公益訴訟論文大全11篇

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利益是人生存的現實需要，它構成了人的生命的驅動力。人人都講利益，利益沖突不可避免，尤其是在市場經濟中更是如此。本來就處于對立地位的消費者與生產者、經營者之間的利益沖突就更加激烈。在這種利益博弈的格局中，由于消費者與生產經營者信息極不對稱，且多以個體身份進人消費領域，很難與實力強大的生產經營者相抗衡，從而造成兩者之間實質上是一種主宰與被主宰的關系。因此，處于強勢地位的生產經營者壟斷市場，頻繁侵犯消費者群體權益。

(二)現階段我國經濟特點加劇了消費領域的利益沖突

我國目前正處在經濟轉軌過程中，原來計劃經濟體制下單一的利益格局已被打破，同時，由于還沒有形成有效的市場競爭機制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主體發育程度不相同，爭取利益的能力也不同。這種差異，突出地表現在強勢群體和弱勢群體之間。在消費領域，原有計劃體制下的經濟基礎，造就了一批如鐵路、銀行、電力電信等具有強大市場壟斷能力的國有企業，它們從自身利益出發，利用其優勢地位壟斷市場，損害消費者群體利益。這一特殊的國情使得本來就處于弱勢的消費者權益受侵害的情況尤其嚴重，消費領域的矛盾沖突激烈。

(三)保護消費者群體權益的公益訴訟制度不健全

在消費領域，相當一部分侵權行為所侵害的不只是某個特定主體的合法權益，而是涉及整個消費者群體的利益，許多侵害對于未來的潛在消費者來說也是普遍存在的。我國現有的法律雖然對消費者權益的保護在很多方面作出了規定，但從訴訟維權角度來看，依照傳統的訴訟理念和司法制度，案件原被告都是特定的，權利受到被告違法行為侵害的主體也是特定的，這使得現實生活中的消費者群體權益受侵害的案件，很難通過司法救濟的途徑加以解決，從而在糾紛解決的社會機制方面形成了相當大的真空地帶，使得消費者群體利益得不到有效的司法保護。

造成以上狀況的原因是多方面的，也是非常復雜的。問題的解決是一項復雜的社會系統工程。目前，保護消費者群體權益最直接最有效的途徑就是在我國建立適合國情的公益訴訟制度。

二、公益訴訟的起源與現狀分析

(一)公益訴訟的起源

公共利益是指全社會或某一領域的共同利益。各個國家歷來都非常重視對社會公共利益的保護。在古羅馬時期，由于當時的政權機構不像現代這樣健全，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，所以，就授權市民在法律沒有特別規定的情況下，可以代表社會集體直接，以補救維護公益力量的不足，這種以維護公共利益為目的訴訟即是公益訴訟的最早起源。隨著經濟的發展，社會關系日益復雜化，個私行為很容易損害公共利益，這種利益的損害單靠政府加強管理不能從根本上得到救濟。作為有助于實現公共利益的訴訟機制，公益訴訟已在世界許多國家得到了廣泛的關注和采用。近些年來，伴隨著我國市場經濟的不斷發展。在很多的領域尤其是消費領域，出現了一些典型的侵害社會公共利益的案件，這使得公益訴訟制度的引入和構建成為我國法學界研究的熱點問題。

(二)國外立法和司法制度現狀

19世紀末西方國家的立法由個人本位向社會本位轉變，公共利益的保護受到了特別的重視。于是公益訴訟被賦予了現代意義并引起廣泛關注。在現代司法史上，美國是最先重拾羅馬公益訴訟制度的國家。從19世紀末開始，美國先后制定了《謝爾曼法》、《克萊頓法》等一系列反托拉斯法，對可能破壞社會經濟秩序，損害消費者權益的行為明確規定，除了受害人有權外，檢察官也可以提訟，要求法院追究違法者的責任；而月，任何組織和個人都可以訴請禁止性裁決。二戰后，美國在利：會變革中又出現了許多專門保護女性、兒童、消費者等弱勢群體權益的公益機構，公益訴訟制度獲得了進一步發展。現在，世界其他發達國家也陸續建立了自己的公益訴訟制度。

世界許多國家為了更好地維護公共利益都建立了公益訴訟制度，賦予諸多主體對侵害公益行為的訴訟權利，這些制度和經驗將為我國在建立適合我國國情的保護消費者群體權益的公益訴訟制度過程中提供重要借鑒。

