣局、監察局協調，共同推進社會矛盾化解，形成齊抓共管的工作格局。

(三)堅持科學發展，服務人民群眾

一是暢通群眾訴求渠道，在工作機制上求突破。通過建立檢察服務聯絡點、旁聽民事行政案件庭審、設立舉報箱等訴求渠道，建立完善以控申、民行檢察業務為支撐，檢察機關內部全員參與的接訪工作機制。落實并推行檢察長全天候接待的承諾，形成領導帶頭、全員參與、責任明確、高效便民的接待處理新模式。做到信息暢通、各負其責、處理迅速、群眾滿意。

篇（6）

中圖分類號：F830　文獻標識碼：A　文章編號：1006－1428(2010)07－0005－05

本文在學習借鑒國外經驗做法的基礎上，結合我國國情、立法思想及相關法律法規的現狀，就金融消費者的定義、金融消費者應具備的基本權利進行了深入研究，并對加快我國金融消費者權益保護立法的基本思路和制度框架提出了政策建議。

一、邏輯起點：金融消費者概念的基本界定

在現實生活中，金融消費者這個概念已經被廣泛使用，一般用來泛指那些購買金融產品或接受金融服務的群體，但是它還沒有被法律所吸納，不具備法定的內涵。

考察國外的相關立法，對金融消費者的定義可以分為三種情況：

第一種情況以日本為代表，對金融消費者有明確的法律定義。2001年4月實施的《日本金融商品銷售法》規定，本法保護的對象為資訊弱勢之一方當事人，即在金融商品交易之際。相對于金融機構的專業知識，一般無論是自然人或法人，基本上屬于資訊弱勢一方當事人。因此該法適用之對象，不僅限于自然人的消費者，即使是法人，只要不具備金融專業知識，均屬于該法的保護范圍。不僅如此，日本的立法還對“金融商品”進行了明確的界定，將“證券”擴展為“金融商品”，體現了金融統合立法的理念。第二。以美國為代表。沒有金融消費者的明確定義，采取“大證券法”的概念，不分消費和投資，主要通過信息披露制度等對金融市場的參與者進行保護。但是金融危機后，這種制度暴露了嚴重的不足，引發了相關重要改革，改革后明確將對金融消費者的保護作為金融監管的首要目標，但沒有明確將高風險的投資產品，特別是那些需要市場準入門檻的產品，如累計期權產品等金融衍生品，納入金融消費的行列。如危機后美國政府頒布的“金融白皮書”中指出。“我們提議：建立一個主要的聯邦消費者保護監管機構，以保護信貸、儲蓄、支付和其他消費金融產品和服務的消費者，并對這些產品和服務的提供商進行監管。”第三，判例法國家或地區沒有明確的金融消費者定義，涉及到銀行和客戶之間有關金融產品的交易時，主要通過“注意義務”以及合同法律制度等對客戶進行保護。因為判例法有很大的彈性，往往需要通過個案的審判進行不同的法律適用和保護，情況復雜。我國缺乏對金融產品本身范圍進行清晰界定的法律。《證券法》等基礎性立法，主要從投資者保護的角度對證券交易和證券發行進行規制。而《消費者權益保護法》中關于消費者概念也很難套用到金融消費領域。因此，學者們對金融消費者的定義進行了相對廣泛的探討。

目前，我國對金融消費者的爭議主要在兩個方面：第一，資本市場的投資者是否屬于金融消費者：第二，高風險的投資者是否屬于金融消費者。

本文認為金融消費者是不具備金融專業知識，在交易中處于弱勢地位，為金融需要購買、使用金融產品或接受金融服務的主體。本文將為了滿足支付結算需求、信用需求和金融資產運用需求，包括投資高風險產品的所有主體，個人和法人全部納入金融消費者的范疇。原因如下：

第一，對投資者以消費者身份進行保護在國外已經有先例。“在國外，金融業者向投資者推銷金融商品時，在用語上經常將投資者以消費者看待，試圖以保護消費者的角度，規范金融業者對投資者的告知義務。”如：《日本金融商品銷售法》將投資者保護擴展至對消費者的保護，并繼而提出了金融消費者的概念。因此，僅以購買金融產品具有營利性而否定其消費性，進而否定對投資者實施消費者保護不盡合理。即使投資者購買金融產品是為了盈利，但是。其購買所用財產屬于個人或家庭財產，而且其盈利最終目的仍然是為了家庭的生活消費，功能與儲蓄基本相當，這與脫離消費的專業金融投資存在不同。第二，將個人和法人，以及對高風險產品投資的主體都納入金融消費者的概念。貫穿了傾斜保護弱勢群體利益的經濟法理念。我國學者對將高風險投資主體列入金融消費者范圍持否定態度的理由主要是：他們與對手方是平等的市場主體，高風險、高收益，風險自負，而不應傾斜保護。實際上，這一論點并不能完全成立。高風險投資產品種類繁多，專業的投資主體，如投資銀行、銀行下設的專業投資機構等進行此類投資可以認為是與交易對手處于平等地位，但是其他的主體，包括個人或者法人，不一定具備專業知識。因此，將個人和法人都列入金融消費者概念中，但限定為“不具備金融專業知識，在交易中處于弱勢地位”，由法院或專門的裁決機構進行認定，完全可以將專業的投資主體排除在外，而使真正的弱勢主體得到有效保護。

二、保護客體：金融消費者應該具有的基本權利

金融消費者權利，是指由消費者在金融消費領域所能夠作出或者不作出一定行為，以及要求金融經營者相應作出或者不作出一定行為的許可和保障，它是消費者權利的重要組成部分。了解金融消費者權利的具體內容和基本特征，是對金融消費者權益予以充分、有效保護的前提和基礎。金融消費者權利具體應該包括以下幾個方面：

1、金融消費安全權。金融消費者在購買、使用金融產品和接受金融服務時依法享有生命健康和財產不受威脅、侵害的權利，包括人身安全權和財產安全權兩個方面。就前者而言，金融機構應當使其營業場所始終符合有關的安全、消防要求，同時。對于其中容易導致消費者受到傷害的設施予以明確的警示，例如在比較光滑的營業大廳里明確告示“小心地滑”等。就后者而言，具體多指金融資產安全權，金融經營者有義務確保金融消費者的存款、信用卡和股票等資產的安全；除有關國家機關依法查詢、凍結和劃扣外，還應為他們保守秘密。這項權利是金融消費者作為消費主體享有的首要和必不可少的基本權利，如果人身和財產安全都得不到保障，其他權利根本無從談起。實踐中金融消費者人身安全權受到侵犯的情形比較少見，而財產安全權則常常受到侵犯，如經營者少計利息、保險賠償金或于結算過程中造成消費者資金損失等是常見的侵權例子。由此，金融消費者可以依法主張下文論及的索賠權。

2、金融消費真情知悉權。在消費中，金融消費者享有知悉其購買、使用的產品或所接受的服務的真實情況的權利，例如了解存、貸款利率，手續費，保險費等。金融經營者負有為金融消費者提供相關真實知識或信息的義務。享有真情知悉權，是金融消費者在消費中作出自由選擇并實現公平交易的前提條件。金融消費者應對其消費行為享有基于服務者提供信息而決策的權利，即金融消費者及時獲取與消費有關的真

實、準確、全面信息的權利，本文稱之為金融消費者真情知悉權。

3、金融消費自由選擇權。金融消費者可以根據自己的經驗、愛好與判斷自主選擇金融經營者作為交易對象并決定是否與其進行交易，有權自主決定消費方式、消費時間和地點。不受任何單位和個人的不合理干預。新的證券營業部并與之形成委托關系；有些證券營業部門往往以各種理由和借口限制投資者進行自主決策，造成侵權。

4、金融消費公平交易權。金融經營者在與消費者形成法律關系時，應當遵循公正、平等、誠實、信用的原則，不得強行要求消費者購買、使用其產品或接受其服務，也不得在合同或法律關系中制定規避義務和違反公平的條款。金融消費者的這一權利在實踐中往往也經常受到侵犯。如金融經營者多利用事先印制好的格式保險合同、貸款合同、擔保合同等與消費者確定法律關系，金融消費者由于法律知識有限，大多數時候無法判斷其中是否含有不公平或欺詐條款，從而被侵權。根據《合同法》的有關規定，格式合同中的這類條款是無效的。

5、金融消費損害賠償權。這一權利又可稱為求償權或索賠權，是指金融消費者在金融消費過程中非因自己的故意或者過失而遭受人身、財產損害時，有向金融經營者提出請求賠償的權利。這項權利是金融消費者安全權的應有之義和自然合理延伸，只有這項權利最終得到了實現，消費者的合法權益才算真正的得到了保護。

6、金融消費者結社權。金融消費者的結社權是憲法規定的結社權在金融消費領域的具體體現，它在本質上是一種政治權利。在金融消費領域中，消費者往往處于弱者地位，他們依法成立維護自身權益的社會團體有利于加強對經營者的監督，加強同社會各界的聯系與溝通，并對消費者進行指導。

