現(xiàn)行法論文大全11篇

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篇（1）

一、行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的特征

行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為是指行業(yè)協(xié)會(huì)以其決議、決定、章程等形式，意圖排除、限制會(huì)員之間的競(jìng)爭(zhēng)、會(huì)員與同非會(huì)員的競(jìng)爭(zhēng)，或者實(shí)際達(dá)到排除、限制競(jìng)爭(zhēng)后果的行為。其主要特征如下：

(一)明顯的行政壟斷性

依照其產(chǎn)生途徑，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)主要分為“官辦行業(yè)協(xié)會(huì)”、“民辦行業(yè)協(xié)會(huì)”和“半官半民行業(yè)協(xié)會(huì)”j大類。“官辦行業(yè)協(xié)會(huì)”主要通過(guò)分解和剝離政府行業(yè)主管部門、自體制內(nèi)部由上而下培育產(chǎn)生；“民辦行業(yè)協(xié)會(huì)”具有較強(qiáng)的自發(fā)性，主要是依據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的實(shí)際需要，由同一行業(yè)企業(yè)自發(fā)組成；“半官半民行業(yè)協(xié)會(huì)”屬于上述兩者的混合形態(tài)。這其中，官辦行業(yè)協(xié)會(huì)體現(xiàn)出明顯的行政主導(dǎo)性和依附性，具有強(qiáng)烈的行政色彩：以政策為建立依據(jù)、建立時(shí)間早且數(shù)量多、位于重要的行業(yè)或較大的地區(qū)中，相對(duì)于企業(yè)及其他行業(yè)協(xié)會(huì)享有明顯的行政優(yōu)勢(shì)。這類協(xié)會(huì)既可利用行業(yè)協(xié)會(huì)成員集體的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為，又可利用其手中的部分行政權(quán)力，或者利用其與行政機(jī)關(guān)之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系所產(chǎn)生的影響力來(lái)實(shí)施壟斷行為[2l。綜上，以官辦行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為普遍具有行政壟斷性，對(duì)新生代民辦行業(yè)協(xié)會(huì)的興起和發(fā)展、整體行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量比例控制等問(wèn)題均存在不同程度的消極影響。

(二)實(shí)施主體的特殊性

從形式上看，行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)起者只有行業(yè)協(xié)會(huì)這一個(gè)法律主體，但其實(shí)質(zhì)是團(tuán)體成員復(fù)數(shù)意思的表示，在性質(zhì)和后果上相當(dāng)于成員的協(xié)議[31。從合意的角度，一般經(jīng)營(yíng)者實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為多需要經(jīng)過(guò)全體的共謀、合意，最終達(dá)到協(xié)商統(tǒng)一，自愿實(shí)施。行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過(guò)內(nèi)部民主程序的運(yùn)作，運(yùn)用協(xié)會(huì)成員的集體力量，以少數(shù)服從多數(shù)為由要求成員服從行業(yè)協(xié)會(huì)決議。故行業(yè)協(xié)會(huì)形成的決議并不以全部成員完全自愿為必要，只要多數(shù)通過(guò)即可，對(duì)未參與表決或反對(duì)者亦有拘束力141。實(shí)施主體的特殊性還體現(xiàn)在責(zé)任的劃分和承擔(dān)，是單罰制還是雙罰制，如何認(rèn)定等相關(guān)方面。

(三)實(shí)施過(guò)程的隱蔽性和穩(wěn)固性

比起普通經(jīng)營(yíng)者，行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議更為隱蔽且難以查處，因?yàn)槠涠嗉纳谛袠I(yè)協(xié)會(huì)章程、決議之中，伴隨合法職能一起履行。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)可以利用信息交流這一平臺(tái)，晴中形成價(jià)格同盟，或者以標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證為由，不合理的設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)則保護(hù)會(huì)員企業(yè)的利益等。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的實(shí)施具有穩(wěn)固性。行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的同行業(yè)利益代表者，其成員基于自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，也會(huì)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)所作的決議產(chǎn)生內(nèi)在的、自覺(jué)的履行動(dòng)力；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)因自治權(quán)而享有對(duì)違規(guī)成員進(jìn)行直接懲罰的權(quán)力，有時(shí)還可以通過(guò)向政府部門提出建議或施加影響等方法，間接的使違規(guī)會(huì)員承擔(dān)行政方面的責(zé)任甚至法律方面的責(zé)任，以此保證決議的實(shí)施。

(四)實(shí)施后果的嚴(yán)重危害性

行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)模效應(yīng)決定了其限制競(jìng)爭(zhēng)的行為后果比一般企業(yè)所實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為更為嚴(yán)重——不論是會(huì)員數(shù)量，還是市場(chǎng)劃分、地域區(qū)域等規(guī)模因素，都是普通單個(gè)或者數(shù)個(gè)經(jīng)營(yíng)者所不可比擬的。影響力越大的行業(yè)協(xié)會(huì)如全國(guó)性的行業(yè)協(xié)會(huì)，其限制競(jìng)爭(zhēng)行為將會(huì)直接影響到整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)全行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的下降，后果極為惡劣。另一方面，整體行業(yè)協(xié)會(huì)一直謀求建立的公正、中立的形象也會(huì)受到不良影響，同時(shí)降低經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者對(duì)其的信任感，整體上亦不利于行業(yè)協(xié)會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

二、反壟斷法對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為法律責(zé)任規(guī)定的不足

(一)規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單和原則

我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的立法較零亂、分散，主要存在行政法規(guī)與規(guī)章中，如《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》、民政部《關(guān)于(社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管的行業(yè)協(xié)會(huì)管理意見(jiàn)》等，這些行政法規(guī)規(guī)章中鮮少涉及法律責(zé)任方面。細(xì)化至競(jìng)爭(zhēng)法領(lǐng)域，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中既沒(méi)有關(guān)于限制競(jìng)爭(zhēng)行為的界定和規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的明確責(zé)任設(shè)定。《價(jià)格法》只針對(duì)價(jià)格卡特爾做了相關(guān)規(guī)定且責(zé)任主體限定為“營(yíng)業(yè)者”，并不適用于行業(yè)協(xié)會(huì)。只有《反壟斷法》第46條針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會(huì)違反本法規(guī)定，組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以處5O萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，社會(huì)團(tuán)體登記機(jī)關(guān)可以依法撤銷登記。”上述相關(guān)的法律法規(guī)主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：第一，相關(guān)規(guī)定太少，除了《反壟斷法》外，其余的法律法規(guī)幾乎沒(méi)有涉及；第二，以《反壟斷法》的規(guī)定為例，法律條文過(guò)于籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單，相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)置尚屬于起步階段，漏洞較多；第三，處罰的手段單一，主要依靠的是行政處罰，處罰的力度也有所欠缺。

(二)責(zé)任主體不明確

按照《反壟斷法》第46條規(guī)定，承擔(dān)責(zé)任的主體僅指行業(yè)協(xié)會(huì)。而依據(jù)上文的分析，行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為存在有別于普通經(jīng)營(yíng)者的特殊性：其限制競(jìng)爭(zhēng)行為的實(shí)施并不限于協(xié)會(huì)，還包括參與共同行為的經(jīng)營(yíng)者；其協(xié)i義的實(shí)施也并不限于共謀，合意，還可能存在強(qiáng)迫實(shí)施。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議是否具有強(qiáng)制性及行業(yè)協(xié)會(huì)成員對(duì)于該議有無(wú)實(shí)質(zhì)選擇的自由，劃分出限制競(jìng)爭(zhēng)行為的責(zé)任主體范嗣：?jiǎn)为?dú)處罰行業(yè)協(xié)會(huì)還是行業(yè)協(xié)會(huì)連同成員企業(yè)一起；在此基礎(chǔ)之上，從相關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)施的后果、獲利程度、發(fā)展角度等方面，區(qū)分責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的程度：牽頭組織者、積極參與者還是被迫參與者。

此外，作為行業(yè)協(xié)會(huì)主要決策者和實(shí)施者的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相適應(yīng)的責(zé)任。此舉一方面可以更加有效的遏制行、會(huì)負(fù)責(zé)人實(shí)施、參與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為；另一方面可以細(xì)化并完善個(gè)人責(zé)任追究機(jī)制，以維護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)的自治性和獨(dú)立性。同理，個(gè)人責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)適用于成員企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人，這也和國(guó)際通行做法一致。

(-)責(zé)任體系不完善

通過(guò)對(duì)比《反壟斷法》第49條第46條等相關(guān)條文，不難發(fā)現(xiàn)行、會(huì)行政責(zé)任的設(shè)置方面存在諸多漏洞：其一，處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，缺乏選擇性。其二，5O萬(wàn)元這一上限過(guò)低，易造成違法利益期待可能性。其三，對(duì)于一些較大的行業(yè)協(xié)會(huì)不具備較強(qiáng)的震懾力。其四，撤銷登記這種懲罰措施如何適用于“一業(yè)一會(huì)”地區(qū)值得商榷，且如何適用撤銷登記制度本身就缺乏具體操作標(biāo)準(zhǔn)。其五，針對(duì)行政性壟斷現(xiàn)象較嚴(yán)重的行業(yè)和地區(qū)，行政處罰的貫徹實(shí)施缺乏有效監(jiān)督，很難保證最基本的制裁和威懾作用。

我國(guó)《反壟斷法》對(duì)民事責(zé)任的規(guī)定僅見(jiàn)第5O條的規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失，依法承擔(dān)民事責(zé)任。”這其中，如何界定行業(yè)協(xié)會(huì)和經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，是解決行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任的先決條件之一。另外，國(guó)際上鼓勵(lì)采用的私人訴訟制度未見(jiàn)到規(guī)定，單倍賠償標(biāo)準(zhǔn)也有待商榷。刑事責(zé)任方面的規(guī)定空白，存在很大的發(fā)展空間。

(四)查處機(jī)制不健全

《反壟斷法》第46條僅指出了處罰行使權(quán)及撤銷登記權(quán)的歸屬，并未對(duì)查處機(jī)制進(jìn)行職責(zé)劃分。《反壟斷法》第六章中指出，對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查、查處由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行。依據(jù)《反壟斷法》相關(guān)條款和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的解釋，現(xiàn)階段我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要是國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和商務(wù)部。其中，國(guó)家工商總局主要負(fù)責(zé)濫用市場(chǎng)支配地位和非價(jià)格壟斷的協(xié)議及行為，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷行為，商務(wù)部主管經(jīng)營(yíng)者集中行為。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的查處，以上三者的主要職責(zé)范嗣均未涉及，而社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)又不屬于法定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)進(jìn)行查處。因此，不論由哪方進(jìn)行查處，都需要一個(gè)明確具體的規(guī)定以解決這個(gè)法律漏洞。

三、完善行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為法律責(zé)任制度的建議

(一)制定統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》

從我國(guó)現(xiàn)在相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律法規(guī)分析，現(xiàn)有立法主要停留在地方性法規(guī)階段。我國(guó)尚未形成包括行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)在內(nèi)的，關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)之地位、職能、運(yùn)作方式、組織機(jī)制、結(jié)構(gòu)和違法規(guī)制等的行業(yè)協(xié)會(huì)法律體系[51。全國(guó)性統(tǒng)一立法的缺位，必然導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)法律適用的混亂、法律規(guī)范的粗糙籠統(tǒng)、法律體系的混亂和多頭管理等現(xiàn)象，還容易導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位的不明確、不獨(dú)立及法律責(zé)任追究的困難等問(wèn)題。本文由中國(guó)論文范文收集整理。

筆者認(rèn)為，制定統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制十分關(guān)鍵：我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的正常運(yùn)行需要法律對(duì)其進(jìn)行角色定位，對(duì)權(quán)利義務(wù)責(zé)任進(jìn)行明確界定，只有這樣，才能對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的產(chǎn)生起到預(yù)防管理的作用，不給其提供成長(zhǎng)的土壤。其次，只有在明確角色定位的基礎(chǔ)上，通過(guò)專門的行協(xié)會(huì)立法，確立公開(kāi)的準(zhǔn)入及退出制度、成立及解散制度等相關(guān)獨(dú)立人格制度，才有可能脫離長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)橹贫葐?wèn)題而造成行政隸屬性，徹底根治行業(yè)協(xié)會(huì)行政性壟斷這個(gè)問(wèn)題。再次，專門的行業(yè)協(xié)會(huì)立法中設(shè)立專門的法律責(zé)任章節(jié)，無(wú)疑比放在《反壟斷法》中更能夠準(zhǔn)確和有效的規(guī)制行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

(二)明確法律責(zé)任主體

顯而易見(jiàn)，現(xiàn)行法律中比照普通經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行簡(jiǎn)單規(guī)定處理的方法并不能適應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為責(zé)任設(shè)置的需求，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)責(zé)任主體的特殊性這一特點(diǎn)，構(gòu)建一個(gè)有針對(duì)性的結(jié)構(gòu)框架：

