公益訴訟論文大全11篇

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篇（1）

利益是人生存的現(xiàn)實需要，它構(gòu)成了人的生命的驅(qū)動力。人人都講利益，利益沖突不可避免，尤其是在市場經(jīng)濟中更是如此。本來就處于對立地位的消費者與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間的利益沖突就更加激烈。在這種利益博弈的格局中，由于消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者信息極不對稱，且多以個體身份進人消費領(lǐng)域，很難與實力強大的生產(chǎn)經(jīng)營者相抗衡，從而造成兩者之間實質(zhì)上是一種主宰與被主宰的關(guān)系。因此，處于強勢地位的生產(chǎn)經(jīng)營者壟斷市場，頻繁侵犯消費者群體權(quán)益。

(二)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟特點加劇了消費領(lǐng)域的利益沖突

我國目前正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，原來計劃經(jīng)濟體制下單一的利益格局已被打破，同時，由于還沒有形成有效的市場競爭機制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主體發(fā)育程度不相同，爭取利益的能力也不同。這種差異，突出地表現(xiàn)在強勢群體和弱勢群體之間。在消費領(lǐng)域，原有計劃體制下的經(jīng)濟基礎(chǔ)，造就了一批如鐵路、銀行、電力電信等具有強大市場壟斷能力的國有企業(yè)，它們從自身利益出發(fā)，利用其優(yōu)勢地位壟斷市場，損害消費者群體利益。這一特殊的國情使得本來就處于弱勢的消費者權(quán)益受侵害的情況尤其嚴重，消費領(lǐng)域的矛盾沖突激烈。

(三)保護消費者群體權(quán)益的公益訴訟制度不健全

在消費領(lǐng)域，相當(dāng)一部分侵權(quán)行為所侵害的不只是某個特定主體的合法權(quán)益，而是涉及整個消費者群體的利益，許多侵害對于未來的潛在消費者來說也是普遍存在的。我國現(xiàn)有的法律雖然對消費者權(quán)益的保護在很多方面作出了規(guī)定，但從訴訟維權(quán)角度來看，依照傳統(tǒng)的訴訟理念和司法制度，案件原被告都是特定的，權(quán)利受到被告違法行為侵害的主體也是特定的，這使得現(xiàn)實生活中的消費者群體權(quán)益受侵害的案件，很難通過司法救濟的途徑加以解決，從而在糾紛解決的社會機制方面形成了相當(dāng)大的真空地帶，使得消費者群體利益得不到有效的司法保護。

造成以上狀況的原因是多方面的，也是非常復(fù)雜的。問題的解決是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。目前，保護消費者群體權(quán)益最直接最有效的途徑就是在我國建立適合國情的公益訴訟制度。

二、公益訴訟的起源與現(xiàn)狀分析

(一)公益訴訟的起源

公共利益是指全社會或某一領(lǐng)域的共同利益。各個國家歷來都非常重視對社會公共利益的保護。在古羅馬時期，由于當(dāng)時的政權(quán)機構(gòu)不像現(xiàn)代這樣健全，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，所以，就授權(quán)市民在法律沒有特別規(guī)定的情況下，可以代表社會集體直接，以補救維護公益力量的不足，這種以維護公共利益為目的訴訟即是公益訴訟的最早起源。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會關(guān)系日益復(fù)雜化，個私行為很容易損害公共利益，這種利益的損害單靠政府加強管理不能從根本上得到救濟。作為有助于實現(xiàn)公共利益的訴訟機制，公益訴訟已在世界許多國家得到了廣泛的關(guān)注和采用。近些年來，伴隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展。在很多的領(lǐng)域尤其是消費領(lǐng)域，出現(xiàn)了一些典型的侵害社會公共利益的案件，這使得公益訴訟制度的引入和構(gòu)建成為我國法學(xué)界研究的熱點問題。

(二)國外立法和司法制度現(xiàn)狀

19世紀末西方國家的立法由個人本位向社會本位轉(zhuǎn)變，公共利益的保護受到了特別的重視。于是公益訴訟被賦予了現(xiàn)代意義并引起廣泛關(guān)注。在現(xiàn)代司法史上，美國是最先重拾羅馬公益訴訟制度的國家。從19世紀末開始，美國先后制定了《謝爾曼法》、《克萊頓法》等一系列反托拉斯法，對可能破壞社會經(jīng)濟秩序，損害消費者權(quán)益的行為明確規(guī)定，除了受害人有權(quán)外，檢察官也可以提訟，要求法院追究違法者的責(zé)任；而月，任何組織和個人都可以訴請禁止性裁決。二戰(zhàn)后，美國在利：會變革中又出現(xiàn)了許多專門保護女性、兒童、消費者等弱勢群體權(quán)益的公益機構(gòu)，公益訴訟制度獲得了進一步發(fā)展?，F(xiàn)在，世界其他發(fā)達國家也陸續(xù)建立了自己的公益訴訟制度。

世界許多國家為了更好地維護公共利益都建立了公益訴訟制度，賦予諸多主體對侵害公益行為的訴訟權(quán)利，這些制度和經(jīng)驗將為我國在建立適合我國國情的保護消費者群體權(quán)益的公益訴訟制度過程中提供重要借鑒。

三、我國消費領(lǐng)域公益訴訟的制度構(gòu)建

公益訴訟與我國傳統(tǒng)的訴訟制度存在沖突，所以，必須轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建符合實際國情的公益訴訟制度。

(一)賦予原告主體資格

根據(jù)訴訟法的規(guī)定，在傳統(tǒng)訴訟中，原告必須符合兩個條件：法定的主體，包括公民、法人、其他組織；與案件有直接利害關(guān)系。二者缺一不可。而公益訴訟權(quán)利主體是不特定的，具有分散性和不確定性，所以，在公益訴訟中，不應(yīng)要求原告是直接利害關(guān)系人，而應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)訴訟理論中原告主體“一元化”的框架，允許更多主體提訟，實現(xiàn)訴訟主體的多元化。就保護消費者群體權(quán)益的公益訴訟而言，根據(jù)我國的實際同情，應(yīng)將原告資格賦予以下主體：