7、金融消費者受教育權。這項權利可以分為兩類：金融消費知識的教育權和消費者權益保護的知識教育權。前者如消費者有權接受關于金融產品的種類、特征等有關知識的教育，后者如有權接受權益受到侵害時如何救濟等知識的教育。

8、金融消費者受尊重權。在金融消費過程中，消費者享有人格尊嚴、民族風俗習慣受到尊重的權利。

9、金融消費者監督權。這項權利同樣也表現在兩個方面：其一，消費者享有對金融經營者的產品和服務監督和批評的權利；其二，消費者對有關部門的金融消費者權益的保護等工作有權進行監督、批評。

金融消費者權利是消費者權利的重要組成部分，那么它自然便具備后者所具有的一般性特征。綜觀上述各項權利：首先，它們均以消費者特定的身份為基礎。消費者權利具有鮮明的人身特點，是與消費者的人身緊密聯系的；以消費者的身份進行消費活動，是享有消費者權利的充分必要條件，這一點對金融消費者權利也不例外。其次，它們均具有法定性。消費者權利是法律直接規定的權利，具有強制性，任何人不得剝奪和侵犯。金融消費者權利作為消費者權利的一種，同樣也具有法定性。最后，它們均是特別賦予居于弱者地位的消費者的權利。在商品交換過程中，消費者始終處于弱者地位這就需要有專門的消費者權益保護法律、法規對消費者予以特別的保護。金融消費者在消費過程中，基于前文所述的原因相對于金融經營者而言同樣也處于弱者地位，其權利理應受到專門的保護。

值得注意的是，外資銀行在經營和服務中的某些行為給金融消費者權利帶來了新的問題。目前，境內部分外資銀行按照其本國的經營方式和服務理念對消費者的小額外幣存款不僅不支付利息，反而收取一定數額的管理費。毫無疑問，這一行為顯然直接違反了《商業銀行法》中存款有息的規定，也侵犯了消費者的公平交易權；但從另一方面看，經營者無非是將其傳統以來的經營行為在我國境內加以延伸，在某種意義上來說，這種行為甚至是一種銀行經營的國際慣例。在此，經營者的經營方式和理念與我國的法律發生了沖突。在人世后外資金融機構市場準入逐漸被取消的前提下，沖突中究竟是經營者侵犯消費者的權益還是我國的立法滯后還有一定的爭論空間。但有一點可以肯定，在相關法律沒有被修改之前，中資銀行顯然是不能盲目跟從外資銀行的上述作法，否則便是侵犯了消費者的公平交易權。

三、保護路徑：我國金融消費者權益保護立法與體制重構

(一)我國處理金融消費糾紛途徑的現狀

1、相關金融消費者保護方面的法制不健全。一是《消費者權利保護法》對金融消費者保護的適用性并不強。從保護消費者權利的法律法規來講，《消費者權利保護法》是針對一般商品和服務消費過程中如何保護消費者權利的專門法律。盡管同樣是消費，但金融消費由于消費對象的本質差別而有顯著不同，所以在金融消費過程中，《消費者權利保護法》的適用性并不強。二是對監督管理機構在金融消費者保護問題上的職責規范不夠明確。如《銀行業監督管理法》已將“維護公眾對銀行業的信心”寫入監管目標，并對銀行業監督管理機構的職責作了系統的規定，但是沒有明確“為消費者提供適當保護”，也沒有一個條文涉及到金融消費者保護問題。三是《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規對于金融消費者的保護規范有局限性。如修改后的《商業銀行法》第一條僅指出“保護存款人和其他客戶的合法利益”，并且同商業銀行的利益保護并列一起，沒有強調處于相對弱勢地位的金融消費者利益保護的特殊性。對金融消費者與商業銀行間一旦發生利益沖突如何進行調整，爭議如何處理，由哪個機構來處理，處理的程序如何，怎樣保證程序的公平公正等具體問題，《商業銀行法》沒有做明確的規定。

2、行業自律機制對金融消費者保護不夠。我國銀行業協會、證券業協會、保險業協會等自律機構雖已成立多年，但是由于制度、機制、監管等方面的原因，行業協會的功能沒有得到很好的發揮，行業協會在金融消費者保護問題上的作為也非常有限。行業協會目前還沒有從同業合作與協調的層面上，為金融消費者權益保護提供一個有效的平臺，也沒有相關的書面安排來促進金融機構與金融消費者糾紛的減少和解決。

3、金融消費者保護的基本路徑(適當的投訴與受理機制)欠缺。對于金融消費者的投訴問題，目前還沒有從自律或者強制性法律機制角度進行規范。現有的監管法制和行業自律體制都沒有對金融消費者的投訴問題給予關注，這使得金融消費者的投訴往往直接訴諸司法途徑或者一般性行業的消費者保護機制，這種做法大大激化了金融機構與消費者之間的對抗，也很容易導致金融機構的聲譽受到嚴重損害。

(二)對我國處理金融消費糾紛途徑體制重構的建議。

1、加快專門立法。

在我國金融法中引入“金融消費者”的概念。為我國加大對“金融消費者”這一弱勢群體的保護提供法律依據。在金融消費領域，存在著嚴重的信息不對稱、交易主體實力和地位不對等的現象。消費者的弱勢地位成為其權益容易受到侵害的直接原因。然而，這無

法依靠市場機制自身和消費者自己的努力去改善，需要政府的積極干預，對消費者提供傾斜保護。我國銀監會在“三會”中第一個提出“消費者”的概念，不能不說是一大進步，但仍需進一步努力，將“消費者”的概念引人到我國的金融法律之中。從我國市場經濟體制的不斷發展來看。金融消費者權益保護可以采取兩種立法模式：一是在《消費者權益保護法》中加以專門規定，二是在中央層次上予以專門立法，只有這樣才可以從根本上解決關于金融消費者權益保護不足的問題。對此可以借鑒美國和英國的經驗，在條件成熟時，制定金融消費者保護法，并建立金融消費者保護機構。實際上。美國和英國關于金融消費者保護的集中立法名稱多為《金融服務法》，具體領域內也有以金融消費者保護為目標的立法，比如美國《信用卡履責、責任和公開法》。建立金融消費者保護機構，可以借鑒美國的經驗在金融監管機構之外設立獨立的機構，也可以吸收英國的做法設立對金融服務局負責的金融巡視員服務公司(FOS)專門處理金融產品的消費者投訴，作為替代性爭議處理制度。同時，還必須看到，美國消費者金融保護署還有一個重要職能就是防范消費者金融風險的發生。這比簡單保護消費者金融權益更加復雜。這不但需要識別金融產品設計、銷售等環節金融風險的專門知識，而且還要分析整個經濟周期對金融風險演變的影響。因此，設立機構時必須從人員組成、經費、組織機構、工作程序等多方面保證其獨立性，防止其他政府部門的過度干預，保證該機構真正從金融消費者的角度以專業的知識為他們解決糾紛，賦予金融消費者保護機構對金融消費者進行指導和教育的權力。

2、加強金融監管。

篇（7）

剛才各分局就前段執法監察和工作進行了認總結，可以肯定地說，今年以來我局各級在執法監察和工作方面，加強了領導，強化了措施，做了大量富有成效的工作。局黨組是滿意的，特別是今年集中治理國土資源秩序為契機，繼續加大了執法監察力度和辦理力度，截至目前，發現和制止國土資源違法案件件，下達《行政處罰決定書》件，立案件，申請法院執行件，查封大型設備23臺共整治非法采礦點80余處，對*船廠村、*村的非法采礦點進行了查處，遣散了人員、查封了設備；對*礦區40余人次私開亂挖的小煤井，*6處非法開采的粘土礦進行填平夯實，及時消除了安全隱患。有力的震懾了違法者的囂張氣焰。1-5月份共受理84件，*60件、*19件、*3件、*2件，已處理76件，處結率達91%。這些成績的取得，是全市國土資源系統執法監察和人員辛勤付出、共同努力的結果。在此，我代表局黨組對執法監察和工作人員付出的辛勤勞動表示衷心的感謝。我們在看到取得成績的同時，更要清醒認清當前執法監察和工作面臨的嚴峻形勢，結合省政府辦公廳《關于嚴格用地管理做好土地執法監察和工作的緊急通知》及省廳下發的20*年執法監察工作要點，以及執法監察動態巡查責任制考核辦法，聯系我局下步工作實際，就扎實做好執法監察和工作，我講三點意見：

