法治軌道推進(jìn)黃河保護(hù)的治理

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作為國(guó)家專門設(shè)立的黃河流域管理機(jī)構(gòu)、作為黃河“代言人”，水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱黃委）更需胸懷“國(guó)之大者”、篤行國(guó)家意志，沿著法治軌道推進(jìn)黃河保護(hù)治理。

一、聚焦法定職責(zé)，依法開展水行政監(jiān)督管理

1946年，人民治黃機(jī)構(gòu)在炮火硝煙中誕生，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，保障防洪安全是黃委的主要職責(zé)。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)治黃工作的需求日益多樣，隨著依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，黃委職能持續(xù)豐富拓展，陸續(xù)出臺(tái)的水法、防洪法、水土保持法等均對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)作出規(guī)定。黃河保護(hù)法首次以法律形式賦予黃委及其所屬管理機(jī)構(gòu)流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，并規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工對(duì)黃河流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處違法行為。黃委工作職責(zé)的法定化又向前邁出了一大步。水行政監(jiān)督通常是指水行政主體依法對(duì)水行政相對(duì)方遵守水事法律、法規(guī)、規(guī)章和執(zhí)行水事管理決定、命令等情況所進(jìn)行的檢查、了解、監(jiān)督的一種具體水行政行為。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批復(fù)的黃委新“三定”規(guī)定，也明確了黃委在規(guī)劃實(shí)施、取水許可、節(jié)約用水、水土保持等方面的監(jiān)督職能。這些職責(zé)更深入、更廣泛地涉及流域高質(zhì)量發(fā)展的諸多方面，對(duì)黃河流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督管理的責(zé)任更大了、保障水安全的任務(wù)更重了。有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)須擔(dān)當(dāng)。黃委將以法定職責(zé)為基本依據(jù)，結(jié)合“三定”規(guī)定和水利部授權(quán)，全面梳理水行政監(jiān)督管理工作要求，細(xì)化實(shí)化工作舉措，在法律框架下閉環(huán)開展工作。發(fā)揮流域治理管理主力軍作用，全面落實(shí)“四個(gè)統(tǒng)一”，錨定防洪、水資源、河湖管理、水土保持、農(nóng)村水利、工程建設(shè)和運(yùn)行等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤└咝Ь珳?zhǔn)監(jiān)管，把法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。同時(shí)依照中央關(guān)于全面推行河湖長(zhǎng)制的意見(jiàn)，在全流域推動(dòng)地方落實(shí)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任和各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任。對(duì)直管工程和直管河段，要在扛牢直接管理責(zé)任的同時(shí)，分門別類區(qū)分管理主體，用法治立準(zhǔn)繩、劃界限，對(duì)涉河審批事項(xiàng)切實(shí)落實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則；各工程管理單位及其上級(jí)主管部門，要承擔(dān)起工程運(yùn)行管理的主體責(zé)任及其相應(yīng)責(zé)任。

二、立足黃河實(shí)際，沿著法治軌道推進(jìn)黃河保護(hù)治理

黃河保護(hù)法以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，作出了繼承性和前瞻性兼?zhèn)涞闹贫劝才?，凸顯了水利的地位和作用，是迄今為止對(duì)黃河流域管理機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容規(guī)定最為具體、最為全面的法律，為黃委履行防洪、水資源管理、生態(tài)保護(hù)等職責(zé)提供了重要法律依據(jù)，我們必須準(zhǔn)確把握和貫徹。

1.強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)指導(dǎo)約束作用

黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視黃河保護(hù)治理的頂層設(shè)計(jì)。1955年，一屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)第一部根治黃河水害、開發(fā)黃河水利的規(guī)劃，黃河進(jìn)入有計(jì)劃有步驟治理的新階段。根據(jù)黃河出現(xiàn)的新情況新變化，國(guó)家對(duì)流域綜合規(guī)劃進(jìn)行修編完善、相繼批復(fù)實(shí)施一系列專項(xiàng)規(guī)劃，不斷優(yōu)化治黃整體布局。2019年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略后，中央層面制定《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，組織編制相關(guān)水利保障規(guī)劃，圍繞解決黃河流域存在的矛盾和問(wèn)題開展了大量工作，搭建起黃河保護(hù)治理的“四梁八柱”。黃河保護(hù)法將中央頂層謀劃法治化，明確國(guó)家建立黃河流域規(guī)劃體系，明確了流域綜合規(guī)劃等水利規(guī)劃的法律地位。流域管理機(jī)構(gòu)將對(duì)表對(duì)標(biāo)黨中央決策部署，科學(xué)把握流域自然本底特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，從流域整體性、系統(tǒng)性出發(fā)，把黃河保護(hù)法明確的統(tǒng)一規(guī)劃要求落到實(shí)處。依法修編黃河流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃等，推進(jìn)黃河河口綜合治理規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等規(guī)劃編制，適時(shí)啟動(dòng)下游灘區(qū)綜合提升治理規(guī)劃編制，進(jìn)一步完善黃河保護(hù)治理格局。堅(jiān)持流域范圍內(nèi)的區(qū)域水利規(guī)劃服從流域規(guī)劃，水利專業(yè)（專項(xiàng)）規(guī)劃服從綜合規(guī)劃，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)和流域規(guī)劃開展相關(guān)事項(xiàng)審查審核審批，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃符合性審查審核，嚴(yán)格執(zhí)行水工程規(guī)劃同意書等制度，樹立流域規(guī)劃的權(quán)威，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)約束作用。沿黃省區(qū)層面的重要規(guī)劃編制、重要產(chǎn)業(yè)政策制定，要突出國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應(yīng)。