1、國家檢察機關(guān)。我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的專門法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對一切國家機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位及公民是否遵守法律進行監(jiān)督。作為國家利益和社會公共利益的代表，檢察機關(guān)負有義不容辭的保護職責(zé)。從現(xiàn)實生活來看，在消費領(lǐng)域中，侵害消費者群體權(quán)益的行為多表現(xiàn)為行業(yè)性的壟斷，消費者處于明顯弱勢。在這種情況下，檢察機關(guān)作為國家公益權(quán)力適時地介入其中，以公益訴訟的方式維護社會公共利益就顯得更加必要。

2、消費者協(xié)會和其他消費者組織。在我國，消費者協(xié)會作為專門維護消費者權(quán)益的社會團體，代表著消費領(lǐng)域內(nèi)眾多消費者的共同利益，這種利益雖不同于全社會的普遍利益，但也具有公共性質(zhì)。當(dāng)消費者的普遍利益受到侵害時，消協(xié)和其他消費者組織應(yīng)有資格以自己的名義提起公益訴訟，而且作為固定的組織，它們有專職工作人員，有一定的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，具有較強的訴訟能力。然而，目前根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》的規(guī)定，消費者協(xié)會僅能以社會團體身份支持消費者，這對于消費者群體權(quán)益的有效維護來說是遠遠不夠的。因此，在維護消費者群體權(quán)益的公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)賦予其原告主體資格。

3、消費者。目前，公民的法律專業(yè)水平比較低，而且作為個體來講財力有限，這種訴訟力量的弱小會導(dǎo)致訴訟效果不佳。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民文化水平的不斷提高，在現(xiàn)實生活中，有相當(dāng)一部分是具備了一定的法律專業(yè)知識和相當(dāng)財力并且具有較高社會責(zé)任感的公民。人是理性人，賦予公民公益訴訟的原告資格。并不等于每個普通公民都會去隨意行使這項權(quán)利，導(dǎo)致濫訴。另外，在消費領(lǐng)域的侵權(quán)案件中，消費者畢竟是直接遭受人身或財產(chǎn)侵害的受害人，作為侵權(quán)行為的被影響者，他對案件事實的了解更為清楚，往往能夠及時發(fā)現(xiàn)違法行為，作為個體，他在訴訟意志上也較少受到干擾，維權(quán)時積極性主動性更高。所以，應(yīng)當(dāng)賦予消費者以公益訴訟的權(quán)，當(dāng)合法權(quán)益受到侵害后，消費者不僅有權(quán)利為了維護自身利益提起私益訴訟，有權(quán)利為了維護消費者群體權(quán)益和社會公共利益而在私益訴訟中提出公益訴訟請求的權(quán)利。

(二)建立勝訴獎勵制度

公益訴訟與私益訴訟的一個重要區(qū)別是以維護公益為目的，鑒于目前社會公益維護不力的現(xiàn)實，建立公益訴訟的激勵機制是非常必要的。對此，我們可以效仿英美等國的法律實踐，設(shè)立原告勝訴獎勵制度。人是經(jīng)濟人，理性人，行事多以利益最大化為其出發(fā)點，正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。對于那些為了維護社會公益并勝訴的原告進行獎勵，可以提高消費者的訴訟積極性，對損害社會公益的行為進行廣泛監(jiān)督，這不僅有利于維護消費者的群體權(quán)益，而且也利于懲罰不法經(jīng)營者，維護公平競爭，促進經(jīng)濟發(fā)展。

(三)訴訟判決的適用問題

篇（2）

在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關(guān)系人，有些直接利害關(guān)系人因不知、不愿、不敢而未提訟，所以形成違法行為出現(xiàn)而無人的局面。如目前在我國發(fā)生較多的環(huán)境污染案。長期以來，由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失，使環(huán)境保護問題日益嚴峻，僅西部地區(qū)每年因環(huán)境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當(dāng)?shù)赝趪鴥?nèi)生產(chǎn)總值的13%。國有資產(chǎn)的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現(xiàn)象。據(jù)國有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產(chǎn)流失，許多國有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權(quán)利，無法進入司法的管轄和監(jiān)督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經(jīng)營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發(fā)展的滯后，導(dǎo)致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權(quán)益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數(shù)人贏得權(quán)益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會公共利益與人民生活日益密切相關(guān)，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關(guān)系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現(xiàn)在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責(zé)任心的人，都應(yīng)有權(quán)通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權(quán)，使人民管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力通過司法途徑得以實現(xiàn)，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監(jiān)督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構(gòu)建公益訴訟制度的理論根據(jù)

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現(xiàn)意味著對權(quán)力的監(jiān)督和制約。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是權(quán)力的所有者。權(quán)力的所有都把具體的權(quán)力按一定的組織體制委托給權(quán)力的使用者——國家機關(guān)和公職人員去具體運用。國家機關(guān)及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權(quán)力，他們必須向權(quán)力的主體——人民負責(zé)。當(dāng)權(quán)力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應(yīng)該有權(quán)直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構(gòu)建公益訴訟制度的實踐依據(jù)

隨著改革開放步伐的加大，一些不法分子，鉆我國市場經(jīng)濟法制不健全的空子，大肆掠奪國有資產(chǎn)，損公肥私，進行不正當(dāng)競爭，擾亂社會經(jīng)濟秩序，極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面，一些企業(yè)為了獲取大規(guī)模利潤，不惜犧牲很多長遠利益，導(dǎo)致環(huán)境被破壞、產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)瑕疵、消費者權(quán)益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業(yè)，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務(wù)價格，隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經(jīng)進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎(chǔ)。在實踐中，僅自1997年5月河南方城人民檢察院，提起一例房屋買賣契約無效之訴，追回流失的國有資產(chǎn)，才開創(chuàng)了國內(nèi)民事公益訴訟之先河。之后，公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構(gòu)建和諧社會的重要手段自古以來，實現(xiàn)社會和諧，建設(shè)美好社會，是人類孜孜以求的理想；熱愛和平，崇尚和美，追求和諧，更是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和高尚品德。然而，和諧社會絕不會自發(fā)生成，也不會自然實現(xiàn)。和諧社會的構(gòu)建必須依賴于法律制度的推動，必須借助于法治的踐行。在法治社會，訴訟是人們保護自己權(quán)利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務(wù)的管理提供了新的途徑，從而推進法治的完善與和諧社會的建構(gòu)。

