養老考察報告大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇養老考察報告范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

XX市人事局是國家人事部推薦的改革較成功的城市之一，他們在聘用合同制和工資改革方面做得較好，從1999年開始搞事業單位人事制度改革至今，共形成下發了39個配套文件，通過強化行政手段、抓宣傳、抓培訓，開展試點，帶動全市2萬多個事業單位，30多萬名職工簽訂了國家人事部統一印發的《事業單位人員聘用合同》，簽合同率達95%，有1.6萬名職工分流。他們在推行人員聘用制度時，主要做了以下幾點：

一、編制具體崗位設置，明確責、權、利、義，競聘上崗、簽定合同。對不同類型的人按項目管理，按成本、效益分配，對管理人員，實行職員制度，分5個等級按相應崗位管理;對專業技術人員，實行評聘分開，按工作能力和業績水平設定崗位工資;工勤人員按崗位等級規范，明確崗位職責和工作權限。改革后實行崗位工資，績效工作。對全額撥款單位，國家發的部分不改，其它部分與績效掛鉤。事業單位人事制度改革考察報告范文

二、職工的養老保險問題。養老保險解決不了，改革是很難進行的?，FXX市對自收自支的事業單位已基本建立完善了職工養老保險制度，但對財政核撥的事業單位還不能按養老保險制度執行。

三、改革的優惠政策。為穩定隊伍，采取老人老辦法，保護老同志。對工齡滿三十年的老同志可距國家法定退休年齡提前5年離崗退養。申請離崗退養的同志可按2年正常晉升一次(最多晉升兩級工資)至正常退休年齡計算退休工資。

四、落崗問題。人事制度改革不是人事機構改革，是在管理制度上的轉變，原則上不精簡人員。對競聘落崗人員，按原職務保留國家財政給的待遇，給予換崗。待聘人員，一年內單位給予2至3次上崗機會，不上崗的，一年后，交人才市場，由人才市場推薦2至3次上崗機會，仍不上崗的下崗。事業單位人事制度改革考察報告范文

據本次考察帶隊的XX市人事局工資福利處的潘建明處長說，XX市擬定今年對事業單位進行聘用合同制管理。

附件：

1、XX市人事局關于事業單位在試行人員聘用制度中有關問題的解答意見

篇（2）

第二站來到南濟橋邊的金河灣和親水灣，這二個盤隔江相望，一南一北，都是只有幾幢樓，價格戶型也差不多。但我個人更喜歡親水灣，因為金河灣是北向面江，親水灣是南向面江，并遠望神光山，所以最好的是親水灣的臨江戶型，那景觀看得我口水直流啊。

第三站來到也是橋邊的海興花園，海興花園也是比較大型的小區了，地理位置也不錯，屬新城區，又是江邊，目前也是清尾貨階段了。驚奇的是，均價才3500左右，與周邊4000多的均價有15%左右的差價啊。售樓MM說，這個價是去年的，一直沒調整。

第四站來到對面的南壇路口的碧水灣B區，小區不大，位置還算可以，周邊配套完善，地基還未打，價格有點高。

第五站來到興民小學附近的興盛豪庭，這是應網友要求去看的一個樓盤，周邊民房多，看起來比搞亂，小區也很小，格局也不好，我個人不太喜歡。網友說是為了小孩讀書考慮的。

第六站來到號稱豪宅區的廣場邊，凱旋城，記得春節來看時，剛好中午，吃了閉門羹，這次終于進去了，看了沙盤，果然是豪宅定位，售樓部是最漂亮的，MM也很養眼，看了銷控表，已預定了9成了，MM說今年二月開始，已取消了所有優惠?，F在好象正在搞地基，預計12月底開售，吹風價是5000起。

出來后，去旁邊的新興豪庭，這是傳說中的又一豪宅，由中國建筑承建，看來質素應該也不錯，目前已建到四層左右，可惜售樓部還未開放，大門緊閉，連個保安也沒有，沒問到情況。

最后去到公安局那邊的永盛豪庭，也是小區不大，周邊環境一般，地理位置一般，但價格較便宜，旁邊有一個大型小區已入住，周邊配套還可以，還發現了幾家紅木銷售商店，不知是不是有錢人多。

以下是各樓盤的價格：

樓盤

樓層

最低價

樓層

最高價

均價

寧江新城三期

3樓

3700

25樓

6000

4850

金河灣

2樓

3188

23樓

4388

3788

親水灣

5樓

3638

25樓

4900

4269

海興花園

3樓

3268

11樓

3908

3588

碧水灣B區

2樓

3580

19樓

5140

4360

興盛豪庭

2樓

3280

19樓

4980

4130

永盛豪庭

3樓

3030

17樓

4030

3530

均價

3383

4764

4074

8月初出外了，本周剛回來，承蒙網友捧場，一再催促，所以應承網友本周未一定寫好，現在就試著分析下興寧樓市吧，水平有限，請大家見諒：

1、從上表可知，興寧樓盤最低均價是3383，最高均價是4764，平均均價是4074元，這個價格，相比于興寧100億的GDP，一千多的工資水平，樓價確實是貴了。但是，如果從興寧的房子消費結構和需求來看，卻又是合理的。正如我早前一直強調的一樣，興寧的房價，是不能以當地的消費水平來對比的，因為興寧房子的剛需，除一部分是本地人外，絕大部分是外出打工的興寧人回鄉置業的，這個價格，相對于大中城市近萬元以上的房價，還是很有吸引力的。夫妻二人外出打工，一個月合計七八千的收入，在大城市是買不起房的，但在鄉下供一套三四十萬的房子，卻很輕松。

2、在看房的時候，遇到幾個回鄉置業的，他們的需求很明確，有些是小孩讀書，有些是回家落腳點，有些是養老，這都是興寧買房的剛需。正如在寧江新城遇到的阿姨所說的，外面再好，始終也是要回家的。我很多年輕的親戚，他們在外打工多年，要他們回農村居住，他們是不情愿的，但大城市的房子，他們又買不起，所以，在縣城買房，就成了他們最好的選擇。這樣他就一次性解決了居住落腳，小孩讀書，養老等的問題了。

篇（3）

摘　要：澳大利亞養老基金規模龐大具有海外投資的優勢。中國政治經濟形勢穩固，隨著中澳自貿協定的簽署和金融市場的逐漸開放，加上滬港通的正式啟動，澳洲養老基金投資迎來了與中國合作的良好時機。在利弊共存的澳洲養老金海外投資路上，澳洲與中國金融機構的合作前景值得期待。

關鍵詞 ：養老管理基金；投資；創新

中圖分類號：F840.67文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2015）25-0268-01

一、澳大利亞養老金定義及投資現狀

澳大利亞養老金體系主要有三部分組成，超級年金、管理基金和政府補貼。其中，管理基金又稱信托投資，它是將投資人的資金由專業機構進行管理投資使養老基金增值的一種投資形式，其投資方式包含股票、債券、房地產和貨幣投資。

根據澳洲稅務局2015年上半年統計結果，澳洲目前管理基金規模正在逐漸擴大，總資產價值已超過49.5億澳元。海外投資的比例也在逐年上升，并且其投資方式主要以股票與房地產為主。

截至目前已有多家澳洲大型金融服務公司開展海外合作，包括安保集團（AMPLimited）和澳大利亞投資咨詢公司（AzureCapital）等，他們都將眼光放到了亞洲快速增長的中產階級人群中，特別是中國，預計這一新興階層將在未來花費數千億來購買保險、投資等金融產品。

二、澳大利亞養老金投資回報

據SuperRatings數據顯示，澳洲養老管理基金在2014年取得7.5%的高回報率。高回報主要是受到了澳洲經濟回溫的作用，同時世界經濟市場的推動也不容小覷。

中國作為澳大利亞養老金的海外投資國之一，其政治形勢愈加穩固，隨著中澳自貿協定的簽署和金融市場的開放以及滬港通的正式啟動，澳洲商業投資迎來了與中國合作的良機。

安保集團在2014年以2.4億澳元收購中國人壽養老保險股份有限公司19.9%的股權，自此安保集團與該公司的互利共贏模式又向前邁進一大步。商務部新聞發言人孫繼文指出，今后幾年中國中產階段預計將達7.5億人，他們對保險、投資產品、財務規劃及高級金融服務的需求已整體提升。中國的基金行業總價值在2014年底已達到8000億澳元，并預計在2017年將上升至1.5萬億澳元。安保集團的投資基金安保資本中國成長基金創下了投資回報率55.36%的優異表現。安保集團進軍了快速增長中的中國財富管理行業無疑獲益匪淺，被投資的養老基金也可獲得高額回報。

三、澳洲養老金機構與中國金融機構進行合作的利弊

中澳自貿協定的簽署以及中國開放型經濟新體制的加快構建，中國市場堅實的經濟基本面、巨大的增長潛力和一系列深化改革措施營造出的良好投資氛圍，時刻被澳洲投資機構所關注。

同時，滬港通的正式啟動也進一步促進中國內地與香港以及全球資本市場的健康發展，中國股票市場自此進入新一輪牛市。這對于利用澳洲養老金投資中國股市的澳洲金融機構無疑是一利好消息。中國股市指數的攀升與澳洲養老金的投資回報息息相關。

中國住房市場興起多年，其房貸規模也在逐漸擴大，澳洲養老基金投資機構也著手于開拓中國房地產市場。麥格理銀行（Macquarie）的中國地產基金和安保集團的環球基金相互合作，共同致力于開發上海房地產，且他們都對中國房地產市場的前景充滿信心。麥格理銀行更是早在20年前就在上海成立麥格理管理咨詢有限公司，致力于開發上海房地產市場，收益頗豐。

另外，中國還加大對外商投資企業合法權益的保護，使外資的流入規模始終維持在較高且受保護的水平。

然而，盡管中國經濟正在加速與國際市場融合，并不斷提升對外開放的層次，但不少海外投資機構仍然存在些許擔憂。

2015年初，澳洲AzureCapital與華夏基金達成協議將共建基金投資中國股市。公司董事SimonPrice就曾表示，他們最擔憂的是中國市場缺乏透明度和信息是否可靠，再加上中國市場信息量龐大而繁雜，所以一個專業的本地合作伙伴是必須的，這也是他們與華夏基金合作的原因。

最近，中國股指大跌，跌幅觸及8年來最大單日跌幅?？梢?，中國股市仍然不夠穩定，安保集團亞洲證券部主管PatrickHo就表示，滬港通剛啟動的幾個月股市不夠穩定，中國政府也希望通過吸引更多外國機構性投資者來降低國內股市的波動性水平。因此，澳洲養老金投資機構與中國金融機構進行合作，機遇與風險需權衡。

四、澳洲養老金的投資前景

澳洲委員會東亞發展市場總經理凌德智指出，以中澳自貿協定簽署為契機以及中國開放市場的諸多舉措，澳洲銀行保險企業、證券基金公司等正面臨新的機遇，這也為澳洲養老金與中國金融機構合作創造了積極的條件。澳國民銀行、西太銀行、澳新銀行、聯邦銀行、安保集團、邦聯集團等澳大利亞的大型金融機構均希望開拓中國市場，而這些金融機構每家都掌管著數百億澳元的養老管理基金。

隨著澳洲和中國政治經濟的穩定與持續發展，以及中澳自貿協定的簽署，這些立竿見影的利好都預示著澳洲投資的機遇將更加廣闊，澳洲養老金機構與中國金融機構合作的氛圍將會更好。

參考文獻：

[1]匡林.國外養老金如何投資?[J].齊魯周刊，2015（11）：32-33.