2.推進(jìn)水資源節(jié)約集約

利用黃河是一條資源性缺水河流，國(guó)家為解決黃河水資源供需矛盾采取了一系列開創(chuàng)性措施。1987年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)黃河可供水量分配方案，黃河成為我國(guó)大江大河首個(gè)進(jìn)行全河水量分配的河流。1999年，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，黃委對(duì)黃河干流實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，在我國(guó)大江大河中首開先河。當(dāng)前，水資源短缺仍是流域最大矛盾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用是實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。黃河保護(hù)法明確國(guó)家在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，并對(duì)水量分配、水資源統(tǒng)一調(diào)度、取水許可、深度節(jié)水控水等作出了詳細(xì)規(guī)定。流域管理機(jī)構(gòu)將堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細(xì)算，切實(shí)管好、促進(jìn)用好黃河水資源。推動(dòng)完善水資源剛性約束指標(biāo)體系，落實(shí)取用水總量控制制度，優(yōu)化調(diào)整水量分配方案，加快推進(jìn)大通河、沁河等跨省支流水量分配。依法加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)施流域取用水監(jiān)測(cè)全覆蓋，及時(shí)準(zhǔn)確掌握用水需求，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)泄流過(guò)程與用水過(guò)程精準(zhǔn)對(duì)接，用好用足每一方水。強(qiáng)化取水許可管理，依據(jù)黃河保護(hù)法賦予流域管理機(jī)構(gòu)的干流河段取水許可全額管理權(quán)限，加快干流頭道拐以上河段取水管理移交，研究提出取水項(xiàng)目存量分類處理意見(jiàn)，對(duì)跨省區(qū)重要支流指定河段實(shí)施限額取水許可管理，根據(jù)水資源承載能力實(shí)施水資源差別化管理。以更大力度推進(jìn)深度節(jié)水控水，落實(shí)強(qiáng)制性用水定額管理制度，協(xié)同推進(jìn)高耗水產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單和淘汰目錄制定并實(shí)行取水申請(qǐng)禁批。用好財(cái)稅杠桿、發(fā)揮價(jià)格機(jī)制作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，推動(dòng)建立節(jié)約用水價(jià)格體系，倒逼節(jié)水效果提升。推進(jìn)南水北調(diào)西線工程等前期工作，加快構(gòu)建黃河大水網(wǎng)，完善流域水資源配置格局。