當(dāng)前，我國社會正處在轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，各種社會矛盾隨之產(chǎn)生。在這種情況下，構(gòu)建社會主義和諧社會的過程，實際上就是一個協(xié)調(diào)社會各階層利益關(guān)系、整合社會資源、協(xié)調(diào)社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性，一旦遭受損害，極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點，它可將復(fù)雜的社會問題、政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題，防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動，達到解決利益矛盾、維護安全團結(jié)、社會和諧穩(wěn)定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現(xiàn)的需要

在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中，隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會一體化的程度日益加深，對公共利益的維護變得更加迫切。在公權(quán)力的行使過程中，許多違法行為就是以維護公共利益之名，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導(dǎo)致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監(jiān)督方式，它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監(jiān)督。對于與社會成員利益息息相關(guān)的法律實施，人人都有參與權(quán)的公益訴訟制度不失為一種有效的監(jiān)督方式，這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監(jiān)督之下，能夠有效地制止違法行為的發(fā)生，保證相關(guān)法律發(fā)揮最大的效能。因此，構(gòu)建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬，人民日報與人民網(wǎng)在網(wǎng)上開展了對“公益訴訟，你了解多少？”的調(diào)查，共有376名網(wǎng)友參與各個單項調(diào)查。對于公益訴訟的重要性，網(wǎng)友表示出高度一致，83.9％的單項被調(diào)查者認為公益訴訟對我們十分重要，因為它維護了大多數(shù)人的合法利益。96.3%的網(wǎng)友認為應(yīng)當(dāng)修改我國的相關(guān)法律，建立公益訴訟制度。由此可見，公益訴訟也日漸被人們所認識并接受，在我國構(gòu)建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中，越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔(dān)公益訴訟的責(zé)任。

2006年11月25日至26日，由中國民事訴訟法學(xué)研究會名譽會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時，就有專家建議在民事訴訟法中設(shè)立公益訴訟程序。由此可見，在我國構(gòu)建民事公益訴訟制度是人心所向，大勢所趨。

綜上所述，在我國構(gòu)建民事公益訴訟制度是必然的，也是受人歡迎的，正如楊立新教授所言，在我國，現(xiàn)在建立公益訴訟制度是可行的，也是正逢其時的。

參考文獻

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篇（3）

（一）三大訴訟失靈

1.刑事訴訟是法院代表國家行使審判權(quán)追訴犯罪和適用刑罰的活動，它對于公益保護的缺陷是顯而易見的：第一，它的受案范圍狹窄，只有當(dāng)行為違反了刑事法律，構(gòu)成犯罪才予以制裁，而對嚴重侵害社會公益但卻尚未構(gòu)成犯罪的行為卻無能為力。第二，提請主體范圍十分有限，除了法律中明確授權(quán)檢察機關(guān)對危害國家利益、社會公共利益的犯罪可以向法院提起刑事訴訟以外，公民只能就與自己切身相關(guān)的權(quán)益提起附帶民事訴訟，如果公共利益被侵害，公民不能作為公益的代表人提訟。

2.傳統(tǒng)民事訴訟純粹為私益訴訟，它以“個人本位”作為基礎(chǔ)，以“意思自治”為理念，旨在解決當(dāng)事人就私人權(quán)益爭議的糾紛，允許當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的實體與程序權(quán)利。然而與民事糾紛不同，公益糾紛則以“社會本位”為出發(fā)點，公益救濟中的原告除了主張自己的利益之外，還試圖維護其他與之處于同一立場的社會群體的擴散性利益。這種權(quán)利救濟模式不是以私人權(quán)益為中心，具有濃烈的公益性色彩。在公益訴訟過程中不以意思自治為原則，當(dāng)事人的處分權(quán)受到嚴格限制，因此民事訴訟的理念不能夠完全包容公益救濟。

3.行政訴訟在維護公共利益方面同樣存在局限性。第一，從行政訴訟的性質(zhì)上看，它所依據(jù)的行政法是以國家利益為本位，側(cè)重追究違法人的行政責(zé)任，難以兼顧對受害主體特定權(quán)益的補償，不能達到全面維護公益之目的。第二，行政訴訟的受案范圍狹窄。行政訴訟是行政相對人認為國家機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟，旨在解決行政爭議，審查的對象是具體行政行為的合法性，而現(xiàn)實中由于國家機關(guān)的抽象行政行為所造成的公益侵害并不在少數(shù)，但卻無法通過此途徑得以救濟。

（二）公益訴訟制度與經(jīng)濟法理念具有契合性我國現(xiàn)行的糾紛解決機制，在公益救濟方面都不同程度地出現(xiàn)失靈的情形，無法達到全面維護公益的目的，訴訟作為社會成員尋求公正的最后一道防線，在本質(zhì)上是對社會沖突進行司法控制的基本手段。在任何社會中訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之，當(dāng)某類社會沖突大量出現(xiàn)，需要相應(yīng)的解決手段時，一定的訴訟形式便獲得了產(chǎn)生的根據(jù)。公共利益作為一種新型的權(quán)利有其獨特性，這是傳統(tǒng)救濟機制所無法與之相匹配的。為了更有效地維護社會公益，跳出傳三大訴訟模式，在現(xiàn)有的體制之外構(gòu)建一個能夠體現(xiàn)經(jīng)濟法公益維護理念的訴訟機制勢在必行。經(jīng)濟法的調(diào)整對象是具有社會性的經(jīng)濟關(guān)系，即直接涉及或影響社會或公眾重大利益的經(jīng)濟關(guān)系；與國家代表社會對市場經(jīng)濟的規(guī)制和調(diào)控，相對應(yīng)的是市場主體接受規(guī)制和調(diào)控的義務(wù)，這是個體對社會的義務(wù)；經(jīng)濟法責(zé)任是行為主體對社會的責(zé)任。因此違反經(jīng)濟法的行為一定是侵犯不特定多數(shù)人利益或全社會公共經(jīng)濟利益的行為，對經(jīng)濟法權(quán)利的救濟便表現(xiàn)出強烈的公益色彩，對違反經(jīng)濟法行為的司法救濟程序就不應(yīng)當(dāng)是私益訴訟，而應(yīng)當(dāng)是公益訴訟。經(jīng)濟法公益訴訟作為新型訴訟模式，為我國解決經(jīng)濟法中的大量不可訴現(xiàn)象，走出社會經(jīng)濟利益保護途徑缺失的困境提供了新思路。