I．由行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭并組織的，以行業(yè)協(xié)會(huì)決議、章程等形式為主導(dǎo)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。首先追究行業(yè)協(xié)會(huì)的責(zé)任，假如賠償和處罰超出了行業(yè)協(xié)會(huì)的責(zé)任認(rèn)定承擔(dān)范圍，可由參與決議的會(huì)員企業(yè)共同分擔(dān)，被脅迫的成員企業(yè)可免除處罰。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人采用雙罰制，即同時(shí)承擔(dān)一定的民事、行政責(zé)任，如若違法情節(jié)嚴(yán)重，造成后果嚴(yán)重的，必要時(shí)可采用刑事責(zé)任加以制裁。

2．在協(xié)會(huì)內(nèi)的大企業(yè)、強(qiáng)勢(shì)會(huì)員企業(yè)的實(shí)際支配控制下實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，此時(shí)的行業(yè)協(xié)會(huì)淪為被利用的工具。對(duì)于此類行為，只要證明行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為是由大企業(yè)支配形成的，就可以把這些企業(yè)作為真正的責(zé)任追究對(duì)象加以規(guī)制，由其以經(jīng)營(yíng)者身份適用《反壟斷法》的具體規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)的一定的行政責(zé)任，例如警告等。對(duì)具體實(shí)施者進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的方法可以參考“揭開(kāi)法人面紗”制度。

3．行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的實(shí)施是相關(guān)政府部門的意志所致，旨在維護(hù)地方、部門間經(jīng)濟(jì)利益和競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)優(yōu)勢(shì)等。由于此類限制競(jìng)爭(zhēng)行為具有行政性壟斷的特點(diǎn)，因而可以參照我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)行政性壟斷行為的處理方式——責(zé)令相關(guān)行政部門改正并給予直接責(zé)任人員以行政處分。

4．個(gè)人利用行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為打壓會(huì)員或者徇私枉法謀求私利等。在要求實(shí)施者承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，可以參考《日本禁止私人壟斷及確保公正交易法》第95條之三款②的規(guī)定，同時(shí)要求直接監(jiān)督者承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

(三)完善法律責(zé)任體系

行政責(zé)任方面，增加行業(yè)協(xié)會(huì)罰款的種類和標(biāo)準(zhǔn)，如以非法獲利或者銷售額為基準(zhǔn)；同時(shí)增加罰款的上限額度，以確實(shí)起到罰款的威懾力。針對(duì)原則性較強(qiáng)的規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)的立法、司法解釋，以確保反壟斷法的有效實(shí)施。執(zhí)行方面，反壟斷法規(guī)定由社會(huì)團(tuán)體登記機(jī)關(guān)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施處罰，社團(tuán)登記機(jī)關(guān)并不是反壟斷主管部門，由其對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為給予處罰，名不正，言不順，而且還將造成職能重疊，給反壟斷的實(shí)際執(zhí)法將帶來(lái)諸多不便[61，筆者建議將行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為亦納入反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)。另還可以增設(shè)其他行政處罰方式，如名譽(yù)處罰等，通過(guò)降低公眾影響力以達(dá)到警告的目的。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為是由上級(jí)行政部門操控實(shí)施時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)行政部門和責(zé)任人員予以處罰。

民事責(zé)任方面，首先應(yīng)當(dāng)將行業(yè)協(xié)會(huì)明確納入承擔(dān)民事責(zé)任的主體范圍之內(nèi)，例如在《反壟斷法》第5O條增加一款，即行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。其次，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)私人訴訟的運(yùn)用，改變既往由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)反壟斷案件的傳統(tǒng)觀念，逐步增強(qiáng)受害者的應(yīng)訴積極性，可以比照現(xiàn)有訴訟舉證制度，適當(dāng)放寬受害人舉證的標(biāo)準(zhǔn)。最后，關(guān)于損害賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)，策劃，積極推動(dòng)實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，從嚴(yán)發(fā)落，適用兩倍之上3倍之下的賠償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)充當(dāng)工具，默認(rèn)、放縱態(tài)度實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，則從輕發(fā)落，適用兩倍的賠償標(biāo)準(zhǔn)。

篇（2）

一、稅法司法化的現(xiàn)代性困境

稅收司法,是指行使國(guó)家司法權(quán)的機(jī)關(guān)——人民法院在憲法與法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi),按照稅法規(guī)定的程序,處理有關(guān)稅收刑事訴訟與稅收行政訴訟和稅收民事訴訟的活動(dòng)[1]｡稅收司法作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)處理有關(guān)稅收案件的訴訟活動(dòng),其目的是解決稅收利益紛爭(zhēng),給合法權(quán)益遭受損害的個(gè)人(集體)提供最公正､權(quán)威的保障和救濟(jì)｡現(xiàn)代性理論倡導(dǎo)“個(gè)人主義的中心地位”[2],它必然體現(xiàn)出對(duì)每一個(gè)平等的人的價(jià)值､權(quán)利和尊嚴(yán)的切實(shí)關(guān)懷｡只有賦關(guān)懷于具體可行的稅收司法運(yùn)作之中,納稅人才能對(duì)此獲得真切的體認(rèn),并最終形成對(duì)稅收司法公正的真誠(chéng)信仰和對(duì)稅收法治的尊崇｡

然而,我國(guó)稅法司法化面臨著以下主要的問(wèn)題:

1.稅法司法審判不足,限制了司法權(quán)在稅法領(lǐng)域作用的發(fā)揮｡因?yàn)槲覈?guó)的稅收司法活動(dòng)由公檢法部門來(lái)完成,缺乏專業(yè)的稅務(wù)司法法庭,辦案效率低下;稅務(wù)部門行政強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)效性和公檢法部門強(qiáng)制執(zhí)行的準(zhǔn)確性存在較大的反差:稅務(wù)部門強(qiáng)制執(zhí)行比較簡(jiǎn)便､靈活､迅速,時(shí)效性強(qiáng);公檢法部門由于缺乏專業(yè)性,其執(zhí)法的準(zhǔn)確性及時(shí)效性相對(duì)較差,很難保證稅務(wù)部門申請(qǐng)的涉稅事件得到迅速有效地處理｡

2.稅法司法審查的范圍偏小｡稅法的侵權(quán)性使其不同于其他部門法,它要求稅款的征收要征得納稅人的同意,由此需要強(qiáng)調(diào)稅收立法的高層次性,但是我國(guó)稅收立法的行政化以及限制司法對(duì)行政立法行為的審查使司法對(duì)稅收行政權(quán)的制約作用很難得到發(fā)揮｡

3.納稅人知情權(quán)的司法救濟(jì)力度弱化｡司法設(shè)置了以公力為后盾維護(hù)社會(huì)秩序和正義的最后一道防線,稅收司法作為納稅人權(quán)利的最后救濟(jì)手段發(fā)揮著終局的作用｡沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利,但是由于中國(guó)傳統(tǒng)意義上納稅人處于弱勢(shì)地位,征納雙方地位不平等的事實(shí)和觀念長(zhǎng)期存在,使得納稅人權(quán)利的保障往往只停留在理論的理想化狀態(tài),這與法的現(xiàn)代性要求相去甚遠(yuǎn),因?yàn)楝F(xiàn)代法是權(quán)利之法已經(jīng)是現(xiàn)代各法治國(guó)家的共識(shí)｡但我國(guó)在義務(wù)本位至上的氛圍中,只有強(qiáng)化納稅人權(quán)利的司法救濟(jì)力度,才能達(dá)到契約精神要求的納稅人權(quán)利義務(wù)對(duì)等｡

稅收法定主義要求稅收司法機(jī)關(guān)在處理涉稅爭(zhēng)議時(shí),改變傳統(tǒng)稅法中征稅機(jī)關(guān)主觀任性過(guò)大，納稅人權(quán)利無(wú)法保障的現(xiàn)實(shí)狀況,主張強(qiáng)化納稅人權(quán)利,限制征稅機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),相關(guān)爭(zhēng)議只能以法律的相關(guān)規(guī)定和爭(zhēng)議的事實(shí)情況為依據(jù)進(jìn)行審判和裁決｡因此實(shí)現(xiàn)稅收司法化也是稅收法定主義的應(yīng)有之義｡由此可見(jiàn),稅收司法也是稅法運(yùn)行的重要環(huán)節(jié),其宗旨在于排除稅收法律運(yùn)行障礙,消除稅收法律運(yùn)行被阻礙或被切斷的現(xiàn)象,從而保證稅法的正常運(yùn)行｡因此稅收司法化是稅法現(xiàn)代性問(wèn)題緩解的突破口,只有實(shí)現(xiàn)了稅法的司法化,稅法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型才能最終完成｡

二、稅法司法化的現(xiàn)代性進(jìn)路

中國(guó)法的現(xiàn)代性問(wèn)題之所以非常嚴(yán)峻,就在于我們?nèi)P接受了知識(shí)論的思想傳統(tǒng)卻從來(lái)沒(méi)有時(shí)間和機(jī)會(huì)去對(duì)知識(shí)論思想傳統(tǒng)進(jìn)行認(rèn)真地反思｡正因?yàn)楝F(xiàn)代性的缺憾和不良后果,才需要不斷地推進(jìn)和完善現(xiàn)代性，尤其是需要通過(guò)“反思性”的現(xiàn)代性來(lái)解決現(xiàn)代性的憂患和危機(jī)[3]｡強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性概念是一個(gè)指稱一種普適性的轉(zhuǎn)換每一個(gè)體､民族､傳統(tǒng)社會(huì)制度和理念形態(tài)之處身位置的現(xiàn)實(shí)性(社會(huì)化的和知識(shí)化的)力量,現(xiàn)代化所描述的科學(xué)技術(shù)､經(jīng)濟(jì)､法律､文化､生活方式等基本社會(huì)范疇由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過(guò)程,勢(shì)必也是司法現(xiàn)代化置身其中的過(guò)程｡法制現(xiàn)代化所表達(dá)的法律制度由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的法律發(fā)展運(yùn)動(dòng)本身就必然地要求一個(gè)司法現(xiàn)代化進(jìn)程的出現(xiàn)｡因此,在目前要緩解稅法司法化的現(xiàn)實(shí)困境,具體可行的進(jìn)路是:

1.設(shè)立稅務(wù)法庭

“一個(gè)完全獨(dú)立與高度受到尊重的司法權(quán)的存在，是英國(guó)各種制度充分發(fā)揮作用所必不可少的,為了這些制度的建立與鞏固，法院在歷史上曾做過(guò)有力的貢獻(xiàn),”[4]說(shuō)明了稅務(wù)法院在稅法司法化過(guò)程中的重要作用｡因此在本土化和國(guó)情理論背景下,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建或完善我國(guó)的稅務(wù)司法組織｡目前,我國(guó)法院受理的稅務(wù)案件有兩類,一類是稅務(wù)行政案件由行政庭受理?鴉一類是涉稅犯罪案件由刑庭受理｡但是稅收司法具有很強(qiáng)的專業(yè)性特點(diǎn),因此只要具備了一批專業(yè)稅收司法人員,利用現(xiàn)有的法院機(jī)構(gòu),可以為稅收提供有力的司法保障｡根據(jù)我國(guó)行政訴訟法和刑事訴訟法的管轄原則,應(yīng)該在各地統(tǒng)一增設(shè)稅務(wù)法庭｡有些學(xué)者主張?jiān)O(shè)立稅務(wù)法院,但是設(shè)立了稅務(wù)法院,勢(shì)必還要設(shè)立稅務(wù)檢察院,這樣一來(lái),全國(guó)將要新增許多機(jī)構(gòu),稅務(wù)法院設(shè)計(jì)的可行性就值得重新考慮了｡因此,目前最可行的舉措應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有的各級(jí)法院中設(shè)置我國(guó)的稅務(wù)法庭,專門審理涉稅民事､刑事､行政案件｡借鑒國(guó)外,如美國(guó)與德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn),稅務(wù)法庭法官的任職資格應(yīng)具備法律､稅收､審計(jì)､會(huì)計(jì)等相關(guān)素質(zhì);地域管轄方面,對(duì)于民事稅務(wù)案件根據(jù)“原告就被告”的原則由被告所在地的法院管轄;在級(jí)別管轄方面,一般的稅務(wù)案件均由基層人民法院受理,重大稅務(wù)案件可以由中級(jí)人民法院受理,特別重大的稅務(wù)案件可以由高級(jí)人民法院受理｡最高人民法院在特殊情況下才可以決定受理稅務(wù)案件｡同時(shí)確保稅務(wù)法庭的獨(dú)立性,才能保證它對(duì)稅務(wù)糾紛作出客觀公正的裁決,使稅務(wù)法庭真正成為稅法司法化的平臺(tái)之一｡

2.組建稅務(wù)警察

稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)是國(guó)外比較常見(jiàn)的一種稅收司法保障機(jī)構(gòu),主要任務(wù)是負(fù)責(zé)維持稅務(wù)治安秩序,調(diào)查一般違法案件,偵查涉稅刑事案件,預(yù)防和制止危害稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的案件發(fā)生｡由于稅務(wù)警察具有稅收專業(yè)知識(shí)，將會(huì)大大降低辦案成本､提高辦案效率,從而也解決了當(dāng)涉稅違法案件“升格”為涉稅犯罪案件時(shí)取證上重復(fù)勞動(dòng)的問(wèn)題｡因此為確保稅務(wù)法庭的有效運(yùn)作,在稅務(wù)稽查的基礎(chǔ)上應(yīng)該組建稅務(wù)警察｡