三、我國消費領域公益訴訟的制度構建

公益訴訟與我國傳統的訴訟制度存在沖突，所以，必須轉變觀念，構建符合實際國情的公益訴訟制度。

(一)賦予原告主體資格

根據訴訟法的規定，在傳統訴訟中，原告必須符合兩個條件：法定的主體，包括公民、法人、其他組織；與案件有直接利害關系。二者缺一不可。而公益訴訟權利主體是不特定的，具有分散性和不確定性，所以，在公益訴訟中，不應要求原告是直接利害關系人，而應當突破傳統訴訟理論中原告主體“一元化”的框架，允許更多主體提訟，實現訴訟主體的多元化。就保護消費者群體權益的公益訴訟而言，根據我國的實際同情，應將原告資格賦予以下主體：

1、國家檢察機關。我國憲法規定，檢察機關是國家的專門法律監督機關，有權對一切國家機關、人民團體、企事業單位及公民是否遵守法律進行監督。作為國家利益和社會公共利益的代表，檢察機關負有義不容辭的保護職責。從現實生活來看，在消費領域中，侵害消費者群體權益的行為多表現為行業性的壟斷，消費者處于明顯弱勢。在這種情況下，檢察機關作為國家公益權力適時地介入其中，以公益訴訟的方式維護社會公共利益就顯得更加必要。

2、消費者協會和其他消費者組織。在我國，消費者協會作為專門維護消費者權益的社會團體，代表著消費領域內眾多消費者的共同利益，這種利益雖不同于全社會的普遍利益，但也具有公共性質。當消費者的普遍利益受到侵害時，消協和其他消費者組織應有資格以自己的名義提起公益訴訟，而且作為固定的組織，它們有專職工作人員，有一定的資產和經費來源，具有較強的訴訟能力。然而，目前根據《消費者權益保護法》的規定，消費者協會僅能以社會團體身份支持消費者，這對于消費者群體權益的有效維護來說是遠遠不夠的。因此，在維護消費者群體權益的公益訴訟中，應當賦予其原告主體資格。

3、消費者。目前，公民的法律專業水平比較低，而且作為個體來講財力有限，這種訴訟力量的弱小會導致訴訟效果不佳。隨著社會經濟的發展和人民文化水平的不斷提高，在現實生活中，有相當一部分是具備了一定的法律專業知識和相當財力并且具有較高社會責任感的公民。人是理性人，賦予公民公益訴訟的原告資格。并不等于每個普通公民都會去隨意行使這項權利，導致濫訴。另外，在消費領域的侵權案件中，消費者畢竟是直接遭受人身或財產侵害的受害人，作為侵權行為的被影響者，他對案件事實的了解更為清楚，往往能夠及時發現違法行為，作為個體，他在訴訟意志上也較少受到干擾，維權時積極性主動性更高。所以，應當賦予消費者以公益訴訟的權，當合法權益受到侵害后，消費者不僅有權利為了維護自身利益提起私益訴訟，有權利為了維護消費者群體權益和社會公共利益而在私益訴訟中提出公益訴訟請求的權利。

(二)建立勝訴獎勵制度

公益訴訟與私益訴訟的一個重要區別是以維護公益為目的，鑒于目前社會公益維護不力的現實，建立公益訴訟的激勵機制是非常必要的。對此，我們可以效仿英美等國的法律實踐，設立原告勝訴獎勵制度。人是經濟人，理性人，行事多以利益最大化為其出發點，正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。對于那些為了維護社會公益并勝訴的原告進行獎勵，可以提高消費者的訴訟積極性，對損害社會公益的行為進行廣泛監督，這不僅有利于維護消費者的群體權益，而且也利于懲罰不法經營者，維護公平競爭，促進經濟發展。

(三)訴訟判決的適用問題

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在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關系人，有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟，所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，使環境保護問題日益嚴峻，僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產流失，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展，社會公共利益與人民生活日益密切相關，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權，使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民，人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力，他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大，一些不法分子，鉆我國市場經濟法制不健全的空子，大肆掠奪國有資產，損公肥私，進行不正當競爭，擾亂社會經濟秩序，極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面，一些企業為了獲取大規模利潤，不惜犧牲很多長遠利益，導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中，僅自1997年5月河南方城人民檢察院，提起一例房屋買賣契約無效之訴，追回流失的國有資產，才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后，公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段自古以來，實現社會和諧，建設美好社會，是人類孜孜以求的理想；熱愛和平，崇尚和美，追求和諧，更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而，和諧社會絕不會自發生成，也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動，必須借助于法治的踐行。在法治社會，訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑，從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前，我國社會正處在轉型時期，社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化，各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下，構建社會主義和諧社會的過程，實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性，一旦遭受損害，極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點，它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題，防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動，達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中，隨著社會經濟的迅速發展，社會一體化的程度日益加深，對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中，許多違法行為就是以維護公共利益之名，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式，它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施，人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式，這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下，能夠有效地制止違法行為的發生，保證相關法律發揮最大的效能。因此，構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬，人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟，你了解多少？”的調查，共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性，網友表示出高度一致，83.9％的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要，因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律，建立公益訴訟制度。由此可見，公益訴訟也日漸被人們所認識并接受，在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中，越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日，由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時，就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見，在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向，大勢所趨。