二、如何構(gòu)建新型經(jīng)濟法公益訴訟制度

（一）原告主體資格放寬當(dāng)事人適格是獲得訴訟救濟的重要限制。由于經(jīng)濟公益訴訟中當(dāng)事人是基于維護公益的目的而參與訴訟，這與傳統(tǒng)訴訟中的私益維護有較大差異，基于公益訴訟的特殊性，其訴訟主體應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴大。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家與社會一體化的局面被逐步打破，與國家相分離的市民社會逐漸成熟，逐漸進入到國家權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的過程。民間社會從國家權(quán)力的統(tǒng)治之下掙脫出來成為相對獨立的力量，這要求公共利益的代表不僅包括國家機關(guān)，更應(yīng)將社會團體與個人納入其中，將國家機關(guān)的強制性與社會團體的專業(yè)性和公民個人的廣泛性相結(jié)合，優(yōu)勢互補，共同起到公益維護之目的。例如，當(dāng)訴訟涉及的利益群體較為廣泛，公民個人和社會團體相較于被訴方力量懸殊，代表性有限時，或者當(dāng)國家利益受損而無特定原告維護時，國家機關(guān)作為傳統(tǒng)公益代表人以其公權(quán)力適時介入來維護社會公益就成為必須。國家特設(shè)機關(guān)提訟，不僅能夠監(jiān)督和有效遏制侵害公益的行為，維護公民、法人和國家的經(jīng)濟利益，還可以保證訴訟過程的統(tǒng)一公正，避免私人可能產(chǎn)生的報復(fù)和濫訴弊端，實現(xiàn)訴訟的效率與效益；而在公權(quán)力鞭長莫及的權(quán)利真空領(lǐng)域或公共利益受到來自公權(quán)力的侵害時，賦予社會團體和公民個人訴訟主體資格，則有利于更加全面地維護公益并起到社會監(jiān)督的作用。同時，為了防止濫用訴權(quán)導(dǎo)致司法資源的浪費，在放寬公益訴訟原告范圍的同時還需要設(shè)置一定的限制。相較于在訴訟前設(shè)定主體資格限制堵塞公益救濟的途徑，筆者認為，在訴訟過程中通過限制原告部分處分權(quán)以預(yù)防其濫訴行為，防止訴訟主體范圍擴大而帶來的負面效應(yīng)，這樣更加有利于公益的維護。

(二）既判力范圍擴大按照傳統(tǒng)訴訟法中既判力主觀范圍的理論，判決的效力原則上僅限于訴訟的原告、被告，僅在法律規(guī)定的例外情形下，才能對當(dāng)事人以外的第三人產(chǎn)生效力。經(jīng)濟公益糾紛中當(dāng)事人人數(shù)眾多，并且具有潛在性和不特定性，若在經(jīng)濟公益訴訟中堅守傳統(tǒng)既判力理論，就會導(dǎo)致判決結(jié)果僅在當(dāng)事人雙方間具有約束力。那么在公益侵權(quán)案件中，其他當(dāng)事人為了維權(quán)仍需單獨提訟，法院將就不同當(dāng)事人因同一事件提起的訴訟而疲于奔命，這會造成訴訟資源的極大浪費，也違背了公益訴訟制度建立的初衷。此外，從權(quán)利腐敗理論出發(fā)，在經(jīng)濟公益訴訟中，如果部分當(dāng)事人出于“搭便車”的動機而放任公益侵害于不顧，當(dāng)其他當(dāng)事人以公益代言人的身份參與訴訟后，法院的判決結(jié)果對其不利時，再以既判力主觀范圍進行抗辯，筆者認為，該主張在公益訴訟的制度下不應(yīng)當(dāng)成立。

篇（4）

隨著行政權(quán)的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴張，許多國家開始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關(guān)注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學(xué)工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設(shè)法治社會角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預(yù)社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強大、極度擴張，不時侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、社會組織、個人認為行政機關(guān)或法律授權(quán)組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性?！靶姓ㄉ系脑尜Y格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關(guān)、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國家機關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請司法機關(guān)對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定中都找不到有關(guān)公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關(guān)乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學(xué)術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴正學(xué)訴椒江文體局不履行法定職責(zé)案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風(fēng)景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準建立非旅游設(shè)施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在強調(diào)現(xiàn)代法治，強調(diào)維護公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。

二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施

當(dāng)前，我國正在建設(shè)和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當(dāng)代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。因為:

(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求

維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當(dāng)前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當(dāng)使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，不具備原告資格而被駁回?？梢?，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。

(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進行政機關(guān)依法行政

依法治國的基礎(chǔ)在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實問題是，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、集團保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關(guān)的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。

(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應(yīng)當(dāng)有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設(shè)想

(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體

“在社會利益上，每個人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊?jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應(yīng)實行多元化，包括檢察機關(guān)、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團應(yīng)在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應(yīng)允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。

(二)明確行政公益訴訟的受案范圍

行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應(yīng)確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為?，F(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領(lǐng)域。

(三)確立行政公益訴訟的舉證責(zé)任

篇（5）

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責(zé)令行政機關(guān)履行其職務(wù)?！?/p>

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護

公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)?！?、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責(zé)任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負擔(dān)等困境。

2、公益組織

篇（6）

公益訴訟起源于羅馬法,當(dāng)時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關(guān)注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發(fā)展,人們的生產(chǎn)、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視?，F(xiàn)代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規(guī)定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規(guī)定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統(tǒng)刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態(tài),它只是民事訴訟框架內(nèi)的一個以目的為導(dǎo)向的概念,在某種意義上是為了保護傳統(tǒng)的三大訴訟法未能有效保護的利益而產(chǎn)生的。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現(xiàn);行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構(gòu)成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規(guī)定,原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,普通公民無權(quán)。