從我國(guó)依法治稅的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)考慮,建立稅務(wù)警察制度勢(shì)在必行,然而是否一定要設(shè)立專門的稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)值得研究｡學(xué)界有三個(gè)方案可供選擇:

篇（3）

現(xiàn)代民商法文化首先是一種先進(jìn)文化。這種先進(jìn)性表現(xiàn)為：現(xiàn)代民商法反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)渴望自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)、合作的一般規(guī)律，表達(dá)文明和創(chuàng)新型社會(huì)對(duì)人權(quán)、公平、守信、自治的內(nèi)在要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、科技創(chuàng)新和社會(huì)生活起著最基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)、規(guī)范和指引作用，并以其固有的邏輯力量推動(dòng)著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。具體而言，現(xiàn)代民商法文化具有社會(huì)進(jìn)步性和適用技術(shù)性的雙重品格。

(一)現(xiàn)代民商法文化的社會(huì)進(jìn)步性

現(xiàn)代民商法是關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法和公平而自由競(jìng)爭(zhēng)的法，以保護(hù)民事權(quán)利、人格尊嚴(yán)和個(gè)人自由，促進(jìn)市場(chǎng)主體的自我實(shí)現(xiàn)為已任。因此，現(xiàn)代民商法文化內(nèi)在地具有權(quán)利、自由、平等、公平、守信、合作和責(zé)任等現(xiàn)代法治文化的品質(zhì)。在這樣一種法律文化環(huán)境中，民商事法律關(guān)系的主體基于生活經(jīng)驗(yàn)和感受，在潛移默化中，就會(huì)養(yǎng)成主體意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、合作意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。反過(guò)來(lái)，也可以說(shuō)，不具有上述意識(shí)的經(jīng)濟(jì)，算不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公平而自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)。這正是現(xiàn)代民商法文化社會(huì)進(jìn)步性的集中體現(xiàn)。

現(xiàn)代民商法文化的社會(huì)進(jìn)步性有其深刻的社會(huì)歷史根源。根據(jù)英國(guó)歷史學(xué)家湯因比關(guān)于文明類型演變挑戰(zhàn)與反應(yīng)學(xué)說(shuō)的挖掘，19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來(lái)，隨著科技快速發(fā)展和新經(jīng)濟(jì)形式的大量出現(xiàn)，社會(huì)分工與專業(yè)化越來(lái)越細(xì)致，政府、企事業(yè)等各類社會(huì)組織都成為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的組成部分。這就要求人與人之間、組織與組織之間廣泛的合作與聯(lián)合，從而促進(jìn)交易的發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的契約化以及合作的個(gè)人主義(cooperative individualism)同時(shí)，隨著工業(yè)化、商業(yè)化進(jìn)程加快，資本不斷集中，卡特爾、辛迪加等壟斷形式的建立，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)大企業(yè)對(duì)小企業(yè)、生產(chǎn)者對(duì)消費(fèi)者、企業(yè)主對(duì)勞動(dòng)者的恃強(qiáng)凌弱;人與自然環(huán)境的和諧關(guān)系遭到破壞，對(duì)資源的掠奪與對(duì)環(huán)境的污染并存，產(chǎn)品事故、安全生產(chǎn)事故和環(huán)境損害事故不斷出現(xiàn)，人類正面對(duì)著現(xiàn)代性后果的空前挑戰(zhàn)。

面對(duì)上述經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活(條件)的深刻變化，近代民商法在向現(xiàn)代民商法演進(jìn)的過(guò)程中，法學(xué)文化思潮繼承了民商法系人法和權(quán)利法這樣的觀念，特別強(qiáng)調(diào)法律關(guān)系主體的權(quán)利，這樣一種建立在傳統(tǒng)私法文化的基礎(chǔ)上，沖破近代民商法所有權(quán)絕對(duì)、契約自由、過(guò)失責(zé)任和形式上自由平等理念的束縛，旗幟鮮明地反對(duì)重物輕人，既高度重視人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又(在民商法典制建設(shè)中)把人格權(quán)保護(hù)置于重要位置;[5]既注重形式正義，宣布所有人法律面前一律平等，又關(guān)注實(shí)質(zhì)正義，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中弱者的呼號(hào)和疾苦予以深切的同情和現(xiàn)實(shí)的保護(hù);[6]既促進(jìn)、弘揚(yáng)人的自由和首創(chuàng)精神，又以誠(chéng)實(shí)信用、禁止權(quán)利濫用等法律原則昭示一種對(duì)絕對(duì)自由的約束與節(jié)制[7]23;既主張過(guò)失責(zé)任，又主張對(duì)無(wú)過(guò)失責(zé)任和公平責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)正，彌補(bǔ)一味強(qiáng)調(diào)過(guò)失責(zé)任在社會(huì)某些領(lǐng)域造成的利益失衡狀態(tài);[8]既注重維護(hù)個(gè)人自由自主，倡導(dǎo)個(gè)體的能動(dòng)性，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員之間的合作共贏;既注重保護(hù)民事權(quán)利，也不忽視行使權(quán)利的社會(huì)責(zé)任。由此形成了現(xiàn)代民商法的主體意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、合作意識(shí)和責(zé)任意識(shí)等法律文化品格。

現(xiàn)代民商法產(chǎn)生伊始，便面臨著壟斷資本主義的社會(huì)條件。與此情形，如何實(shí)現(xiàn)私法關(guān)系中的利益均衡，逐漸成為現(xiàn)代民商法文化和制度建設(shè)追求的目標(biāo)。利益均衡的達(dá)成，必然要求實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義、個(gè)別正義。因此，現(xiàn)代民商法文化的精髓，集中表現(xiàn)為對(duì)實(shí)質(zhì)正義、個(gè)別正義的追求。

例如，在交易關(guān)系中，現(xiàn)代民商法文化主張對(duì)交易雙方的交易能力、獲益狀況、社會(huì)地位、資源控制和信息占有等進(jìn)行比較衡量，以利揚(yáng)棄形式正義追求實(shí)質(zhì)正義，并從一般正義入手實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義、個(gè)別正義，現(xiàn)代契約文化對(duì)近代契約文化的理性主義、自由至上等理念，進(jìn)行了反映時(shí)展要求的改造。基于理性主義、自由至上的絕對(duì)的契約自由與當(dāng)事人意思自治，作為近代合同法的根本原則，使契約關(guān)系中強(qiáng)勢(shì)的一方當(dāng)事人的法律責(zé)任，一度減輕到了最低限度。為了糾正合同簽訂中恃強(qiáng)凌弱帶來(lái)的非自由、非正義、非平等，現(xiàn)代契約文化從具體的正義出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人公平參與交易對(duì)實(shí)質(zhì)正義、實(shí)質(zhì)自由和實(shí)質(zhì)平等的客觀要求，不僅以誠(chéng)實(shí)信用權(quán)利濫用情更和交易基礎(chǔ)消滅等一般條款，把人的因素、利益衡量原則和相對(duì)性引入到信奉絕對(duì)性、形式正義的傳統(tǒng)私法文化之中，而且對(duì)格式合同予以種種限制，不斷修正近代契約文化中曾經(jīng)盛行一時(shí)的形式上的自由、平等原則和絕對(duì)自由主義，以合同自由應(yīng)當(dāng)是締約各方的自由為念，對(duì)格式合同提供方濫用自由限制他方合同自由的行為實(shí)行反限制，從而維護(hù)合同自由。

二、現(xiàn)代民商法文化對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意義

當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的征程中。一方面，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的基本任務(wù);另一方面，在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的多民族國(guó)家，建設(shè)和諧社會(huì)，解決市場(chǎng)失靈和分配不公，消除貧富兩極分化、保護(hù)各種弱勢(shì)人群的正當(dāng)利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又尤為重要。一方面，工業(yè)化仍然是中華大地的發(fā)展主題，伴隨而來(lái)的是勞動(dòng)侵權(quán)、企業(yè)事故、醫(yī)療事故、環(huán)境污染和缺陷產(chǎn)品等社會(huì)問(wèn)題;另一方面，以信息科學(xué)和生命科學(xué)為主要特征的后工業(yè)化時(shí)代正在蓬勃發(fā)展，金融技術(shù)、生殖技術(shù)、克隆技術(shù)、干細(xì)胞技術(shù)等新技術(shù)不斷用于經(jīng)營(yíng)實(shí)踐和社會(huì)生活，電子商務(wù)、銀行、代孕、細(xì)胞移植等新的交易形式不斷涌現(xiàn)，新類型產(chǎn)權(quán)、合同和侵權(quán)等案件頻頻發(fā)生。凡此種種，既為我國(guó)民商法的實(shí)踐提供了廣闊的舞臺(tái)，為豐富現(xiàn)代民商法的內(nèi)涵提供了現(xiàn)實(shí)條件，又使我國(guó)民商法文化建設(shè)同時(shí)面臨發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決工業(yè)化和后工業(yè)化時(shí)代社會(huì)問(wèn)題的雙重任務(wù)。這就要求我們要深刻理解現(xiàn)代民商法的文化品質(zhì)，注意到它同時(shí)具有先進(jìn)性和局限性的雙重品格。

(一)現(xiàn)代民商法文化先進(jìn)性的中國(guó)含義

現(xiàn)代化具有器物現(xiàn)代化和思想觀念現(xiàn)代化兩層含義。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代民商法文化的社會(huì)進(jìn)步性，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)的現(xiàn)代化目標(biāo)具有特殊的重要意義，是我們改造和抵制產(chǎn)生于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和專制體制的封建文化、官僚文化、等級(jí)文化、特權(quán)文化和小農(nóng)文化的強(qiáng)大文化力量，為我國(guó)的民商法文化和制度建設(shè)指明了發(fā)展方向。這主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，應(yīng)當(dāng)有利于合理地確認(rèn)，平等地尊重，充分地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公民、法人和其他民商事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)營(yíng)權(quán)利。

第二，應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)以公平競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)為核心價(jià)值的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的形成、鞏固和發(fā)展。

第三，應(yīng)當(dāng)有利于合理地調(diào)節(jié)及處理國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與民商事主體私益之間的關(guān)系，引導(dǎo)各類民商事主體在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，正確對(duì)待其民事權(quán)利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中善良風(fēng)俗和公平正義的形成。

第四，應(yīng)當(dāng)有利于解決高新科學(xué)技術(shù)研究及廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各領(lǐng)域所面臨的復(fù)雜的法律問(wèn)題。例如，人體干細(xì)胞移植技術(shù)臨床應(yīng)用的私法問(wèn)題。

(二)現(xiàn)代民商法文化局限性的中國(guó)含義

現(xiàn)代民商法文化的局限性提示我們，民商法文化傳統(tǒng)上認(rèn)為屬于民事權(quán)利的許多權(quán)利，如健康權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和環(huán)境權(quán)，同時(shí)也是人之作為人所固有的基本人權(quán)，中國(guó)民商法的立法和司法應(yīng)當(dāng)致力于平等地尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)這些具有社會(huì)權(quán)利屬性的民事權(quán)利;同時(shí)，在法律責(zé)任方面致力于降低公平分配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐利取向?qū)е碌纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)。這就要求通過(guò)對(duì)中國(guó)民商事法律制度進(jìn)行一定程度的社會(huì)化改革，在保障個(gè)人權(quán)利和自由的同時(shí)，關(guān)注各種弱勢(shì)人群的權(quán)利和自由，平衡個(gè)人利益與社會(huì)公共利益的關(guān)系。為此，中國(guó)民商法文化建設(shè)應(yīng)當(dāng)顧及到許多民事權(quán)利同時(shí)具有的社會(huì)權(quán)利屬性，意識(shí)到社會(huì)群體的階層結(jié)構(gòu)越分化，就越需要平等地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)這些基本的共同權(quán)利。這樣才能緩和已出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的社會(huì)群體之間的沖突與矛盾。這是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之意。

具體而言，理論上，盡管弱肉強(qiáng)食、優(yōu)勝劣汰和兩極分化是私法秩序的邏輯結(jié)果，但是，我國(guó)當(dāng)前出現(xiàn)的分配不公、貧富兩極分化問(wèn)題，主要不是私法秩序帶來(lái)的后果。因?yàn)椋椒ㄖ刃蛟谖覈?guó)還未全面形成。例如，在勞動(dòng)合同關(guān)系中，當(dāng)前的主要問(wèn)題是一部分人根本沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，參與競(jìng)爭(zhēng)也是形同虛設(shè)，以至于人們說(shuō)拼爹的社會(huì)沒(méi)有未來(lái)。于此情形，并無(wú)自由競(jìng)爭(zhēng)，更無(wú)公平競(jìng)爭(zhēng)。