篇（4）

一、瑞典社會保障制度的基本情況

瑞典位于歐洲北部斯堪的納維亞半島的東部，東北毗鄰芬蘭，西部與挪威接壤，南部與丹麥隔海相望，東鄰波羅的海，面積約45萬平方公里，人口已超過900萬人，是北部歐洲的重要國家。

瑞典的社會保障制度本著為每個公民提供經濟“安全網”的指導思想，實行普遍性和統一性的原則，所有公民都有權利獲得基本的社會保障，并由國家承擔各種風險。社會保障的內容除養老、醫療、失業、傷殘、生育保險外，還有兒童津貼、遺屬津貼、單親家庭津貼、住房津貼和接受教育培訓的津貼；除現金津貼外，還提供醫療等照料服務，瑞典的社會保障制度使廣大國民解除了生、老、病、死、傷殘、失業等后顧之憂。

在瑞典，政府為支付高昂的社會保障費用，除了要從國家稅收中撥款外，還向雇主、雇員征繳社會保障稅。一般雇主要按雇員工資收入的31.26%繳納社會保障稅，雇員僅負擔1%的失業保險和2.95%的醫療保險稅以及1%的年金稅。自謀職業者根據收入情況，要繳納17.69-29.55%的社會保障稅。

瑞典社會保障目前采取的是現收現付的基金模式，但專門的社會保險稅已不能滿足支付，還必須靠政府從國家稅收等其它方面給予補充。2001年，瑞典全國用于社會福利、社會保險和社會服務的總開支相當于GDP的36%，其中用于社會保障的總支出（不含失業保險）約3610億克朗，相當于GDP的16%。社會保障支出的具體情況是：養老金支出1740億克朗，占48%；醫療保險1140億克朗，占32%；家庭和兒童福利支出540億克朗，占15%；其它保險支出94億克朗，占2.6%；管理費支出85億克朗，占2.4%。

瑞典社會保障的管理體制比較統一，社會保障從立法到各項待遇的支付，涉及國會、衛生和社會事務部、勞動部等部門。國會在瑞典社會保障立法中起著十分重要的作用。國會中有專門的社會保險立法委員會，社會保障的每一個法案在國會討論表決之前，先由社會保險立法委員會討論。委員會的成員由各黨派人士、專家組成。由于委員會和議會中執政黨占多數席位。所以，一般來講在委員會中獲得通過并取得一致意見的法案，在議會中會獲得通過。

瑞典的社會保險管理機構包括衛生和社會事務部、勞動部。衛生和社會事務部是社會保險的主管部門，它的職責范圍包括養老保險、醫療保險、兒童津貼和家庭、遺屬補助等項政策的制定。勞動部負責失業保險政策、就業政策和再培訓等工作。衛生和社會事務部實行“小部大事業機構”的管理體制。下設15個局，其中之一是國家社會保險局，是社會保險經辦機構。它在地方設有21個分支機構，共有230個基層辦公室，有工作人員14500多人。這些地方社會保險經辦機構負責除失業保險以外的繳費、登記和待遇的具體審核發放。

二、瑞典醫療保險（亦稱健康保險）的有關情況

瑞典的醫療保險制度始于1955年，經過多年發展日臻完善。1982年瑞典通過衛生立法，規定本國公民在患?。ɑ蛏r均有資格領取由地區社會保險局支付的“醫療費用補助”。16歲以下的未成年人隨其父母參加醫療保險。瑞典的醫療事業主要由地方政府舉辦，私人開業醫生只占全國醫生人數的5%。公民生病均按規定到相應的醫療單位就醫，一家人只要有收入的成員將收入的2.8%交醫療保險稅，全家即可享受以下公費醫療待遇：（1）醫療保健費用，包括醫生治療費、住院費、藥費、往返醫院的路費等，這些費用先由投保人支付，然后到醫療保險機構按規定的標準報銷。（2）疾病津貼。投保人生病期間的收入損失，從病后的第4天起可以享受疾病津貼。疾病津貼一般無時間限制，但在3個月后，需要進行檢查，以確定能否改做其他工作。如確定可以改做其他工作，則接受再就業的職業培訓；如確定不能重新工作，失去勞動能力，疾病津貼便由殘疾年金來代替。（3）產婦津貼。產婦除享受一般醫療保健待遇外，還可領取一份產婦津貼。根據1974年的立法，產婦津貼稱為父母津貼，按1982-1983年的規定，父母津貼在180天內每天發37克朗，如父母為雇傭人員，這期間可獲得一份相當于每天勞動收入的90%的現金津貼。

瑞典醫療保險制度的參加者主要是年收入達到一定標準以上（1995年規定的收入標準為6 000克朗）的在職者或已經登記的失業者，到外國工作不超過1年的瑞典人也可以參加醫療保險制度。在瑞典受雇于外國雇主的外籍人，如果有意在瑞典工作1年以上，同樣可以參加醫療保險制度。

瑞典醫療保險基金來源于雇主、雇員和政府三方分擔的費用。1995年，雇員繳納的醫療保險費的標準為其工資的2.95%，自營就業者的繳費標準為個人收入的9.12%；雇主承擔費用的標準為雇員工資總額的6.23%；政府承擔全部醫療保險所需費用的15%。

醫療保險津貼的支付從被保險人因健康問題失去勞動能力的第15天開始，每周支付7天，有工作收入的養老金領取者，醫療保險津貼的領取天數180天。醫療保險津貼標準存在階段差別，從患病的第15天到第365天，醫療保險津貼標準為其原來工資的80%，從第366天起，醫療保險津貼標準降為其原來工資的70%。普通患病雇員患病時間為2-3天者，由雇主支付其原來工資的75%作為健康津貼，患病時間為4-14天的雇員，由雇主支付其原來的工資的90%作為健康津貼。自營就業者及其他符合醫療保險領取條件者，患病后的第2-3天，由醫療保險基金為其支付健康津貼，支付津貼的標準為其原來月平均收入的65%，第4-14天的支付標準為其原來月平均收入的70%。醫療保險健康津貼每天最高領取標準不得超過587克朗。

瑞典父母保險制度規定，父母保險津貼的領取者，需要在產前至少已經參加父母保險制度240天。父母保險津貼的具體標準為：自孩子出生日開始計算，出生后前60天的津貼標準為父母原來工資的90%，此后300天的標準為父母原來工資的80%，再往后的90天的標準為每天60克朗。每一子女出生時，領取父母保險津貼的時限至少不能少于450天。

瑞典醫療保險制度和父母保險制度由國家社會保險局統一管理，地方社會保險機構負責實施。瑞典醫療保險和父母保險法令明確規定，所有醫療保險和父母保險津貼都應納稅，醫療保險與父母保險津貼的標準隨每年收入基數的調整自動調整。

三、幾點思考和啟示

瑞典社會保障制度開始于19世紀初，至今已經歷了100多年的發展歷程。在這百余年的發展中，瑞典社會保障制度表現出以下特點：

一是遵循現代社會保障制度發展的普遍原則與堅持本國特色相結合。在社會保障財政來源方面，瑞典政府財政資助和雇主繳費所占比例最大，被保險人個人繳費所占比例很??；在社會保障制度管理方面，中央政府和地方政府是瑞典社會保障制度管理的主要機構，主要社會保障項目由中央政府管理，地方政府則在社會救濟和社會服務方面發揮作用，一些社會保障項目，如失業保險，實行自愿性保險原則，這些自愿性社會保險項目主要由各種自愿性社會保險組織管理，中央政府相關部門僅對其進行監督。

二是在社會保障制度建立和發展過程中，政府的主動努力與公民的廣泛參與相結合。瑞典社會各階層不僅能積極參與社會保障制度、政策的制定，而且可以參與社會保障措施的實施和管理，使瑞典各項社會保障政策基本上能夠為民所謀，為民所知，為民所行，這有利于瑞典各項社會保障制度和政策措施更好地貫徹實施。如瑞典上世紀80年代以來頒布的保健法、病假工資法案、提高健康保險津貼標準等法案，都是經過廣泛征求國民意見，經國會多次討論后施行的。

三是在社會保障的責任和權利的關系方面，瑞典經歷了一個比較強調政府責任，到逐步強調雇主責任，最后發展到爭取實現政府責任、雇主責任與個人責任的協調和平衡的過程。在上世紀80年代以前，政府財政補助在瑞典社會保障財政來源中所占比例最大，雇主繳納的社會保障費所占比例居第二位，雇員繳費所占比例處于第三位。這反映出瑞典政府在社會保障中承擔主要責任，這種過度的國家責任成為瑞典“福利病”的重要原因。上世紀80年代以后，瑞典開始社會保障改革，政府財政補助在社會保障財政來源中所占比例穩中有降，雇員個人幾乎不再繳納社會保障費，而雇主繳費所占比例呈現不斷增長的趨勢。到90年代中期，瑞典試圖通過激進的改革措施改變長期以來社會保障制度責權利方面的偏差，通過調整社會保障籌資模式，增加個人繳費比例，謀求政府、雇主和雇員個人在社會保障制度中的責權關系的基本協調，消除瑞典福利病的根源，收了初步效果。

通過對瑞典社會保障制度特別是醫療保險制度的考察，給我們的啟示是多方面的，主要有以下三點：

1、進一步加深社會保障制度對促進經濟社會協調發展重要作用的認識。瑞典的社會保障計劃相當龐大，費用支出驚人，納稅比例居世界前茅。盡管各國不少人士對其制度有種種非議，但不管怎么說，近百年來瑞典是世界上最安定的國度之一，總的講經濟發展的速度也是可觀的，用瑞典人的話說，把錢花在福利上，比把錢花在監獄上要好得多。相比之下，盡管我國政府近幾年來加大了對社會保障的投入，但總的來講還應繼續加大，特別是對醫療保險，中央財政還沒有直接進行過補助。從近期看，起碼對困難群體的大病醫療救助，包括中央財政在內的各級財政，都應該適當予以補助，以解決困難企業和職工的實際困難，維護社會穩定。

2、社會保障的發展要與國家的經濟發展水平相適應。瑞典的福利社會以“三高”著稱，即：“高工資、高稅收、高福利”?！把蛎鲈谘蛏砩稀?，高福利水平的維持最終要由全體國民來承擔。這個度如果掌握不好，將會影響經濟和社會的發展。瑞典在這方面是有深刻教訓的，在上世紀60年代到80年代初，瑞典的公共支出占國內生產總值的比例從35%迅速增長到60%，從而出現嚴重的財政赤字，瑞典模式發展成“瑞典病”。從上世紀80年代以后，瑞典進行了一系列社會保障制度改革，才開始逐步擺脫“瑞典病”的困擾。這個教訓值得我們認真汲取。我國屬于發展中國家，“發展才是硬道理”。社會保障水平必須注意與經濟發展水平協調發展，既要穩步推進，使人們充分分享經濟發展的成果，又要統籌兼顧，不能由于片面追求社會保障的高水平而拖了經濟發展的后腿。

篇（5）

奶牛產業情況考察報告

一、基本情況雙城市位于松嫩平原中部、東北亞中心城市—哈爾濱市近郊，被譽為“天鵝項下明珠”。

京哈鐵路、京哈公路、同三高速公路橫貫全境。雙城是滿族發祥地之一，是東北歷史名城，時期第四野戰軍前線指揮部曾設在這里。全市幅員面積3112平方公里，耕地面積329萬畝，轄9鎮15鄉246個行政村，總人口80.7萬人，其中農業人口60萬。年財政收入7.3億元。年末，農業總產值實現92.6億元，其中畜牧業產值達到42億元，占農業總產值的46%，牧業人均收入2818元，占農民人均收入5422元的52％。雙城是全國糧食生產10強縣（市），糧食產量多年穩定在30億斤以上；是全國牛奶生產第一縣（市），年生產鮮奶63萬噸；是全國食品工業10強縣（市）；是黑龍江省十強縣，綜合經濟實力躍居全省縣（市）第二位。近年來，通過實施大項目牽動戰略和品牌戰略，初步形成了以雀巢、娃哈哈為代表的乳制品業；以山東“六合”、榮耀飼料為代表的飼料產業。雙城市充分發揮資源優勢，堅持實施主輔換位、打造產業強市戰略，近10年來始終保持奶牛存欄年均增長15%、牛奶產量年均增長17%的良好態勢。目前，全市奶牛存欄27.1萬頭。年乳制品加工業實現稅金2.3億元?？藮|縣位于黑龍江省中北部，隸屬于齊齊哈爾市，距省城哈爾濱市283公里，距齊齊哈爾市202公里，幅員面積2083平方公里，轄4鎮3鄉10個農林牧場，98個行政村，人口28萬，其中農業人口21萬，耕地面積162.4萬畝?？藮|縣是國家商品糧基地縣，是中國腐乳之鄉。（三）甘南縣奶牛產業基本情況近年來，該縣大力實施興牧富民戰略，始終堅持把奶牛產業作為增加農民收入，推進主輔換位的優勢產業來抓，通過采取強化領導抓推進，招商引資建龍頭，增加投入擴總量，強化基礎搞服務等多種有效措施，促進奶牛產業持續健康發展。目前，該縣奶牛存欄達到7.5萬頭，奶牛超萬頭鄉鎮1個,超五千頭鄉鎮3個,奶牛存欄200頭以上的奶牛養殖小區3個,存欄5頭以上的奶牛專業戶980戶。年末,全縣鮮奶產量達到13萬噸,乳品加工企業收購加工鮮奶4.6萬噸。奶牛生產在全省66個縣（市）排名第十位，在全市九縣當中排第二位。黑龍江雙城、克東、甘南等市縣在短短10－20年里，有的甚至在幾年時間內，奶牛產業得到迅猛發展，現已成為舉足輕重、富縣裕民、具有強大帶動力的乳品生產基地，我們認為主要有以下經驗和啟示：（二）做大做強奶牛產業，必須要加大政策的扶持力度。幾個縣市的經驗告訴我們，把奶牛產業確定為畜牧業重點突破口后，政府的各項扶持措施必須要相應跟上。通過座談，我們感覺到他們制定的扶持政策，很超前很有氣魄。尤其是甘南和克東兩個財政收入億元左右的縣份，制定政策手筆之大令人嘆服。譬如，為了調動干部群眾發展奶牛的積極性，克東先后實行了購牛補貼和交售鮮奶補貼。年實行每購買一頭奶牛補貼1000元政策，當年發放購牛補貼資金500萬元。年購牛補貼改為奶汁補貼，向飛鶴每交售一公斤鮮奶補貼0.1元，當年發放奶汁補貼資金217萬元。對于交奶量達到一定標準的村支部書記和村主任，由縣財政為其購買養老保險。對購買牧業機械、保險、建青貯窖和沼氣池也相應給予補貼。對于外來投資建設大型標準化牧場的租地的費用由政府承擔，并給青貯飼料地補貼。甘南縣對于發展奶牛先進鄉鎮和領導干部進行獎勵，將地方稅收留成部分的50%獎勵給鄉鎮財政，各鄉鎮從縣里獎勵的50%中拿出50%獎勵黨委書記、鄉鎮長及其他有關人員。同時對村和村干部也制定了獎勵辦法。雙城對各鄉鎮建立了返稅政策，交售鮮奶越多，返稅比例越高。對達到一定數量的招商養牛引進者、對機關事業單位創辦一定規模股份制牛場、對奶牛大戶都實行獎勵政策。對連續兩年成母牛存欄超過50頭，符合《干部任用管理條例》的，一般干部提拔為副科級，副科級提拔為正科級，并兌現工資待遇?？梢哉f，他們制定的某些政策，是過去我們連想都不敢想的。從這些可以充分看出他們思想之解放，觀念之超前，氣魄之大來。（四）做大做強奶牛產業，必須要破解資金瓶頸難題。在奶牛發展上，和我們起步相似的甘南縣較好地解決了資金瓶頸問題。甘南縣遵循區域布局、專業生產、規模推進的原則，采取增加信貸投入、利用扶貧資金、發動農民自籌等措施，建立穩定的投入機制，以購為主，引繁結合，迅速擴張總量。年以來，全縣累計投入奶牛專項信用貸款和扶貧款26245萬元，其中扶貧款2376萬元，信貸資金23869萬元。年新增奶牛1.5萬頭,新增奶牛專業屯12個?？陀^地說，近幾年來，我們充分利用現有的資源，大力發展奶牛養殖業，形成了一定養殖規模，干部群眾取得一定的養殖經驗。但由于奶牛品質較差，規?；?、科學化養殖程度較低，鮮奶市場持續疲軟，養殖成本攀升，效益下降，本地沒有稅源型龍頭企業，加上個別地方對奶牛產業發展的戰略地位認識不足等因素，在一定程度上制約了我縣奶牛產業的快速健康發展。通過考察，我們感到奶牛產業不同于一般的工業項目，一般的工業項目可以富縣但不能裕民，奶牛產業是既能富縣又能裕民。扶持奶牛產業既能增強縣財力，還能惠及“三農”，是不可多得的好產業。通過考察，我們感到目前是奶牛產業發展的最佳時期，應該發揮我縣的比較優勢和后發優勢，緊緊抓住奶價市場走高和飛鶴乳業在我縣投資建廠的機遇，采取多種措施迅速發展壯大奶牛產業。我縣畜牧業生產歷史悠久，發展畜牧業具有得天獨厚的資源優勢、區位優勢和養殖基礎。從地理環境上看，我們和雙城都位于北緯45度世界公認的奶牛養殖黃金帶上，非常適合發展奶牛。除雙城靠近大城市，地理區位比我們有優勢外，克東、甘南的地理位置優勢都不如我們。從資源要素稟賦上看，據統計資料顯示,雙城草原面積為26.4萬畝，克東草原面積為19.4萬畝,甘南草原面積為111.5萬畝。我們的草原資源要比他們都優越。從地方財力投入潛力上看，克東和甘南不能和我們相提并論。借鑒兄弟縣市經驗，對我縣奶牛產業發展提如下建議：（二）制定更加靈活更加實用更加超前的優惠和激勵政策。要解放思想，更新觀念，進一步完善我們的各項優惠和激勵政策，對照先進縣市有關政策，汲取經驗教訓，做到揚長避短，去粗取精。要在不違背有關法律法規的前提下，制定更加優惠、更加具有前瞻性的政策。在激勵政策上，要舍得真金白銀的投入，以此激勵和調動干部群眾發展奶牛的積極性。（四）加快防疫滅病、繁育改良、飼草飼料“三個”體系建設步伐。在防疫滅病體系上，一方面要將防疫員培訓經費列入預算，定期開展培訓，提高村級防疫員的業務水平。另一方面要安排一部分經費，將奶戶飼養技術培訓納入培訓計劃。在繁育改良體系上，要高起點站位，跨越式發展，大力推進品種改良，加快性控和性控胚胎移植技術的推廣應用步伐，迅速擴大優良種群數量。在飼草飼料體系建設上，要加大宣傳力度，樹立典型，落實補貼政策，引導奶戶自覺開展青貯。