一、清醒看待形勢，進一步增強做好執法監察和工作的責任感和緊迫感

20*年是全面貫徹落實國務院《決定》、鞏固治理整頓成果的第一年。我們必須認清形勢，進一步增強做好執法監察工作的責任感和緊迫感。

（一）要正確把握國務院《決定》下發后土地管理工作面臨的新形勢。《決定》重點是解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，核心是加大責任追究的力度。當前土地供需矛盾十分突出，而且是長期的。省政府今年給我市的用地指標不到1000畝，而近幾年我市年新批用地平均三四千畝，省政府給我市的用地指標遠遠不足，而且我市正處在經濟建設及招商引資關鍵時期，用地需求量非常大。如果正常的用地批不下來，勢必讓許多違法者廷而走險，引發大量的違法用地，給執法監察工作帶來更大的壓力。近日，針對一些地方違法用地、未批先占、非法買賣租賃集體土地現象有所上升等實際情況，省政府辦公廳下發了《關于嚴格用地管理做好土地執法監察和工作的緊急通知》，提出了更加嚴格的要求。

（二）要正確把握礦產資源管理工作面臨的新形勢。隨煤炭、鋼鐵、石油等資源價格的不斷攀升，資源開發利潤增加，許多不法之徒，受利益驅動，非法無證開采、非法轉讓、亂采濫挖礦產資源的違法行為非常猖獗，其非法開采的形式、方法非常狡猾，查處困難。非法開采不但造成礦產資源破壞和浪費，也給安全生產和礦山地質環境保護帶來大量隱患。

（三）要正確把握《條例》實施給工作帶來的新情況。新修改的《條例》已于今年5月1日起實行。新修改的《條例》與舊的《條例》相比，內容發生了較大變化，對做好工作提出了新要求。當前我市國土資源形勢也不容樂觀，今年到日前為止全市國土資源案件44件，但反映市級以上受理的案件與去年同期（94件）相比，數量有所減少，但重復訪、越級訪有上升趨勢。今年進省訪15件（信9件、訪5件電話1件）起與去年同期相比增加13起，到部訪3件（信2件、訪1件）。按照集中處理突出問題及專項治理第二階段的要求，到了“事要解決”的階段，4月底中央和省集中處理突出問題及專項工作督察組要到各地督察上級交辦案件的處理情況，目前我市還有3起（“高接高”連接線、*反映*商品批發城、*村反映公路占地）上級交辦的案件沒有得到徹底處理，仍有可能引發重大。我們務必要認清形勢，加快處理進度，協調有關部門利用法

律、經濟、思想教育等多種方式，深入扎實的做好工作，確保督察中不發生任何問題。

（四）要正確把握國土資源管理體制改革后面臨的新形勢。體制改革后我們面臨的任務更重了，承擔的責任更大了，工作的要求更高了，特別是對區、鄉鎮實行垂直管理后，執法體制還需有待于進一步理順，工作職能有待于進一步加強。目前，我們執法監察隊伍自身還存在不少問題：依法行政的意識還不很強，存有執法不公，執法不嚴，存有利用職務之便，吃、拿、卡、要、報等問題，執法隊伍的整體素質還有待進一步提高，執法的手段、方式、方法、措施有待于進一步加強，執法能力和效率需要進一步提升。

二、加大力度，認真做好執法監察和工作

（一）敢于碰硬，認真執法

總理指出“加強國土資源管理，根本要靠法制。”*副省長也強調“國土資源部門特別是執法監察隊伍要敢于碰硬嚴格履行法律賦予我們的職責，只有這樣才有地位才有權威”。實踐也證明，沒有嚴格的執法就沒有良好的秩序。尤其是當前，我市國土資源特別是土地違法呈現出點多、面廣等特點，應當引起我們的高度警覺，如果任其發展，將后患無窮。

（二）搞好國土資源法律法規宣傳政策研究。要充分利用廣播、電視、報紙等大眾媒體和“3·19”礦法宣傳日、“4·22”地球日、“6·25”土地日等宣傳時機，進行廣泛性和經常性宣傳，真正使國土資源法律法規做到家喻戶曉，人人皆知；要抓好典型宣傳，對一些頂風而上，久拖不決，性質惡劣、危害嚴重、影響重大的典型案件，要采取多種宣傳形式，公開曝光，給違法者揭揭短，讓違法者現現眼、出出丑，杜絕類似問題發生；要切實搞好對各級干部的國土資源法律法規知識的培訓，要搞好6.25之前的支部書記、村主任培訓班，提高各級干部依法管理、保護、利用資源的責任意識。

（三）繼續保持高壓態勢，加大違法案件的查處力度。一是要堅定信心，下決心在今明兩年把國土資源違法氣勢打下去。（1）廣泛宣傳。（2）嚴肅查處。依法嚴查土地、礦產違法行為，加快處理，每月通報一次。（3）辦好支部書記、村主任培訓班。（4）法規科要加強政策調研，要針對出現的新情況、新問題，超前提出措施和政策。要加強對歷史遺留問題的研究，對山上、水邊和農村宅基地的違法問題盡快提出處理意見。使查處銜接順暢。要加強與監察、公安、法院、檢察院的溝通，制止村發包土地、礦產的問題。

二是深入扎實的搞好動態巡查。堅持“預防為主，事前防范與事后查處相結合”的方針，把工作重心前移，通過落實動態巡查制度，預防和制止國土資源違法苗頭，盡可能的減少執法成本。根據國土資源違法行為發生的規律，科學劃分巡查防范等級和層次，針對不同情況提出不同要求，要普遍采取分片包干、責任到人、動態檢查、全程監督的做法，對違法行為做到早發現、早制止、早處理。對重點區域如城鄉結合部、公路干線兩側，村莊周圍和鄉鎮園區用地等，認真落實市每月不少于2次、區每月不少于3次、鄉鎮每周巡查1次的動態巡回檢查制度，市局每年組織2次以上重點抽查和互查。同時要建立完善巡查登記薄，填報好動態巡查記錄表，對新增建設用地以及在建項目要登記在冊，注明審批情況。

三是突出重點。（1）對各鄉鎮的園區要盯緊盯死。（2）對企業、機關干部上山下海的要盯死。一發現有動工的要堅決制止。（3）對山上水邊要盯死。要加強對山上、水邊、風景區等特殊區域的巡查。對已建成的房屋進行調查登記，對在建的項目堅決制止，并將摸排調查情況于8月底之前報市局。（4）摸排重點違法戶，確定監控重點人。按區域列出現違法者。對重點監控人的動態要通過各種渠道掌握起來。（5）對繼續非法開采、采取游擊戰、夜襲戰的違法者，采取措施重點監控。四是嚴格建設用地批后的跟蹤管理，根據國務院28號文的有關規定和局年度工作計劃要求，對于建設用地批后供而未用，閑置荒蕪以及補償不到位、欠交出讓金、擅自擴大容積率和投資強度達不到要求的均要納入執法監察范圍。五是健全和完善執法監察信息網絡，注重發揮鄉（鎮）土管所的前沿作用，快速及時制止各種違法行為。六是各分局要努力做工作取得區政府的支持，走與政府聯合執法的路子。同時積極做區政府的工作，對開采資源要疏堵結合，要針對萊蕪

公路建設高峰期和萊鋼需要，要抓緊批部分沙石開采點。還有必須的建設用地，要把項目占國家、省的指標。七是適時搞好市局、分局聯合執法活動，由市局執法支隊統一指揮，統一協調，市局、分局執法人員集體行動，聯合執法，形成執法合力。要嚴肅查處各類違法行為，在土地方面，對非法批地、非法占地、征地補償不到位、改變土地用途、亂批亂劃宅基地、閑置荒蕪土地等各類違法行為要依法查處，從嚴處理，對案件的處理不僅要處理事，而且要處理人。在礦產資源方面，要深入扎實地做好整頓和規范礦產資源開采秩序工作的執法檢查工作，嚴厲打擊無證開采、越界開采、濫采亂挖等違法行為，一查到底，從重處罰，要讓違法者知道痛。

（四）、建立聯合辦案機制，完善辦案制度。建立國土資源與監察、公安等部門聯合辦案機制，公安、監察部門派駐人員到我局辦公，與我局執法人員一同執法，聯合辦案。完善案件移送制度、國土資源違法案件報告制度、備案制度、會審制度、督辦制度、錯案追究等制度，規范執法行為，加大違法案件的查處力度。

（五）嚴格落實責任追究制度。一是進一步加大對區、鄉鎮政府的監管力度，將耕地和礦產資源保護作為各級干部目標考核的重要內容，簽訂目標考核責任書，凡是發生重大土地和礦產資源違法案件的，要追究政府主要負責人及相關人員的責任，并相應的扣減該區、鄉鎮的用地指標、土地整理項目資金、國土資源管理模范區評比指標等，切實加大基層政府對國土資源執法監察和工作的重視和支持。二是各級國土資源部門要簽訂目標考核責任書。市局與分局，分局與鄉（鎮）土管所都要簽訂目標管理責任書，對完成目標考核任務的，要及時給予表彰，對沒有完成目標考核任務，要給予通報批評。三是從嚴執紀。要嚴格落實執法監察人員管理規定，加強對執法人員的教育和監督，對有案不查，執紀不嚴，有吃、拿、卡、要、報等不良行為，嚴重損害執法隊伍形象的，一經發現，調查屬實，立即調離執法工作崗位，依照有關法律規定，依法公開處理，觸犯刑律的，依法移交有關部門處理。