3.構(gòu)建抵御黃河洪水災(zāi)害的穩(wěn)固防線

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治黃以來(lái)，基本形成了“上攔下排、兩岸分滯”的防洪工程體系以及“攔、調(diào)、排、放、挖”綜合處理和利用泥沙體系，徹底改寫了下游河道淤積抬高的歷史，創(chuàng)造了黃河70多年歲歲安瀾的奇跡。但黃河復(fù)雜難治，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)的特性并未改變，干流規(guī)劃的七大骨干工程尚未全部建設(shè)，洪水仍是流域最大威脅。為保障黃河安瀾無(wú)害，黃河保護(hù)法在水沙調(diào)控與防洪安全一章作出12條具體規(guī)定，明確國(guó)家在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，實(shí)施水沙調(diào)度、防洪防凌調(diào)度、河道綜合治理等制度措施。流域管理機(jī)構(gòu)將扛穩(wěn)扛牢防汛“天職”，牽住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)“牛鼻子”，完善黃河防洪減災(zāi)體系。推動(dòng)古賢水利樞紐工程及早開工建設(shè)，加快黑山峽水利樞紐工程前期工作，研究論證桃花峪蓄滯洪工程方案，提升洪水防御和水沙調(diào)控能力；加強(qiáng)黃河上游河段堤防和河道整治工程建設(shè)，加快黃河下游“十四五”防洪工程建設(shè)，實(shí)施下游標(biāo)準(zhǔn)化堤防現(xiàn)代化提升，開展下游“二級(jí)懸河”治理，緩解不利河道形態(tài)，加強(qiáng)對(duì)刁口河備用流路保護(hù)治理，增強(qiáng)河道安全行洪能力。推進(jìn)東平湖綜合治理、優(yōu)化北金堤滯洪區(qū)運(yùn)用方案，確保蓄滯洪區(qū)分得進(jìn)、蓄得住、退得出。明確水工程聯(lián)合調(diào)度名錄，完善流域水工程多目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度方案，綜合運(yùn)用河道及各類防洪工程，采取“攔、分、蓄、滯、排”等措施，以系統(tǒng)性調(diào)度應(yīng)對(duì)流域性洪水。持續(xù)開展黃河調(diào)水調(diào)沙，探索新的氣象、工程條件下水沙聯(lián)合調(diào)度模式，遠(yuǎn)期，古賢、黑山峽、南水北調(diào)西線工程建成后，開展更廣范圍、更大尺度的黃河調(diào)水調(diào)沙，塑造更為協(xié)調(diào)的水沙關(guān)系。提升防汛“四預(yù)”水平，構(gòu)建雨水情監(jiān)測(cè)“三道防線”，進(jìn)一步延長(zhǎng)洪水預(yù)報(bào)預(yù)見(jiàn)期，提高預(yù)報(bào)精度；完善預(yù)警發(fā)布機(jī)制，確保預(yù)警信息直達(dá)一線；修訂完善各級(jí)各類防汛預(yù)案，形成科學(xué)合理全面管用的預(yù)案體系；加強(qiáng)淤地壩安全運(yùn)用監(jiān)管，指導(dǎo)開展安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警設(shè)施建設(shè)。

4.推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理

新中國(guó)成立以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央著眼黃河保護(hù)治理主要矛盾的發(fā)展變化，將流域生態(tài)保護(hù)不斷推向新高度。流域累計(jì)初步治理水土流失面積26萬(wàn)km2，水土保持率達(dá)到67.37%，組織實(shí)施全河生態(tài)調(diào)度，促進(jìn)了烏梁素海等重要湖泊濕地生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)生態(tài)流量管控和水域岸線管理，黃河健康生命得到有力維護(hù)。但黃河一直體弱多病，當(dāng)前生態(tài)脆弱仍是流域最大問(wèn)題，黃土高原粗泥沙集中來(lái)源區(qū)治理難度大，部分支流斷流、部分地區(qū)地下水超采等問(wèn)題仍十分突出。黃河保護(hù)法根據(jù)上中下游不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，對(duì)水土流失防治、河口治理、生態(tài)流量監(jiān)管、地下水超采治理等作出了明確規(guī)定。流域管理機(jī)構(gòu)將全面落實(shí)黃河保護(hù)法關(guān)于生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的規(guī)定，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)，筑牢“中華水塔”。深入貫徹《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》，建立以遙感監(jiān)管為基本手段、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土保持監(jiān)管，抓好黃土高原多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來(lái)源區(qū)綜合治理，推動(dòng)開展高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩建設(shè)，實(shí)施新一期病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固和老舊淤地壩提升改造工程。力爭(zhēng)黃河流域水土保持率2025年達(dá)到68%、2030年達(dá)到70%以上、2035年持續(xù)穩(wěn)定在70%以上。指導(dǎo)流域省區(qū)編制岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，嚴(yán)格岸線功能區(qū)用途管制，加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)的審查審批和事中事后監(jiān)管，縱深推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，嚴(yán)厲打擊“與河爭(zhēng)地”行為，守住生態(tài)保護(hù)紅線。持續(xù)實(shí)施全河生態(tài)調(diào)度，推動(dòng)重要支流控制斷面生態(tài)流量管控指標(biāo)確定，完善生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，切實(shí)做到“還水于河”，增強(qiáng)河流生態(tài)廊道功能。實(shí)施清水溝、刁口河流路生態(tài)補(bǔ)水，促進(jìn)河口生態(tài)修復(fù)。推動(dòng)黃河流域地下水禁采區(qū)、限采區(qū)劃定，實(shí)施地下水超采綜合治理。