在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關(guān)系人,有些直接利害關(guān)系人因不知、不愿、不敢而未提訟,所以形成違法行為出現(xiàn)而無人的局面。如目前在我國發(fā)生較多的環(huán)境污染案。長期以來,由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失,使環(huán)境保護問題日益嚴峻,僅西部地區(qū)每年因環(huán)境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當(dāng)?shù)赝趪鴥?nèi)生產(chǎn)總值的13%。國有資產(chǎn)的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現(xiàn)象。據(jù)國有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產(chǎn)流失,許多國有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權(quán)利,無法進入司法的管轄和監(jiān)督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經(jīng)營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發(fā)展的滯后,導(dǎo)致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權(quán)益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數(shù)人贏得權(quán)益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,社會公共利益與人民生活日益密切相關(guān),但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關(guān)系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難?，F(xiàn)在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責(zé)任心的人,都應(yīng)有權(quán)通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權(quán),使人民管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力通過司法途徑得以實現(xiàn),在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監(jiān)督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構(gòu)建公益訴訟制度的理論根據(jù)

公共利益并非是空泛的東西,它是具體存在的,公共利益的實現(xiàn)意味著對權(quán)力的監(jiān)督和制約。國家的一切權(quán)力屬于人民,人民是權(quán)力的所有者。權(quán)力的所有都把具體的權(quán)力按一定的組織體制委托給權(quán)力的使用者——國家機關(guān)和公職人員去具體運用。國家機關(guān)及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權(quán)力,他們必須向權(quán)力的主體——人民負責(zé)。當(dāng)權(quán)力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時,人民應(yīng)該有權(quán)直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判,由人民法院依法作出判決,制裁違法行為。

三、構(gòu)建公益訴訟制度的實踐依據(jù)

隨著改革開放步伐的加大,一些不法分子,鉆我國市場經(jīng)濟法制不健全的空子,大肆掠奪國有資產(chǎn),損公肥私,進行不正當(dāng)競爭,擾亂社會經(jīng)濟秩序,極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面,一些企業(yè)為了獲取大規(guī)模利潤,不惜犧牲很多長遠利益,導(dǎo)致環(huán)境被破壞、產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)瑕疵、消費者權(quán)益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業(yè),為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務(wù)價格,隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題,全國各地已經(jīng)進行了積極有益的探索,為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎(chǔ)。在實踐中,僅自1997年5月河南方城人民檢察院,提起一例房屋買賣契約無效之訴,追回流失的國有資產(chǎn),才開創(chuàng)了國內(nèi)民事公益訴訟之先河。之后,公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構(gòu)建和諧社會的重要手段

自古以來,實現(xiàn)社會和諧,建設(shè)美好社會,是人類孜孜以求的理想;熱愛和平,崇尚和美,追求和諧,更是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和高尚品德。然而,和諧社會絕不會自發(fā)生成,也不會自然實現(xiàn)。和諧社會的構(gòu)建必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的踐行。在法治社會,訴訟是人們保護自己權(quán)利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務(wù)的管理提供了新的途徑,從而推進法治的完善與和諧社會的建構(gòu)。

當(dāng)前,我國社會正處在轉(zhuǎn)型時期,社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化,各種社會矛盾隨之產(chǎn)生。在這種情況下,構(gòu)建社會主義和諧社會的過程,實際上就是一個協(xié)調(diào)社會各階層利益關(guān)系、整合社會資源、協(xié)調(diào)社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性,一旦遭受損害,極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點,它可將復(fù)雜的社會問題、政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題,防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動,達到解決利益矛盾、維護安全團結(jié)、社會和諧穩(wěn)定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現(xiàn)的需要

在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中,隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,社會一體化的程度日益加深,對公共利益的維護變得更加迫切。在公權(quán)力的行使過程中,許多違法行為就是以維護公共利益之名,行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實,導(dǎo)致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監(jiān)督方式,它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監(jiān)督。對于與社會成員利益息息相關(guān)的法律實施,人人都有參與權(quán)的公益訴訟制度不失為一種有效的監(jiān)督方式,這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監(jiān)督之下,能夠有效地制止違法行為的發(fā)生,保證相關(guān)法律發(fā)揮最大的效能。因此,構(gòu)建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬,人民日報與人民網(wǎng)在網(wǎng)上開展了對“公益訴訟,你了解多少?”的調(diào)查,共有376名網(wǎng)友參與各個單項調(diào)查。對于公益訴訟的重要性,網(wǎng)友表示出高度一致,83.9%的單項被調(diào)查者認為公益訴訟對我們十分重要,因為它維護了大多數(shù)人的合法利益。96.3%的網(wǎng)友認為應(yīng)當(dāng)修改我國的相關(guān)法律,建立公益訴訟制度。由此可見,公益訴訟也日漸被人們所認識并接受,在我國構(gòu)建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中,越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔(dān)公益訴訟的責(zé)任。

2006年11月25日至26日,由中國民事訴訟法學(xué)研究會名譽會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時,就有專家建議在民事訴訟法中設(shè)立公益訴訟程序。由此可見,在我國構(gòu)建民事公益訴訟制度是人心所向,大勢所趨。

綜上所述,在我國構(gòu)建民事公益訴訟制度是必然的,也是受人歡迎的,正如楊立新教授所言,在我國,現(xiàn)在建立公益訴訟制度是可行的,也是正逢其時的。

參考文獻

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篇（7）

公益訴訟是指非利害關(guān)系人的組織和個人對于違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院追究違法者的法律責(zé)任的活動。公益訴訟起源于羅馬法。現(xiàn)代的公益訴訟的創(chuàng)始國是美國。美國的公益訴訟制度體現(xiàn)在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權(quán)以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯(lián)邦政府、團體乃至個人都可以提訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權(quán)的主體；在環(huán)境保護法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。同樣，德國、英國都規(guī)定公益訴訟制度。外國的理論和經(jīng)驗表明，建立我國的公益訴訟制度是可行的。從現(xiàn)實來看，建立公益訴訟制度是十分必要的，也是一項緊迫的任務(wù)。

那么，應(yīng)建立怎樣的公益訴訟制度呢？我們認為，首先，要吸收外國的經(jīng)驗，其次，應(yīng)立足于我國的現(xiàn)狀，解決[我國現(xiàn)階段存在的問題，即如何保障國有資產(chǎn)不致流失。因此，我國的公益訴訟制度應(yīng)包括以下內(nèi)容：

一、公益訴訟制度的保護范圍。凡是涉及到危害國家利益和其他公共利益的行為，無利害關(guān)系的組織和公民都可以提起民事訴訟來保護這種利益。這包括違反不正當(dāng)競爭法的行為，違反環(huán)境保護法的行為，當(dāng)然一個最重要的內(nèi)容就是保護國有資產(chǎn)。