（七）做好工作，確保社會穩定。20*年1月至6月是集中處理突出問題及工作的“事要解決”階段，要狠抓案件的處理和核查。一是在排查摸底上下功夫。要把去年以來發生的越級上訪、重復上訪、集體上訪和省以上交辦的案件作為重點，進行反復排查，逐一登記，落實領導包案制度，加大解決力度。二是在集中解決問題上下功夫。對第一階段處結的案件，認真組織核查，切實做好上訪人員的息訴罷訪工作，對尚未處結的案件，要抓緊處理，盡快解決。對今年新交辦的案件，要采取切實有效的措施，解決在初信初訪階段，其他的案件也要集中時間和精力，下大氣力集中解決。對一些處理難度比較大的“釘子案”，要逐一分析研究，逐案明確解決責任，做到原因不查清不放過、錯誤不糾正不放過、上訪不停止不放過、群眾不滿意不放過。三是在落實制度上下功夫。要嚴格落實工作日調度、周匯報和月通報制度，嚴格落實責任追究制度。對工作不落實，措施不得力，再出現赴京、進省、來市和集體上訪的，要嚴肅追究有關責任人員責任。要嚴格落實逐級上訪和依法分流制度。案件按照“分級負責，歸口辦理”，“誰主管，誰負責和屬地管理”的工作原則，對群眾的初次來信來訪實行“三見面”（與領導見面，與承辦單位見面，與寫信人見面）及案件回訪制度，切實把工作做細、做實。嚴格落實蹲點包案和領導接訪制度。對量大的鄉鎮和反映問題比較多的村莊，各級國土資源部門要積極配合各級政府，重心下移，下派工作人員，蹲點調查，包案到人，限期解決。對群眾反映的熱點、難點問題，各級領導每月至少一次到基層公開接訪。四是在做好貫徹實施《條例》各項準備工作上下功夫。認真抓好《條例》的學習，搞好專職工作人員的培訓，抓好《條例》配套措施的制定工作，盡快健全工作責任制以及排查調處、公開聽證、案件終結、督促檢查、工作評價等方面的制度和辦法，全面清理、完善有關政策措施，該廢止的堅決廢止，該完善的盡快完善，切實做好實施前的各項準備工作。

三、加強領導，強化認識，切實提高隊伍素質和工作能力

篇（8）

隨著我國加入 WTO，政治經濟體制改革正如火如荼的進行，作為監獄機關執法的一個重要方面，罪犯減刑制度的改革勢在必行。以監獄法為基礎，以矯正理論為導向，結合監獄工作實際，實施科學管理，嚴格執法的“分階段預減刑期”這一全新的減刑模式是值得研究的重要課題。

一“分階段預減刑期”的概述

“分階段預減刑期”這一概念主要有三部分內容組成，一是分階段理論，主要是指監獄機關將罪犯的改造刑期，根據不同階段的不同改造行為標準分成改造初期、改造中期、改造后期三個階段，將罪犯的改造行為納入一個循序的、遞進的改造過程中，分階段考核，量化罪犯的改造行為理論。二是預減刑期理論，指由法律法規預先作出規定，對所有被判處有期徒刑（無期徒刑罪犯從減為有期徒刑之日起計算）的罪犯預先按既判刑期的一定比例（有待專家考證）計算出預減刑期，罪犯刑期將由實際執行刑期和預減刑期兩部分組成的理論。三就是分階段與預減刑期有機地結合起來，使罪犯知道只要在服刑的每個階段的每一個過程中，只要能夠遵守法律和監規紀律，自覺參加勞動，并主動接受教育，在經考核合格后，就可以被核減掉每個階段內的預減刑期。相反，如果在階段改造過程中出現違反法律行為或未達到法定的條件和要求，經評定不合格的，就將被依法撤消所取得預減刑期資格的一種減刑機制。

這一減刑制度的科學性就在于，監獄機關根據比例核算出每名罪犯可以得到的預減刑期，只要罪犯在執行期內沒有違規行為發生，就能夠獲得預減刑期的減免，相反，如果因為違規或未達到法定條件，就不能獲得預減刑期的減免。通過不斷的正反激勵措施，罪犯的改造動力不斷增強，能夠有效地防止部分罪犯受功利思想的影響，入獄后為了減刑而階段性的表現積極或者討好管教人員，甚至采取一些違法手段來實現減刑的“功利改造”“偽改造”行為，使罪犯能夠始終如一地自覺改造，避免監管失控情況的發生。

行為管理科學認為，人做什么事情都需要有動力，罪犯的改造也不例外。從罪犯改造的功力構成來看，主要是由內驅力（正確的思想意識），推力 （管理措施環境氛圍）和引力（主要是減刑，假釋等獎勵）三個因素構成這三股力量，經過整合形成罪犯的改造動力，促進著罪犯改造。

八十年代中期以來，我國監獄系統普遍推行了規范化管理和計分考核制度，并使之與分級管理、分級處遇和公正文明執法連成一體，形成了比較科學系統的管理激勵體系，調動了罪犯的改造積極性，但在具體實踐中，發現還存在著一些不足，諸如激勵缺乏層次性和持續性，激勵手段單一等。從而在一定程度上影響了罪犯改造，針對上述問題，我認為構建全過程、遞進式的長效激勵機制是有必要的，是新形勢下，探索監管工作的重要課題。全程遞進式的罪犯改造激勵機制，主要表現為二種形式：一是目標激勵就是讓罪犯個人的改造目標和分監區，監獄的整體目標相結合，使其在制定和實現個人改造目標的過程中，不僅把握自身改造的努力方向，而且要符合分監區、監獄的總體目標，明確自身在整體中的價值和責任。二是數據激勵，把罪犯的改選表現科學地分析，量化成具有可比性和說服力的數字。通過這一體現罪犯改造最真實性的考核數據，既可增強他們的改造信心和成就感，又能使他們看到問題和不足，在改造過程中使他們既感到有壓力，又感到有吸引力，全過程遞進式的罪犯改造激勵機制的運行主要還體現了三個原則：1、時效性原則，注意最佳時效，切勿坐失良機；2、持續性原則，三種激勵方式要結合進行，不可間斷，要自始自終地貫穿于罪犯改造的全過程；3、實效性原則，要講究實際方式、方法，要制定符合規律的運作模式。

“分階段預減刑期”這一全新的罪犯減刑制度就是全程激勵機制的最好詮釋，它既能把有效的激勵模式貫穿于罪犯改造的全過程，又能在實際操作中符合科學性、規律性。

二、“分階段預減刑期”的實施依據。

1、矯正理論依據

隨著社會的不斷進步，法治文明也體現出不同的特點——刑罰的預防性和矯正性。誕生于19世紀的教育刑理論觀點認為，刑罰逐漸從犯罪行為轉到了犯罪人方面，集中表現為刑罰的個別化，注重對犯罪人的矯正，防止他們再犯罪為宗旨。隨著這一思想在20世紀的迅速發展人們開始重新為監獄定位，認為監獄不再純碎是懲罰犯罪的國家暴力機器，其存在有自身的價值基礎，是法治理性與工具理性的綜合設定。監獄紀律的最終目的是矯正罪犯，而不是對其施以報復性的懲罰，政府應將良好的改造表現減少刑期的做法取代以時間計算刑期的做法，矯正理論的合理內涵使其在世界范圍內受到廣泛關注。

現代矯正理論的特性，就在于它強調了教育刑論的核心價值在于擴大刑罰的教育矯正機能，壓縮刑罰的強制威懾機能，積極引導人們走出報復性懲罰的誤區，轉而采取理智和寬容的態度，即對犯罪人以理解、教育，感化和同情，并給予必要的信任和安慰，在潛移默化中使其增加對政府和熱愛生活的良知，最終擺脫消極因素的桎梏重獲新生。

2、法律依據

減刑是司法機關對于在服刑改造期間具備法定條件的罪犯，依照法定程序減輕其原判刑罰的刑罰執行變更制度。根據《刑法》第二十八條和《監獄法》第二十九條規定“對于監獄執行刑罰的被判處無期徒刑和有期徒刑的罪犯，在執行期間，如果認真遵守法規，接受教育改造，確有悔改表現或有立功表現，可以減刑，有重大立功表現的應當減刑”從這一法律明文規定。《刑法》第四條又規定：“對任何人犯罪，在適用法律上一律平等的，不允許有任何人有超越法律的特權。”這一適用法律平等原則是法律面前人人平等的憲法原則在刑事領域的具體化，它具體體現在定罪上一律平等，量刑上一律平等和行刑上一律平等為實現這一原則，修行后的刑法協調了相關的法定刑罰。可以看出，罪犯只要在服刑期間只要達到法定條件，就有獲得法律獎勵的權利，且這一權利具有普遍性，也就是說所有的服刑人員都可能被減刑，前提是符合法定的條件，而不應再有一些比例數字來制約和控制，用數字比例來限制這一具有普遍性的法律規定，有悖于現行法律法規的立法精神，“分階段預減刑期”就很好地解決了這一矛盾。“分階段預減刑期” 著重說明了的是所有服刑人員都具有獲得減刑的權利，至于能否減刑，主要看，其自身的改造表現是否符合標準達到法定條件。