篇（4）

2臨床資料

患者男性，17歲，患者緣于4年前無(wú)意中發(fā)現(xiàn)雙側(cè)內(nèi)各有約紅棗大小腫物，以“男性乳腺發(fā)育癥”收入我科。查體：雙側(cè)對(duì)稱，較同齡男性增大，皮膚未見(jiàn)異常，無(wú)紅腫，無(wú)橘皮樣改變，擠壓無(wú)溢液，雙側(cè)乳暈下均可觸及約7×7cm大小質(zhì)韌腫物，無(wú)壓痛，表面光滑，界限清，與周圍組織無(wú)粘連，活動(dòng)良好。雙側(cè)腋窩未觸及腫大的淋巴結(jié)。手術(shù)方式為乳腺腺體下緣做長(zhǎng)約10cm弧形切口，做乳腺切除，于切口皮下放置引流條，病理結(jié)果回報(bào)：“雙側(cè)乳腺”符合男性乳腺發(fā)育癥。

3護(hù)理

3.1傷口護(hù)理對(duì)患者傷口要進(jìn)行評(píng)估,詳細(xì)了解病情和傷口情況,制定最佳的治療方案,密切觀察患者傷口的分泌物、滲出物、傷口滲液的氣味，觀察其性質(zhì)并初步判斷細(xì)菌的種類,必要時(shí)做細(xì)菌培養(yǎng)。①控制傷口感染：密切觀察患者傷口局部紅、腫、熱、疼及氣味情況,傷口局部應(yīng)徹底清創(chuàng),保持傷口引流通暢,根據(jù)細(xì)菌培養(yǎng)結(jié)果,遵醫(yī)囑靜脈輸注抗生素,防止炎癥擴(kuò)散。②清理傷口:根據(jù)傷口情況進(jìn)行清理,充分清除傷口內(nèi)異物和壞死組織,用大量鹽水沖洗,然后用清創(chuàng)性敷料至基底層變?yōu)槿庋拷M織,清創(chuàng)性敷料可活化自體溶解過(guò)程。③保持傷口濕潤(rùn):保持傷口濕潤(rùn)可維持細(xì)胞活動(dòng)所必需的、最適宜的濕潤(rùn)環(huán)境。④更換敷料:更換時(shí)以滲液的多少而定,以下次換藥時(shí)傷口內(nèi)無(wú)大量滲液滯留為標(biāo)準(zhǔn)。填充敷料要注意松緊度,過(guò)緊會(huì)影響引流和血供,過(guò)松則使敷料不能與基底很好地接觸,降低敷料效用[2]。

3.2心理護(hù)理本例男性乳腺發(fā)育癥年齡小，正處青少年時(shí)期，對(duì)身體的變化很關(guān)注，同時(shí)易受外界影響。由于患者反復(fù)求醫(yī),接受不同的治療方案與建議，對(duì)醫(yī)務(wù)人員不信任,對(duì)病情不認(rèn)可,同時(shí)頻繁換藥增加了患者痛苦,使其易出現(xiàn)焦慮、緊張、抑郁等不良心理反應(yīng),對(duì)治療失去信心。故護(hù)理人員應(yīng)關(guān)心、安慰患者,向其詳細(xì)講解有關(guān)疾病的相關(guān)知識(shí),與患者溝通,耐心解答患者所提出的問(wèn)題,提高其正確認(rèn)識(shí)疾病和自我護(hù)理的能力,指出心理焦慮、緊張可降低人體的抗感染能力,影響人體免疫系統(tǒng)的功能,導(dǎo)致傷口延遲愈合,增加傷口感染機(jī)會(huì)。良好的心理狀態(tài),可調(diào)動(dòng)自身潛能,有助于傷口愈合。介紹處理傷口的先進(jìn)方法及國(guó)內(nèi)外對(duì)傷口處理的最新進(jìn)展,介紹治療成功的病例,增強(qiáng)患者治療信心。

4結(jié)果

篇（5）

銀行保險(xiǎn)一般指壽險(xiǎn)公司利用銀行等金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)和客戶資源銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品。對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，積極發(fā)展銀保業(yè)務(wù)不僅可以豐富銀行的服務(wù)內(nèi)容，拓展銀行業(yè)務(wù)，降低銀行對(duì)利差收入的依賴性，而且可以利用保險(xiǎn)公司的客戶，深挖保險(xiǎn)公司擁有資源的潛力，實(shí)現(xiàn)資源共享；對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，利用銀行龐大的營(yíng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品，不僅可以降低保險(xiǎn)公司的營(yíng)銷成本，而且可以借助銀行良好的信譽(yù)和客戶資源拓展市場(chǎng)。正是由于銀保合作可以通過(guò)資源共享提高經(jīng)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)“雙贏”，銀行保險(xiǎn)在海外得到了迅速發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料介紹，2000年，歐洲保險(xiǎn)傭金占銀行總利潤(rùn)的比例高達(dá)10％，2010年這一比例將達(dá)到15％，500家大銀行中接近一半擁有專門從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的附屬機(jī)構(gòu)。歐洲大多數(shù)國(guó)家銀行保險(xiǎn)的保費(fèi)收入占?jí)垭U(xiǎn)市場(chǎng)的比重為20％～35％，在法國(guó)、西班牙、葡萄牙等國(guó)，這一比例達(dá)到50％～70％。中國(guó)香港、新加坡等地，銀行保險(xiǎn)占保費(fèi)收入的比重也達(dá)到20％以上。

我國(guó)自上世紀(jì)90年代中期從國(guó)外引入銀行保險(xiǎn)銷售模式以來(lái)，銀行保險(xiǎn)發(fā)展迅速，成為壽險(xiǎn)公司的重要銷售渠道。2003年，銀行保險(xiǎn)占我國(guó)壽險(xiǎn)保費(fèi)收入的比重達(dá)到26％。從2004年下半年開(kāi)始，銀行保險(xiǎn)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展減緩，2005年前10個(gè)月更是進(jìn)入低迷狀態(tài)。2005年末起銀行保險(xiǎn)一改近兩年的頹勢(shì)，出現(xiàn)迅猛上升的勢(shì)頭。2006年一季度，銀保業(yè)務(wù)量占到壽險(xiǎn)公司總保費(fèi)收入的33．9％，中國(guó)人壽股份公司的銀保收入同比上升了121％，占到新單保費(fèi)收入的40％。銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量的忽上忽下，表明我國(guó)銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還不夠成熟，銀行和保險(xiǎn)公司之間的合作基礎(chǔ)并不牢固。

從保險(xiǎn)公司角度看，隨著保險(xiǎn)公司的增多和競(jìng)爭(zhēng)的加劇，銀行渠道成為稀缺資源，銀行由于其優(yōu)勢(shì)地位而對(duì)合作保險(xiǎn)公司手續(xù)費(fèi)要價(jià)過(guò)高。據(jù)調(diào)查，保險(xiǎn)公司支付給銀行的手續(xù)費(fèi)大體在3％～3．5％的水平，個(gè)別渠道甚至達(dá)到4％。除手續(xù)費(fèi)外，保險(xiǎn)公司還須向銀保銷售人員支付激勵(lì)費(fèi)用。此外，相當(dāng)數(shù)量的商業(yè)銀行會(huì)對(duì)合作保險(xiǎn)公司提出購(gòu)買基金產(chǎn)品等不同要求。

從銀行角度看，各公司的銀行產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)單一，主要產(chǎn)品一般為期限較短的躉繳型分紅產(chǎn)品，與銀行儲(chǔ)蓄產(chǎn)品相似進(jìn)而構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)。此外，保險(xiǎn)公司還有濫用銀行信譽(yù)之嫌。

從消費(fèi)者的角度看，銀行保險(xiǎn)誤導(dǎo)銷售問(wèn)題仍十分突出。銀行保險(xiǎn)的宣傳資料往往混淆了儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)的界限，有的銷售人員夸大宣傳銀行保險(xiǎn)產(chǎn)品的收益性，以錯(cuò)誤的收益率計(jì)算方法誤導(dǎo)分紅產(chǎn)品客戶。另一方面，銀行保險(xiǎn)的售后服務(wù)也不到位。各銀行機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)大多為手工操作，保單流轉(zhuǎn)緩慢，客戶從投保到拿到保單通常需要一周左右的時(shí)間。同時(shí)由于現(xiàn)行銀行保險(xiǎn)合作主要集中于柜臺(tái)銷售，其他方面的合作極少，大部分公司的查詢、契約保全、保單貸款、保單更改及理賠等服務(wù)項(xiàng)目，還只能在保險(xiǎn)公司操作，從而使客戶感到十分不便。

進(jìn)一步看，銀行保險(xiǎn)發(fā)展困難的深層次原因是，銀行與壽險(xiǎn)公司的合作缺乏長(zhǎng)期利益共享機(jī)制，銀行尚未將銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入銀行發(fā)展的整體戰(zhàn)略框架，保險(xiǎn)公司也只是簡(jiǎn)單地將銀行保險(xiǎn)作為一種銷售方式，側(cè)重利用銀行的品牌效應(yīng)而忽視了自身品牌的維護(hù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。因此，銀保合作只能在簡(jiǎn)單銷售的低水平進(jìn)行。在各公司產(chǎn)品差別不大的情況下，對(duì)銀行網(wǎng)點(diǎn)資源的爭(zhēng)奪就成為保險(xiǎn)公司發(fā)展銀行業(yè)務(wù)的重要手段，而這種爭(zhēng)奪又主要體現(xiàn)在手續(xù)費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)上。銀行保險(xiǎn)產(chǎn)品銷售成本的不斷攀升縮小了保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)空間，加大了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、發(fā)展綜合經(jīng)營(yíng)對(duì)銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的影響

由于綜合經(jīng)營(yíng)具有節(jié)約交易成本、分散金融風(fēng)險(xiǎn)和獲得協(xié)同效應(yīng)等優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨加劇和金融機(jī)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，通過(guò)穩(wěn)步推進(jìn)綜合經(jīng)營(yíng)來(lái)提高我國(guó)金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力已在上下達(dá)成共識(shí)。特別是隨著我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行體制改革的深化和內(nèi)部治理的改善，商業(yè)銀行正在重構(gòu)盈利模式，將經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向理財(cái)和零售業(yè)務(wù)。在這種情況下，發(fā)展綜合經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在要求更加迫切。在監(jiān)管部門的支持下，近來(lái)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的態(tài)勢(shì)日趨明顯。

綜合經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是通過(guò)調(diào)整和改進(jìn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，滿足客戶對(duì)金融服務(wù)的全方位需求，將過(guò)去需要多家金融機(jī)構(gòu)才能提供的多種金融產(chǎn)品和金融服務(wù)集中到一家機(jī)構(gòu)提供，從而使得客戶能夠得到質(zhì)量和效率更高、成本費(fèi)用更低的服務(wù)。換言之，就是要使客戶能從一個(gè)窗口購(gòu)買更多的商品。因?yàn)檠芯勘砻鳎蛻魪耐粋€(gè)金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買的商品種類越多，他離開(kāi)這家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)買別家金融商品的幾率也就越低。

對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，推進(jìn)綜合經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅要加強(qiáng)與其他金融行業(yè)的業(yè)務(wù)與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，更要調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部構(gòu)造，改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)營(yíng)方式的變動(dòng)和有效控制風(fēng)險(xiǎn)。從目前金融機(jī)構(gòu)的情況看，已經(jīng)出現(xiàn)了以下一些調(diào)整動(dòng)向：

一是從戰(zhàn)略的高度出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃各類業(yè)務(wù)，重估不同業(yè)務(wù)的價(jià)值，調(diào)整業(yè)務(wù)發(fā)展方向和發(fā)展重點(diǎn)。同時(shí)整合、重組內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)與管理流程，提高信息處理能力和綜合管理能力，全面提高人力資源、業(yè)務(wù)流程、客戶服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管控、定價(jià)與成本等方面的管理水平。

二是改進(jìn)營(yíng)銷模式，使?fàn)I銷組織由分散向高度統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，營(yíng)銷渠道由簡(jiǎn)單的客戶經(jīng)理服務(wù)向一攬子綜合金融服務(wù)轉(zhuǎn)變，營(yíng)銷方式由僅依靠自身渠道向各類金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)、多渠道銷售轉(zhuǎn)變。

三是積極開(kāi)發(fā)多樣性產(chǎn)品，將多種產(chǎn)品和服務(wù)集成組裝成多種“產(chǎn)品套餐”，以滿足不同客戶的需求。

四是改進(jìn)技術(shù)系統(tǒng)，依托計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的強(qiáng)大功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)大集中和信息處理的高效化，以迅速感知客戶需求，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新服務(wù)，搶占市場(chǎng)和培養(yǎng)新客戶群。

在上述調(diào)整的過(guò)程中，無(wú)論對(duì)銀行還是保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，銀行保險(xiǎn)的地位和作用都將發(fā)生變化。過(guò)去銀行保險(xiǎn)對(duì)銀行只是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)，其手續(xù)費(fèi)收入只是銀行利潤(rùn)的一個(gè)渠道。今后銀行會(huì)越來(lái)越重視銀行保險(xiǎn)對(duì)銀行自身發(fā)展的作用，將之納入銀行整體發(fā)展戰(zhàn)略格局，整合于銀行的銷售模式之中。過(guò)去銀行保險(xiǎn)對(duì)壽險(xiǎn)公司只是銷售產(chǎn)品、拓展市場(chǎng)的一個(gè)手段，未來(lái)保險(xiǎn)公司將更加注重銀行保險(xiǎn)的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和配套服務(wù)，借助銀行巨大的客戶資源，細(xì)分市場(chǎng)和尋找潛在客戶，設(shè)計(jì)有特色的、對(duì)應(yīng)于不同客戶需求的產(chǎn)品，逐步擺脫低水平價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)模式。更加注重通過(guò)發(fā)展銀行保險(xiǎn)，降低對(duì)傳統(tǒng)人的依賴程度。更加注重與銀行實(shí)現(xiàn)信息、網(wǎng)絡(luò)等各項(xiàng)資源的共享，降低經(jīng)營(yíng)成本。