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隨著人口老齡化進程的不斷加快，加之家庭結構的變化、人類疾病譜的變化使得目前老年人養老及長期護理面臨巨大挑戰，而這給傳統家庭養老、護理帶來了前所未有的壓力，僅僅依靠家庭可能即便其親屬即便用盡人力、物力、財力，也難以讓老人體面養老，保證其晚年的生活質量，長期護理則可以緩解此種壓力，也正為越來越多的老年人口所迫切需要。比較分析國外現有長期護理制度的發展狀況，研究我國部分地區已開展的護理制度，可以為我國建立適合的長期護理保險制度提供借鑒。

1 國外長期護理制度模式設計

1.1 覆蓋范圍及保險對象

根據德國法律規定的“護理保險遵從醫療保險”原則，法定和私人醫療保險的參保人都必須參加護理保險；既沒有參加法定醫療保險也沒有參加私人醫療保險的國家官員、軍人等由國家負責。此外，月收入在610馬克以下的人不需繳納保險費。

日本政府采用強制保險的方式開展長期護理保險。將40歲以上的老人全部納入長期護理范圍，并規定 65歲及以上的國民為第一號被保險者，40～64歲的國民為第二號保險者（見圖1）。前者只要有護理需求，都可以接受護理保險提供的服務；而后者的護理需求則被限制在《護理保險法》所規定的護理需求內。

美國實行商業保險與社會保險相結合的模式（見圖2）。社會保險及救助的覆蓋范圍較小，醫療救助中的長期護理是面對貧困人群的醫療保障計劃。商業長期護理保險以自愿保險方式，保險公司往往將被保險人投保時的年齡限制在50至70歲之間。

1.2 繳費及資金來源

德國法定護理保險理論上是雇主雇員各承擔一半的保費，但實際操作略有不同（見表1）。私人護理保險采用的是預付基金制度，繳費率是根據參保人參加私人護理保險時的年齡、個人最高可獲償付金額、風險附加保費等因素來確定的。法律規定私人護理保險費不能超過法定護理的最高限額。

日本護理保險第一類被保險人按其收入確定保險費，由市町村征收保險費。第二類被保險人的保險費首先由國家統一征收。最低生活保障對象免繳費用，醫療救濟對象、低收入及生活貧困者減免50%。日本護理保險給付所需費用的50%由公費負擔， 其余50%由護理保險費負擔。公費負擔的比例分別為國家25%、都道府縣12.5%、市町村12.5%（見圖1）。

美國醫療照顧計劃主要分為A部分和B部分（見圖2）。醫療救助中的長期護理是一項貧困人群醫療保障計劃，無需繳納保費。商業保險保費的繳納隨著被保險人的年齡、給付期限、等待期、投保方式的變化而變化，投保時被保險人年齡越小，其費率越低。

1.3 服務分類及支付方式比較

德國的護理分為住宅和住院護理兩大類。按需要強度又可分成三類：第一類護理主要是指在個人飲食、衛生、日常行動方面；第二類護理主要是指1天至少需要3個不同時間的3次服務；第三類護理需日夜服務（見表2）。

日本長期護理服務項目分為兩種護理類型 ：一是居家護理，二是專門機構護理。兩種護理類型又分為6個等級7個層次，每一護理等級都有具體的護理費用規定，即：要支援1：每月4970單位；要支援2：每月10400單位；要護理1：每月16580單位；要護理2：每月19480單位；要護理3：每月26750單位；要護理4：每月30600單位；要護理5：每月35830單位。

美國長期護理保險服務有護理院、輔助護理設施和家庭健康護理。護理院提供的服務僅限健康護理和康復治療，且須在醫療照顧定點護理院接受護理。家庭健康護理針對無能力出門而只能在家接受護理的護理對象；家庭健康護理A部分的最高給付次數為100次，在護理過程中租用醫療器械需要承擔20%的費用。

2 我國部分地區的實踐――青島市長期護理保險制度

青島市在我國率先建立并實施長期護理保險制度，尚屬首例。1987年，青島市先于全國十二年、山東省七年步入老齡化社會，是全國較早進入老齡化社會，且老齡化發展進程較快的城市之一。

青島市于2006年開展了依托社區醫療機構和養老護理機構的老年醫療護理試點，于2011年在部分二級及三級醫院中開展了醫療專戶試點工作，青島市總結多年試點經驗，于2012年7月下發了《關于建立長期醫療護理保險制度的意見（試行）》，其覆蓋范圍為參加城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險的參保人。2014年12月30日青島市下發了《青島市長期醫療護理保險管理辦法》中規定，從2015年1月1日起，青島市長期護理保險制度的覆蓋范圍擴大至農村地區。

2.1 主要內容

“用人單位及個人無需另行繳費，每月月低，將當月職工醫保個人賬戶記入比例劃轉0.2%的資金量的2倍為比例，從醫保統籌基金中劃轉，列入陳真職工護理保險基金；每年年底，以上年度城鎮居民人均可支配收入為基數，按0.2個百分點為標準，從職工居民（不含少年兒童和學生）醫保統籌基金中劃轉，列入城鎮居民護理保險基金。”同時青島市從福彩公益基金中劃轉2000萬元至城鎮居民護理保險基金中。

青島長期護理保險在給付水平方面，費用報銷不設起付線，且規定了高于基本醫療保險的報銷比例，服務形式分為：專護、老護及家護，其中專護是指病情較重，需要住院治療并接受較高醫療條件護理，其護理保險基金報銷其護理費用的90%；老護則是由于患有重性慢性病，生活無法自理，需由有醫療資質的養老機構為其提供長期醫療護理服務；家護則是根據其自身意愿和家庭實際情況，需在家中居住并接受由定點社區醫療機構所提供的上門護理服務，老護和家護的報銷比例均為96%。費用結算專戶與二、三級醫院的參保人其結算標準分別為每床170元/日、200元/日，而老護、家護則以60元為標準結算。

同時，此長期護理保險制度采取了總額預付制，實行共付保險，以避免醫療護理過渡消費，此外，還引入了市場競爭機制，不斷放開醫療護理服務供給，鼓勵社會各界積極參與其中，通過市場競爭機制來降低服務成本，并不斷促進服務質量的提升。

3 啟示及展望

3.1 中國長期護理保險制度選擇

中國應當采用社會保險為主體，商業保險為補充的模式?？v觀國際，美國商業長期商業保險目前實施已有較長時間，其商業保險發展已經非常完善，但其覆蓋面及市場份額仍相對較小，且可能其面臨逆向選擇等風險，長期護理商業保險于我國只能作為補充。德國和日本等多國所采取的是企業、個人和政府共同付費的長期護理社會保險模式，得到的成效，不僅化解了老年人的護理費用危機，減輕了政府和個人的經濟負擔，同時也保證了老年人晚年的生活質量，讓其可以體面養老。

3.2 完善籌資機制

通過研究分析青島市長期護理保險制度，我們可以發現其并沒有獨立的資金來源，而是依附于醫療保險。這可能缺乏會可持續性，但如果增加企業繳費，那會有悖于十八屆三中全會提出的精神：適時適當降低企業社會保險費率。因此，應慎重考慮企業繳費部分。而我國的人口老齡化程度如此之嚴重，這與我國20世紀70年代以來實施計劃生育政策有直接關聯，計劃生育政策為我國的發展帶來了人口紅利等有利條件，而其社會成本今天看來，大多轉化到了獨身子女父母身上，國家應當對采取措施，保證其晚年的生活質量，因此，國家和政府應當對長期護理保險給予適當補貼。

3.3 加強護理員專業培訓與管理，建設護理服務的基礎設施建設。

青島市長期護理保險體系中，專業護理人員仍有缺乏，而日本等國家有較為完善的護理人員專業培養系統，這也是其制度能夠發揮較好效應的重要原因之一。在我國還未開展長期護理保險制度前，應當未雨綢繆，先將人力、物力等基礎條件準備好，以保證我國長期護理服務制度地順利開展。

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[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－5006(2008)06－0036－07

1　全球化人口結構轉型與“銀發市場”

1.1　全球化的人口結構轉型

世界正經歷著一場史無前例的人口結構轉型。全球進入老齡化社會的步伐越來越快。2007年3月13日，聯合國人口司《世界人口展望》公布的一項研究報告顯示，到2050年，世界人口總數將從2007年的67億增至92億(高于2004年估計的91億)。報告指出，由于生育率下降和人類壽命的延長，許多國家都將出現人口迅速老齡化的現象。

聯合國經濟與社會事務部的重要文件《2007年世界經濟和社會概覽》也明確指出，“人口老化不可避免，今后幾十年內，全世界所有區域都會發生相當大程度上的人口老化”。

很顯然，預期壽命延長和生育率下降，是推動“人口結構轉型”的主要因素。基于如此變化，要確保人數日增的老年人在耆老之年得到足夠的幫助，為他們提供適當的衛生服務，并讓那些需要和想要從事經濟活動的老人獲得待遇合理的就業等，都是不太容易解決的問題。為此，保持全球經濟持續增長將是頭等重要的事情。

1.2　人口結構轉型與“銀發市場”

世界各地的老人，雖然受不同地域文化的影響，其消費傾向有所差異；但是，如果從他們生理和心理以及所處環境的總體特點來考察，還是有很多共同或者相似的地方。如許多人在退休時身體仍然比較健康，也比較有活力，并希望做一些自己喜歡又力所能及的事情；一些有著積極生活態度的老人，還希望繼續增長見識，以豐富自己的人生閱歷；另一些退休者又因自覺歸屬感缺失，愿意更多地回歸社會與人交往，親近自然與生命為鄰。