綜上所述，在我國構建民事公益訴訟制度是必然的，也是受人歡迎的，正如楊立新教授所言，在我國，現在建立公益訴訟制度是可行的，也是正逢其時的。

參考文獻

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（一）三大訴訟失靈

1.刑事訴訟是法院代表國家行使審判權追訴犯罪和適用刑罰的活動，它對于公益保護的缺陷是顯而易見的：第一，它的受案范圍狹窄，只有當行為違反了刑事法律，構成犯罪才予以制裁，而對嚴重侵害社會公益但卻尚未構成犯罪的行為卻無能為力。第二，提請主體范圍十分有限，除了法律中明確授權檢察機關對危害國家利益、社會公共利益的犯罪可以向法院提起刑事訴訟以外，公民只能就與自己切身相關的權益提起附帶民事訴訟，如果公共利益被侵害，公民不能作為公益的代表人提訟。

2.傳統民事訴訟純粹為私益訴訟，它以“個人本位”作為基礎，以“意思自治”為理念，旨在解決當事人就私人權益爭議的糾紛，允許當事人在法律規定的范圍內處分自己的實體與程序權利。然而與民事糾紛不同，公益糾紛則以“社會本位”為出發點，公益救濟中的原告除了主張自己的利益之外，還試圖維護其他與之處于同一立場的社會群體的擴散性利益。這種權利救濟模式不是以私人權益為中心，具有濃烈的公益性色彩。在公益訴訟過程中不以意思自治為原則，當事人的處分權受到嚴格限制，因此民事訴訟的理念不能夠完全包容公益救濟。

3.行政訴訟在維護公共利益方面同樣存在局限性。第一，從行政訴訟的性質上看，它所依據的行政法是以國家利益為本位，側重追究違法人的行政責任，難以兼顧對受害主體特定權益的補償，不能達到全面維護公益之目的。第二，行政訴訟的受案范圍狹窄。行政訴訟是行政相對人認為國家機關的具體行政行為侵犯了其合法權益而向法院提起的訴訟，旨在解決行政爭議，審查的對象是具體行政行為的合法性，而現實中由于國家機關的抽象行政行為所造成的公益侵害并不在少數，但卻無法通過此途徑得以救濟。

（二）公益訴訟制度與經濟法理念具有契合性我國現行的糾紛解決機制，在公益救濟方面都不同程度地出現失靈的情形，無法達到全面維護公益的目的，訴訟作為社會成員尋求公正的最后一道防線，在本質上是對社會沖突進行司法控制的基本手段。在任何社會中訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之，當某類社會沖突大量出現，需要相應的解決手段時，一定的訴訟形式便獲得了產生的根據。公共利益作為一種新型的權利有其獨特性，這是傳統救濟機制所無法與之相匹配的。為了更有效地維護社會公益，跳出傳三大訴訟模式，在現有的體制之外構建一個能夠體現經濟法公益維護理念的訴訟機制勢在必行。經濟法的調整對象是具有社會性的經濟關系，即直接涉及或影響社會或公眾重大利益的經濟關系；與國家代表社會對市場經濟的規制和調控，相對應的是市場主體接受規制和調控的義務，這是個體對社會的義務；經濟法責任是行為主體對社會的責任。因此違反經濟法的行為一定是侵犯不特定多數人利益或全社會公共經濟利益的行為，對經濟法權利的救濟便表現出強烈的公益色彩，對違反經濟法行為的司法救濟程序就不應當是私益訴訟，而應當是公益訴訟。經濟法公益訴訟作為新型訴訟模式，為我國解決經濟法中的大量不可訴現象，走出社會經濟利益保護途徑缺失的困境提供了新思路。