具體來(lái)看，今后銀行保險(xiǎn)將朝著以下幾個(gè)方向發(fā)展。

一銀保合作將由簡(jiǎn)單的初級(jí)方式轉(zhuǎn)向深層合作

實(shí)踐表明，簡(jiǎn)單的銷售模式使得雙方缺乏長(zhǎng)期的共同利益機(jī)制，難以建立穩(wěn)固的合作關(guān)系，并成為保險(xiǎn)公司之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的誘因。隨著我國(guó)金融控股公司的發(fā)展，出于控股關(guān)系的銀保聯(lián)盟將產(chǎn)生和增加。銀保之間的合作將由柜臺(tái)銷售深入到售后服務(wù)、配套服務(wù)、數(shù)據(jù)資源共享等多個(gè)方面，根據(jù)產(chǎn)品的特性和目標(biāo)客戶群的特點(diǎn)，選擇適合的銷售方式。通過(guò)深層合作，不僅使合作雙方的金融服務(wù)多元化、差異化、綜合化，還要通過(guò)融資、資金匯劃、聯(lián)合發(fā)信用卡等業(yè)務(wù)的合作，進(jìn)一步挖掘客戶潛力，深入了解客戶需求，拓展雙方的業(yè)務(wù)空間和利潤(rùn)空間。

二銀行銷售銀保產(chǎn)品的模式可能發(fā)生變化

過(guò)去一家銀行往往同時(shí)銷售多家保險(xiǎn)公司產(chǎn)品，人們常常可以看到在一個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)中多家保險(xiǎn)公司營(yíng)銷員爭(zhēng)奪客戶甚至互相詆毀，使得客戶無(wú)所適從，損害了銀行和保險(xiǎn)的信譽(yù)。隨著金融控股集團(tuán)的發(fā)展，今后部分銀行可能會(huì)從集團(tuán)的整體利益出發(fā)，對(duì)關(guān)聯(lián)保險(xiǎn)公司的產(chǎn)品實(shí)行專營(yíng)。即便是繼續(xù)采取銷售協(xié)議模式的銀保合作，也有一部分會(huì)建立起排他性的長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，目前在有的地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了網(wǎng)點(diǎn)與保險(xiǎn)公司建立“一對(duì)一”關(guān)系的情況。此外，過(guò)去10年中銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要在五行一郵四大國(guó)有商業(yè)銀行、交行、郵政儲(chǔ)蓄中展開(kāi)，因?yàn)榕c其他類型的商業(yè)銀行相比，五行一郵具有無(wú)以比擬的網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。但是近年來(lái)股份制等商業(yè)銀行發(fā)展迅速，尤其在高端客戶的理財(cái)業(yè)務(wù)方面已經(jīng)占有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和無(wú)線技術(shù)的發(fā)展，國(guó)外電話銷售和網(wǎng)絡(luò)銷售正在成為銀行的主流渠道，網(wǎng)點(diǎn)的重要性隨之降低，因此保險(xiǎn)公司與股份制等其他類型商業(yè)銀行之間的銀行合作也會(huì)逐步得到發(fā)展。

三銀行保險(xiǎn)產(chǎn)品范圍進(jìn)一步拓展

如前所述，目前銀行保險(xiǎn)的產(chǎn)品主要是短期躉繳型分紅產(chǎn)品，險(xiǎn)種單一、雷同且與銀行儲(chǔ)蓄產(chǎn)品相似，不僅對(duì)銀行自身業(yè)務(wù)發(fā)展幾乎毫無(wú)幫助，反而在某種程度上構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，形成銀行產(chǎn)品與保險(xiǎn)產(chǎn)品“兩張皮”現(xiàn)象。下一步銀行保險(xiǎn)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的核心將集中于兩個(gè)方面：

一是開(kāi)發(fā)銀行主業(yè)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)產(chǎn)品，例如辦理住房貸款時(shí)提供房屋保險(xiǎn)、辦理中小企業(yè)貸款時(shí)提供業(yè)主壽險(xiǎn)、辦理消費(fèi)貸款提供信用保險(xiǎn)、辦理汽車貸款時(shí)提供汽車保險(xiǎn)、辦理匯兌業(yè)務(wù)時(shí)提供旅行或運(yùn)輸保險(xiǎn)等。這類業(yè)務(wù)是銀行自身業(yè)務(wù)的延伸，客戶也存在實(shí)際需求，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和營(yíng)銷的難度都不大。

二是開(kāi)發(fā)全方位服務(wù)類產(chǎn)品，使保險(xiǎn)產(chǎn)品與銀行產(chǎn)品相融合，為客戶提供更好的個(gè)人財(cái)富管理服務(wù)。為達(dá)此目標(biāo)，通常銀行與保險(xiǎn)公司之間需要共享客戶資料，共同進(jìn)行新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，甚至建立共同的產(chǎn)品庫(kù)。

篇（6）

一、銀行保險(xiǎn)產(chǎn)生和發(fā)展的原因

1、銀行所處環(huán)境的不斷變化是銀行保險(xiǎn)產(chǎn)生和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素。首先，人口狀況、儲(chǔ)蓄方式和金融意識(shí)三方面的變化使得銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了顯著的變化，銀行業(yè)的資金來(lái)源急劇減少，與此同時(shí)，保險(xiǎn)業(yè)獲得了空前的發(fā)展，保費(fèi)收入占金融資產(chǎn)的比重大幅增加。80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)的國(guó)家人口平均壽命顯著提高，人口老齡化問(wèn)題非常突出，極大的促進(jìn)了保險(xiǎn)行業(yè)特別是壽險(xiǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。同時(shí)，人們的金融意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人們對(duì)長(zhǎng)期、高收益的金融儲(chǔ)蓄方式的需求不斷增加。低通貨膨脹率也使得人們?cè)敢赓?gòu)買長(zhǎng)期的金融產(chǎn)品。其次，伴隨著社會(huì)環(huán)境的變化，銀行所面臨的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境急劇惡化。一是西方國(guó)家的金融市場(chǎng)已經(jīng)是高度成熟的市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)的加劇迫使銀行不斷尋找其他利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。二是管制的放松及國(guó)際金融一體化的影響，使得其他非銀行金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)銀行、金融產(chǎn)品的零售商等金融機(jī)構(gòu)更容易進(jìn)入銀行領(lǐng)域。三是由于技術(shù)的進(jìn)步及資本市場(chǎng)的發(fā)展，資金需求者的融資渠道越來(lái)越多樣化，這使得銀行產(chǎn)品的可替代性越來(lái)越大。

2、金融企業(yè)追求利潤(rùn)最大化是銀行保險(xiǎn)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不斷惡化使得利潤(rùn)率不斷降低，與此同時(shí)保險(xiǎn)業(yè)的高利潤(rùn)對(duì)銀行業(yè)具有極大的吸引力，促使銀行不斷開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。事實(shí)上，銀行開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)具有極強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。一方面，銀行擁有開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的硬件方面的優(yōu)勢(shì)，如銀行擁有基本的現(xiàn)金帳戶，這可以作為其開(kāi)展多樣化業(yè)務(wù)的平臺(tái)；銀行擁有廣泛的分支網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)，這可以用來(lái)銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品等；銀行能夠利用更加詳細(xì)的資料庫(kù)為客戶提供更為合適的產(chǎn)品等等。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)與保險(xiǎn)公司的合作使其較為了解保險(xiǎn)業(yè)的運(yùn)作特征。更為重要的是，銀行具有更為優(yōu)良的信譽(yù)或聲譽(yù)等，銀行業(yè)務(wù)與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的相似性可以使銀行有效的保持其核心競(jìng)爭(zhēng)力。

3、銀行保險(xiǎn)也是保險(xiǎn)業(yè)橫向擴(kuò)展的需要。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國(guó)家的保險(xiǎn)市場(chǎng)已趨向飽和，業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)已處于一種極限狀態(tài)。在這種情況下，保險(xiǎn)業(yè)的橫向擴(kuò)展表現(xiàn)為金融業(yè)務(wù)的一體化，銀保業(yè)務(wù)的融通趨勢(shì)日益明顯，銀行和保險(xiǎn)公司之間通過(guò)兼并和收購(gòu)、集中和聯(lián)合，由此發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)，以規(guī)模優(yōu)勢(shì)來(lái)獲取市場(chǎng)份額的穩(wěn)定和擴(kuò)大，便成為一種必然選擇。此外，跨行業(yè)收購(gòu)與兼并，可以制造協(xié)同效應(yīng)，從而有效地提高整個(gè)金融行業(yè)的運(yùn)行效率。

4、金融監(jiān)管的不斷放松為銀行順利地進(jìn)入保險(xiǎn)領(lǐng)域創(chuàng)造了良好的外部條件。80年代以后西方國(guó)家紛紛對(duì)金融業(yè)放松管制，默許銀行、保險(xiǎn)、證券合業(yè)經(jīng)營(yíng)，之后又從法律上加以確定。如英國(guó)與日本先后于1986年與1997年實(shí)行“大爆炸”的金融改革，放松監(jiān)管，允許合業(yè)經(jīng)營(yíng)；美國(guó)也于1999年11月廢除了1933年的《格拉斯-斯蒂格爾法》，通過(guò)了《金融現(xiàn)代化服務(wù)法案》，從而正式從法律上允許合業(yè)經(jīng)營(yíng)。

二、國(guó)外銀行保險(xiǎn)的合作模式

1、以銀行為主的合作模式。在這種模式下，保險(xiǎn)公司僅為銀行提供保險(xiǎn)產(chǎn)品以及相應(yīng)的技術(shù)支持，如風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、承保技巧，保險(xiǎn)投資管理等，并因此獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益。占主導(dǎo)地位的銀行通常擁有眾多的分支機(jī)構(gòu)、ATMS系統(tǒng)、信用消費(fèi)體系、郵件或電話銷售網(wǎng)絡(luò)等多樣化銷售渠道，他們可以根據(jù)自身的客戶群要求保險(xiǎn)公司提供最有利的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

2、以保險(xiǎn)公司為主的合作模式。在這種模式下，通常是一家規(guī)模較大的保險(xiǎn)公司與多家中小銀行共同開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，占主導(dǎo)的保險(xiǎn)公司擁有強(qiáng)大的銷售網(wǎng)絡(luò)，包括專業(yè)人、獨(dú)立人等各種中介。與之合作的銀行最少需要五家以上的分支機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)負(fù)碛休^高的聲譽(yù)，銀行只能夠輔助保險(xiǎn)公司從事一些保險(xiǎn)宣傳和潛在客戶的開(kāi)發(fā)工作。保險(xiǎn)公司將根據(jù)銀行在銷售過(guò)程中的業(yè)績(jī)支付相應(yīng)的傭金，同時(shí)為更好地激勵(lì)銀行銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司人有可能將保險(xiǎn)產(chǎn)品與銀行的某些產(chǎn)品結(jié)合起來(lái)組合銷售。

3、銀行、保險(xiǎn)公司共建模式。在這種模式下，銀行與保險(xiǎn)公司平等地分配經(jīng)營(yíng)所得，即合作雙方通常都是各自擁有廣大客戶資源及豐富管理經(jīng)驗(yàn)的大型銀行和保險(xiǎn)公司，他們之間的強(qiáng)強(qiáng)合作構(gòu)成了一種新型的更為有效的保險(xiǎn)營(yíng)銷模式。二者的合作使雙方集中了諸如高效的銷售網(wǎng)絡(luò)、銷售技巧、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)等各類資源，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

4、銀行與保險(xiǎn)公司的并購(gòu)模式。盡管銀行與保險(xiǎn)兩種文化的融合需要較長(zhǎng)的磨合期，但是銀行與保險(xiǎn)這種合作方式具有較大的發(fā)展?jié)摿Γ麄兏髯缘钠髽I(yè)優(yōu)勢(shì)都可以得到充分的發(fā)揮。保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)可以解決銀行承保業(yè)務(wù)時(shí)所面臨的局限性，從而使銀行很快介入保險(xiǎn)領(lǐng)域，同時(shí)一個(gè)成功的銀行在開(kāi)展傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的過(guò)程中，會(huì)建立數(shù)量眾多的客戶關(guān)系，這又能使保險(xiǎn)公司很快的進(jìn)行潛在客戶的開(kāi)拓。