3，激勵理論依據

能夠充分發揮減刑措施的激勵作用。人類學的研究成果表明，人不僅有思想而且有感情，人與人之間、人與社會之間存在著一定的感情聯系或者信任關系，這種感情和信任可以因某些因素而削弱或者因某些條件而增強，而且感情、信任往往成為主體積極實現某一愿望的力量源泉。恩格斯說，人們“行動的一切動力，都一定要通過他的頭腦，一定要轉變為他的愿望和動機，才能使他們行動起來”，這一著名論斷成為現代管理科學激勵機制的理論基礎。20世紀后期美國心理學家弗魯姆提出了頗具影響的“期望理論”。其要點是：人們在行動中的激勵力量或動力是一個人某一行動的預期價值和該人認為將會在達到預期目標的概率之乘積。公式為：激勵力量或動力二期望值x效價（這里激勵力量指的是調動個人積極性、激發內部潛力的強度。期望值是據個人的經驗判斷達到目標的概率即可能性。效價則是達到目標后滿足個人需要的價值，即主觀有用性。）

從這一方程式可以看出，一個人對他所追求的目標的價值看得越大，估計能實現目標的概率越高，他的動力也就越大。或者說，激勵力量越大，其內部的潛力也就越充分地調動起來。當一個人對達到某一目標漠不關心時，那么效價為零，其動力為零。而當一個人寧可不要達到某一目標時，效價為負數，動力自然為負。同樣，即使效價再大，期望值為零或負值時也毫無動力可言。只有期望值和效價同時為最大時，動力才為極大值。這一理論對指導監獄刑罰執行中的減刑、假釋工作具有重要意義。監管人員應當充分利用這一理論，采用多種形式手段來激發罪犯的感情、動機，把他們的期望值和效價推向最大值，這樣才能促使他們的內心煥發出巨大的改造動力。

經過多年的實踐，我國現行的減刑制度由于其自身存在一定的局限性，使其預期的激勵作用未能很好地發揮出來。具體表現在：部分罪犯并不把減刑看成是政府對自身的寬大和寬容，不愿做艱苦的世界觀改造，而采取“弄虛作假、欺上瞞下，用假改造來騙取減刑”，或者通過不正當途徑獲取減刑。當減刑目的達到或刑期無法再減時，就會故態重萌，消極等待刑滿出獄。據調查，減刑后余刑不長或者無減刑希望的罪犯絕大部分不積極改造，甚至出現少數人寧肯禁閉、嚴管也不愿參加勞動的情況。監獄又無權將減去的刑期再重新恢復，更為嚴重的是這種減刑前后的懸殊表現，給新人監的罪犯造成一定的消極影響，損害了減刑制度對罪犯不健康心理的矯正作用，使監獄處于不減不行減又不好的尷尬局面。實行“分階段預減刑期”可以較好地克服這些問題。監獄通過預先告知減刑期的方式，使每一名罪犯都切切實實地看到可得的減刑期并不因為自己的罪行深重而有所區別，隨之便萌發出最大期望值和效價，推動改造動力顯示為極大值。不難看出，“分階段預減刑期”既能使罪犯感受到政府對自己的寬大而主動接受改造，最大限度地發揮聰明才智來創造業績，爭取獲得減刑早出獄，又能使其不敢松懈麻痹，投機取巧，確保改造積極性不發生大的波動，將減刑機制的激勵作用充分發揮出來，真正做到“不想跑、不愿跑”。

4、實踐依據

矯正理論，已越來越多地被各國的司法實踐運用，且已經顯現出較為突出的改造和矯正效果。西班牙規定，只要罪犯工作勞動兩日即可折換刑期一日，意大利表現好的罪犯每服刑6個月即可減刑20日，監獄作出決定通知法院。巴基斯坦和緬甸兩國實行的刑期減免制度分為普通減免和特殊減免，普通減免是凡判刑4個月以上，表現良好的罪犯，根據工種由監獄長決定每月減免6—8天的刑期，特殊減免指凡搶險救災，勞動出色，學習努力或考試合格的罪犯，根據所判刑期獲得減免2—4 個月的刑期，并分別由典獄長，總監和聯邦政府作出決定，南非把減刑稱為赦免，一般罪犯可被赦免1/3的刑期，有前科而且被判處2年以上刑期的囚犯，赦免時間不能超過刑期的1/4，監禁期間又犯罪并被加刑的囚犯不被赦免。

在其它一些發達國家，減刑適用的標準更為靈活在美國的馬里蘭州，刑期折抵獎勵規定罪犯在服刑期間可以獲得3種刑期折抵獎：一是良好的行為，有良好行為的罪犯，每月可獲得5天至10天的刑期折抵獎勵，有違規時予以撤銷。二是工作情況相當于參加勞動每月可得到5天的折抵獎勵。三是特別活動，相當于參加文化學習，比賽得獎獲得證書或學歷等。可額外獲得5天至10天刑期折抵獎勵。

在加拿大，掙得赦免制度規定罪犯每月可掙得最多15天的赦免（10天參與計劃，5天給予好行為）有輕微獄內犯罪行為或受到不良表現警告的喪失1天至2天，嚴重違反監視則失去當月赦免數，也可能喪失以前掙得的赦免。泰國、新加坡及香港地區的監獄犯人的減刑都是由法院直接授權給監獄審批的，凡是表現好的犯人，監獄有權給予減刑，減刑制度為原則期的1/3（屢犯為1/6）。受到減刑的犯人如表現不好在1/3（或1/6）的減刑期中扣除，直到扣完為止。

三、“分階段預減刑期”的具體運用。

1、刑期分階段

罪犯改造期間往往要經過初期、中期和后期三個階段，這三個階段可從其對改造環境的不適應，基本適應和適應及獲釋前的階段來劃分。每一階段，罪犯的心理呈現出不同的狀態，而不同的心理狀態勢必表現出不同的改造行為。不同階段的激勵有不同的效果，如何把減刑的效果發揮最大化，有待于“分階段預減刑期”的實踐運用。

改造初期，此時的罪犯改造面臨著諸多的取得解決的問題。身份上由一個普通公民到一個服刑人員間不能適應，行為上由一個相對自由的人到相對不自由的人變不適應，對監獄這個陌生環境具有朦朧恐懼等感覺。此外，由于身份變化而帶來的思想，心理變化也困擾著罪犯，如何使其盡快完成由不適應到基本適應這個過渡階段，不僅取決于罪犯自身的感知能力也取決于外部力量的正確疏導。他們第一次減刑期的幅度、力度，將直接影響其下一階段的改造心理和觀念，如果達到初期郊果將為以后的改造打下堅實的基礎。

改造中期。通過一段時間的改造對周圍環境已由不適應到基本適應。惶惑、焦慮、緊張心理基本消除。但是由于犯罪心理的慣性存在，罪犯之間不良心理品質的影響，常態改造心理時常會嘗到沖擊，自我改造的動機表現出起伏。這時，需要及時地施以正反激勵控制，引導矯正罪犯繼續踏實改造。這時的減刑運用也是十分關鍵的。

改造后期。由于刑期已過大半最困難時期已經過去，對自由顯得越加渴望，同時對改造投入的熱情也較更高期望，獲得最后一次減刑機會。與此同時也解決了部分罪犯獲釋前出現的低落現象。

2、考核辦法

考核是監獄依照一定的標準和程序對罪犯在一定時期內的改造表現進行的綜合考查和評定，考核的結果是實施罪犯“分階段預減刑期”的依據，所以考核的公正性和科學性分別是“分階段預減刑期”的能否順利實施，能否發揮出最佳效果。

（1）、考核的主體是監獄機關，《監獄法》第五十六條規定“監獄應當建立罪犯日常考核制度。”由此可見，監獄是考核的實施者，是考核主體，考核權應當屬于監獄。

（2）、考核的客體是罪犯在服刑期間的改造行為表現，主要包括：生活規范勞動規范，學習規范，文明禮貌規范等五個方面考核這五個方面的綜合表現，其中以基本規范考核法為主。

（3）、考核依據主要是國家的有關法律法規主要是1994年頒發的《監獄法》。2004年3月2日司法部88號令《監獄服刑人員行為規范》及《規范實施細則》。待編的《新計分考核加、扣分實施細則》

（4）、考核方法：A、刑期共分為三個階段：每個階段采用百分考核法由基本規范、生活規范、勞動規范、學習規范、文明禮貌規范組成五個部分共一百分，每個部分為二十分；B、在階段過程考核中，對罪犯的改造表現對照行為規范五個部分方面，根據要求凡是違反規定或不達標的均予以扣分；C、在階段考核結束評審中，對總分低于80分認罪服法基本規范分低于12分的，不予呈報減刑期。