二、如何構建新型經濟法公益訴訟制度

（一）原告主體資格放寬當事人適格是獲得訴訟救濟的重要限制。由于經濟公益訴訟中當事人是基于維護公益的目的而參與訴訟，這與傳統訴訟中的私益維護有較大差異，基于公益訴訟的特殊性，其訴訟主體應當適當擴大。隨著市場經濟的發展，國家與社會一體化的局面被逐步打破，與國家相分離的市民社會逐漸成熟，逐漸進入到國家權力向社會轉移的過程。民間社會從國家權力的統治之下掙脫出來成為相對獨立的力量，這要求公共利益的代表不僅包括國家機關，更應將社會團體與個人納入其中，將國家機關的強制性與社會團體的專業性和公民個人的廣泛性相結合，優勢互補，共同起到公益維護之目的。例如，當訴訟涉及的利益群體較為廣泛，公民個人和社會團體相較于被訴方力量懸殊，代表性有限時，或者當國家利益受損而無特定原告維護時，國家機關作為傳統公益代表人以其公權力適時介入來維護社會公益就成為必須。國家特設機關提訟，不僅能夠監督和有效遏制侵害公益的行為，維護公民、法人和國家的經濟利益，還可以保證訴訟過程的統一公正，避免私人可能產生的報復和濫訴弊端，實現訴訟的效率與效益；而在公權力鞭長莫及的權利真空領域或公共利益受到來自公權力的侵害時，賦予社會團體和公民個人訴訟主體資格，則有利于更加全面地維護公益并起到社會監督的作用。同時，為了防止濫用訴權導致司法資源的浪費，在放寬公益訴訟原告范圍的同時還需要設置一定的限制。相較于在訴訟前設定主體資格限制堵塞公益救濟的途徑，筆者認為，在訴訟過程中通過限制原告部分處分權以預防其濫訴行為，防止訴訟主體范圍擴大而帶來的負面效應，這樣更加有利于公益的維護。

(二）既判力范圍擴大按照傳統訴訟法中既判力主觀范圍的理論，判決的效力原則上僅限于訴訟的原告、被告，僅在法律規定的例外情形下，才能對當事人以外的第三人產生效力。經濟公益糾紛中當事人人數眾多，并且具有潛在性和不特定性，若在經濟公益訴訟中堅守傳統既判力理論，就會導致判決結果僅在當事人雙方間具有約束力。那么在公益侵權案件中，其他當事人為了維權仍需單獨提訟，法院將就不同當事人因同一事件提起的訴訟而疲于奔命，這會造成訴訟資源的極大浪費，也違背了公益訴訟制度建立的初衷。此外，從權利腐敗理論出發，在經濟公益訴訟中，如果部分當事人出于“搭便車”的動機而放任公益侵害于不顧，當其他當事人以公益代言人的身份參與訴訟后，法院的判決結果對其不利時，再以既判力主觀范圍進行抗辯，筆者認為，該主張在公益訴訟的制度下不應當成立。

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隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現象，卻由于現行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，管理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的主體不局限于具體合法權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。

在我國，從現行行政訴訟法及其相關規定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權利意識的提高，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規劃局違反規定在西湖風景規劃區內批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在強調現代法治，強調維護公共權利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。

二、構建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施

當前，我國正在建設和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當代社會的兩大主旋律。構建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現實意義。因為:

(一)構建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求

維護和保障社會公共利益是實現社會和諧的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產流失、公共資金的不當使用、環境污染(不僅僅是自然環境，還包括市場競爭環境，文化環境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。

(二)構建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政

依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現實問題是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執法過程中的地方保護主義、集團保護主義現象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權有關的某項行為的合法性，使權力得到有效的監督和制約。

(三)構建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要

完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規章以下的行政規范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想

(一)實現多元化的行政會益訴訟主體

“在社會利益上，每個人都是為權利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經驗并結合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監督機關，在行政程序意義上的監督應該是全面的、完整的，現階段的行政訴訟監督實際上是一種嘗試性監督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監督。社團應在不特定多數的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產劣質食品的廠家不加治理的情況下，消費者協會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權利。

(二)明確行政公益訴訟的受案范圍

行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現實生活中，主要集中在:污染環境、破壞生態平衡;侵害廣大消費者權益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經濟秩序;國有資產流失;破壞社會公益事業;危害公共安全等領域。

(三)確立行政公益訴訟的舉證責任

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一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

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公益訴訟起源于羅馬法,當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展,人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態,它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念,在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現;行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定,原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織,普通公民無權。

在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關系人,有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟,所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來,由于我國環境公益訴訟制度的缺失,使環境保護問題日益嚴峻,僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產流失,許多國有資產流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權利,無法進入司法的管轄和監督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后,導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展,社會公共利益與人民生活日益密切相關,但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責任心的人,都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權,使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現,在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西,它是具體存在的,公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民,人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力,他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時,人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判,由人民法院依法作出判決,制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大,一些不法分子,鉆我國市場經濟法制不健全的空子,大肆掠奪國有資產,損公肥私,進行不正當競爭,擾亂社會經濟秩序,極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面,一些企業為了獲取大規模利潤,不惜犧牲很多長遠利益,導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業,為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格,隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題,全國各地已經進行了積極有益的探索,為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中,僅自1997年5月河南方城人民檢察院,提起一例房屋買賣契約無效之訴,追回流失的國有資產,才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后,公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段