篇（8）

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責(zé)令行政機關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護

公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)?！?、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責(zé)任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負擔(dān)等困境。

2、公益組織

篇（9）

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務(wù)院論證認可監(jiān)督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會不具備對外開展產(chǎn)品檢測和質(zhì)量認證權(quán)力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權(quán)利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

公益即公共利益，它是一個用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。

2、公益訴訟

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發(fā)的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護公共利益的訴訟，既包括國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提訟，追究相對人法律責(zé)任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟?！?】公益訴訟與私益訴訟的根本區(qū)別在于原告提訟是否以維護公共利益為目的。

3、行政公益訴訟

有學(xué)者認為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院），認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟?！?】筆者同意這個觀點。有學(xué)者認為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等。【3】在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區(qū)別一是在于人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現(xiàn)社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。

（二）行政公益訴訟特征

行政公益訴訟以維護不特定多數(shù)人的利益為重要特征，表現(xiàn)在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責(zé)及其他維護公共利益的職責(zé)，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統(tǒng)行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：

1、行政公益訴訟的目的是維護公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護產(chǎn)生影響時，也會對社會公共利益的維護產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質(zhì)。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護產(chǎn)生影響時，也會對某個人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。

2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關(guān)系。主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關(guān)、組織和個人，因為公權(quán)受到損害，則受到公權(quán)關(guān)懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起行政訴訟的權(quán)利。

3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以是損害尚未發(fā)生，但可能發(fā)生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實損害事實為依據(jù)，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發(fā)生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規(guī)。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。

4、利害關(guān)系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權(quán)益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數(shù)人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。

二、行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！?】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關(guān)團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權(quán)利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯(lián)系，當(dāng)公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權(quán)利也受到了侵害，按照“有權(quán)利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應(yīng)運而生。但事實上，公益訴訟一詞始于20世紀60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現(xiàn)成的名稱，但一些救濟方式也是為保護國家利益和公共利益而設(shè)置的，本質(zhì)上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發(fā)展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發(fā)達法治國家行政公益訴訟相關(guān)制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。

1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團體的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟”。日本行政法學(xué)者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用，具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：根據(jù)《公職選舉法》進行的與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟等。

2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護，設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學(xué)者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經(jīng)形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中發(fā)展出來的理淪.該案的原告是煤炭消費者，被告是工業(yè)部長和煤炭局長。由于原告不服被告規(guī)定的煤炭價格過高，而根據(jù)1937年煙煤法的規(guī)定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權(quán)利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請司法審查。國會也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

4、法國的“越權(quán)之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權(quán)之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當(dāng)事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關(guān)系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在法國越權(quán)之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。5、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。在英國，經(jīng)過長期的、反復(fù)的爭論終于將司法審查的資格放寬到了同行政裁決無直接利害關(guān)系的普通公民和組織。

三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性

在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學(xué)理論支持，同時也是社會實踐發(fā)展的迫切需求，以及國際訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據(jù)。

我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據(jù)?！盁o救濟即無權(quán)利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權(quán)利，都應(yīng)預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟，而不論這種權(quán)利是屬于個人性質(zhì)、集體性質(zhì)、還是國家性質(zhì)的利益。同時，我們應(yīng)當(dāng)正視一個現(xiàn)實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當(dāng)作為公共利益的代表人如行政機關(guān)侵害公共利益時，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權(quán)利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護公共利益。

我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的多種法律法規(guī)中有關(guān)于公共利益的規(guī)定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條?！缎姓幜P法》的立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！薄耙磺羞`反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”由此可見，建立行政公益訴訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發(fā)展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據(jù)、體現(xiàn)憲法精神，是對憲法抽象條文的具體化和落實。

2、我國行政訴訟的司法實踐為增設(shè)行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。

《行政訴訟法》實施之初，限于經(jīng)驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓(xùn)。日益提高的法官整體素質(zhì)，法官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。近幾年，司法實踐中陸續(xù)出現(xiàn)的法律博士李剛訴國務(wù)院論證認可監(jiān)督委員會的“行政不作為”案、中國政法大學(xué)碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發(fā)展。

3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗的借鑒。

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發(fā)展的相當(dāng)成熟，其理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗已相當(dāng)豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗。雖然各國的法律傳統(tǒng)和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉(zhuǎn)化，為構(gòu)建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據(jù)，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進，使行政公益訴訟名正言順。

總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學(xué)理論支持，社會實踐的發(fā)展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應(yīng)過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關(guān)法律制度經(jīng)驗，回應(yīng)社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。

四、構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想

在我國構(gòu)建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應(yīng)與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應(yīng)。同時，需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。筆者認為應(yīng)從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：

（一）從立法上明確規(guī)定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關(guān)系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關(guān)即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關(guān)，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認為，為使公益保護獲得可訴性，不應(yīng)苛求人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提訟的權(quán)利。可根據(jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因為公益致?lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責(zé)有權(quán)就其他機關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機構(gòu)以責(zé)任的形式來保護公益在我國是必要的。

（二）行政公益訴訟制度的保護范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害公共利益；其二，行政機關(guān)與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關(guān)作為侵害公共利益，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為；其四，行政機關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗，先在國有資產(chǎn)保護、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時才能受理。當(dāng)然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個長期的漸進過程。

（三）完善行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應(yīng)規(guī)定前置審查程序為妥。即在原告向法院之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時，在行政公益訴訟案件審理過程中，應(yīng)向被訴的行政機關(guān)提出書面建議，要求行政機關(guān)糾正損害國家利益和社會公共利益的行政行為，并要求行政機關(guān)在法律規(guī)定或限定的合理期限內(nèi)予以答復(fù)或處理。當(dāng)行政機關(guān)在規(guī)定或限定期限內(nèi)不予答復(fù)或整改，或原告認為處理不當(dāng)時，繼續(xù)審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。

（四）舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負舉證責(zé)任呢？筆者覺認為，對有關(guān)公益損害或可能損害的事實證據(jù)，由原告負責(zé)提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責(zé)任合情合理；對具體行政行為合法性及相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的舉證，則應(yīng)由被訴行政機關(guān)承擔(dān)，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關(guān)事實等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