現在人們習慣根據老人隨著年齡變化而白發漸增的事實，用形象的語言將他們稱為“銀發一族”。雖然目前全球對“銀發族”還沒有統一的年齡界定，但是從聯合國人口司的文件和我國目前的人口統計指標來看，應該說，“60歲”是一個普遍接受、爭議也最少的劃分。60歲，是中國退休年齡的一個突出劃分點，基于對這一群體的社會職能、社會認知、體質體能，以及群體生活狀態的綜合分析，將60歲以上的居民稱為“銀發族”是較適合中國國情和全球多數地區共識的。

在中文里，有關“老人”的稱呼，有許多帶有不同色彩的表達方式；而在英語里，類似中國化的感彩的詞語相對少些，然而“銀發族”(senior citizens)卻是一個很有內涵的用法。“senior”的字典義，除了“長者”、“年長者(尤其是指退休后的年長者)”、“退休者”之外，還有“父輩”、“資深的”、“高級別的”、“高水平的”等意思。因此英語中的“senior market”用“senior"來描述和修飾“市場”，就不僅含有對高齡消費者(consumers)年齡的關注，而且還包含了對成功、成熟、退休而有閑錢的顧客的尊重。

為此，我們這里不妨將“銀發族”再作一次大致的界定：銀發族指的是這樣一個群體，即他們的主體是退休一族，是年齡大體在60歲以上的老年人。

就像在中國又把“銀發市場”稱作“老年市場”一樣，英語中對“銀發市場”的稱呼也十分多樣，除了“senior market”之外，“older market”、“elderly market”、“mature market”，以及內涵擴而大之的“muppiemarket”等等⑧都有較多的使用。對應于seniors、elders、younger senior citizens、older senior citizens等等的使用，國外甚至還有研究者做了更細致的劃分；但是，如果從總體上來把握，還是先把“銀發市場”視作一個整體，更有益于對“銀發市場”的深入研究。

2　戰后嬰兒潮的市場效應

2.1　戰后嬰兒潮

在全球關注的老齡化人口中，正在或者將要進入老齡階段的“嬰兒潮”(baby boomers，或baby boom)是一個龐大的人口群體。baby boomers，或者babyboom，如果用其辭源的完整含意來翻譯，應該是指“戰后嬰兒潮”。因為最先在美國使用baby boomers時，主要指的就是美國第二次世界大戰后的“4664”一族，即1946年至1964年這18年間出生的高達7800萬的嬰兒潮人口。不過，現在baby boomers的理解與使用，已經遍及卷入第二次世界大戰的所有國家了。

在美國，正在席卷而來的退休“嬰兒潮”一代中，每年就將有大約400萬人達到法定退休年齡。他們在退出就業市場的同時，就加入進了銀發消費市場的顧客群。美國總人口中的“戰后嬰兒潮”一代約為7800萬，約占美國總人口的1／3，而其收入總和則超過了全國的1／2。對于這些大都年過半百的人來說，他們大多擺脫了對子女的負擔，并且有穩定的事業和較雄厚的經濟基礎。在他們之中，越來越多的人把退休生活看做生命的又一個新起點，因而希望追求一種新的生活方式。為此，他們正思考著在離開原有工作或習慣的同時，如何休息和融入新的群體?；蛑厥爱斈暌馊?，或發展新的愛好，以及如何以積極的姿態來應對即將到來的健康的挑戰等人生的新內容。有資料說，目前他們正處在收入和消費的頂峰。

2.2　戰后嬰兒潮帶來的旅游商機

就在這種新潮涌動的時候，商界發現了自己的莫大的商機。旅游業就是其中之一。正因為如此，在21世紀之初，美國旅游業協會就已經預測，“由于這些人有著更多的時間和金錢，在全球未來的旅游消費中，成熟的消費者將成為領軍和增長最快的市場份額。這就是嬰兒潮人口逐步進入55歲的年齡，從而將和更高年齡段的人口一起發揮的巨大的作用力”。

據稱，日本的戰后嬰兒潮也是一個極為富有的群體，盡管其中也不乏生活困難者，但就整體而言，其富有程度實在讓人驚異。有資料估算，日本60歲上下的人口所擁有的資產，是40至50歲人口的3倍以上。近一時期日本媒體熱炒的“團塊世代經濟”，指的就是日本1947年到1949年之間出生的一 代人，也就是面臨退休的日本戰后出生的“嬰兒潮”。2007年9月路透社的一則消息稱，1947―1949年間出生的一代人，約占日本1.27億人口的6％。他們是日本企業豐厚退休津貼和政府退休金的最后一代“雙重”受惠者，等他們到65歲時，即可開始領取這些津貼，估計他們的退休金總額約達50兆(萬億)日元(約合4300億美元)。這批銀發族的大部，月均每人約12萬日元(合1000美元)的退俸就足以支應日常生活開銷，更何況還有存款及雇主支付的豐厚退休金。據有關公營金融服務資訊機構的數據顯示，六七十歲銀發族所擁有的資產中約57％為銀行存款和儲蓄。據日本媒體的調查顯示，被調查者退休后想要在國內旅行的人多達68.3％，想要去海外旅行的也達54.7％。

比較之下英國的戰后嬰兒潮并不都那么富有，但是其出游所占比重也一樣不容忽視。據致力于旅游數據與研究的“英國之星”網披露的UKTS(UnitedKingdom Tourism Survey，英國旅游調查)數據，2004年英國居民出游的年齡段分布表顯示，在英國，55歲以上的出游者，占到了總人口的1／4。因為各國年齡劃分統計的差異，這里就不作更多的比較了。

3　銀發族的旅游需求取向

3.1　銀發旅游需求與人類旅游總取向的異同

對于“老齡化”的趨勢，無疑健康、保障是關鍵，是實現“老有所養”的核心。但是，如果從生命的價值，從人類生存的價值以及老年人生理、心理的特征來看，“老有所養”便又是其人生價值繼續實現的基礎。“旅游”不僅是人類休閑的重要內容，也是人類交流交際的重要依托，而且在與大自然、與異地文化、與同行友人、與目的地居民的接觸和交流中，人們不僅由此獲得有益的體驗，更為情操的陶冶、為思想的活躍、為愛國主義的培養、為老年人一生辛勞的慰藉和余熱的發揮都平添了十分豐富的內容。

美國心理學家亞伯拉罕?馬斯洛1943年提出了“人類動機理論”的5個層級，與之對應的是《旅游學》作者美國羅伯特?麥金托什，他把旅游動機分為了“健康動機”、“文化動機”、“社會關系動機”、“地位或聲望動機”4類。當然也還存在著不同的分類，如劉易斯等近年的研究，便以旅游動機為基礎把銀發族的旅游群體分為了“熱衷”、“揮霍”、“探索”、“環?！?、“放縱”、“澳洲本地”等6個類型。如果暫且拋開哲學范圍的冗雜探討，比較之下，那對應著本文所論的銀發族而論，麥金托什的“4個動機”或者兼而有之，或者更有多一些的概括力。

臺灣學者陳勁甫、吳劍秋2005年論文《銀發族海外旅游動機與市場區隔之研究》所分析的抽樣調查，則顯示出以“接近大自然，尋求精神上的提升”為目的的選擇率最高。而臺灣學者黃榮鵬、蔡憲唐此前在《銀發族旅游消費行為之研究――以北高兩市老人活動中心為例》得出的抽樣調查結果，則是以“休閑、度假、散心”為最高選擇率。

由此來看，老齡居民旅游需求出現差別是十分正常的，這不僅與其年齡相關，也與其自身環境及經歷密不可分。如果再在另一些地方以另一些問題發放問卷，肯定還會有新的答案出來。

3.2　銀發族旅游的社會心理與市場

休息的需要和求知的需要，是人類旅游動機中最主要的內容，這在現代旅游活動中表現得十分突出。其實，這一點在銀發一族的旅游中，得到了更充分的顯現。如果運用休閑學的理論來衡量，用閑暇時間和閑暇心態作為重要標志，那么老年旅游反映的才真正是離開了工作羈絆和責任的休閑。這才是真正的自我的完全的放松和休息。然而人類的社會性又使得銀發族的旅游有了多重性，懷舊和求新仍然在老齡居民的旅游選擇中起著十分重要的作用。因此銀發族的出游選擇，與他們的年齡、經濟狀況、身體狀況、文化水平等都密切相關，越年輕、越富有、越健康、越受過良好教育的老年人，越偏向以發現和自我提高為目的的旅游。關于這點，國外的研究也有類似的證明。

對于我國銀發族旅游市場或者老年旅游市場，此前國內已經有了一些關注，但是述及國外發展情況的卻很少。其實，國外的研究早已多有收獲了。不僅世界旅游組織早在1997年就召開了“第二屆國際銀發旅游大會”(second International Conference onSenior Tourism)，即使發展中國家，如印度，20世紀的TRR雜志的一期《Senior Tourism》專號就一次推出了8篇專門討論銀發族旅游的論文。雖然目前筆者在Google圖書引擎上還沒能搜索到senior tourism的單一主題的英文專書，可是引擎顯示涉及銀發族旅游的實證分析、實操書籍已經達到1300種之多，何況還有mature tourism、older tourism、elderly tourism，等等。Goode圖書的PDF頁面顯示，英文著作中使用較多篇幅對這些內容予以討論的，如布哈里斯和科斯塔的《旅游產業領域：消費者、產品與產業》(Dimitrios Buhalis，Carlos Costa.Tourism BusinessFrontiers：Consumers，Products and Industry)，塞斯的《旅游業：第二代產品》(Praveen Sethi，Tourism：TheNext Generation)，霍爾和威廉斯的《旅游和移居：生產與消費的新關系》(Colin Michael Hall，Allan M.Williams，Tourism and Migration：New RelationshiPsBetween Production and Consumption)等，就分別在不同年代就銀發市場、成熟市場和老人出游狀況與特征等做了較多的闡釋。

就人們研究的進程來看，無論會議文件，還是個人論著，此前仍多停留在對現狀的描述與分析，或是強調對銀發旅游應有的重視；不能不略有一些遺憾的是目前的理論研究尚不充分，還遠未進入學界、業界公認的理論體系階段。

4　銀發族旅游的群體“個性”

4.1　群體“個性”

雖然國外的老齡居民也有不少從來未曾旅游過，更沒出過國。但是，在經濟發達的部分國家，勞動者退休后大都有十分可觀的收入。可自由支配收入和積蓄，更多自由時間，再加上其童心未泯，這些，便成為了銀發族旅游產生和發展的充分條件，成為了全球構建銀發族旅游的重要基礎。

美國的銀發旅游就是一個很典型的例子。張蔓在《美國銀發族旅游的考察報告》介紹：一、雖然美國有許多老年人也是比較封閉的，有人從未離開過自己居住的州，有些從沒出過國；而且以前曾經有過的出門消遣，一般也是探親。但是因為孩子大了，往往又在不同的地方生活工作，于是便利用節假日聚到一起享受天倫之樂。在感恩節、圣誕節，或者復活節家人的團聚，自然就成了探親旅游。二、老年人退休后，在錢的方面大多是不用發愁的，有來自國家的退 休金，有些大公司還另外再提供一筆退休金，有醫療保險金，再加上個人存款，他們可供支配的收入是充裕的；但是老年人旅游理性、不奢侈。三、老年人旅游不像年輕人一樣與時間“打仗”，他們可以隨意支配時間，于是4―5月、9―10月便成了老年旅游者的黃金季節。

該報告還說，美國的銀發旅游者大都喜愛或選擇家庭自駕游、親友結伴游、火車沿途游、乘船舒適游、分時度假游的旅游方式出游。

4.2　群體“個性”的因素解析

其實，美國銀發族的這些選擇，也與歐洲和大洋洲發達國家相近。比如，澳大利亞的房車旅游就是世界著名的。全澳房車營地多達3000余個，較大的營地可以停泊四五百輛設施比較齊備的大篷車。而現在，房車旅游者中越來越多地充斥銀發族。據報道，占澳大利亞總人口1／4的嬰兒潮期間出生的老人每人平均擁有資產超過100萬澳元(1萬澳元約合0.9萬美元)。這也許正是澳大利亞銀發族被稱為幸運一代的原因。

如果需要從更深層次來尋求銀發族這些選擇的內在因素，那么消費心理學也是應該提起學界和業界更多重視的。

消費心理學認為，在研究消費心理與消費行為方面，對群體行為的分析與預測遠比對個人行為的分析與預測更有價值，所以我們這里將繼續關注和討論作為群體的“銀發族”的旅游選擇的形成因素。

群體的認知和選擇，被一些心理學學者稱之為“亞文化”現象。其實上述報告所提到的美國銀發族喜愛的旅游方式，也不是只用“亞文化”所能夠完全包容和解釋的。因為這里不能不考慮銀發一族的“非文化”的體力和體能。

前面所轉述的張蔓女士所說的銀發一族對“家庭自駕游”、“親友結伴游”的熱衷，其實就是這個群體在長期生活中所形成的對“家庭”這個消費的“內圈”單元(基礎單元)及其“親友”這個外圈單元的習慣與重視。幾十年的生活經歷告訴他們，在這個“內圈”和周邊的“外圈”里的生活和消費，是最隨意、舒適和安全的。而“火車沿途游”、“乘船舒適游”和“分時度假游”所能夠提供給他們的旅游供給，顯然是一組已經安排好了的系列產品，它們不需消費者對此再費更多的心思和勞力，這正好與銀發一族的思維倦怠和體能下降的總趨勢相符。