自古以來,實現社會和諧,建設美好社會,是人類孜孜以求的理想;熱愛和平,崇尚和美,追求和諧,更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而,和諧社會絕不會自發生成,也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動,必須借助于法治的踐行。在法治社會,訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑,從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前,我國社會正處在轉型時期,社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化,各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下,構建社會主義和諧社會的過程,實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性,一旦遭受損害,極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點,它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題,防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動,達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中,隨著社會經濟的迅速發展,社會一體化的程度日益加深,對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中,許多違法行為就是以維護公共利益之名,行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實,導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式,它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施,人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式,這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下,能夠有效地制止違法行為的發生,保證相關法律發揮最大的效能。因此,構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬,人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟,你了解多少?”的調查,共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性,網友表示出高度一致,83.9%的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要,因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律,建立公益訴訟制度。由此可見,公益訴訟也日漸被人們所認識并接受,在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中,越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日,由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時,就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見,在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向,大勢所趨。

綜上所述,在我國構建民事公益訴訟制度是必然的,也是受人歡迎的,正如楊立新教授所言,在我國,現在建立公益訴訟制度是可行的,也是正逢其時的。

參考文獻

[1]佟麗華,白羽.和諧社會與公益法[M].法律出版社,2005

[2]揚冰,張少林.民事公訴正在進行時[N].法制日報,2003-01-07

[3]張文迪.論我國公益訴訟制度的構建[D].對外經濟貿易大學,2005-4-1

篇（7）

公益訴訟是指非利害關系人的組織和個人對于違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院追究違法者的法律責任的活動。公益訴訟起源于羅馬法。現代的公益訴訟的創始國是美國。美國的公益訴訟制度體現在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規定任何公民個人或者公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體；在環境保護法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務的聯邦環保局提訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。同樣，德國、英國都規定公益訴訟制度。外國的理論和經驗表明，建立我國的公益訴訟制度是可行的。從現實來看，建立公益訴訟制度是十分必要的，也是一項緊迫的任務。

那么，應建立怎樣的公益訴訟制度呢？我們認為，首先，要吸收外國的經驗，其次，應立足于我國的現狀，解決[我國現階段存在的問題，即如何保障國有資產不致流失。因此，我國的公益訴訟制度應包括以下內容：

一、公益訴訟制度的保護范圍。凡是涉及到危害國家利益和其他公共利益的行為，無利害關系的組織和公民都可以提起民事訴訟來保護這種利益。這包括違反不正當競爭法的行為，違反環境保護法的行為，當然一個最重要的內容就是保護國有資產。

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一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

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行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內涵與特征

（一）行政公益訴訟的內涵

1、公益

公益即公共利益，它是一個用以架構公法規范體系及公權力或國家權力結構的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。

2、公益訴訟

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護公共利益的訴訟，既包括國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提訟，追究相對人法律責任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區別在于原告提訟是否以維護公共利益為目的。

3、行政公益訴訟

有學者認為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監督機關的檢察院），認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。【2】筆者同意這個觀點。有學者認為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等。【3】在傳統“無利益即無訴權”的觀念支配下，傳統行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認為原告只能就與自己有直接利害關系的行政行為提訟。也就是說傳統行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區別一是在于人可以是與案件無直接利害關系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。

（二）行政公益訴訟特征

行政公益訴訟以維護不特定多數人的利益為重要特征，表現在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責及其他維護公共利益的職責，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：

1、行政公益訴訟的目的是維護公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護產生影響時，也會對社會公共利益的維護產生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護產生影響時，也會對某個人或某些人的利益產生影響，但其公益訴訟的性質不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。

2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關系。主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關、組織和個人，因為公權受到損害，則受到公權關懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關系人來監督行政行為是很不夠的，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的人提起行政訴訟的權利。

3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是損害尚未發生，但可能發生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結果往往是國家、公用事業的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。

4、利害關系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。

二、行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。【4】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯系，當公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權利也受到了侵害，按照“有權利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應運而生。但事實上，公益訴訟一詞始于20世紀60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現成的名稱，但一些救濟方式也是為保護國家利益和公共利益而設置的，本質上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟相關制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。

1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團體的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟”。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用，具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：根據《公職選舉法》進行的與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、《地方自治法》所規定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟等。