3、“分階段預減刑期”實施程序

（1）罪犯在每一階段考核結束前一個月提出申請。這是罪犯本人對自己在過程改造中對自身考核的一個評價，是罪犯行使權利的一部分，是自愿的原則。

（2）分監區組織罪犯小組評議，是實施互相監督、互相幫助、互相促進的措施，罪犯在改造中有什么漏洞，有多少違規，經過大家評議，行與不行，一目了然，使罪犯明白，自己在改造的同時有多少雙眼睛在看著。

（3）分監區根據階段計分考核結果罪犯現實表現作出階段評審鑒定報告。一名罪犯在某一階段的計分考核結果說明，該罪犯在階段考核中是否達標，對照標準的客觀因素罪犯的現實表現是在一定程度上彌補了客觀考核的不足，罪犯中意見大、民警中意見多的，說明存在一定的問題要重新調查核實，只有綜合考慮了主客觀因素，才能作出公正的鑒定評審。

（4）由監獄、法院、檢察院及社會監督職能機構共同組成的評審委員會對分監區提交的鑒定報告在十日內作出裁定，由多個職能機構聯系執法是體現法律公平、公開、公正的一個方面。

（5）罪犯對裁定表示不服的，在按定裁定后十日內提出申訴。是體現罪犯具有申訴權的一方面。

（6）評審復核委員會在接到申訴后，15日內經綜合調查核實后，作最終執行裁決。

4、法律監督

為保障減刑活動的客觀公正、完善的法律監督是必不可少的，對現行法律監督體制的改革和創新是刻不容緩的，第一、建立健全組織機構，為改變法院獨立審裁減刑假釋案件的需要，監督系統應聯合監察機關、法律機關及社會專家，組成一個專門審裁減刑案件的減刑假釋委員會。主要職責是審核預減刑期和對業績突出有立功表現者給予減刑或假釋時事項進行審議。第二、逐步完善罪犯業績考核制度，在原有的計分考核的基礎上進一步合理化、科學化、完善考核制度，積極進行信息化管理手段，將所有罪犯的資料輸入由腦信息庫，并逐步實現全省全國聯網，使監獄和省局領導在接到群眾投訴或其它工作需要時，隨時查閱相關資料，實現法律監督的科學化、智能化。第三，建立檢察官督察制度，駐監檢察室的辦案人員有獨立督察的職權、利用專門機關的專職人員，制定監督辦法，擴大監督范圍，確定監督內容，規范監督程序，完善監督手段，使監獄的執法管理工作走上法制化的道路。

四、實施“分階段預減刑期”的意義

隨著我國監獄事業的不斷發展，現行的減刑制度已不能符合發展的需要，改革勢在必行，“分階段預減刑期”正是發展的需要，前進的基礎。

1、“分階段預減刑期”既可以擴大減刑的適用范圍，又可以提高減刑的幅度。

依據規范性文件規定的比例核定犯罪人的預定減刑期并在收押后就向其宣告，可以使每個罪犯入監后首先知道自己依法應享有的減刑權利及其應承擔的相應義務，對消除其悲觀失望心理，實現情緒穩定并積極投身改造具有重要意義。從政治學角度來看，這一制度本身就體現了在法律面前人人平等的社會主義法治原則，符合用科學的機制來抵御減刑執行中非理性因素影響的改革目的，能夠給每一個犯罪人創造同等的受益條件，從而擴大了減刑措施的教育面，有利于監管目標的全面實現。

以擴大減刑面為基礎的減刑制度改革，使“行刑教育化為監獄運行增添了濃厚的人文色彩，形成一種寬和、協調、信任的改造環境”，能最大限度地激發罪犯的改造熱情，促使他們積極工作，努力學習，自覺遵守監規獄紀。盡管監管機關可以對個別違法違規押犯恢復一定量的預定減刑期，甚至可以經多次恢復實際執行原判的全部刑罰。但是，在一般情況下恢復的預定減刑期數量會大大低于新增的減刑期數量，這樣在減刑總量上會有一定幅度的增加。適量擴大減刑幅度不僅順應了“輕判寬執”的國際潮流，也是符合“恩威并施”的常規治國方略和我國懲辦與寬大相結合刑事政策的要求。

2、有利于調動罪犯改造的積極性提高警惕罪犯改選的質量，降低罪犯重新犯罪率。

社會對犯罪的控制戰略應當建立在懲罰與教化兩個重要因子相互補充的支點上，才能夠以其特有的方式來有效地規導人們的行為，這已為大多數社會成員所認同。 “犯罪對公共利益的危害越大，促使犯罪的力量越強，制止犯罪的手段就應該越強有力”。而行刑教育化則能夠“以最小的刑罰成本將犯罪最大限度地控制在社會能夠容忍的限度之內”，顯而易見，以強制懲罰罪犯為前提的教育改造活動對控制犯罪惡性發展的作用是不可低估的。因為在社會主義條件下，人們通過實踐不僅能夠改造客觀世界，而且也能夠改造主觀世界。

罪而進入監獄的失足落水者一不歧視，二不報復，并通過“分階段預減刑期”來給他們指明出路，體現出政府以寬大、寬容和期待的態度，從而激發他們的感情和信心，逐漸拋棄固有成見，洗刷骯臟靈魂，通過積極改造而盡快重獲新生。同時“分階段預減刑期”在克服了現行減刑制度程序繁瑣的弊端后，將監管人員也從繁雜的事務工作中解脫出來，從而集中精力去做犯罪人的思想轉化工作，充分利用減刑這一機制的激勵作用來提高改造質量。另外，監管機關還能以此為動力，來推動監管制度改革的深人進行，更好地實現監管工作改造人、塑造人的目標，從而把刑滿釋放人員的重犯率降到最低，實現社會法治秩序的良性循環，減少國家對司法工作的資源投入，全面推動我國經濟與社會事業的快速發展。

3、有利于規范民警的執法行為，促進監管機關的規范化執法進程。

促使監管機關建立規范化的管理機制，增強管教人員的責任感。依法預先核定減刑期和實施全程增減的執行方法，為監管機關的減刑活動確立了定量管理的標準。根據管理學的一般原理，定性管理是原則管理，比較概括和抽象，具有方向性、指導性的意義，留給執行者的自由裁量幅度比較大，實踐中容易攙雜個人感情等非理性的因素。而定量管理是具體管理，有明確的硬件參數和嚴格的程序要求，其規范化程度比較高，但是，因拘束性大往往會限制主體的創造性和靈活性。如果采取定性指導下的定量管理，既可以促使執法主體嚴格依法辦事，保證執法活動的規范化進行，又能夠達到勤政與廉政、公正和效率的同步提高。

篇（9）

增強立法的針對性和克服部門利益傾向是當前提高立法質量需要解決的重點問題。圍繞推進科學立法和民主立法,地方人大要做好五個方面的機制創新。

一是創新立法規劃和年度立法計劃的形成機制。按照圍繞大局、急需先立的原則,突出重點,科學制定立法規劃和年度立法計劃。拓寬立法項目來源,積極倡導人大代表和地方國家機關、社會團體、公民提出立法建議,通過召開立法建議座談會和利用媒體、互聯網等方式向社會公開征集立法項目。實行立法項目庫管理制度,將那些具有立法必要性和可行性的項目,及時納入立法項目庫;將因形勢發展變化,失去立法必要性的項目,及時從項目庫中刪除。

二是創新立法起草機制。在完善政府部門起草和人大自主起草機制的同時,積極探索地方人大法規草案委托起草制度,逐漸形成人大和政府組織,社會有關方面參與起草的多元化法規起草機制,深入了解民情民意和社會需求,防止“公共利益部門化,部門利益法律化”。

三是創新立法審議機制。按照立法法的規定,法律案的審議程序一般實行三審制。按照我省立法程序的規定,法規案一般實行兩審制。細化法規案在審議運行過程中各個環節的目標、任務和責任,專門委員會、法制委員會按照立法程序規定,加強交流,相互支持,及時認真做好交接;對于經審查立法條件不成熟的法規案,無論在哪個環節,都應當予以退回,待時機成熟時再重新提請;建立單項表決制度,凡是代表或常委會組成人員對個別條款有較大分歧意見的,應當先行就有爭議的條款進行單獨表決,然后再就整個法規草案進行表決,使代表或常委會組成人員有效行使職權,獨立自主地表達自己的見解。

四是創新群眾參與立法機制。實行立法顧問制度。聘請法律、經濟、環保、農業、宗教、教科文衛以及語言文字等方面的專家,建立立法顧問專家庫。實行法規論證制度。涉及地方改革發展重大問題和人民群眾切身利益的法規草案要登報征求意見;對一些涉及面廣、分歧較大的法規,要召開立法聽證會。建立地方立法網,法規草案及修改稿要在網上向社會公開征求意見。