三、對(duì)發(fā)展我國(guó)銀行保險(xiǎn)的分析和建議

我國(guó)實(shí)行銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度，在很大程度上限制了銀行保險(xiǎn)的發(fā)展。由于我國(guó)的金融業(yè)和發(fā)達(dá)國(guó)家甚至許多發(fā)展中國(guó)家處在不同的發(fā)展階段，故對(duì)于國(guó)際上出現(xiàn)的金融業(yè)務(wù)一體化的趨勢(shì)，我國(guó)要謹(jǐn)慎對(duì)待，不可盲目追隨，但我們要認(rèn)真研究和進(jìn)行準(zhǔn)備。一旦條件成熟時(shí)，我們也應(yīng)逐步放開(kāi)各種行業(yè)限制，促進(jìn)國(guó)內(nèi)金融企業(yè)的一體化發(fā)展。具體應(yīng)采取以下措施：

1、提高對(duì)銀行保險(xiǎn)合作重要性的認(rèn)識(shí)程度。銀行保險(xiǎn)符合國(guó)際金融一體化的趨勢(shì)，是我國(guó)金融業(yè)在“入世”之后，必須做出的理性選擇，是中國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放后面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所做出的準(zhǔn)備。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，無(wú)論銀行還是保險(xiǎn)公司都必須進(jìn)一步提高對(duì)銀行保險(xiǎn)合作重要性的認(rèn)識(shí)程度，立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定正確的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和營(yíng)銷策略，同時(shí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展銀行保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，不斷地推陳出新。

2、健全金融監(jiān)管。2000年，中國(guó)人民銀行、中國(guó)保監(jiān)會(huì)和中國(guó)證券會(huì)建立了聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)了三大監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，向綜合金融監(jiān)管邁出了第一步。但單純的聯(lián)席會(huì)議制度遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的金融市場(chǎng)格局和瞬息萬(wàn)變的金融市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)設(shè)立負(fù)責(zé)綜合金融監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、全盤布局，統(tǒng)一制定中國(guó)金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)，集中監(jiān)管信息，協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)和評(píng)估金融行業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

3、實(shí)施保險(xiǎn)創(chuàng)新。銀行保險(xiǎn)要聯(lián)合進(jìn)行保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，雙方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)客戶資源的開(kāi)發(fā)與利用。銀行柜臺(tái)適合銷售的保險(xiǎn)產(chǎn)品就是卡式產(chǎn)品，壽險(xiǎn)方面的短期險(xiǎn)比較容易改變成卡式產(chǎn)品，但目前壽險(xiǎn)產(chǎn)品在這方面的開(kāi)發(fā)力度尚顯不夠；同時(shí)，由于對(duì)于長(zhǎng)期合作的重視程度不夠，一些長(zhǎng)期險(xiǎn)產(chǎn)品難于開(kāi)發(fā)。財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)方面，一些責(zé)任險(xiǎn)比較容易改變成卡式產(chǎn)品，如職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)等，對(duì)于信貸類保險(xiǎn)還有待于銀行保險(xiǎn)雙方更進(jìn)一步合作開(kāi)發(fā)。另外，可以開(kāi)發(fā)捆綁式產(chǎn)品銷售，如信用卡相關(guān)的保險(xiǎn)等。

篇（7）

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

篇（8）

征收訴訟費(fèi)用的意義在于：1、有利于減少國(guó)家的財(cái)政支出，避免由全部社會(huì)成員來(lái)負(fù)擔(dān)極少數(shù)人為自身的利益進(jìn)行訴訟而產(chǎn)生的費(fèi)用的不合理現(xiàn)象。2、有利于維護(hù)正常的訴訟程序，防止濫用訴權(quán)和減少無(wú)理纏訟現(xiàn)象的發(fā)生。3、有利于增強(qiáng)人民群眾的守法觀念，制裁違反民事法律的當(dāng)事人。4、有利于維護(hù)國(guó)家的和經(jīng)濟(jì)利益。[1]

訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)一般采取誰(shuí)敗訴誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則。訴訟費(fèi)用由敗訴方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)是世界各國(guó)民事立法普遍適用的一項(xiàng)原則，因?yàn)樵谝话闱闆r下，民事訴訟多是由于敗訴方當(dāng)事人不依法履行自己的義務(wù)或?qū)嵤┝饲址杆撕戏?quán)益的行為而引發(fā)，讓其負(fù)擔(dān)因訴訟而發(fā)生的費(fèi)用是理所應(yīng)當(dāng)，同時(shí)也帶有一定的經(jīng)濟(jì)制裁意義。

訴訟費(fèi)用由敗訴方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)有法律依據(jù)，國(guó)務(wù)院2007年4月1日頒布施行的《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十九條規(guī)定：訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)，勝訴方自愿承擔(dān)的除外。部分勝訴、部分?jǐn)≡V的，人民法院根據(jù)案件的具體情況決定當(dāng)事人各自負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)用數(shù)額。共同訴訟當(dāng)事人敗訴的，人民法院根據(jù)其對(duì)訴訟標(biāo)的的利害關(guān)系，決定當(dāng)事人各自負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)用數(shù)額。

據(jù)上，筆者認(rèn)為格式保險(xiǎn)合同中約定保險(xiǎn)人不承擔(dān)訴訟費(fèi)用的約定是不合法的，理由如下：

一、這種約定有違法律規(guī)定。依據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十九條規(guī)定，訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)是人民法院根據(jù)誰(shuí)敗訴誰(shuí)負(fù)擔(dān)的一般原則，并結(jié)合案件的具體情況，決定由哪一方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的。這屬于人民法院的司法權(quán)利，而保險(xiǎn)人超越司法權(quán)，利用格式合同的制定權(quán)利，事先對(duì)訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)作出約定，其行為有違法律規(guī)定。

二、這種約定會(huì)使保險(xiǎn)人規(guī)避自身應(yīng)盡的義務(wù)。保險(xiǎn)事故發(fā)生后，一旦引訟，訴訟費(fèi)用就是被保險(xiǎn)人必須預(yù)先支付的費(fèi)用，也是被保險(xiǎn)人的直接經(jīng)濟(jì)損失，保險(xiǎn)人理應(yīng)賠償。保險(xiǎn)人預(yù)先在保險(xiǎn)合同中約定不賠償訴訟費(fèi)用，實(shí)際上就是規(guī)避了部分應(yīng)賠償?shù)馁M(fèi)用。

三、這種約定會(huì)使保險(xiǎn)人怠于履行理賠義務(wù)。保險(xiǎn)事故發(fā)生后，保險(xiǎn)人因不履行或不積極履行理賠義務(wù)，而引發(fā)訴訟，因保險(xiǎn)合同約定訴訟發(fā)生的費(fèi)用與保險(xiǎn)人無(wú)關(guān)，而使訴訟費(fèi)用失去了法律上的經(jīng)濟(jì)制裁意義，這必然會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)人怠于履行理賠義務(wù)。

四、這種約定會(huì)將訴訟風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到被保險(xiǎn)人頭上。保險(xiǎn)事故發(fā)生后，保險(xiǎn)人往往按自己內(nèi)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算賠償金，按此規(guī)定計(jì)算出的賠償金一般都低于法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。保險(xiǎn)人大可不問(wèn)被保險(xiǎn)人愿意不愿意，愿意就領(lǐng)賠償金，不愿意就上法院。保險(xiǎn)人完全可以不理會(huì)糾紛產(chǎn)生的原因在誰(shuí)，因?yàn)闊o(wú)論官司輸贏，都不用承擔(dān)訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

五、這種約定不利于糾紛協(xié)調(diào)解決。審判實(shí)踐中，有保險(xiǎn)人參與訴訟的案件很難調(diào)解，因?yàn)榉ㄍド希ｋU(xiǎn)人不愿意在利益上作出讓步。雖然《訴訟費(fèi)用交納辦法》第十五條規(guī)定，以調(diào)解方式結(jié)案或者當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴的，減半交納案件受理費(fèi)。但這對(duì)保險(xiǎn)人沒(méi)有吸引力，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)合同中已約定保險(xiǎn)人不承擔(dān)訴訟費(fèi)用，保險(xiǎn)人認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同作出判決。

篇（9）

2先發(fā)型縣辦高等教育的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)

作為國(guó)內(nèi)最早開(kāi)辦高等教育的縣級(jí)市，張家港市肯定是縣辦高等教育先發(fā)型縣域，其他擁有自己政府建辦的高等院校的縣（市），在目前也應(yīng)該是先發(fā)型縣域，畢竟我國(guó)的縣域高等教育整體上講很弱，算是剛起步。先發(fā)型縣辦高等教育的未來(lái)，離不開(kāi)其所處的生態(tài)環(huán)境，從全球、全國(guó)宏環(huán)境到省內(nèi)中環(huán)境再到所在縣域的微環(huán)境，外界環(huán)境的未來(lái)將決定縣辦高等教育的未來(lái)走向。當(dāng)前我國(guó)高等教育的質(zhì)量與基本標(biāo)準(zhǔn)趨向統(tǒng)一性，人才培養(yǎng)模式、層次、類型呈現(xiàn)多樣化，辦學(xué)、管理體制趨向多元化，從一元控制到多元治理。先發(fā)型縣辦高等教育除上述發(fā)展趨勢(shì)外，更重要的總體趨勢(shì)是“國(guó)際化”和“縣域社會(huì)中心”。

2.1影響先發(fā)型縣辦高等教育國(guó)際化進(jìn)程的外界環(huán)境

就全球、全國(guó)宏環(huán)境而言，我們正處在全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代大背景下。全球化時(shí)代，各國(guó)之間知識(shí)與人員、技術(shù)、資金的聯(lián)系更加緊密，其跨越時(shí)間和空間的特性不斷凸顯，使得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈發(fā)依賴于知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和應(yīng)用。高等教育作為知識(shí)生產(chǎn)、傳播和使用的主要部門，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)揮著越來(lái)越重要的作用。[1]各國(guó)高等教育在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，在教育思想、教育體制、教育模式、教育格局、教育群體、科研成果到教育終極目標(biāo)等內(nèi)容與領(lǐng)域的交流與合作更趨緊密，高等教育的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明顯。建立在經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)上，國(guó)際化已經(jīng)成為我國(guó)高校的一種戰(zhàn)略選擇，從最初國(guó)內(nèi)一流大學(xué)走向國(guó)際化到現(xiàn)今一般院校的國(guó)際化，甚至高職院校也已經(jīng)步入國(guó)際化發(fā)展軌道，縣辦高等教育概莫能外。英國(guó)大學(xué)理事會(huì)的當(dāng)選主席、英國(guó)政府的教育政策顧問(wèn)史蒂夫•史密斯認(rèn)為，大學(xué)的國(guó)際化戰(zhàn)略不僅有助于發(fā)揮大學(xué)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用，也有助于提升大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量，更有助于大學(xué)的人才培養(yǎng)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出擴(kuò)大教育開(kāi)放，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，提高交流合作水平。諸多宏觀因素影響著我國(guó)高等教育的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。就縣域微環(huán)境而言，先發(fā)型縣辦高等教育所在縣域都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的區(qū)域，國(guó)際化進(jìn)程是整個(gè)縣域發(fā)展的一部分。如張家港市，外向型經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，1992年就有全國(guó)唯一的內(nèi)河型保稅區(qū)——張家港保稅區(qū)，2008年11月，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)設(shè)立張家港保稅港區(qū)，成為我國(guó)目前唯一位于縣域口岸的保稅港區(qū)，也是國(guó)內(nèi)第二家區(qū)域整合型保稅港區(qū)。從保稅區(qū)到保稅港區(qū)，張家港市充分發(fā)揮特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)卣ぷ鲌?bào)告顯示，至2013年底，完成口岸貨物吞吐量2.6億噸、集裝箱運(yùn)量170萬(wàn)標(biāo)箱，進(jìn)出口總額322.4億美元。在長(zhǎng)三角一體化加速、江蘇沿江開(kāi)發(fā)和沿海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略同時(shí)實(shí)施下，加上滬通鐵路的開(kāi)工建設(shè)，張家港區(qū)位條件發(fā)生新變化，將迅速形成“港口驅(qū)動(dòng)”與“高鐵驅(qū)動(dòng)”東西兩翼雙驅(qū)發(fā)力的疊加效應(yīng)，為爭(zhēng)當(dāng)蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)排頭兵，打造現(xiàn)代化國(guó)際港口城市奠定了基礎(chǔ)。隨縣域微環(huán)境的發(fā)展需求，縣辦高等教育就得更加突出國(guó)際化要求。張家港市政府在2012、2013年的工作報(bào)告中，專門就國(guó)際化合作辦學(xué)提出要求：“加強(qiáng)中外合作辦學(xué)，推進(jìn)高等教育中外合作辦學(xué)取得新進(jìn)展”，“重視沙洲職業(yè)工學(xué)院、江蘇科大蘇州理工學(xué)院建設(shè)，加快發(fā)展高等教育，積極推進(jìn)國(guó)際辦學(xué)合作，鼓勵(lì)社會(huì)多元化投入，走教育國(guó)際化、多元化發(fā)展之路。”縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，決定著縣辦高等教育的國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。