2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護，設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯邦第二上訴法院在審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中發展出來的理淪.該案的原告是煤炭消費者，被告是工業部長和煤炭局長。由于原告不服被告規定的煤炭價格過高，而根據1937年煙煤法的規定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查。國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

4、法國的“越權之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在法國越權之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。5、英國的“以公法名義保護私權之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。在英國，經過長期的、反復的爭論終于將司法審查的資格放寬到了同行政裁決無直接利害關系的普通公民和組織。

三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性

在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，同時也是社會實踐發展的迫切需求，以及國際訴訟制度發展的必然趨勢。

1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據。

我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據。“無救濟即無權利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權利，都應預設、提供充分和合理的救濟，而不論這種權利是屬于個人性質、集體性質、還是國家性質的利益。同時，我們應當正視一個現實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當作為公共利益的代表人如行政機關侵害公共利益時，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護公共利益。

我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據。我國現行的多種法律法規中有關于公共利益的規定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條。《行政處罰法》的立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由此可見，建立行政公益訴訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據、體現憲法精神，是對憲法抽象條文的具體化和落實。

2、我國行政訴訟的司法實踐為增設行政公益訴訟制度奠定了基礎。

《行政訴訟法》實施之初，限于經驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權利義務受到具體行政行為影響的相關人提起的行政訴訟，強化對行政權力的監督。目前我國法官的素質已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓。日益提高的法官整體素質，法官隊伍的職業化、專業化發展，也為設立行政公益訴訟創造了條件。近幾年，司法實踐中陸續出現的法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會的“行政不作為”案、中國政法大學碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發展。

3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經驗的借鑒。

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發展的相當成熟，其理論基礎和實踐經驗已相當豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經驗。雖然各國的法律傳統和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉化，為構建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進，使行政公益訴訟名正言順。

總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，社會實踐的發展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關法律制度經驗，回應社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。

四、構建中國特色的行政公益訴訟制度的設想

在我國構建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應。同時，需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。筆者認為應從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：

（一）從立法上明確規定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認為，為使公益保護獲得可訴性，不應苛求人須與本案有直接利害關系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提訟的權利。可根據我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害而代表公眾的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權就其他機關的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環保部門對其他機關污染環境的行為提起行政訴訟的權利，這種賦予專門機構以責任的形式來保護公益在我國是必要的。

（二）行政公益訴訟制度的保護范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關不主動履行法定職責，損害公共利益；其二，行政機關與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關作為侵害公共利益，受害人為不特定多數人的具體行政行為；其四，行政機關的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經驗，先在國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關系的組織和公民都有權提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。

（三）完善行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應規定前置審查程序為妥。即在原告向法院之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時，在行政公益訴訟案件審理過程中，應向被訴的行政機關提出書面建議，要求行政機關糾正損害國家利益和社會公共利益的行政行為，并要求行政機關在法律規定或限定的合理期限內予以答復或處理。當行政機關在規定或限定期限內不予答復或整改，或原告認為處理不當時，繼續審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。

（四）舉證責任的分配。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺認為，對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為合法性及相關法律法規依據的舉證，則應由被訴行政機關承擔，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

（五）訴訟費用的承擔。按照立法規定，訴訟費用一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟的承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。筆者認為，對于行政公益訴訟案件，可以采取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關心，也加強行政機關依法行政的高度責任感。

（六）對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關懲惡揚善。立法應對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權利及保護也應相應作出規定，讓其充分行使保護公益權利之時，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民利、民主意識和責任感的高度體現，應該給予獎勵，才能形成良好的社會風尚。獎勵是對“護法”行為的積極、肯定的評價，通過物質、精神獎勵，將利益與“護法”相聯系，給予勝訴原告適當的獎勵，一方面有利于形成守法的社會環境，另一方面可以激勵更多的公民或組織監督行政行為，維護社會公益，使行政公益訴訟這種監督機制無處不在。

侵權就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。隨著社會的進步、法制的發展，傳統的“無利益即無訴權”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實踐中已不能滿足監督行政行為、保護公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應社會發展需要的訴訟制度必將應運而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統的訴訟觀念，進行理論創新，另一方面也需要在實踐中進行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地擴大訴訟的權利保護面，體現法律對公民權利，對國家、社會公共利益的切實保護。我們應該從實際國情出發，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經驗，在立法上構建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中有效發揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用，必將會極大地促進國家的繁榮和社會的和諧發展。