五是創新立法工作的立、修、廢機制。要加強立法后評估工作,通過全面調查研究,對已制定實施的地方性法規的規范性、可行性、實施效果以及社會認可程度進行綜合評價,及時發現立法中存在的問題,為修改或廢止相關法規提供依據。要實行地方性法規定期清理制度,及時修改或廢止那些不合時宜的、違反市場經濟規律的、與上位法相抵觸的法規或有關條文,以保持法規的權威性和時代活力。

二、關于增強監督實效

做好地方人大監督工作要深入貫徹實施《監督法》,積極用好監督的職權、方式和程序,提高監督實效。

一是增強做好地方人大監督工作的責任感。人大依法行使監督權,是建設社會主義政治文明的需要,是支持和促進“一府兩院”工作的需要,是密切聯系人民群眾、維護人民根本利益的需要。監督工作的實效直接影響人大及其常委會職能作用的發揮。地方人大要以高度的政治責任感,認真行使憲法和法律賦予的權力,嚴肅認真地開展監督工作。

二是找準地方人大監督工作的切入點。開展監督工作必須始終堅持與黨委決策的貫徹實施緊緊相扣,與政府工作的重點推進緊密相聯,與人民群眾的呼聲息息相關。要把事關地方經濟社會發展的重大事項和涉及人民群眾切身利益、社會普遍關注的重點問題作為監督工作重點,切實抓住那些帶有普遍性和傾向性、經過努力可以解決的突出問題作為監督工作的突破口,有針對性地提出意見建議,使監督工作有的放矢。

三是創新地方人大監督工作機制。要不斷拓展地方人大監督工作的開放性。地方人大常委會要通過設立舉報電話、問卷調查、組織公民座談等方式征集監督選題,將年度監督工作的安排、方式和方法,通過網絡和新聞會等形式向社會公布,接受社會監督。要進一步完善執法檢查、聽取和審議專項工作報告,開展專題詢問和質詢等各種監督方式的工作制度和實施辦法。建立前期調研求深、會議審議求真、跟蹤督查求實的監督機制,努力做到“三個堅持”,即,堅持深入調查研究,了解實際情況,掌握第一手資料;堅持審議中講實話,指出問題有見地,提出建議有份量、切實可行;堅持及時交辦審議意見和有關報告,跟蹤督查,務求實效。

四是綜合運用監督手段。地方人大常委會要嚴格按照法定職權、法定程序、法定方式對法定對象進行監督,注重綜合運用多種監督方式,使人大監督工作更有深度、更具活力,有力地促進“一府兩院”破解難題、改進工作。要定期組織代表開展調研、視察、檢查和參與接待人民群眾來訪等活動,完善主任會議組成人員接待日制度,認真聽取代表和群眾反映的問題,督促有關單位予以解決。要創新監督形式,通過舉辦法規咨詢宣傳活動、設立舉報投拆熱線、分析典型案例、明查暗訪、與部分利益相關人座談等措施,加強跟蹤監督。要把監督工作和辦理代表議案和建議結合起來,推動辦理工作從“答復型”向“落實型”轉變。要注意人大監督與黨的監督、社會監督、輿論監督的結合,推動監督工作深入開展。

三、關于做好代表工作

要以提高代表履職水平、充分發揮代表作用為重點,加強探索,不斷創新地方人大的代表工作。

一是加強代表培訓和代表履職宣傳工作。地方人大履行職責,涉及到經濟、政治、法律、文化、科技、教育、衛生、環保及社會生活等諸多內容,人大代表的素質直接關系到人大及其常委會依法履行職責的水平。要建立健全代表系統培訓制度,采取初任培訓、履職培訓、專題培訓、研討交流等措施,使代表了解和掌握履行職責的途徑和工作程序,提高代表議案和建議質量,增強代表的參政議政能力。要拓寬代表知情知政渠道,及時向代表提供地方各方面發展情況的資料和信息,通報常委會和“一府兩院”的主要工作情況,為代表提供信息咨詢服務。通過在媒體上開設人大代表專欄和人大代表電視專題節目等,加強對代表依法履職活動的宣傳,努力營造全社會尊重代表權利、支持代表履行職責的良好氛圍。

二是創新閉會期間代表活動。要組織代表開展豐富多彩的活動,通過各種途徑拓寬代表履職平臺。要建立健全地方人大代表小組活動規范,加強指導,明確要求。要堅持邀請代表列席常委會和專門委員會會議,注意聽取代表意見。要不斷創新代表活動方式,組織開展代表約見常委會和“一府兩院”負責人、代表活動日和代表熱線、省人大代表旁聽法院庭審等活動,逐步制度化、規范化。探索開展代表履職登記制度,增強代表參加閉會期間活動的責任感和積極性。

篇（10）

一、限權—明確，察權的法定權限，確立檢察官在偵查中的主導地位

依據的理論，任何權力都必須得以制衡，不受制約的權力會自發地向外和向內尋求擴張，導致越權和濫權、擅權。權力必須要有制約，而惟有權力才能制衡權力。且愈重要的權力，愈需要與之相匹配的權力來進行制衡。而警察權作為國家公權力體系中重要的組成部分，和其他公權力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務是時時刻刻發生的事情，幾乎不需要什么手續、形式。”這段話一方面說明誓察權力廣泛，另一方面說明誓察在行使權力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權”大。因此由于警察權先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構建限制警察權的機制尤為必要。

我國替察權最顯著一個特點就是警察權界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔某些政治、經濟或社會性任務，而這些任務超出了警察理應承擔的正常范圍，從而導致了誓察權力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經濟建設、要為某項政治任務保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔他所不應承擔的行政職能，而警察權也就借此延伸到社會生活的各領域中。或者由于公安部門與政府的重要任務聯系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權力。這樣，從制度上警察的強制性權力延伸到了非警察事務中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權力限定在于明確的法定范圍之內時，其權力才有可能被有效地約束、監督。

就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關之間的關系一直作出的設計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”這一設計從憲法上確立了中國的公檢法三機關之間既是一種互相配合、制衡的關系，又是一種“流水作業式”的刑事訴訟構造。依照理論，權力只有相互制衡，公民的私權利才能得到有效的保障。而這一訴訟結構在強調偵查、公訴、審判三個權力之間相互制衡的同時，又強調密切配合，這本身在形式邏輯上就出現了矛盾。強調配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構的授權和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。

因此，筆者認為有必要構建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權的限制和制約。在這里需要強調的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點[3]，不贊成有些學者主張的“檢警一體化”的觀點[4]。檢警一體化，強調的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責任感，不利于偵查的專業分工，反而不利于偵破[4]。加強偵訴合作的具體設想是:警察偵查案件，得隨時向檢察官報告偵查的過程，自覺地接受檢察官指導和限制，以防止警察權力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協助。檢察官的命令，警察應當接受，否則構成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導地位，偵查機關的所有訴訟行為，特別是調查、取證行為，必須服從檢察機關的領導、約束和監督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權利的保障設了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權的無限膨脹甚至濫用。

二、制衡—建立司法審查制度，以司法權控制贊察權

警察權應當受到司法權的控制是的必然要求，也是當今社會發展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權對警察權的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在警察的執法行為作出之后向司法機關提出請求，由司法機關對警察的執法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權控制警察權的方式是警察在作出某些涉及公民基本權益的行為之前，必須首先向司法機關申請，經過司法機關審查同意并取得相應的許可證狀之后，才能實施相應的行政行為。司法權對警察權的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權利的行為領域。譬如，當需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監聽等情形時，警察無權直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準同意[5]。以司法權控制警察權，正是基于對警察權的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎。

首先，以司法權控制警察權符合理論中“權力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責的驅動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當事人違法犯罪證據的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權力，掌握著豐富的權力資源，警察權本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權利最容易受到具有強制特性的警察權的侵害。根據“任何人都不得在自己為當事人的案件中擔任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經說過:“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學的全部規律相矛盾的。”因此對于警察權的行使，司法權作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權，由司法權予以控制是合乎權力分工和制約理論的。

其次，以司法權控制警察權也符合我國憲法保障公民人權的理念。當今中國，保障人權和正當程序觀念已經深人人心，為國家權力行使過程中必須予以考慮的重要內容。而警察作為國家維持統治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權利更容易遭受警察權的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權從其本質上說應當是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現代法治國家所公認。因此，以司法權來控制偵查權的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權利、維護人權。

因此，為體現懲罰犯罪和保護人權的統一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權。具體設想是:(1)建議在全國各基層法院設立司法審查庭或治安法庭，專門負責對在偵控機關提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關可無證采取強制性措施的權力。(3)建立人身保護令制度。賦予當事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權向檢察機關申請取保候審的權利，如遭拒絕，應嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關公民的人身權和重大的財產權的決定權被改變為申請權，警察對任何公民的人身權和重大財產權的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。三、監督—設立人民偵查員制度，加強人民群眾的監督警察權在行使的過程中往往直接與人民群眾發生關系，警察能不能嚴格依法行使權力，最有發言權的還是人民群眾，特別是有關事件的當事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統最近推行的“人民監督員”制度，在警察體系內部也引人“人民監督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監督制約的民主制度。其憲法基礎主要體現在以下方面:

第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據。《憲法》明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權利，警察權的行使也必須接受人民的監督。《憲法》第27條第2款規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。《人民警察法》第3條規定:“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”。第46條規定:“公民或者組織對人民替察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關應當及時直處，并將查處結果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據。列寧曾指出:“憲法就是一張記載著人民權利的紙”。人民的權利真正得以實現，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規定，為人民群眾行使對公安工作的監督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權的行使直接置于人民的監督之下，保障人民監督權利的行使，促進人民民主的經常化、程序化、制度化。

第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎。建立人民偵查員這種由社會公眾監督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎就是馬克思列寧主義關于對國家權力實行監督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現在以下方面:

一是權力的監督制約理論。權力需要監督和制約，不受監督的權力必然產生腐敗，這是一條公律。替察權作為一項重要國家權力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權利和財產權利，必須受到有效的監督制約。這種監督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監督，惟有如此才能有效地防止權力濫用和腐敗，保持警察權的人民性。

篇（11）

當今社會，警察是國家維持統治秩序和社會安全的不可或缺的力量，任何一個社會及其人民都需要一個強有力的、能夠保障社會安寧的警察隊伍。但是，如果誓察所行使的權力一旦被濫用，反過來又會侵害社會及人民的合法權益。因為誓察權是國家公權力體系中最為重要的權力之一，它包括警察在行使的法定的行政職能和刑事職能中的一切權力，它的行使直接影響到公民的私權利。因此替察權在一個社會、一個國家中實際運行的狀況在某種程度上標志著這個國家法治文明的發展水平，一旦權力被濫用將造成對公民權利的極大侵犯。尤其是在當今中國，我們已經明確地將“依法治國”和“尊重和保障人權”寫進了憲法，誓察權行使必須以尊重和保障人權為第一要旨。而依據憲法理論，公權力的行使和私權利的享有是一種此漲彼消的反比例關系，警察權的擴大意味著公民權利的縮小，警察權的濫用往往使公民的權利化為烏有。而的核心內容就是通過調整國家公權力和公民私權利之間的關系，以規范國家公權力的運行，防止國家的公權力對公民的私權利造成的侵害，實現對人權的最大限度的尊重和保障。

對誓察權的制約和監督，應該說我國在制度上設立的監督方式還是比較完備的。既有國家監督(包括國家權力機關的監督、人民政府的監督以及國家檢察機關和人民法院的監督)，也有社會監督(包括黨的機構的監督、人民團體的監督以及社會輿論的監督)；既有來自這些外部力量的監督，也有來自公安機關內部的監察部門和督察力量的有力監督；既有事前監督，也有事后監督等等。這些監督方式都從某一個方面和角度保證了公安機關能夠嚴格地依法行使職權，自覺地為人民服務。但是，從監督的實效來看，確實還存在著許多問題，最突出的問題是監督形式雖然比較豐富，但具有實效的監督方式少。尤其是對于警察權濫用的制約和監督機制的憲法設計尚有一定的缺陷。對此，筆者擬以憲法的視角從限權、制衡、監督三個方面對警察權的憲法制約和監督機制的構建及其完善等問題進行粗略探討。

一、限權—明確，察權的法定權限，確立檢察官在偵查中的主導地位

依據的理論，任何權力都必須得以制衡，不受制約的權力會自發地向外和向內尋求擴張，導致越權和濫權、擅權。權力必須要有制約，而惟有權力才能制衡權力。且愈重要的權力，愈需要與之相匹配的權力來進行制衡。而警察權作為國家公權力體系中重要的組成部分，和其他公權力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務是時時刻刻發生的事情，幾乎不需要什么手續、形式。”這段話一方面說明誓察權力廣泛，另一方面說明誓察在行使權力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權”大。因此由于警察權先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構建限制警察權的機制尤為必要。

我國替察權最顯著一個特點就是警察權界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔某些政治、經濟或社會性任務，而這些任務超出了警察理應承擔的正常范圍，從而導致了誓察權力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經濟建設、要為某項政治任務保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔他所不應承擔的行政職能，而警察權也就借此延伸到社會生活的各領域中。或者由于公安部門與政府的重要任務聯系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權力。這樣，從制度上警察的強制性權力延伸到了非警察事務中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權力限定在于明確的法定范圍之內時，其權力才有可能被有效地約束、監督。

就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關之間的關系一直作出的設計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”這一設計從憲法上確立了中國的公檢法三機關之間既是一種互相配合、制衡的關系，又是一種“流水作業式”的刑事訴訟構造。依照理論，權力只有相互制衡，公民的私權利才能得到有效的保障。而這一訴訟結構在強調偵查、公訴、審判三個權力之間相互制衡的同時，又強調密切配合，這本身在形式邏輯上就出現了矛盾。強調配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構的授權和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。

因此，筆者認為有必要構建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權的限制和制約。在這里需要強調的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點，不贊成有些學者主張的“檢警一體化”的觀點。檢警一體化，強調的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責任感，不利于偵查的專業分工，反而不利于偵破。加強偵訴合作的具體設想是：警察偵查案件，得隨時向檢察官報告偵查的過程，自覺地接受檢察官指導和限制，以防止警察權力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協助。檢察官的命令，警察應當接受，否則構成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導地位，偵查機關的所有訴訟行為，特別是調查、取證行為，必須服從檢察機關的領導、約束和監督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權利的保障設了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權的無限膨脹甚至濫用。

二、制衡—建立司法審查制度，以司法權控制贊察權

警察權應當受到司法權的控制是的必然要求，也是當今社會發展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權對警察權的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在警察的執法行為作出之后向司法機關提出請求，由司法機關對警察的執法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權控制警察權的方式是警察在作出某些涉及公民基本權益的行為之前，必須首先向司法機關申請，經過司法機關審查同意并取得相應的許可證狀之后，才能實施相應的行政行為。司法權對警察權的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權利的行為領域。譬如，當需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監聽等情形時，警察無權直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準同意。以司法權控制警察權，正是基于對警察權的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎。

首先，以司法權控制警察權符合理論中“權力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責的驅動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當事人違法犯罪證據的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權力，掌握著豐富的權力資源，警察權本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權利最容易受到具有強制特性的警察權的侵害。根據“任何人都不得在自己為當事人的案件中擔任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經說過：“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學的全部規律相矛盾的。”因此對于警察權的行使，司法權作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權，由司法權予以控制是合乎權力分工和制約理論的。

其次，以司法權控制警察權也符合我國憲法保障公民人權的理念。當今中國，保障人權和正當程序觀念已經深人人心，為國家權力行使過程中必須予以考慮的重要內容。而警察作為國家維持統治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權利更容易遭受警察權的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’。而司法權從其本質上說應當是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現代法治國家所公認。因此，以司法權來控制偵查權的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權利、維護人權。

因此，為體現懲罰犯罪和保護人權的統一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權。具體設想是：(1)建議在全國各基層法院設立司法審查庭或治安法庭，專門負責對在偵控機關提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關可無證采取強制性措施的權力。(3)建立人身保護令制度。賦予當事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權向檢察機關申請取保候審的權利，如遭拒絕，應嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關公民的人身權和重大的財產權的決定權被改變為申請權，警察對任何公民的人身權和重大財產權的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。

三、監督—設立人民偵查員制度，加強人民群眾的監督

警察權在行使的過程中往往直接與人民群眾發生關系，警察能不能嚴格依法行使權力，最有發言權的還是人民群眾，特別是有關事件的當事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統的“人民陪審員”制度以及人民檢察院系統最近推行的“人民監督員”制度，在警察體系內部也引人“人民監督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監督制約的民主制度。其憲法基礎主要體現在以下方面：

第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據。《憲法》明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權利，警察權的行使也必須接受人民的監督。《憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。《人民警察法》第3條規定：“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”。第46條規定：“公民或者組織對人民替察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關應當及時直處，并將查處結果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據。列寧曾指出：“憲法就是一張記載著人民權利的紙”。人民的權利真正得以實現，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規定，為人民群眾行使對公安工作的監督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權的行使直接置于人民的監督之下，保障人民監督權利的行使，促進人民民主的經常化、程序化、制度化。

第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎。建立人民偵查員這種由社會公眾監督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎就是馬克思列寧主義關于對國家權力實行監督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現在以下方面：

一是權力的監督制約理論。權力需要監督和制約，不受監督的權力必然產生腐敗，這是一條公律。替察權作為一項重要國家權力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權利和財產權利，必須受到有效的監督制約。這種監督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監督，惟有如此才能有效地防止權力濫用和腐敗，保持警察權的人民性。