2.2先發(fā)型縣辦高等教育國(guó)際化的發(fā)展路徑

縣辦高等教育如何實(shí)現(xiàn)國(guó)際化之路？江蘇昆山市的做法是通過(guò)國(guó)內(nèi)著名的武漢大學(xué)引進(jìn)美國(guó)的杜克大學(xué)，張家港市的做法是政府出面引進(jìn)印度NIIT軟件學(xué)院進(jìn)行人才培養(yǎng)以及沙洲職業(yè)工學(xué)院與美國(guó)何晶大學(xué)合作開(kāi)辦某些專業(yè)進(jìn)行中外聯(lián)合培養(yǎng)。是否一定要引進(jìn)國(guó)外高校就是國(guó)際化教育？應(yīng)該不是的，那只是國(guó)際化教育的一種方式，高等教育最主要的是在于辦學(xué)中融入國(guó)際化元素。這些國(guó)際化元素體現(xiàn)在以下發(fā)展路徑中[2]：一是辦學(xué)理念的國(guó)際化。先發(fā)型縣辦高等院校要培養(yǎng)符合縣域城市化、現(xiàn)代化及國(guó)際化進(jìn)程中急需的國(guó)際化人才，這些人才要具有國(guó)際視野、知曉國(guó)際規(guī)則、緊跟相應(yīng)技術(shù)的國(guó)際發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)。從國(guó)際視野的角度對(duì)人才培養(yǎng)的總體情況進(jìn)行全面考量，將人才培養(yǎng)目標(biāo)和模式的改革和發(fā)展置于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景之中，認(rèn)識(shí)高等教育的本質(zhì)和作用、改革與發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)而確立適合辦學(xué)的基本方針和策略。二是管理模式的國(guó)際化。教育國(guó)際化牽涉到學(xué)校教學(xué)和管理等多方面資源的配置，建立一套完善的教育國(guó)際化管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是實(shí)施國(guó)際化辦學(xué)目標(biāo)的根本保障。為了有效推進(jìn)國(guó)際化-34-進(jìn)程，學(xué)校層面可設(shè)立一個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一部署學(xué)校的國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略和制定落實(shí)發(fā)展規(guī)劃，全面負(fù)責(zé)宣傳、招生、教學(xué)、學(xué)生管理、外事、簽證等與國(guó)際化相關(guān)的事務(wù)。三是課程體系的國(guó)際化。國(guó)際化人才既要了解中國(guó)傳統(tǒng)文化，又要了解世界其他國(guó)家的文化，并能夠突破文化差異障礙吸取人類文明成果，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須建立與國(guó)際接軌的課程體系，使課程結(jié)構(gòu)和課程內(nèi)容國(guó)際化。四是教學(xué)團(tuán)隊(duì)的國(guó)際化。教學(xué)團(tuán)隊(duì)國(guó)際化是實(shí)現(xiàn)高等教育國(guó)際化的最基本條件。推動(dòng)教學(xué)、科研向著國(guó)際化的方向發(fā)展必須依靠具有國(guó)際知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的教師。建立國(guó)際化的教學(xué)團(tuán)隊(duì)，有外引內(nèi)培等途徑，既要從國(guó)外大力引進(jìn)外教，又要致力于本土師資的國(guó)際化。

3先發(fā)型縣辦高等教育的縣域社會(huì)中心發(fā)展趨勢(shì)

作為縣辦的高等教育，起源于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的迫切需求，并成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心要素，這符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出的高等教育“從邊緣走向中心”的發(fā)展趨勢(shì)理論。1966年，弗里德曼用經(jīng)濟(jì)學(xué)“核心——邊緣”理論分析研究“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象與教育，特別是高等教育的關(guān)系時(shí)，發(fā)現(xiàn)在知識(shí)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以存在和發(fā)展的基本資源與生產(chǎn)要素后，高等教育逐步從游離于社會(huì)之外的“象牙塔”進(jìn)入到社會(huì)的邊緣區(qū)，并漸次成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“中心”要素。[3]高等教育成為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“軸心”，意味著縣辦高等教育已開(kāi)始走向社會(huì)中心。

3.1先發(fā)型縣辦高等教育向縣域社會(huì)中心發(fā)展的緣由

高等教育走向社會(huì)中心，源于知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起和高等教育社會(huì)化。其中知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起是高等教育走向社會(huì)中心的經(jīng)濟(jì)因素，高等教育社會(huì)化是高等教育走向社會(huì)中心的社會(huì)因素。高等教育獲得社會(huì)中心地位并不是突發(fā)的，高等教育從誕生之初就形成和積累著支配與主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的性質(zhì)和能力。這種積累的必然結(jié)果是使高等教育具備走向社會(huì)中心的可能。同時(shí)，當(dāng)社會(huì)發(fā)展所蘊(yùn)藏的知識(shí)經(jīng)濟(jì)成份不斷增加時(shí)，為這種積累的釋放提供了空間。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)使得這種積累的釋放變得現(xiàn)實(shí)與緊迫。當(dāng)以知識(shí)創(chuàng)新為基礎(chǔ)的科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率由工業(yè)經(jīng)濟(jì)后期的40%上升到80%以上，高科技產(chǎn)業(yè)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比例大約為65%，其中信息科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生命科學(xué)、技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新能源與可再生能源科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的35%，投入到高科技產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力大大高于投入到農(nóng)業(yè)和工業(yè)中的勞動(dòng)力的時(shí)候，知識(shí)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響使高等教育在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的作用得到彰顯，知識(shí)經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展規(guī)律迫切需要高等教育走向社會(huì)中心。[4]高等教育社會(huì)化是高等教育與社會(huì)相互作用，并面向社會(huì)不斷開(kāi)放，從而被社會(huì)所接納、認(rèn)可乃至支持的發(fā)展過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是高等教育與社會(huì)間的一個(gè)互動(dòng)發(fā)展過(guò)程。一方面當(dāng)社會(huì)發(fā)展由以土地為主要資源的農(nóng)業(yè)社會(huì)過(guò)渡到以資本和自然資源為主的工業(yè)社會(huì)，并逐步被以知識(shí)的創(chuàng)造生產(chǎn)為重要基礎(chǔ)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所代替的時(shí)候，高等教育社會(huì)化就被社會(huì)的這種發(fā)展需求所推動(dòng)，具體表現(xiàn)為:一是教育對(duì)象已從面向少數(shù)人的精英教育發(fā)展到服務(wù)于一般國(guó)民的大眾化、普及化教育；二是伴隨著教育大大拓寬，選拔方式更加靈活多樣，高教機(jī)構(gòu)也日趨多樣化。公立與私立、全日制與業(yè)余并存，非四年制及非大學(xué)高教機(jī)構(gòu)就學(xué)人數(shù)明顯增多；三是高等院校與科研部門、工商企業(yè)進(jìn)行廣泛與深入的三方合作；四是吸收社會(huì)各界人士參與高等院校管理，使高等院校的人才培養(yǎng)和科學(xué)研究更加適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要[5]。由此可見(jiàn)，高等教育走向社會(huì)中心的基本發(fā)展邏輯是：社會(huì)需求擴(kuò)大—高等教育社會(huì)化—內(nèi)涵、外延擴(kuò)大。[6]

3.2先發(fā)型縣辦高等教育向縣域社會(huì)中心發(fā)展的要件

縣辦高等教育發(fā)揮好縣域社會(huì)中心作用，主要的就是要構(gòu)建系統(tǒng)機(jī)制，使高等教育與縣域社會(huì)互動(dòng)發(fā)展。高等教育機(jī)構(gòu)通過(guò)充分發(fā)揮人才、技術(shù)和信息資源優(yōu)勢(shì)，為縣域社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、人力資源開(kāi)發(fā)提供全方位的服務(wù)，來(lái)提升區(qū)域社會(huì)發(fā)展的綜合實(shí)力。同時(shí)，縣域社會(huì)內(nèi)的政府、企業(yè)、各部門也為高等教育的發(fā)展提供信息、經(jīng)費(fèi)和政策等方面的支撐。二者間的這種相互作用，促進(jìn)高等教育與縣域社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。互動(dòng)發(fā)展的內(nèi)容涵蓋了高等教育所能提供給縣域社會(huì)服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域：政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技以及人力資源開(kāi)發(fā)等方面。在這一過(guò)程中，高等教育從縣域社會(huì)中也汲取自身發(fā)展需要的物質(zhì)能量，不斷提高學(xué)術(shù)水平，鞏固在本縣域社會(huì)中的地位。高等教育與區(qū)域社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的關(guān)系也逐漸由被動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)向了主動(dòng)服務(wù)，服務(wù)的方式日趨多元，包括人才培養(yǎng)、科學(xué)、技術(shù)咨詢與服務(wù)，創(chuàng)建科學(xué)園區(qū)，創(chuàng)辦企業(yè)型大學(xué)等方面。國(guó)外高等教育與區(qū)域互動(dòng)發(fā)展的實(shí)踐對(duì)此給予了證明。在人才培養(yǎng)上，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和廣大民眾對(duì)接受高等教育日益高漲的期望，美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)相繼建立了社區(qū)學(xué)院、技術(shù)進(jìn)修學(xué)院和短期大學(xué)。在科學(xué)與技術(shù)咨詢服務(wù)上，政府、企業(yè)和高等院校共同開(kāi)展科研合作，共同建立研究中心，開(kāi)展技術(shù)開(kāi)發(fā)。1951年美國(guó)斯坦福大學(xué)成立的微電子研究和生產(chǎn)基地是世界第一個(gè)以大學(xué)為依托的科學(xué)園區(qū)。目前美國(guó)已建立100多個(gè)科學(xué)園區(qū)。而后的日本、英國(guó)和德國(guó)仿效美國(guó)在有條件的大學(xué)周圍開(kāi)辟科學(xué)園區(qū)，以適應(yīng)技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。高等教育與縣域社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的過(guò)程是政府、高等院校和市場(chǎng)諸要素相互作用的過(guò)程，互動(dòng)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制就是各要素相互作用的方式。市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府調(diào)控以及信息溝通等構(gòu)成了高等教育與縣域社會(huì)互動(dòng)的有效機(jī)制。縣辦高等教育發(fā)揮好縣域社會(huì)中心作用，另外就是要完善高等教育系統(tǒng)整體功能。目前先發(fā)型的縣域多元化高等教育系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)走向社會(huì)中心的目標(biāo)，必須形成合力，避免高等教育系統(tǒng)內(nèi)因功能的紊亂而能量耗散，影響走向社會(huì)中心的進(jìn)程。高等教育功能的分化與整合，是高等教育擺脫“獨(dú)善其身”與“兼濟(jì)天下”兩難困境的“良藥”。[7]高等教育在崇尚學(xué)術(shù)的同時(shí)，為獲得社會(huì)各方面的支持，就必須面對(duì)社會(huì)眾多領(lǐng)域的實(shí)際需求，積極主動(dòng)地為社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)，這就需要高等教育做出合理的選擇。作為縣辦高等教育，要通過(guò)教育功能的分化與整合，適時(shí)適度調(diào)整自身在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)度，比如在文化引領(lǐng)、科技服務(wù)、終身教育體系搭建等方面，要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮好教師的作用，突出師源性貢獻(xiàn)，而不僅僅是履行為社會(huì)輸送畢業(yè)生的單一功能。

篇（10）

一、傳統(tǒng)憲法概念綜述

縱觀中國(guó)憲法學(xué)的研究，學(xué)者們對(duì)憲法概念的界定主要存在以下幾種情形：一是以憲法調(diào)整對(duì)象來(lái)定義憲法，這種界定方法主要突出憲法規(guī)定公民權(quán)利、國(guó)家權(quán)力以及二者的相互關(guān)系。如有學(xué)者認(rèn)為：“憲法是調(diào)整公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間基本關(guān)系的部門法，是國(guó)家的根本大法。”二是以憲法的功能與作用為視角來(lái)定義憲法。這種方法主要突出憲法的兩重功能——授予權(quán)力、限制權(quán)力，它是自由主義思想的產(chǎn)物。l9世紀(jì)的自由主義者認(rèn)為，美國(guó)憲法是保衛(wèi)自由的重要手段，它既規(guī)范了中央政府各部門之間的權(quán)力平衡，也規(guī)范了中央政府和地方各級(jí)政府之間的權(quán)力平衡。它的目標(biāo)是約束國(guó)家權(quán)力。三是以憲法的表現(xiàn)形式為視角定義憲法。這種定義突出了憲法的兩個(gè)主要要素：“具有成文法典形式，具有特定的修改程序。”它首先著重強(qiáng)調(diào)必須有貫以“憲法”的規(guī)范性文件，以與其他部門法相區(qū)別。其次是有嚴(yán)格的修改程序，以區(qū)別于其他法律的修改程度。從這兩個(gè)主要的形式要素來(lái)體現(xiàn)憲法的根本性，而不是從憲法的調(diào)整對(duì)象來(lái)體現(xiàn)其根本性。四是以憲法在整個(gè)家法律體系中的地位為視角定義憲法。這種界定直接突出憲法作為根本法的屬性。這種定義著重指出，憲法制定者將憲法確定為治理人類政治組織群體的一種根本大法。憲法文獻(xiàn)指出并闡明一國(guó)政體所賴以建市的原則。因此美國(guó)學(xué)者施華茲說(shuō)：“憲法是包括治理國(guó)家的指導(dǎo)原則的國(guó)家根本法”。是以憲法的政治性、階級(jí)性為視角定義憲法，這種定義從法是階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物出發(fā)，認(rèn)為憲法是統(tǒng)治階級(jí)意志的集中體現(xiàn)。它是統(tǒng)治階級(jí)的政治在法律上的最高反映。“因?yàn)閲?guó)家是屬于統(tǒng)治階級(jí)的個(gè)人借以實(shí)現(xiàn)其共同利益的形式，因此可以得出一個(gè)結(jié)論：一切共同的規(guī)章都是以國(guó)家為中介的，都帶有政治形式。”“憲法是統(tǒng)治階級(jí)意志和利益的集中體現(xiàn)”，正是從這個(gè)意義上理解憲法的。