嚴格來說，旅游也是人們生活的一部分。與其慣常生活的不同之處，是離開了常住地而已。而在人們的生活與消費中，“習慣”幾乎是不能夠擺脫的慣式，老年群體更是如此。所以這個群體的選擇，實際上偏重于一個既陌生又熟悉的環境。對其中的異質文化的追求者而言，那就是：目的地的新穎，旅游日常生活的習慣適應。完全陌生的環境，對多數老年旅游者來說是不合適的。

就旅游要素來看，旅游的供給因素也有著不同的側面與層面。在人們習慣所稱的旅游直接供給要素中，一類是旅游目的類要素(以“游購娛”為主體)，一類是旅游支持類要素(以“食住行”為主體)。當人們離開了自己的常住地去旅游時，旅游的目的地與目的物，是旅游者朝思暮想的追求，因此對于“游購娛”所出現的差異，絕大多數的游客都有著充分的思想準備；而對于實現旅游目標時不得不被動接受的“食住行”的多變(一日一變，乃至一日三變等)，卻不是每個人都十分喜歡的。老年人自然更是如此。因此，前面轉述的張蔓報告所說的銀發族對“火車沿途游”、“乘船舒適游”和“分時度假游”的喜愛，正是銀發一族對“食住行”的“相對穩定性”的選擇。

這里不能不提一下“消費氛圍”。前面所說的銀發族對“家庭自駕游”、“親友結伴游”這種“親情伴隨”的喜愛與選擇，正是旅游產品的“生產、消費同時性”的特殊“消費氛圍”在銀發族旅游中的顯現。

如果把握住了老齡居民因其年齡所鑄定的體質體能，以及由此產生的群體心理特征，由地位經歷所形成的群體“亞文化”，那么，銀發一族的思維方式和決策模式，也就不難探尋。從而，銀發族旅游選擇表現出的群體“個性”，也就有了清晰的來龍去脈。

5　銀發旅游發展的制約與變數

5.1　部分“群體”的整體受制

世界的發展是不平衡的。所以，對銀發族旅游的發展前景也不能一概而論。

一是地區發展的不平衡，二是不同時期發展的不平衡，三是發展相關要素的多變性。

人們的研究已經發現，因人口老化而改變的消費模式，在各國的情況是不盡相同的。這是因為，不同地區的消費水平首先與該地居民收入更為密切相關。因此，老齡居民的生活與消費水平，實際取決于一個國家現有養老金制度，取決于居民個體的儲蓄與資產積累，取決于整個國家社會福利的水平。在某些發達國家，有問題的可能僅僅是部分地區或部分特殊的個體；但是在另一部分國家和地區，問題就較為普遍，甚至是令人十分痛心的。

與前面所說發達國家不同，在一部分發展中國家，年屆60的退休一族并不都富裕，雖然他們也為社會貢獻了畢生的精力，或者在他們的國家他也可以算是“成功者”，但是，他們卻沒有來自政府和服務單位的雙份退休金，沒有自己的財富積累，他們不是富有者。

在全球的又一些地區，居民進入老年便預示著生活水平下降、收入減少和健康狀況惡化，因而變得更窮。據聯合國經濟與社會事務部的《老齡化世界的發展問題綜述》，“世界人口中80％的人實際上步入老年時都未能得到充分的保護以便應付保健、失能和收入方面的風險。這種情況意味著，目前單在發展中國家就大約有3.42億老年人沒有足夠的收入保障。如果不擴大當前確保老年人收入保障的各種機制，那么，到2050年時，這一數字就會上升到12億”。

就個體而言，老年人的貧窮程度可能又因職業、性別、子女多寡、受教育程度以及家庭生活安排的差異而有所不同。上述文件還說，在一些國家或地區，農村人口(包括小農場主、農村勞工和非正規部門工人)不存在退休一說，他們“沒有資格”享受養老金；而如果沒有積蓄或足夠財產，他們就必須繼續靠工作過活。那些非常老的人(80歲和80歲以上者)不能像較年輕些的老人那樣健康而尚可工作，對他們來說，這種情況就很危險。特別是那些在壯年工作時就很窮的人，年老時如果不是更窮的話，也會繼續很窮。那些處于貧困線以上、但卻無法為年老時的花費而預作儲蓄的人，到了老年也有受窮的危險，何況還有不少居民早就疾病纏身了。

全球的這些年長者，有的連基本的生活保障都難以實現，前面所述的銀發旅游的發展自然又增添了更多的變數。

篇（8）

一、暫緩量刑的定義及特點

暫緩量刑，也稱為緩量刑，是指對觸犯刑律，經法定程序確認已構成犯罪、應受刑罰處罰的行為人，先行宣告定罪，暫不予以量刑，由特定的考察機構在一定的考驗期限內對罪犯進行考察，并根據罪犯在考驗期間內的表現，依法決定是否適用具體刑罰的一種制度。

暫緩量刑的特點：①對被告人有罪宣告。被告人的行為經人民法院審理后認為符合犯罪構成要件的，應當作出有罪宣告。緩量刑不同于緩宣告制度，緩宣告，是對有悔改希望的人犯暫時不作刑的宣告，在一定期間內，如果沒有新罪就不再作有罪的判決。緩量刑是以宣告行為人有罪為前提，而不是不作有罪判決，更能體現罪行法定原則。②對被告人暫不處于刑罰。緩量刑只作有罪宣告，而不同時判處具體刑罰。緩量刑不同于緩執行制度，緩執行，是人犯受刑罰宣告后于一定期限內附條件地暫緩執行。緩量刑是暫緩適用刑罰，而不是暫緩刑罰的執行。③考察監管機構和人員健全。對暫緩量刑的人員，由設置的專門機關負責監管，并由專職的考察官進行考察。④考察監管程序規范。對暫緩量刑人員的監管考察，按照規范的程序進行，職能部門各司其職，相互配合，相互制約。采用暫緩量刑制度，能夠真實體現懲辦與寬大相結合的政策，避免現行緩執行制度存在的弊端，更好地發揮緩刑制度的作用。

二、暫緩量刑的適用對象。

我國現行適用緩刑的條件有三：其一是被判處拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子確有悔改表現，法院認為不關押也不致于再危害社會；其三是罪犯不屬累犯。也就是說，適用緩刑是在犯罪分子已經被判處刑罰的前提下，再考慮犯罪分子的悔罪表現，認定其放在社會上是否確實不致再危害社會，決定是否執行刑罰。如何準確把握適用，關鍵在于怎樣來認定已被判刑的罪犯"確實不致再危害社會"。審判實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于"確實不致再危害社會"沒有統一的考量標準，因而有的考慮被告人犯罪的情節和案發后的悔罪表現、受害人的態度等等，在認定悔罪表現方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退臟退賠或賠償受害人損失、是否繳納罰金等作為考量因素，有的甚至將被告人不適宜監禁的因素（如疾?。⒓彝ヒ蛩兀ㄈ缧栀狆B老人、撫養子女）等一些與被告人相關聯的不合法的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。只注重被告人的悔罪主觀意識，缺乏對被告人的平時表現的調查了解，忽略了對適用緩刑罪犯的監管、幫教、改造等客觀條件的考慮。正因如此，有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現被告人的悔罪態度，以至使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現良好；有的幫教組織也停留在紙面上，形同虛設，少數幫教成員甚至不知道被幫教的對象；等等。這些現實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現偏差。因此說，對被告人歸案后是否誠心悔過，適用緩刑是否確實不致再危害社會，實質上都處于一種不確定狀態，有待在日后的考察中予以確定。而現行的緩執行制度將這種待定狀態交由法官提前認定，確實難于準確把握，以至緩刑期間重新犯罪的時有發生，有的甚至是報復性犯罪。也容易導致法官濫用職權，盲目地適用緩刑，造成重罪輕判，使得某些罪犯逃避了應得的懲罰，有損法律的嚴肅性。

筆者認為，應對現行緩刑適用條件加以修改完善，規定為：暫緩量刑的適用必須同時具備以下三個條件：㈠所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。㈡具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表現的；③從犯、協從犯，犯罪情節輕微的；④未成年人或者精神障礙的；⑤賠償被害者的損失或者被害人請求免予處分的；⑥屬初犯、偶犯，因判刑失業，家屬無人撫養，陷于失學，受餒狀態的；㈢未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上治安處罰的。

對緩刑的適用條件進行完善的理由。一是屬惡性犯罪的，即使依法可以判處三年以下有期徒刑，也不能適用緩量刑。這是由犯罪性質所決定，惡性犯罪的社會危害性大，歷來是重點打擊的對象，行為人參與了惡性犯罪，說明其主觀惡性較大，存在較大的危險隱患，適用緩量刑放在社會上考察，不利于打擊犯罪。二是將適用條件具體化加以明確規定，易于把握。能夠準確界定適用范圍，防止濫用緩刑，并且能夠把罪犯是否"再危害社會"這種不確定狀態在考驗期間得以實際考察證實，既可以對那些確已改過的罪犯，給予重新做人的機會，體現寬大政策，也可以使那些弄虛作假、無心悔過的罪犯得到應有的法律制裁，維護法律的尊嚴。三是將現行只有累犯不能適用緩刑的限制，擴大為"未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上治安處罰"，能更有效地發揮刑法的威懾力。行為人因違法行為受過刑罰處罰、勞動教養或者治安處罰后，理應吸取教訓，引以為戒，真心改過，若再犯犯罪或者再實施同種違法行為的犯罪，說明了行為人并無悔過之意，這就有必要進行強制性的改造，不能只強調教育而忽略了懲罰。

三、暫緩量刑監管考察的機構設置及管理

根據《刑法》第76條規定："被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合"。我國現行緩刑的監管機關是公安機關，緩刑犯的所在單位或者基層組織只是配合公安機關實施監管。目前尚沒有對考察的具體操作程序、方法作出統一規定。在司法實踐中，由于監督機關設置不合理，監管考察沒有衡量標準，監管考察程序無章可循，諸多方面的原因，導致了對緩刑犯的監管流于形式，甚至監管失控。主要原因是：公安機關所承擔的任務繁重，警力不足，不能有效地實施監管考察；監管考察工作在業務上與公安機關的業務并無實質聯系，公安干警及緩刑犯的所在單位或者基層組織的人員缺乏專業監管考察素質。表現為：①監管機關的工作制度缺乏具體的操作規則。由于在對緩刑犯的監管交接上沒有明確的規定，法院宣告緩刑的判決生效后，有的執行通知書不能及時送達執行機關，有的緩刑犯屬異地公安機關管轄，執行通知書則送達當地公安機關造成對緩刑犯的監管交接脫節。②監管組織設置不合理、不規范。公安機關大都沒有設置專職的監管人員，單位或基層組織多數也是由臨時抽調人員組成，所組成的幫教監管組織只表現在紙面上，監管考察人員缺乏專業經驗和責任心，造成對緩刑犯的監管不嚴、監督不力、考察監督松懈，有的還處于失控狀態。監管考察人員隨意組合，也沒有組織任何培訓，缺乏應有的素質，無法對緩刑犯實施有效的監督考察。③監管措施不健全，目前尚未有規范的、可操作的規定，不利于監管工作的開展。④監督機關對緩刑犯監管考察的監督流于形式。監督機關難以及時掌握對緩刑犯的考察情況，進行有效監督。⑤

筆者認為，對暫緩量刑罪犯監管考察的機構設置，應當設立專門考察管理機構（組成方式），制定規范的考察管理工作制度，由具備一定素質的社工人員作為緩刑考察官，具體負責對緩刑犯的監管考察工作。由檢察機關作為暫緩量刑罪犯的監督機關，負責對緩刑犯的考察情況進行監督。人民法院決定對罪犯適用暫緩量刑后，由檢察機關通知考察機構，并辦理暫緩量刑罪犯的交接手續，考察機構應指派具體緩刑考察官，并報檢察機關備案。緩刑考察官應采取"一對一"的跟蹤幫教管理，并以考察機構的名義定期向檢察機關報告考察情況。檢察機關根據考察機構提出的考察情況報告，及時對暫緩量刑罪犯的處理向人民法院提出具體建議，由人民法院作出裁決。轉貼于

四、暫緩量刑罪犯的處理

根據《刑法》第76、77條的規定，我國現行緩刑制度對緩刑犯的考察和處理有三種情況：①被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，如果沒有本法第77條規定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執行，并公開予以宣告。②被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內犯新罪或者發現判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應當撤銷緩刑，對新犯的罪或者新發現的罪作出判決，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照本法第69條的規定，決定執行的刑罰。③被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，違反法律、行政法規或者國務院公安部門有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷緩刑，執行原判刑罰。對于緩刑犯在緩刑考驗期限內犯新罪或者發現判決宣告以前還有其他罪沒有判決的、違反法律和行政法規或者國務院公安部門有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷緩刑，進行審判或執行原判刑罰，對此沒有爭議。存在的不妥之處有：㈠規定緩刑犯在緩刑考驗期限內如果沒有前述情況，緩刑考驗期滿，原判刑罰就不再執行。刑罰是國家為懲罰犯罪而創制的，由專門的國家機關對犯罪分子適用的強制方法。刑罰是犯罪的法律結果，一經作出就必須執行，只是執行的方法可有所不同而已。緩執行也只是暫緩執行原判刑罰，而不應當是不執行刑罰。"原判刑罰不再執行"的規定與刑罰的本質及其強制性是不相容的。㈡不再執行原判刑罰由公安機關宣告。對罪犯的刑罰由人民法院作出，公安機關作為刑罰的執行機關，依據人民法院的生效判決和執行通知書，對罪犯執行刑罰，非經法定的程序，無權改變刑罰的內容。對緩刑犯，公安機關只是緩刑犯的監管考察機關，對緩刑犯考驗期滿后是否執行原判刑罰，仍需由有權作出刑罰處罰決定的機關決定，不應由公安機關作出決定。況且在實踐中，"原判刑罰不再執行"沒有統一的法律文書和宣告方式，致使多數公安機關實質上沒有進行宣告，緩刑犯也未能得到"原判刑罰不再執行"的有效憑證，處于一種茫然狀態。