（五）訴訟費用的承擔(dān)。按照立法規(guī)定，訴訟費用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應(yīng)較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經(jīng)驗，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的費用，對訴訟費用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。筆者認為，對于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔(dān)訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關(guān)費用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會促進廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強行政機關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

（六）對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關(guān)懲惡揚善。立法應(yīng)對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護公益權(quán)利之時，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民利、民主意識和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎勵，才能形成良好的社會風(fēng)尚。獎勵是對“護法”行為的積極、肯定的評價，通過物質(zhì)、精神獎勵，將利益與“護法”相聯(lián)系，給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫剟睿环矫嬗欣谛纬墒胤ǖ纳鐣h(huán)境，另一方面可以激勵更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護社會公益，使行政公益訴訟這種監(jiān)督機制無處不在。

侵權(quán)就應(yīng)該有救濟，而司法救濟應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟來予以保障。隨著社會的進步、法制的發(fā)展，傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實踐中已不能滿足監(jiān)督行政行為、保護公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應(yīng)社會發(fā)展需要的訴訟制度必將應(yīng)運而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統(tǒng)的訴訟觀念，進行理論創(chuàng)新，另一方面也需要在實踐中進行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地擴大訴訟的權(quán)利保護面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利，對國家、社會公共利益的切實保護。我們應(yīng)該從實際國情出發(fā)，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經(jīng)驗，在立法上構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中有效發(fā)揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用，必將會極大地促進國家的繁榮和社會的和諧發(fā)展。

注釋：

【1】、孔祥?。骸缎姓袨榭稍V性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。

【2】、楊海坤、黃學(xué)賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。

【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學(xué)》2001年第5期，第21頁。

【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》

【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。

【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》

篇（10）

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當(dāng)國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責(zé)令行政機關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護

公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)?！?、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責(zé)任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負擔(dān)等困境。

2、公益組織

篇（11）

    一、檢察機關(guān)應(yīng)是提起公益訴訟的適格主體

    (一)檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)

    《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)……保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利?！泵鞔_了檢察機關(guān)公共利益代表人的身份。同時,《刑事訴訟法》第77條關(guān)于檢察機關(guān)可以提起附帶民事訴訟的規(guī)定,也肯定了檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟的可行性。另外,在《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機關(guān)作為支持起訴人的資格。

    (二)檢察機關(guān)提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性

    首次,相對于行政機關(guān),檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉,更適合代表國家、社會公共利益提起訴訟。

    其次,相比于其他社會團體,檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),不僅是訴訟主體,更有著法律監(jiān)督者的特殊身份,擁有法定的調(diào)查權(quán),相比于其他社會團體提起公益訴訟過程中容易遇到的調(diào)查事實取證困難的現(xiàn)狀,檢察機關(guān)能為維護國家、社會公共利益提供更加有力的保障。

    再者,檢察機關(guān)作為專業(yè)的司法機關(guān),擁有專業(yè)法律知識的檢察人員和專門的民事行政檢察部門,擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實踐中,檢察機關(guān)也多為提起公益訴訟的合格主體。

    因此,作為法定的公共利益代表人和法律監(jiān)督機關(guān),對于侵害公益的行為檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅是檢察監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn),同時更是維護公共利益所不容推辭的責(zé)任。

    二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的主要方式及原因分析

    檢察機關(guān)提起公益訴訟主要包括三種方式:直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機關(guān)作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對于侵害國家利益、社會公共利益的行為,相關(guān)監(jiān)管部門或國有單位怠于行使監(jiān)管職責(zé),檢察機關(guān)依法督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責(zé),使其依法提起民事訴訟,從而保護國家和社會公共利益。支持起訴即根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定,檢察機關(guān)作為支持起訴人、支持原告的訴求的機關(guān),以保障原告的合法權(quán)益能最終得到法院確認、支持,達到勝訴的目的。

    檢察機關(guān)提起公益訴訟的三種方式各有不同的側(cè)重點,在實踐中也發(fā)揮著重要的作用,以筆者所在地區(qū)廣州為例,廣州地區(qū)檢察機關(guān)在探索公益訴訟的實踐中取得了顯著的成績,總體而言廣州市檢察機關(guān)公益訴訟體現(xiàn)以下幾個特點:一是集中于督促、支持起訴,直接起訴較少,以2011年為例,廣州全市檢察機關(guān)開展督促、支持起訴50件,而無直接起訴案件;二是督促起訴和支持起訴有機結(jié)合,檢察機關(guān)在辦理部分督促起訴案件時,在督促有關(guān)單位起訴時,為保證訴訟過程的順利開展,向法院發(fā)出《支持起訴意見書》,并派員參加法院的庭審活動,發(fā)表支持起訴意見。三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產(chǎn)案件,對于侵害公共利益而提起的公益訴訟數(shù)量較少。

    究其原因,筆者認為應(yīng)有以下幾點:

    首先,檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)特點決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產(chǎn)的流失。檢察機關(guān)身負公訴職能和反貪職能,因此,對于普通刑事犯罪和職務(wù)犯罪造成的國有資產(chǎn)流失能夠較快地掌握,并及時采取措施防止國有資產(chǎn)的流失。而對于其他諸如國企改制過程中的國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、發(fā)包過程中的侵害國有資產(chǎn)行為以及侵害社會公共利益的行為等,卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。

    其次,檢察機關(guān)的公益訴訟職能在社會上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機關(guān)公益訴訟職能,即使有了解,一般對檢察機關(guān)提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴,而并不了解督促和支持起訴,由于直接起訴的案例較少,也導(dǎo)致群眾質(zhì)疑檢察機關(guān)開展公益訴訟的可能性,因此,在遇到侵害國有利益和社會公共利益時,并沒有想到向檢察機關(guān)反映,從而也在客觀上造成了檢察機關(guān)公益訴訟線索來源的狹窄。

    再次,對于檢察機關(guān)直接起訴,法律上并沒有明確的規(guī)定,因此導(dǎo)致檢察機關(guān)直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙,客觀上也影響了檢察機關(guān)直接起訴的數(shù)量和成功率。