注釋：

【1】、孔祥俊：《行政行為可訴性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。

【2】、楊海坤、黃學賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。

【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學》2001年第5期，第21頁。

【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》

【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。

【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》

篇（10）

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

篇（11）

    一、檢察機關應是提起公益訴訟的適格主體

    (一)檢察機關提起公益訴訟的法律依據

    《人民檢察院組織法》第4條規定:“人民檢察院通過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產……保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。”明確了檢察機關公共利益代表人的身份。同時,《刑事訴訟法》第77條關于檢察機關可以提起附帶民事訴訟的規定,也肯定了檢察機關代表國家提起公益訴訟的可行性。另外,在《民事訴訟法》第15條規定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機關作為支持起訴人的資格。

    (二)檢察機關提起公益訴訟有著天然優越性

    首次,相對于行政機關,檢察機關作為法律監督機關,其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉,更適合代表國家、社會公共利益提起訴訟。

    其次,相比于其他社會團體,檢察機關作為國家法律監督機關,不僅是訴訟主體,更有著法律監督者的特殊身份,擁有法定的調查權,相比于其他社會團體提起公益訴訟過程中容易遇到的調查事實取證困難的現狀,檢察機關能為維護國家、社會公共利益提供更加有力的保障。

    再者,檢察機關作為專業的司法機關,擁有專業法律知識的檢察人員和專門的民事行政檢察部門,擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實踐中,檢察機關也多為提起公益訴訟的合格主體。

    因此,作為法定的公共利益代表人和法律監督機關,對于侵害公益的行為檢察機關提起公益訴訟不僅是檢察監督權的表現,同時更是維護公共利益所不容推辭的責任。

    二、檢察機關提起公益訴訟的主要方式及原因分析

    檢察機關提起公益訴訟主要包括三種方式:直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機關作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對于侵害國家利益、社會公共利益的行為,相關監管部門或國有單位怠于行使監管職責,檢察機關依法督促有關監管部門或國有單位履行自己的職責,使其依法提起民事訴訟,從而保護國家和社會公共利益。支持起訴即根據《民事訴訟法》第十五條的規定,檢察機關作為支持起訴人、支持原告的訴求的機關,以保障原告的合法權益能最終得到法院確認、支持,達到勝訴的目的。

    檢察機關提起公益訴訟的三種方式各有不同的側重點,在實踐中也發揮著重要的作用,以筆者所在地區廣州為例,廣州地區檢察機關在探索公益訴訟的實踐中取得了顯著的成績,總體而言廣州市檢察機關公益訴訟體現以下幾個特點:一是集中于督促、支持起訴,直接起訴較少,以2011年為例,廣州全市檢察機關開展督促、支持起訴50件,而無直接起訴案件;二是督促起訴和支持起訴有機結合,檢察機關在辦理部分督促起訴案件時,在督促有關單位起訴時,為保證訴訟過程的順利開展,向法院發出《支持起訴意見書》,并派員參加法院的庭審活動,發表支持起訴意見。三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產案件,對于侵害公共利益而提起的公益訴訟數量較少。

    究其原因,筆者認為應有以下幾點:

    首先,檢察機關的業務特點決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產的流失。檢察機關身負公訴職能和反貪職能,因此,對于普通刑事犯罪和職務犯罪造成的國有資產流失能夠較快地掌握,并及時采取措施防止國有資產的流失。而對于其他諸如國企改制過程中的國有資產流失、公共工程招標、發包過程中的侵害國有資產行為以及侵害社會公共利益的行為等,卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。

    其次,檢察機關的公益訴訟職能在社會上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機關公益訴訟職能,即使有了解,一般對檢察機關提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴,而并不了解督促和支持起訴,由于直接起訴的案例較少,也導致群眾質疑檢察機關開展公益訴訟的可能性,因此,在遇到侵害國有利益和社會公共利益時,并沒有想到向檢察機關反映,從而也在客觀上造成了檢察機關公益訴訟線索來源的狹窄。

    再次,對于檢察機關直接起訴,法律上并沒有明確的規定,因此導致檢察機關直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙,客觀上也影響了檢察機關直接起訴的數量和成功率。

    三、檢察機關提起公益訴訟應注意的問題

    (一)堅持職能定位,防止角色錯位

    檢察機關應該首先是法律監督機關,基于法律監督職能來維護國家和社會公共利益不受侵犯,因此,即使作為國家、社會公共利益的代表,檢察機關也不應該偏離法律監督的職能定位。

    在民事訴訟中,應當保持當事人之間的力量均衡,檢察機關作為國家機關,應當謹慎參加訴訟,避免打破民事訴訟中當事人均衡的狀態。因此,檢察機關在辦理公益訴訟案件中也應當堅持以事實為依據,以法律為準繩的原則,避免過分陷入“訴訟當事人”的身份當中。