5.大力保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化

翻開幾千年的治黃史冊(cè)，河決河安、河廢河興，無(wú)不見(jiàn)證著國(guó)家治理的張弛勤怠，無(wú)不關(guān)聯(lián)著流域人民的否泰禍福，無(wú)不映照著中華文脈的起落枯榮，同時(shí)雄辯地證明了只有在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性才能把黃河治理好的深刻道理。一部治黃史就是黃河文化的最好表達(dá)。黃河保護(hù)法將保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化上升為法律規(guī)定，對(duì)黃河文化和治河歷史研究、黃河文化資源調(diào)查認(rèn)定等作出了規(guī)定。流域管理機(jī)構(gòu)將以治河文化為主線，大力開展黃河水文化保護(hù)，摸清古灌區(qū)、古渡口、古漕運(yùn)棧道、歷代治河遺跡底數(shù)，挖掘人民治黃歷程中蘊(yùn)含的紅色文化資源，建設(shè)保護(hù)管理信息平臺(tái)，形成數(shù)字化黃河博物館、治河檔案庫(kù)、志鑒庫(kù)；挖掘黃河水文化基因，全面闡釋治河與治國(guó)的內(nèi)在聯(lián)系，系統(tǒng)研究歷代治河方略和技術(shù)，多維度分析河脈與國(guó)脈的相互作用關(guān)系，挖掘中華民族在抵御黃河水旱災(zāi)害過(guò)程中孕育發(fā)展的斗爭(zhēng)精神，賡續(xù)人民治黃事業(yè)的紅色基因；弘揚(yáng)黃河水文化精神，以重點(diǎn)水文站和水利工程為依托，建設(shè)軸向貫通的治河工程與治河文化融合展示帶，通過(guò)科普、研學(xué)等形式提升公眾體驗(yàn)，打造一批黃河水文化精品，講好黃河治理故事，全景式展現(xiàn)黃河地理之美、文化之韻、治理之效，展示黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展成就。

三、找準(zhǔn)切入點(diǎn)，著力夯實(shí)黃河保護(hù)法實(shí)施基礎(chǔ)支撐

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，確保黃河保護(hù)法順利施行，需要加快形成完備的配套法規(guī)體系、高效的協(xié)同實(shí)施體系、有力的能力保障體系。

1.健全黃河保護(hù)治理水法規(guī)體系

黃河保護(hù)法著眼新形勢(shì)新要求和黃河特殊河情水情，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)涵蓋不完全、針對(duì)性不夠強(qiáng)、法律責(zé)任較籠統(tǒng)的，作出了一系列指向更精準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格、責(zé)任更清晰、違法處罰更嚴(yán)厲的規(guī)定。抓好相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋，是確保黃河保護(hù)法順利施行的重要基礎(chǔ)。流域管理機(jī)構(gòu)將加快推進(jìn)黃河干支流目錄、水行政處罰裁量基準(zhǔn)等配套制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，指導(dǎo)流域省區(qū)加快完善地方性法規(guī)，推動(dòng)各類法律法規(guī)有效銜接、到邊到底。

2.完善黃河保護(hù)治理協(xié)作協(xié)同機(jī)制

統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，既是黃河保護(hù)治理的長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也是黃河保護(hù)法明確的重要原則。流域管理機(jī)構(gòu)將發(fā)揮人才技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障。依托黃河防總辦平臺(tái)，完善與流域省區(qū)防指應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、信息報(bào)送、組織協(xié)調(diào)、聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)軍地聯(lián)防，凝聚黃河防汛抗旱工作合力。依托省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，完善流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)的管理格局。健全水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制，用好黃河派出所、黃河環(huán)境資源巡回法庭、司法修復(fù)保護(hù)基地、檢察工作室等，推進(jìn)信息共享、線索移送、技術(shù)協(xié)作。加快水行政聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)試點(diǎn)建設(shè)，不斷提升聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治水平。

3.加強(qiáng)黃河保護(hù)治理監(jiān)督管理能力建設(shè)

流域管理機(jī)構(gòu)管理范圍大、戰(zhàn)線長(zhǎng)，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以完全適應(yīng)黃河保護(hù)法的新要求，必須以數(shù)字孿生黃河建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新設(shè)備應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)干支流監(jiān)管“一張網(wǎng)”全覆蓋，增強(qiáng)流域監(jiān)督管理的響應(yīng)速度、工作精度。全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”等改革措施，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保所有水行政行為經(jīng)得起最嚴(yán)格的審視和檢驗(yàn)。以機(jī)構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理制度化為目標(biāo)，打造一支擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)、敬業(yè)奉獻(xiàn)的黃河保護(hù)治理執(zhí)法隊(duì)伍。堅(jiān)持不懈開展法治宣傳教育，推動(dòng)黃河保護(hù)法在大河上下家喻戶曉，營(yíng)造尊法學(xué)法守法用法濃厚氛圍，調(diào)動(dòng)群防群控群治積極性，以法治之力守護(hù)好母親河。

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作者：祖雷鳴 單位：水利部黃河水利委員會(huì)