    三、檢察機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)注意的問題

    (一)堅持職能定位,防止角色錯位

    檢察機關(guān)應(yīng)該首先是法律監(jiān)督機關(guān),基于法律監(jiān)督職能來維護國家和社會公共利益不受侵犯,因此,即使作為國家、社會公共利益的代表,檢察機關(guān)也不應(yīng)該偏離法律監(jiān)督的職能定位。

    在民事訴訟中,應(yīng)當(dāng)保持當(dāng)事人之間的力量均衡,檢察機關(guān)作為國家機關(guān),應(yīng)當(dāng)謹慎參加訴訟,避免打破民事訴訟中當(dāng)事人均衡的狀態(tài)。因此,檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中也應(yīng)當(dāng)堅持以事實為依據(jù),以法律為準繩的原則,避免過分陷入“訴訟當(dāng)事人”的身份當(dāng)中。

    具體而言,在民事督促起訴中,檢察機關(guān)的職責(zé)主要應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督被督促單位及時行使訴權(quán),提起民事訴訟,以通過正當(dāng)?shù)拿袷略V訟途徑維護國有資產(chǎn)及社會公共利益,除非被督促單位拒絕起訴而檢察機關(guān)認為確有必要的,不宜以當(dāng)事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中,檢察機關(guān)可以幫助當(dāng)事人對證據(jù)進行調(diào)查核實,維護當(dāng)事人的合法權(quán)益,在訴訟過程中,應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀事實發(fā)表支持起訴意見并對庭審進行法律監(jiān)督,而對于雙方當(dāng)事人在法庭上的辯論交鋒,應(yīng)不宜參與。

    (二)應(yīng)當(dāng)確立直接起訴的謙抑性原則

    作為國家機關(guān),檢察機關(guān)在訴訟中具有天然的強勢地位,不宜過于頻繁地參與民事訴訟,且檢察機關(guān)作為直接起訴的一方當(dāng)事人,在理論上也存在不少需要解決的問題:

    1.檢察機關(guān)在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題

    (1)針對國有資產(chǎn)流失提起的公益訴訟。在針對國有資產(chǎn)流失的案件中,檢察機關(guān)以國家名義提出訴訟,其所得利益是應(yīng)當(dāng)歸還被侵害的國有單位,還是上交國庫?雖然從名義上都是利益歸還國家,但實際差別顯然不言而喻。若歸國庫,顯然違背了誰受損害誰獲賠償?shù)脑瓌t;但若歸還被害單位,又有違訴訟的公益性,長此以往,也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續(xù)性。因此,如何平衡此項利益,需要進一步的制度完善。

    (2)針對社會公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對環(huán)境污染提起的公益訴訟為例,檢察機關(guān)獲得的賠償款,如何分配?是否應(yīng)當(dāng)作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款?抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金?若作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款,如何確定賠償標(biāo)準和賠償范圍?若作為整治基金,那么因污染受到人身權(quán)利傷害的群眾是否依然有權(quán)提起訴訟要求賠償?那對于被告人來說,是否意味著重復(fù)賠償?對于法院來說,是否違背了“一事不再理”?

    2.檢察機關(guān)在直接提起公益訴訟過程中的調(diào)查取證權(quán)問題

    檢察機關(guān)有法定的職權(quán),在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調(diào)查取證的情形。檢察機關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中,包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗、鑒定、財產(chǎn)保全和強制措施等具有強制性質(zhì),當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個人有配合的義務(wù)。如果檢察機關(guān)向?qū)Ψ疆?dāng)事人搜集證據(jù),對方是否有義務(wù)配合?若不加規(guī)定,則可能有導(dǎo)致公權(quán)力侵犯私權(quán)利事件的發(fā)生。

    基于以上分析,筆者認為,有必要在檢察機關(guān)的公益訴訟中確立“謙抑性原則”,即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會公共利益不受損失,而國家和社會公共利益又存在現(xiàn)實危險的情況下,方可由檢察機關(guān)作為原告直接向人民法院起訴。

    四、關(guān)于完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建議

    (一)應(yīng)當(dāng)立法明確檢察機關(guān)作為提起公益訴訟的主體地位

    檢察機關(guān)雖然在理論上和實踐中作為提起公益訴訟的主體,但是在立法中并未予以直接明確,導(dǎo)致檢察機關(guān)在作為公益訴訟主體提起訴訟時總不免尷尬,因此,在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時,應(yīng)當(dāng)明確檢察機關(guān)的公益訴訟主體地位,并明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的形式,從而在社會上擴大影響,提高公益訴訟社會效果。

    (二)立法明確檢察機關(guān)公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)

    從實踐角度,檢察機關(guān)提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負責(zé),而相比于其他業(yè)務(wù)部門,民行檢察的調(diào)查取證的權(quán)限略顯尷尬,民行部門是否應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查取證及調(diào)查取證的權(quán)限范圍,并沒有充分的法律依據(jù),實踐中也經(jīng)常遇到被調(diào)查單位不配合導(dǎo)致調(diào)查取證工作難以順利完成的現(xiàn)象。這也在客觀上影響了檢察機關(guān)民行部門進行公益訴訟的效果。因此,應(yīng)當(dāng)明確賦予民行檢察進行公益訴訟的調(diào)查取證權(quán),并予以細化規(guī)定,保證調(diào)查取證權(quán)的行使,同時保障檢察機關(guān)在開展公益訴訟的同時又不至于侵犯公民的私權(quán)利,平衡公共利益和個人利益。

    (三)強化檢察機關(guān)民事督促起訴的效力

    民事督促起訴工作屬于檢察機關(guān)制度創(chuàng)新和職能創(chuàng)新的有益嘗試,目前關(guān)于該項制度沒有具體的法律規(guī)定,缺乏制度保障。由于沒有強制的效力,在實踐中檢察機關(guān)的督促經(jīng)常會遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對其進行規(guī)制的尷尬,一般只能向其發(fā)出《檢察建議書》或者直接起訴,故在督促起訴辦案過程中,檢察機關(guān)多依靠通過與被監(jiān)督單位的溝通才能順利推進督促起訴工作的開展,檢察監(jiān)督權(quán)受到嚴重削弱,也直接影響了檢察機關(guān)提起公益訴訟的社會效果和法律效果。因此,應(yīng)當(dāng)立法賦予檢察機關(guān)民事督促起訴的職權(quán),明確拒絕檢察機關(guān)督促意見的法律后果。這也是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的客觀要求。