綜上所述，不同學(xué)者從不同角度對(duì)憲法的內(nèi)涵有著不同的界定，它們都從不同的角度揭示了憲法的某一特性．對(duì)于我們認(rèn)識(shí)與研究憲法具有積極的意義。然而，憲法的基本用語(yǔ)概念與歷史的發(fā)展同時(shí)發(fā)生變化，它與憲法原理的變化具有同步性。也就是說(shuō)，憲法原理隨著歷史的發(fā)展發(fā)生變化，而基本用語(yǔ)的概念又隨著憲法原理的變化而變化，以適應(yīng)憲法原理。就在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)踐首先對(duì)憲法的概念提出了疑問(wèn)，然后憲法學(xué)理論也開(kāi)始對(duì)此予以探討，并涌現(xiàn)出大量與之相關(guān)的成果。

二、傳統(tǒng)憲法概念的局限性之反思

(一)歷史局限性之反思

從憲法學(xué)說(shuō)史的角度看，憲法概念的爭(zhēng)議首先始于對(duì)國(guó)家與憲法關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)憲法慨念都有著相同的學(xué)說(shuō)史背景：憲法是資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物·，奴隸制和封建制時(shí)期只是憲法史上的幼年時(shí)期。那時(shí)的憲法，在形式上不明確、不定型，在內(nèi)容上不完備、不系統(tǒng)，甚至還沒(méi)有憲法的名稱，還沒(méi)有從一般法律中獨(dú)立出來(lái)。然而，這種粗鄙的憲法卻與近代資產(chǎn)階級(jí)憲法有著不可忽視的聯(lián)系。近代憲法不是憑空產(chǎn)生的，它不僅必須以資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為其前提，以資產(chǎn)階級(jí)為其助產(chǎn)婆，而且是對(duì)自古以來(lái)已有憲法成果的批判繼承，與古代憲法存在某種法的連續(xù)性。所以，傳統(tǒng)憲法概念是從近現(xiàn)代憲法史中提煉出來(lái)的。

哈耶克認(rèn)為：“抽象性”是所有早在其表現(xiàn)為有意識(shí)的思想或?yàn)槿藗冇谜Z(yǔ)言加以表述之前就決定著人之行動(dòng)的過(guò)程所具有的一種特性。當(dāng)某種類型(atype)的情勢(shì)使一個(gè)人傾向于(disposition)做出某種特定模式(pattern)的回應(yīng)的時(shí)候，那種稱之為抽象的關(guān)系就已然存在了。這就是進(jìn)化論理性主義的基本觀點(diǎn)。反映在制度建設(shè)方面就是：我們只能使制度依附于社會(huì)從而使修改制度的需要易于覺(jué)察，使變化盡可能符合需要。要保證這種靈活性，就要使政治組織附著于社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件與需要，從而使政治組織不因其自我的價(jià)值或自我的力量而確立，而因其與社會(huì)之一致而確立。它們的存在不是因?yàn)樗鼈兪墙^對(duì)正確的，而是因?yàn)樗鼈儗?shí)際上是與社會(huì)相適應(yīng)的。這樣的一種制度觀念反映在憲法之中就是：決定人的“權(quán)利”的是一個(gè)國(guó)家的歷史，而不是那些神圣的理念和精美的宣言。沒(méi)有傳統(tǒng)的支持，一部成文憲法不過(guò)是一紙空文。因此，憲法傳統(tǒng)的存在才是憲法的基石。

綜上所述，割裂歷史的聯(lián)系，認(rèn)為憲法是近代資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，從而忽視了“法律就像語(yǔ)言一樣，既不是專斷的意志，也不是刻意設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是緩慢、漸進(jìn)、有機(jī)發(fā)展的結(jié)果”之論斷。而這一論斷的正當(dāng)性又是建立在社會(huì)物質(zhì)的連續(xù)性之上的。

(二)抽象對(duì)象的局限性之反思

這里所說(shuō)的“抽象對(duì)象”是指概念所賴以存在的現(xiàn)象的總和。概念的任務(wù)就在于對(duì)所有抽象對(duì)象進(jìn)行概括，而傳統(tǒng)憲法概念的局限性就在于它的抽象對(duì)象僅僅是成文憲法，從而忽視了現(xiàn)實(shí)憲法、觀念憲法的存在。

在哲學(xué)的發(fā)展史中，人們已經(jīng)意識(shí)到了“常識(shí)的、科學(xué)的和哲學(xué)的三層次的概念框架，為人們提供了三種不同性質(zhì)的世界圖景、思維方式和價(jià)值規(guī)范。正是在這三種不同性質(zhì)的世界圖景、思維方式和價(jià)值規(guī)范中，世界得到了不同層次的描述和解釋”。“世界圖景是關(guān)于經(jīng)驗(yàn)世界的圖景，而不是幻想的或玄想的圖景。”這就說(shuō)明了“世界圖景”的物質(zhì)性，它不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。“所謂‘思維方式’，通常是指人們用以把握、描述和解釋世界的概念框架的組合方式和運(yùn)作方式。”它是人類在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中形成的邏輯體系，具有工具論的意義，存在于人的主觀世界之中。“所謂‘價(jià)值規(guī)范’，就是對(duì)人們的價(jià)值取向、價(jià)值認(rèn)同、價(jià)值選擇、價(jià)值評(píng)價(jià)和價(jià)值踐履等的規(guī)范。”這種規(guī)范可能是道德的，也可能是行為的。總之，它對(duì)人的心靈或行為具有規(guī)范性。“人們的世界圖景、思維方式和價(jià)值規(guī)范是相互制約和相互依存的”，具有不可割裂的聯(lián)系。

憲法學(xué)作為研究憲法現(xiàn)象及其規(guī)律的科學(xué)，也應(yīng)該具有上述的哲學(xué)背景。那么，我們對(duì)憲法內(nèi)涵的界定毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)遵循上述的哲學(xué)規(guī)律，憲法首先是一種現(xiàn)象，它不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，具有自身的客觀實(shí)在性。因此憲法現(xiàn)象構(gòu)成了憲法學(xué)中的“世界圖景”。它是一種事實(shí)判斷，不具有任何主觀意志性，我們把這種世界圖景稱之為現(xiàn)實(shí)憲法，它存在于客觀世界之中。與之相對(duì)應(yīng)，還存在主觀世界，從哲學(xué)上看，它就是一個(gè)“思維方式”的問(wèn)題。由于“思維方式”的存在，我們才可以把握、描述、理解和解釋“世界圖景”，并在此基礎(chǔ)之上形成一種應(yīng)然的概念。故人們對(duì)憲法現(xiàn)象的判斷就形成了一種應(yīng)然的憲法，我們稱之為觀念憲法(模范憲法)，是指現(xiàn)實(shí)憲法的發(fā)展前景，代表了未來(lái)應(yīng)該出現(xiàn)的憲法。人類在對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行思考的過(guò)程之中，形成了自己的主觀世界，但人天生有一種改造世界的能動(dòng)性，總要把主觀世界進(jìn)行外化。在這個(gè)過(guò)程中就會(huì)形成一個(gè)“價(jià)值規(guī)范”。就憲法這個(gè)學(xué)科而言，這種外化的結(jié)果便是成文憲法的出現(xiàn)，它是觀念憲法對(duì)現(xiàn)實(shí)憲法加工的結(jié)果，是客觀世界與主觀世界相互作用的產(chǎn)物，是一種價(jià)值規(guī)范。當(dāng)人們把這種成文憲法予以實(shí)施之時(shí)，它必將對(duì)現(xiàn)實(shí)憲法產(chǎn)生沖擊。

傳統(tǒng)的憲法概念只以成文憲法為抽象對(duì)象，而不顧現(xiàn)實(shí)憲法、觀念憲法的存在，更忽視了三者之間的互動(dòng)關(guān)系，具有抽象對(duì)象的局限性。

(三)定位上的局限性之反思

傳統(tǒng)的憲法概念都是以法律體系為定義系統(tǒng)，這樣，憲法就逃不脫實(shí)在法的宿命，從而僅僅在實(shí)在法的視野下來(lái)界定憲法。正如上文所說(shuō)，現(xiàn)實(shí)憲法是一種客觀存在的現(xiàn)象，現(xiàn)象不是實(shí)在法。觀念憲法是一種思維觀念，也不是實(shí)在法。如果站在實(shí)在法的角度來(lái)定義憲法，必將不能揭示其真實(shí)內(nèi)涵。到目前為止，對(duì)于這一問(wèn)題的追問(wèn)已有所觸及，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，憲法是政治學(xué)的分支，還是法學(xué)的分支，抑或二者的交叉學(xué)科?第二，馬克思認(rèn)為：“憲法——法律的準(zhǔn)繩”。我們不妨一問(wèn)：“法律的準(zhǔn)繩”是法嗎?第三，由于現(xiàn)代憲法以限制國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利為基本任務(wù)，以反對(duì)“特權(quán)”為基本價(jià)值目標(biāo)，它屬于根本法的性質(zhì)，因此，不能簡(jiǎn)單地劃歸為“公法”與“私法”的范圍。按照這一趨勢(shì)，憲法一公法說(shuō)即將破產(chǎn)，擺在我們面前的課題就是憲法是傳統(tǒng)意義上的法嗎?這三個(gè)方面都是對(duì)“憲法是法”這一觀念的挑戰(zhàn)，也印證了傳統(tǒng)的憲法概念在其定位上的局限性。

三、超越傳統(tǒng)憲法概念

(一)方法論

通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)憲法概念的局限性分析，對(duì)其補(bǔ)救的方法只能是對(duì)癥下藥。首先，要打破歷史的界限，從歷史的長(zhǎng)河中來(lái)挖掘憲法的內(nèi)涵。其次，從哲學(xué)的高度(世界圖景、思維方式、價(jià)值規(guī)范)來(lái)考察憲法概念的層次(現(xiàn)實(shí)憲法、觀念憲法、成文憲法)，并且要從歷史的角度來(lái)探討它們各自的產(chǎn)生。再次，要跳出傳統(tǒng)的思維模式，不要僅僅局限在“法”這個(gè)層次上來(lái)考察其內(nèi)涵。最后，分析三個(gè)層次憲法的同一性，抽象出憲法的內(nèi)涵。

(二)三個(gè)層次的憲法

現(xiàn)實(shí)憲法。亞里士多德在其《政治學(xué)》中使用“憲法”一詞，他說(shuō)：“政體(憲法)為城邦一切組織的依據(jù)，其中尤其著重于政治所由以決定的‘最高治權(quán)’組織”。可見(jiàn)，他認(rèn)為憲法就是關(guān)于城邦的組織，它僅僅是一種實(shí)然的秩序而已，是一種客觀存在的現(xiàn)象。他考察了158個(gè)古希臘城邦政體，認(rèn)為不同的政體有不同的憲法。判斷一個(gè)政體或憲法的好壞，主要看其能否選擇有才能的人為公共利益進(jìn)行治理。亞里士多德的憲法概念具有幾個(gè)特征：第一，它以政體為前提，可以看成。反之，不是任何組織都存在憲法。第二，它是一種基本組織秩序，具有客觀實(shí)在性。這兩個(gè)特性都符合現(xiàn)實(shí)憲法的內(nèi)涵。故現(xiàn)實(shí)憲法就是范圍內(nèi)的社會(huì)基本組織秩序。進(jìn)而言之，現(xiàn)實(shí)憲法產(chǎn)生于國(guó)家出現(xiàn)之時(shí)。觀念憲法。人本能的具有“思維方式”，只是在不同的歷史階段其發(fā)達(dá)程度不同而已。這種“思維方式”最終還要形成某種價(jià)值傾向，只要有現(xiàn)象，人們就會(huì)思索。因此，觀念憲法與現(xiàn)實(shí)憲法是同時(shí)產(chǎn)生的。它在法律的發(fā)展史中，主要表現(xiàn)為自然法中的高級(jí)法觀念：“不同類型的人立法旨在貫徹更高一級(jí)的法，特別是通過(guò)具體限定所達(dá)致的自然法。”這種具有更高權(quán)威來(lái)源的正義觀超出了一切有關(guān)政治秩序的嚴(yán)格意義上的政治爭(zhēng)論。近代憲法價(jià)值的確立主要得益于自然法的高級(jí)法觀念，由此觀念憲法可以定義為人們對(duì)范圍內(nèi)的基本秩序的要求。

篇（11）

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力。現(xiàn)存問(wèn)題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照?qǐng)?zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請(qǐng)法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過(guò)多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。