筆者認為，采用暫緩量刑制度，對符合現行"原判刑罰不再執行"條件的罪犯，可以適用免予刑事處分的方法處理，即將"原判的刑罰就不再執行"的規定，修改為"免予刑事處分"。免予刑事處分是對構成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罰。由于被宣告暫緩量刑的罪犯，在考驗期間已實際悔罪改過，已經達到了刑罰的目的，對其再科以刑罰就沒有實際意義了。適用免予刑事處分，這樣既可以體現懲罰與教育相結合的方針，也可以避免作出刑罰處罰而不執行的狀況，以維護刑罰的嚴肅性。具體的操作程序為：由考察機構對暫緩量刑罪犯在考察期間的表現向檢察機關提出考察報告，由檢察機關進行核實，將刑罰處罰建議權（量刑建議權）交由檢察機關行使，向人民法院提出處理意見，由人民法院分別不同情況作出裁判。①對在考驗期限內犯新罪或者發現判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應當撤銷考察，依照法定程序進行審理，對新犯的罪或者新發現的罪作出判決，并對前罪作出具體刑罰處罰，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照刑法第69條的規定，決定執行的刑罰。②對在緩刑考驗期限內，違反法律、行政法規或者國務院公安部門有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷考察，作出具體刑罰處罰。③對在考察期間實施與前罪同種性質的違法行為，需要被治安處罰或者勞動教養的，由檢察機關分別不同情況提出處理意見。既可以建議撤銷考察，作出具體刑罰處罰，也可以建議直接作出治安處罰或者勞動教養。④對沒有上述情形的，由人民法院作出判決，免予刑事處分。法律規定需要判處罰金的，應當一并作出判決。

總而言之，對現行緩刑制度進行改革與完善，設置專門的監督考察機構，配備專職緩刑考察官，建立健全的緩刑考察規章制度，規范緩刑考察處理程序，將能充分體現緩刑制度的功能，避免弊端，更好地發揮緩刑的真實效用。

參考文獻①《中國新刑法學》肖揚主編 中國人民公安大學出版社 第177頁

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一、暫緩量刑的定義及特點

暫緩量刑，也稱為緩量刑，是指對觸犯刑律，經法定程序確認已構成犯罪、應受刑罰處罰的行為人，先行宣告定罪，暫不予以量刑，由特定的考察機構在一定的考驗期限內對罪犯進行考察，并根據罪犯在考驗期間內的表現，依法決定是否適用具體刑罰的一種制度。

暫緩量刑的特點：①對被告人有罪宣告。被告人的行為經人民法院審理后認為符合犯罪構成要件的，應當作出有罪宣告。緩量刑不同于緩宣告制度，緩宣告，是對有悔改希望的人犯暫時不作刑的宣告，在一定期間內，如果沒有新罪就不再作有罪的判決。緩量刑是以宣告行為人有罪為前提，而不是不作有罪判決，更能體現罪行法定原則。②對被告人暫不處于刑罰。緩量刑只作有罪宣告，而不同時判處具體刑罰。緩量刑不同于緩執行制度，緩執行，是人犯受刑罰宣告后于一定期限內附條件地暫緩執行。緩量刑是暫緩適用刑罰，而不是暫緩刑罰的執行。③考察監管機構和人員健全。對暫緩量刑的人員，由設置的專門機關負責監管，并由專職的考察官進行考察。④考察監管程序規范。對暫緩量刑人員的監管考察，按照規范的程序進行，職能部門各司其職，相互配合，相互制約。采用暫緩量刑制度，能夠真實體現懲辦與寬大相結合的政策，避免現行緩執行制度存在的弊端，更好地發揮緩刑制度的作用。

二、暫緩量刑的適用對象。

我國現行適用緩刑的條件有三：其一是被判處拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子確有悔改表現，法院認為不關押也不致于再危害社會；其三是罪犯不屬累犯。也就是說，適用緩刑是在犯罪分子已經被判處刑罰的前提下，再考慮犯罪分子的悔罪表現，認定其放在社會上是否確實不致再危害社會，決定是否執行刑罰。如何準確把握適用，關鍵在于怎樣來認定已被判刑的罪犯"確實不致再危害社會"。審判實踐中，是否適用緩刑完全由人民法院作出決定，由于"確實不致再危害社會"沒有統一的考量標準，因而有的考慮被告人犯罪的情節和案發后的悔罪表現、受害人的態度等等，在認定悔罪表現方面也大都將被告人是否具有法定從輕情節（如自首、立功、從犯、未成年人）、是否退臟退賠或賠償受害人損失、是否繳納罰金等作為考量因素，有的甚至將被告人不適宜監禁的因素（如疾?。⒓彝ヒ蛩兀ㄈ缧栀狆B老人、撫養子女）等一些與被告人相關聯的不合法的客觀因素作為適用緩刑因素考慮。只注重被告人的悔罪主觀意識，缺乏對被告人的平時表現的調查了解，忽略了對適用緩刑罪犯的監管、幫教、改造等客觀條件的考慮。正因如此，有些被告人親屬為了能使被告人適用緩刑，免受監禁，表示愿意多交罰金、多賠償損失，以金錢的付出來體現被告人的悔罪態度，以至使之成為緩刑的交換條件；有些單位組織出于被告人親屬的種種關系，礙于情面，不切實際地亂出證明，一概證明被告人表現良好；有的幫教組織也停留在紙面上，形同虛設，少數幫教成員甚至不知道被幫教的對象；等等。這些現實存在的情況，并不能表明被告人悔罪的真實性，也不能如實反映適用緩刑的客觀條件，給法官提供了種種假象，導致了法官在考慮對被告人適用緩刑時出現偏差。因此說，對被告人歸案后是否誠心悔過，適用緩刑是否確實不致再危害社會，實質上都處于一種不確定狀態，有待在日后的考察中予以確定。而現行的緩執行制度將這種待定狀態交由法官提前認定，確實難于準確把握，以至緩刑期間重新犯罪的時有發生，有的甚至是報復性犯罪。也容易導致法官，盲目地適用緩刑，造成重罪輕判，使得某些罪犯逃避了應得的懲罰，有損法律的嚴肅性。

筆者認為，應對現行緩刑適用條件加以修改完善，規定為：暫緩量刑的適用必須同時具備以下三個條件：（一）所犯罪行屬非惡性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。（二）具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表現的；③從犯、協從犯，犯罪情節輕微的；④未成年人或者精神障礙的；⑤賠償被害者的損失或者被害人請求免予處分的；⑥屬初犯、偶犯，因判刑失業，家屬無人撫養，陷于失學的；（三）未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上治安處罰的。

對緩刑的適用條件進行完善的理由。一是屬惡性犯罪的，即使依法可以判處三年以下有期徒刑，也不能適用緩量刑。這是由犯罪性質所決定，惡性犯罪的社會危害性大，歷來是重點打擊的對象，行為人參與了惡性犯罪，說明其主觀惡性較大，存在較大的危險隱患，適用緩量刑放在社會上考察，不利于打擊犯罪。二是將適用條件具體化加以明確規定，易于把握。能夠準確界定適用范圍，防止濫用緩刑，并且能夠把罪犯是否"再危害社會"這種不確定狀態在考驗期間得以實際考察證實，既可以對那些確已改過的罪犯，給予重新做人的機會，體現寬大政策，也可以使那些弄虛作假、無心悔過的罪犯得到應有的法律制裁，維護法律的尊嚴。三是將現行只有累犯不能適用緩刑的限制，擴大為"未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上治安處罰"，能更有效地發揮刑法的威懾力。行為人因違法行為受過刑罰處罰、勞動教養或者治安處罰后，理應吸取教訓，引以為戒，真心改過，若再犯犯罪或者再實施同種違法行為的犯罪，說明了行為人并無悔過之意，這就有必要進行強制性的改造，不能只強調教育而忽略了懲罰。

三、暫緩量刑監管考察的機構設置及管理

根據《刑法》第七十六條規定：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合……”。我國現行緩刑的監管機關是公安機關，緩刑犯的所在單位或者基層組織只是配合公安機關實施監管。目前尚沒有對考察的具體操作程序、方法作出統一規定。在司法實踐中，由于監督機關設置不合理，監管考察沒有衡量標準，監管考察程序無章可循，諸多方面的原因，導致了對緩刑犯的監管流于形式，甚至監管失控。主要原因是：公安機關所承擔的任務繁重，警力不足，不能有效地實施監管考察；監管考察工作在業務上與公安機關的業務并無實質聯系，公安干警及緩刑犯的所在單位或者基層組織的人員缺乏專業監管考察素質。表現為：①監管機關的工作制度缺乏具體的操作規則。由于在對緩刑犯的監管交接上沒有明確的規定，法院宣告緩刑的判決生效后，有的執行通知書不能及時送達執行機關，有的緩刑犯屬異地公安機關管轄，執行通知書則送達當地公安機關造成對緩刑犯的監管交接脫節。②監管組織設置不合理、不規范。公安機關大都沒有設置專職的監管人員，單位或基層組織多數也是由臨時抽調人員組成，所組成的幫教監管組織只表現在紙面上，監管考察人員缺乏專業經驗和責任心，造成對緩刑犯的監管不嚴、監督不力、考察監督松懈，有的還處于失控狀態。監管考察人員隨意組合，也沒有組織任何培訓，缺乏應有的素質，無法對緩刑犯實施有效的監督考察。③監管措施不健全，目前尚未有規范的、可操作的規定，不利于監管工作的開展。④監督機關對緩刑犯監管考察的監督流于形式。監督機關難以及時掌握對緩刑犯的考察情況，進行有效監督。⑤筆者認為，對暫緩量刑罪犯監管考察的機構設置，應當設立專門考察管理機構（組成方式），制定規范的考察管理工作制度，由具備一定素質的社工人員作為緩刑考察官，具體負責對緩刑犯的監管考察工作。由檢察機關作為暫緩量刑罪犯的監督機關，負責對緩刑犯的考察情況進行監督。人民法院決定對罪犯適用暫緩量刑后，由檢察機關通知考察機構，并辦理暫緩量刑罪犯的交接手續，考察機構應指派具體緩刑考察官，并報檢察機關備案。緩刑考察官應采取"一對一"的跟蹤幫教管理，并以考察機構的名義定期向檢察機關報告考察情況。檢察機關根據考察機構提出的考察情況報告，及時對暫緩量刑罪犯的處理向人民法院提出具體建議，由人民法院作出裁決。

四、暫緩量刑罪犯的處理

根據《刑法》第七十六條、第七十七條的規定，我國現行緩刑制度對緩刑犯的考察和處理有三種情況：①被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，如果沒有本法第七十七條規定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執行，并公開予以宣告。②被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內犯新罪或者發現判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應當撤銷緩刑，對新犯的罪或者新發現的罪作出判決，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照本法第六十九條的規定，決定執行的刑罰。③被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，違反法律、行政法規或者國務院公安部門有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷緩刑，執行原判刑罰。對于緩刑犯在緩刑考驗期限內犯新罪或者發現判決宣告以前還有其他罪沒有判決的、違反法律和行政法規或者國務院公安部門有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷緩刑，進行審判或執行原判刑罰，對此沒有爭議。存在的不妥之處有：（一）規定緩刑犯在緩刑考驗期限內如果沒有前述情況，緩刑考驗期滿，原判刑罰就不再執行。刑罰是國家為懲罰犯罪而創制的，由專門的國家機關對犯罪分子適用的強制方法。刑罰是犯罪的法律結果，一經作出就必須執行，只是執行的方法可有所不同而已。緩執行也只是暫緩執行原判刑罰，而不應當是不執行刑罰。"原判刑罰不再執行"的規定與刑罰的本質及其強制性是不相容的。（二）不再執行原判刑罰由公安機關宣告。對罪犯的刑罰由人民法院作出，公安機關作為刑罰的執行機關，依據人民法院的生效判決和執行通知書，對罪犯執行刑罰，非經法定的程序，無權改變刑罰的內容。對緩刑犯，公安機關只是緩刑犯的監管考察機關，對緩刑犯考驗期滿后是否執行原判刑罰，仍需由有權作出刑罰處罰決定的機關決定，不應由公安機關作出決定。況且在實踐中，"原判刑罰不再執行"沒有統一的法律文書和宣告方式，致使多數公安機關實質上沒有進行宣告，緩刑犯也未能得到"原判刑罰不再執行"的有效憑證，處于一種茫然狀態。