    具體而言,在民事督促起訴中,檢察機關的職責主要應當是監督被督促單位及時行使訴權,提起民事訴訟,以通過正當的民事訴訟途徑維護國有資產及社會公共利益,除非被督促單位拒絕起訴而檢察機關認為確有必要的,不宜以當事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中,檢察機關可以幫助當事人對證據進行調查核實,維護當事人的合法權益,在訴訟過程中,應當根據客觀事實發表支持起訴意見并對庭審進行法律監督,而對于雙方當事人在法庭上的辯論交鋒,應不宜參與。

    (二)應當確立直接起訴的謙抑性原則

    作為國家機關,檢察機關在訴訟中具有天然的強勢地位,不宜過于頻繁地參與民事訴訟,且檢察機關作為直接起訴的一方當事人,在理論上也存在不少需要解決的問題:

    1.檢察機關在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題

    (1)針對國有資產流失提起的公益訴訟。在針對國有資產流失的案件中,檢察機關以國家名義提出訴訟,其所得利益是應當歸還被侵害的國有單位,還是上交國庫?雖然從名義上都是利益歸還國家,但實際差別顯然不言而喻。若歸國庫,顯然違背了誰受損害誰獲賠償的原則;但若歸還被害單位,又有違訴訟的公益性,長此以往,也不利于公益訴訟發展的可持續性。因此,如何平衡此項利益,需要進一步的制度完善。

    (2)針對社會公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對環境污染提起的公益訴訟為例,檢察機關獲得的賠償款,如何分配?是否應當作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款?抑或是作為整治被污染環境的基金?若作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款,如何確定賠償標準和賠償范圍?若作為整治基金,那么因污染受到人身權利傷害的群眾是否依然有權提起訴訟要求賠償?那對于被告人來說,是否意味著重復賠償?對于法院來說,是否違背了“一事不再理”?

    2.檢察機關在直接提起公益訴訟過程中的調查取證權問題

    檢察機關有法定的職權,在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調查取證的情形。檢察機關在依法定職權在搜集和保全證據過程中,包括搜集證據、保全證據、勘驗、鑒定、財產保全和強制措施等具有強制性質,當事人、證人、有關組織和個人有配合的義務。如果檢察機關向對方當事人搜集證據,對方是否有義務配合?若不加規定,則可能有導致公權力侵犯私權利事件的發生。

    基于以上分析,筆者認為,有必要在檢察機關的公益訴訟中確立“謙抑性原則”,即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會公共利益不受損失,而國家和社會公共利益又存在現實危險的情況下,方可由檢察機關作為原告直接向人民法院起訴。

    四、關于完善檢察機關提起公益訴訟制度的建議

    (一)應當立法明確檢察機關作為提起公益訴訟的主體地位

    檢察機關雖然在理論上和實踐中作為提起公益訴訟的主體,但是在立法中并未予以直接明確,導致檢察機關在作為公益訴訟主體提起訴訟時總不免尷尬,因此,在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時,應當明確檢察機關的公益訴訟主體地位,并明確檢察機關提起公益訴訟的形式,從而在社會上擴大影響,提高公益訴訟社會效果。

    (二)立法明確檢察機關公益訴訟的調查取證權

    從實踐角度,檢察機關提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負責,而相比于其他業務部門,民行檢察的調查取證的權限略顯尷尬,民行部門是否應當進行調查取證及調查取證的權限范圍,并沒有充分的法律依據,實踐中也經常遇到被調查單位不配合導致調查取證工作難以順利完成的現象。這也在客觀上影響了檢察機關民行部門進行公益訴訟的效果。因此,應當明確賦予民行檢察進行公益訴訟的調查取證權,并予以細化規定,保證調查取證權的行使,同時保障檢察機關在開展公益訴訟的同時又不至于侵犯公民的私權利,平衡公共利益和個人利益。

    (三)強化檢察機關民事督促起訴的效力

    民事督促起訴工作屬于檢察機關制度創新和職能創新的有益嘗試,目前關于該項制度沒有具體的法律規定,缺乏制度保障。由于沒有強制的效力,在實踐中檢察機關的督促經常會遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對其進行規制的尷尬,一般只能向其發出《檢察建議書》或者直接起訴,故在督促起訴辦案過程中,檢察機關多依靠通過與被監督單位的溝通才能順利推進督促起訴工作的開展,檢察監督權受到嚴重削弱,也直接影響了檢察機關提起公益訴訟的社會效果和法律效果。因此,應當立法賦予檢察機關民事督促起訴的職權,明確拒絕檢察機關督促意見的法律后果。這也是檢察機關行使法律監督權的客觀要求。