筆者認為，采用暫緩量刑制度，對符合現行"原判刑罰不再執行"條件的罪犯，可以適用免予刑事處分的方法處理，即將"原判的刑罰就不再執行"的規定，修改為"免予刑事處分"。免予刑事處分是對構成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罰。由于被宣告暫緩量刑的罪犯，在考驗期間已實際悔罪改過，已經達到了刑罰的目的，對其再科以刑罰就沒有實際意義了。適用免予刑事處分，這樣既可以體現懲罰與教育相結合的方針，也可以避免作出刑罰處罰而不執行的狀況，以維護刑罰的嚴肅性。具體的操作程序為：由考察機構對暫緩量刑罪犯在考察期間的表現向檢察機關提出考察報告，由檢察機關進行核實，將刑罰處罰建議權（量刑建議權）交由檢察機關行使，向人民法院提出處理意見，由人民法院分別不同情況作出裁判。①對在考驗期限內犯新罪或者發現判決宣告以前還有其他罪沒有判決的，應當撤銷考察，依照法定程序進行審理，對新犯的罪或者新發現的罪作出判決，并對前罪作出具體刑罰處罰，把前罪和后罪所判處的刑罰，依照刑法第六十九條的規定，決定執行的刑罰。②對在緩刑考驗期限內，違反法律、行政法規或者國務院公安部門有關緩刑的監督管理規定，情節嚴重的，應當撤銷考察，作出具體刑罰處罰。③對在考察期間實施與前罪同種性質的違法行為，需要被治安處罰或者勞動教養的，由檢察機關分別不同情況提出處理意見。既可以建議撤銷考察，作出具體刑罰處罰，也可以建議直接作出治安處罰或者勞動教養。④對沒有上述情形的，由人民法院作出判決，免予刑事處分。法律規定需要判處罰金的，應當一并作出判決。

總而言之，對現行緩刑制度進行改革與完善，設置專門的監督考察機構，配備專職緩刑考察官，建立健全的緩刑考察規章制度，規范緩刑考察處理程序，將能充分體現緩刑制度的功能，避免弊端，更好地發揮緩刑的真實效用。

參考文獻：

1、《刑法學原理》第三卷高銘暄主編中國人民大學出版社出版

2、《中國刑法教程》林準主編人民法院出版社出版

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第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施[2]。此后，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有8200萬農民投保[3]。

第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態[4]。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡[5]。

從以上幾個發展階段來看，可以說到目前為止，農村社會養老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農村社會養老保險一直是人口經濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農村社會養老保險的發展狀況、存在的問題，并提出了相關的對策。在目前這一政策面臨轉折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們全面地總結這項工作的經驗教訓，為今后農村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎上，發現研究的焦點主要集中于以下幾個方面：

一、建立農村社會養老保險的必要性和可行性

現有文獻對建立農村社會養老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農民“養兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執行。何承金等人的研究認為，中國西部農村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農民養老難以落實[6]。

更多的研究從微觀經濟個體的養老需求與供給出發進行分析，認為由于農村家庭的小型化，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等原因造成了近年來農村家庭養老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障[7]。

盡管農村社會養老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立起真正的農村社會養老保險呢？一些文獻對建立農村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多，因此現階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社會保障作為替代[8]。楊翠迎、張暉等人分析了我國農民社會養老保險的經濟可行性，認為目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件[9]。從世界經驗來看，馬利敏認為中國的二元經濟結構及大比例的農村人口決定了現在不宜把農業家庭人口納入帳戶養老保險體系[10]。

二、農村社會養老保險存在的問題

1.農村社會養老保險存在的諸多問題已引起許多學者的關注[11]。這些問題中，有的是制度設計本身的缺陷；有的是在執行過程當中出現的問題。前者主要包括：

1)農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性?！痘痉桨浮芬幎ǎ恨r村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄[12]，也正因為這一點導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保險的自愿性原則。因此農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。

2)農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。

3)基金保值增值困難?！痘痉桨浮芬幎?，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現已出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險帳戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993-1997年的投資收益率為負，負于從1993-1997年每年投入了同等數量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰孫1999）。

4)保障水平過低?！痘痉桨浮芬幎ǎr民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元（王國軍2000），這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養老保障的作用。

2.農村社會養老保險在執行過程中，也出現了不少問題，主要包括：

1)基金的管理不夠規范與完善[13]。1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當地的政府。因此當政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。

2)機構管理費用入不敷出[14]。按照《基本方案》的規定，農村社會養老保險管理機構的經費可以按所收取基金的3%來支取。但是按規定提取的管理費難以滿足開展業務的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現在城鎮企業職工養老保險基金的管理機構的管理費都已明確規定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農村社會養老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經費。

3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大[15]?！痘痉桨浮芬幎ǎ骸巴煌侗挝唬侗ο笃降认硎芗w補助?！钡谌珖鞯剞r村社會養老保險的執行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數村和鄉鎮是補干部，不補群眾；少數村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3～5元，而干部補助少則幾百元，多則數千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農村社會不公平，強化了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。

4)多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區，由于農村養老保險開展得較早，在發展過程中形成了多種養老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉鎮合作經濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規模效應。在其他地區，由民政部門組織的農村社會養老保險與商業保險也產生競爭，雖然競爭本身可以給投保農民帶來實惠，但由于政府的不正當干預，商業保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。

盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現行農村社會養老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農村老年經濟保障的重要方式。應當在現有基礎上，積極穩妥地推進農村社會養老保險，而不應全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態度。有人認為，“我國的農村社會養老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認為，“當前試點中的農村社會養老保險制度不是一個能夠擔負起農村跨世紀社會養老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。

三、農村社會化養老的區域研究

從實踐情況來看，我國農村養老仍主要依賴于家庭養老和自我養老，社會養老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關研究中，有相當部分的文獻研究不同地區農村社會養老保險的實行情況。文獻表明，農村社會養老保險的推行存在著相當大的區域差異。王海江對農民參加農村社會養老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發現農民所在省份對其是否參加社會養老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調查也表明集體經濟越發達、農民人均純收入越高、村領導越強的鄉鎮，農村社會養老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農村社會養老保險的實行情況是東部沿海地區顯著地好于中西部地區，上海、江蘇、山東等地區已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區，推行這一政策十分困難。

但幾個農村社會養老保險發展相對較好的地區，其對老年農民的保障并非完全依靠農村社會養老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發展了不同方式、各有特色的社會化養老。

1.蘇南模式。蘇南農村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎，社區保障為核心，商業性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農村也基本上屬于這種類型。這種社區保障是社區范圍內統籌的制度，社區成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業的那個企業的經營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區公共資金的投入，而社區公共資金又主要來源于鄉鎮企業的盈利。蘇南是我國鄉鎮企業較為發達的地區。因此集體有能力對社區成員的養老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農村社會養老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應當地的生活水平，確實保障老年農民的基本生活。比如上海嘉定區的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180年和120元。企業繳費則按企業不同性質區分不同的繳費標準。農村“三資”企業，按上月農方職工工資總額的25.5%繳費；農村私營企業按上年度計稅工資標準的25.5%繳費；農村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10%，為本人和農民幫工繳費。

2.山東模式。整個山東省的農村養老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農村社會養老保險幾個試點地區之一，也是全國投保絕對人數最多的省區。在資金籌集方面，該地區基本是按照《基本方案》的規定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15%。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉鎮企業職工等“特殊職業”的人口。山東省農民的投保標準普遍很低，一般都是2-4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養老保障能力也很低。

3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區保障模式。它通過股份合作制鄉鎮企業中的年齡股和集體股來實現對農村老年人口的經濟保障[16]。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經濟組織或企業所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。

四、改革農村社會養老保障制度的對策和建議

針對農村社會養老保險制度本身的缺陷以及在執行中出現的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農村養老保障的發展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：

1.應加大對農村社會養老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。

2.應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。

3.應提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。

另外，王國軍主張完全放棄現有的農村社會養老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農業勞動者通過稅收的方式，向全國統一社會養老保障機構交納社會養老保障稅，社會養老保障稅率應按各地農民的收入水平、物價指數和人口預期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構交納社會補充保障費；在附加保障中，農民可以參加商業保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。

五、需要進一步研究的問題

盡管農村社會養老保險已經進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力還不夠發達，農村的社會生產力總體而言還比較落后，是典型的二元經濟結構。因此到目前為止，關于農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：

1.農村社會養老保險的籌資方式

許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。

2.農村社會養老保險的管理機構設置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。

3.城鄉養老保險的銜接問題

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關于這個方案還有許多問題需要研究。

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[摘要]受政治及經濟等因素影響，我國的二元社會管理體制使城市化過程產生了諸如主體缺乏、項目沖突、管理分散等融合風險，對社會保障制度造成沖擊。要采取主體多元化發展、方式靈活式發展與管理統一性發展等漸進方式化解風險，使城市在主體保險、社會救助以及其他保險方面對農村形成牽引作用，進而實現城鄉社會保障制度統籌。

[關鍵詞]社會風險；城鄉社會；保障；制度；統籌

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2013）05009106

城鄉社會保障制度統籌是解決“三農”問題，打破城鄉二元經濟社會壁壘，實現城鄉協調發展，建設小康社會以及實現現代化之關鍵舉措。在新形勢下，城鄉社會保障之制度統籌與融合乃大勢所趨，但受諸多主觀（如觀念、文化等）、客觀（如管理、制度運行）因素影響，部分地區的統籌之路仍舉步維艱。縱觀我國城鄉社會保障統籌發展歷程，其制度經歷了“分割——融合——排斥——統籌”的話語演進，而這一過程亦趨同于城市化。本文基于這一視角，以社會風險理論為基礎，以城市化發展為背景，以城鄉二元社會結構為現實，提出城鄉社會保障制度統籌的路徑選擇。

一、城市化、社會風險與社會保障

雖然“‘風險’本身就具有社會性涵義，在某種程度上等同于社會風險的涵義”[1]，但相對于風險，社會風險是風險或由外而內的“嵌入”過程、或由內而外的“拓展”狀態，是“不確定性”對政治、經濟、文化影響之過程?！吧鐣L險的界定……取廣義的‘社會’涵義，將政治、經濟、文化都包含在內，除了個體的疾病、死亡、失業、意外事故和財產損失等以外，其他均屬于社會風險?！盵2]社會風險也是現代性的必然體現。現代性是一種持續進步的、合目的性的、不可逆轉的發展的時間觀念，是人對自然控制的必然結果，但也不可逆轉地催生出社會風險。正如吉登斯（Giddens）所說：“雖然在某些領域和生活方式中，現代性降低了總的風險性，但是同時也導入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風險參量?！盵3]（P4）

以城市化為例，社會風險在內容、性質、范圍等方面表現出單一到多元、微觀到宏觀、具體到模糊等發展形式。首先，風險復雜化，從單一的個人風險到多元的社會風險。工業革命之前，城市化尚未形成，社會風險集中于生老病死等家庭性風險、天災人禍等生產性風險以及治理與動蕩等政治性風險。工業革命之后，城市化與技術互為發展，原先的風險并沒有隨著技術提高而消失，相反，因新方法、新科技所帶來的生存風險、政治多元化所帶來的政治風險、社會融合所帶來的參與風險以及社會分化所造成的階層風險使得社會風險愈加多元，治理更顯困難。如Strydom的描述，從1950年代至現在，社會風險爭論的內容經歷了“安全和風險——反對風險評估——反對者的意見和心理——參與者的關系以及現實/事實構建”等風險話語演進過程[4]（P307）。其次，風險宏觀化，從微觀的駐地風險到宏觀的社會風險。工業發展與技術進步為中心城市帶來“聚合效應”，這也是諸多國家在工業化初期進行“城市化”或“被動城市化”的原因。城市化是現代化之基礎，但并不能完全說明現代性，且社會風險弱化了這種現代化的積極影響。如英國的“圈地運動”雖然使城鎮居民占英國人口的比例從3.1%上升到8.8%，但也破壞了小農經濟，造成大量農民流離失所，靠乞討度日。此時社會風險之性質已然發生改變，處理風險之方法不能只囿于家庭，而更要依賴社會。所以，英國政府于1601年和1834年分別頒布“舊濟貧法”和“新濟貧法”，開創了院舍救濟時代。再次，風險模糊性，愈來愈不確定。風險本身就具有不確定性，但在社會這一背景下，加之現代性導致的不確定因素增加，風險逐漸被剝離出人們的主觀愿景。城市化愈加發展，經濟、環境等因素對養老、失業、疾病所帶來的負面影響愈會超越人們所掌控的范圍，使其措手不及。這也亟需政府建立社會保障體系，控制社會風險的范圍。繼德國于1883年頒布《疾病保險法》之后，各國紛紛效仿，逐漸建立起現代性的世界社會保障體系。

社會保障制度緣何建立，學者各持己見，說法不一。有以德國歷史學派之社會改良為肇始，有以英國“濟貧法”之頒布為開端，理論上或提人本權利、或曰社會權利、或以福利經濟學及有效需求論為社會保障之數理理論。然而，以工具理性之角度出發，社會保障從萌芽形成到中期發展到體系建立的整個過程，都是以風險預防/防范為基礎。隨著城市化的發展，政治、經濟、社會的變化使社會風險之波及范圍、傷害程度、性質、實施目的等發生諸多變化，社會保障之研究范式及實施理念也因此發生改變。如以宗教的普世主義理念開端為基礎的歐洲社會保障制度，其初所實施范圍只限于教會，受益人群只集中于社會中無家可歸者、殘疾人等“最弱勢群體”，實施方式以單一的精神感召加之最低生活救濟。工業風險使得歐洲社會發生翻天覆地之變化，技術風險、市場風險等新型的社會風險隨之而來，政府逐漸成為社會保障之主體，社會保障在范圍、方法、方式等方面已完全脫離于救助，形成的制度嵌入國家的運轉機器中。不可否認，社會保障在發展之“黃金時期”促進了經濟的發展，但其“雙刃劍”之負面效果使得福利國家陷入危機，改革呼聲此起彼伏。以上世紀70年代為肇始的英國社會保障改革為基礎，到目前為止，收效各異，但處理社會風險為社會保障之前提依然沒有改變，研究范式也越發集中于國家——社會——市場三者的關系處理上。

社會保障制度并不能解決所有社會風險，但它能嘗試彌補工業化與城市化所形成的技術風險、市場風險及環境風險造成的負面影響。如針對新技術引進所造成的摩擦性失業，可以通過建立完善的失業保險體系來減低對失業人員家庭的沖擊；優勝劣汰的市場競爭使部分人脫離于市場之外，可以通過建立低保制度來減輕其生活壓力；化學污染、食品安全等環境風險對人身體的傷害，可以通過建立醫療保險來減輕痛苦。由此，本文研究之重點在于減少城鄉社會保障融合所產生的社會風險。誠然，對城鄉社會保障制度是否應該銜接，怎樣銜接（漸進式或一步式）仍為學界討論之熱點。以筆者之見，城鄉社會保障之銜接與融合乃大勢所趨，但也應重點考慮制度的路徑依賴和社會風險的空間擴散，在此基礎上的理念與實施，才能平穩有序地消除社會風險之影響。

二、城市化背景下社會風險的異同發展與社會保障的訴求

我國之城市化有其本身特點，受政治經濟影響，過去一直實行城鄉分割的二元社會管理體制?！岸鐣Ｕ象w系曾有其積極的作用，但它的固化則使城鄉統一的社會保障體系的建立變得困難?！盵5]同時，這種以制度控制為基礎的行政控制，造成城鄉地域空間分割，使農民逐漸喪失社會保障的話語權，在僅存的“五保戶”制度與低水平的社會救助中享受社會保障的微薄福利?！敖洑v了將近20年的時間，中國社會保障制度的基本框架已初步確立，……對農村社會保障問題的忽視，是改革開放以來中國社會保障制度建設的一大失誤?！盵6]此間，城鄉社會風險因經濟、環境、技術等諸多原因各自改變，并呈現異同發展之特點，社會保障也呈現路徑依賴之趨勢。

城市能享受經濟發展、技術提高、生活水平提高等區域福利，也因前者要素的多重影響，正逐步享受社會保障的福利供給，在社會保障“剛性”特征前提下，改變其社會保障享有狀態尤為困難。首先，經濟性風險。市場化引入能打破原有計劃經濟模式，提高效率、節約成本、促進經濟發展，但也因過度依賴，使得部分競爭者逐漸被市場淘汰。如過去計劃經濟時代，“平均主義”盛行，實行市場經濟后，受家庭、學歷、社會資本等因素影響產生諸多低保群體，因此，我國于1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》，截至2011年9月，中國城市居民最低生活保障人數為2268.7萬人。其次，技術性風險。新技術在城市大量使用，在方便人們生活的同時，也造成諸多難以適應新技術而失業的人群，可通過建立失業保險制度解其燃眉之急。2011年，全國參加失業保險的人數14317萬人，比2010年增加941萬人。再次，環境風險。環境惡化、食品安全等問題正進一步困擾城市居民，這使得參加城市居民醫療保險的人數顯著增加，2011年，參加城鎮基本醫療保險的人數47291萬人，比2010年增加4028萬人。

反觀農村，社會保障因方式固定、內容缺乏、范圍狹小等缺陷，不得不依賴家庭、鄰里、土地等“非常規資源”。在經濟風險方面，市場化雖提高了諸多農民的生活水平，但“城鄉居民之間的收入差距有進一步擴大的趨勢，農村居民的相對地位進一步弱化，反映了農村居民生活風險的累積”[7]。在技術風險方面，由于我國區域經濟發展不均衡，東南沿海的部分農村提前完成城市化，說明技術風險只存在于部分農村地區。在環境風險方面，其覆蓋范圍已打破地域的限制，農村要與城市忍受同樣的環境危害。因此，國務院明確指出要逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。截至2011年9月底，全國2646個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，基金支出總額為1114億元，受益8.4億人次。同時，較之城鎮居民，農民還要面對個人及家庭的突發性災難，其社會風險預防與抗擊能力更弱。

我國城市化是以打破農民身份與區域限制為開端的。制度的默許、城市的吸引加之信息的暢通，使得大量農民涌入城市謀生。首先，雙重身份的農民工面臨諸多社會風險，亟需建立失業、醫療保險制度，“農民工的社會保險問題……不僅是經濟和社會持續發展的要求，而且是我國國家性質的必然體現”[8]；其次，農村中空巢老人因無人贍養，存在潛在的社會風險，其保障的方式與方法亟需完善；再次，農村貧富差距日益增大，據華中師范大學中國農村研究院的《中國農民經濟狀況報告》，目前農村居民基尼系數已高達0.3949。經濟風險正逼近農村居民，且我國農村地區發展極不均衡，治理農民貧困仍任重道遠，需完善以政府為主體、底線公平的農村最低生活保障制度。

城鎮也要承受制度融合帶來的社會保障壓力，如農民融入城市對原有就業、醫療、養老制度的影響?？梢哉f，社會風險背景下的城鄉社會圖1區域分割下的城鄉社會風險與社會保險保障融合實際是風險的“再造”——從社會風險的空間隔離到要素融合，進而使雙方產生新的風險。

在區域分割之背景下，城鄉社會保障按各自路徑發展，經濟、技術及環境等社會風險在大小、范圍及過程的區別使城鄉實施不同的社會保障方式（如圖1所示）。因缺乏主體（只以家庭為主體）、項目單一（以土地為基礎建立的保障）、資金渠道狹窄（家庭支出與鄰里互助為支撐），農村風險集中于個人風險、家庭風險與土地風險，社會保障僅限于家庭援助、鄰里互助、政府支持等內容。

經歷戶籍制打破以及城鄉空間融合的影響，城鄉社會風險之性質已悄然變化，農村在面臨經濟、環境與技術所帶來的風險的同時，還要面臨作用于城鄉的共同融合風險（如圖2所示），主要包括主體缺乏、項目沖突以及管理分散等風險。共同風險加之原初風險共同作用于城鄉，使得社會保障制度曾一度在積累資金、完善項目以及靈活方式等方面舉步維艱。因此，在逐步完善城鎮社會保障制度的同時，國家正積極建立與完善農村的社會保障體系。時至今日，城鄉社會保障制度的建立基礎在于風險的“事后效應”，缺乏事前的“預防機制”。毋庸諱言，面對更加快速的城市化，社會風險的防范機制理應變事后原則為事前原則，通過風險要素的整合進一步調控與完善城鄉社會保障制度。

圖2制度融合下的城鄉社會風險與社會保險

三、城鄉社會保障統籌與漸進式風險化解

在城市化背景下，城鄉的融合效應不僅給農村的社會保障帶來負面影響，更會沖擊城市原有社會保障的完整性，應因時因地實施城鄉社會保障制度統籌。社會風險易內化于制度中，城鄉之風險化解并非一朝一夕。從現實國情出發，兼顧城鄉社保現狀，本文認為應采取漸進圖3漸進式風險化解與城鄉社會保障統籌的制度創新的方式。所謂漸進方式，是以社會風險為衡量基準，實施分步的方式，即在逐漸緩解城鄉風險的基礎上，實施城鄉社會保障的融合。

城鄉社會風險化解之重點在于融合風險，注重社會保障各要素的創新與整合，使農村與城鎮對融合風險產生吸收、排斥等多重動力，城鎮風險對農村形成融合作用，雙方社會保障制度形成牽引，從而融合成為統一的社會保障制度（詳見圖3）。

關于社會風險層面的融合效應。城鄉社會保障制度在融合過程中會出現諸如主體缺乏、項目沖突以及管理分散等風險，可從以下三方面著手解決。

1化解農村之養老主體缺乏風險——多元化發展。雖然“國家或政府是社會福利供給中最為重要的主體，在當今世界，任何一個國家和政府都不能輕視或忽視在社會福利實施中的主導和主體作用”[9]，但對城市化背景下的農村養老保障來說，主體的突然變化不僅會造成財政負擔，而且使得農民因方式改變而難以適應。首先，社會保障資金投資渠道多元化發展。投資渠道多元化是化解資金分擔風險的重要方式，以目前來看，我國社?；鹂梢酝顿Y相對穩定、收益相對較高的大型項目，或者投資于大型的且風險較小的國有企業。其次，社會保障主體多元化發展。采取以政府先行、市場輔助、社會補充的方式，發揮社區、市場、家庭的共同保障優點。如政府部門可通過引導和支持來加強與非政府部門的合作（放權且鼓勵社會工作服務機構的建立），可以通過引導和控制來加強商業部門的作用（鼓勵商業銀行介入農村養老保險），家庭可以通過詢問與互助等方式加強與非正式部門的交流（引進社工人員介入社區養老），也可通過互動來加強與商業部門之間的關系（主要采取服務外包）等方式，共同作用來完善我國的社會保障體系。

2化解城鄉社會保障方式固定風險——靈活式發展。首先，過渡人員的制度安排。我國“突變”式的城市化會生成大量的過渡性群體，如失業工人、農民工、留守兒童、空巢老人等，這一群體的集體意識和政治訴求可能會引發治理風險，因此要在資金補助、技術支持、救助方式等方面進一步完善社會保障制度。如建立不同層次的、專項的農民工養老保險；設立專項補助解決空巢老人的法律、家務、服務等方面的需求等。其次，保障方式的過渡性安排。面對日益不確定的社會風險，西方發達國家往往采取靈活性的社會保障政策，雖然各項目的保障水平不盡一致，但所形成的合力使受益人福利逐漸提升。以此為鑒，我國可以靈活采用多元化的保障方式來化解風險。如建立健全農村社區，吸收原有社區養老保障方式（如先前建立起來的養老院，或在居住區域內建立臨時養老安置場所）；實行分成制的城鄉醫療保險報銷比例，城鎮醫療保險主要包括城鎮居民醫療保險和城鎮職工醫療保險，農村醫療保險主要包括新型農村合作醫療保險，三者在比例、范圍、資金籌集渠道以及管理方式等方面存在顯著差別，因此建議對部分“農轉非”的居民可以實行醫療保險的過渡，建立一種新的醫療保險，吸收原有“新農合”的保障方式，逐漸接近城鎮居民醫療保險。

3化解城鄉社會保障分散管理風險——統一性發展。首先，進一步完善社會保險跨地區轉移機制。社會保險地區轉移制度的成熟是減弱地域風險的主要方式。要在保證個人賬戶可隨人轉移之外，嘗試實行社會保險資金的省級統籌乃至全國統籌。為消除區域發展不均衡對省級統籌的消極影響，一方面要協調各市級單位和部門的管理，均衡利益分配；另一方面要完善社會保險網絡建設，共筑信息平臺。其次，管理方式由復雜化到過渡性的統一化。西方發達國家社會保障制度經歷幾個世紀的發展，其管理方式已然成熟，我國社會保障制度受區域限制、部門利益及財政體制等因素影響，依然難以統一，形成區域風險。因此，在社會保障項目及方式等逐漸融合的制度背景下，改變原有管理方式已是大勢所趨?？梢韵戎鸩綄嵭姓呓y一，如在社會保險的繳費基數、繳費比例、繳費年限等方面，研究實行從分層化到統一化的過渡管理方式。在政策統一之基礎上實行待遇統籌。控制好宏觀管理之后考慮完善以社會保險落實為基礎的經辦服務，最后實行從風險調節過渡到分級管理、分級負責制的統收統支基金管理方式。

關于社會保障層面的牽引效應。在排除主體、項目與管理等風險因素后，城鄉社會保障就可實現統籌。

1主體保險的項目融合。農村的三大社會保障項目——新型農村養老保險、新型農村合作醫療保險、農村最低生活保障制度可以與城市直接對接。目前來看，城鄉養老保險和醫療保險在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、主體等方面有所區別。所以，不妨先保持原狀（部分地區可在待遇上有所創新，如江蘇省常熟市“重新設計農村社會養老保險制度，建立起統賬結合、與城鎮職工基本養老保險制度相接軌的農村社會養老保險。同時，還建立了純農人員參加農村養老保險財政補貼制度，實行個人交費與市、鎮（村）財政補貼相結合的辦法”）[10]，待主體、項目與管理等方面進一步完善之后再進一步融合。

2社會救助的制度兜底。作為社會保障的根基——社會救助，其作用不可小覷，尤其是在城鄉社會保障融合之背景下。因為，城市化的進程不可避免地會造成新的弱勢群體，在沒有形成正式制度前，他們的保障方式只有臨時性的社會救助。農村地區的社會救助應重點關注失地農民、留守老人等。先對其實行臨時性救濟，等時機成熟之后，這部分人群的社會救助或與城市救助制度并軌，或轉向其他的保障方式。

3其他保險的漸進實施。除養老、醫療等保險之外，農村還缺乏其他險種（如工傷保險、失業保險、生育保險）的保障，這是由于農民主要以務農為主，缺乏工人的制度性管理，因此很難建立起完整的、以工資為基準的社會保險制度。但在我國沿海較發達地區，傳統農村的社區模式已被打破，逐漸走上工業化和城鎮化的道路，這些地方可適當增加社會保障的險種設置，逐步與城市并軌。

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