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緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇拆遷土地規劃范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。
1 前言
土地原本就是一種十分可貴的自然資源，尤其是在人多地少的我國，這種可貴表現得尤為明顯。土地的不可再生性要求我們在進行土地規劃利用的過程中必須要認真謹慎，特別是我國人多地少、土地質量較低以及缺乏土地后備資源的國情，更加要求我們在認真謹慎的同時還應該有一個戰略性和全局性的布局。進行土地規劃的重要目的就是確保土地使用的科學性與合理性，使土地的發展保持可持續的態勢。這一切的基礎和前提就是對我國土地資源的精準掌握，而對土地資源的精準掌握便需要認真詳細地調查以及對土地資源的科學劃分，明確某個區域的土地特征（例如歷史特征、自然特征等）。
土地規劃是進行土地利用的重要前提條件，原則上講，在使用土地的所有環節當中，土地規劃這一個環節堅決不能夠越過，沒有經過土地規劃，不能夠使用土地。在我國城市化進程不斷深入的今天，利用信息系統提高城市區域土地規劃科學性與合理性是歷史形勢和我國國情的共同要求。
2 城市區域土地規劃信息系統結構概述
城市區域土地規劃信息系統主要分為系統主體和系統數據庫兩個部分。該系統基于日益成熟穩定的GIS（Geographic Information System，地理信息系統）技術，具有非常優秀的數據存儲和讀取、空間信息輸出以及空間信息描述等功能。
第一，系統主體。城市區域土地規劃信息系統的主體結構主要分為四個功能單元，即地理信息查詢功能單元、土地資源管理功能單元、房屋拆遷信息管理功能單元以及地下管線管理功能單元。首先，地理信息查詢功能單元。該功能單元的信息資源主要來源于有關部門履行管理職能的過程中形成的地理空間信息與屬性信息，其中屬性信息主要包括當前土地的利用情況、建筑拆遷情況、管線情況、地形圖、影像等。同時，該功能單元在數據庫技術、GIS技術、計算機檢索技術以及網絡通信技術的支持之下可以有效發揮出信息查詢、信息定位、數據（包括圖表）瀏覽、數據統計以及數據計算等。在該功能單元的協助之下，我們可以非常方便地對當前的基礎地理信息進行采集、整理、分析、處理等，同時也能夠非常直觀地反映不同地理信息的空間分布情況尤其是變化動態。以上這些功能都能夠有效提高相關部門的工作效率和管理水平。其次，土地資源管理功能單元。該功能單元的主要功能就是對當前的土地資源進行管理，具體內容包括：現狀地形圖、土地利用規劃圖、土地利用現狀圖、城市規劃信息、土地用途統計、地類劃分、征地分析以及征地補償的預測等，能夠對土地利用起到很好地控制作用。再次，房屋拆遷信息管理功能單元。該功能單元的信息資源主要來源于拆遷管理部門需要的空間信息和屬性信息，其中屬性信息主要包括拆遷建筑以及建筑規劃等。同時，該功能單元融合了數據庫技術、GIS技術、計算機檢索技術以及網絡通信技術，可以實現信息查詢、信息定位、數據（包括圖表）瀏覽、數據統計以及數據計算等功能。第四，地下管線管理功能單元。地下管線對于城市居民生活和城市經濟發展而言均至關重要，為了更好地對城市的地下管線進行管理，迫切需要將其融入到城市區域土地規劃信息系統當中。地下管線管理功能單元實現了城市對地下管線的信息化管理，有利于提高地下管線管理與決策的科學性，對當地投資環境的改善也能夠發揮一定的積極作用。
第二，系統數據庫。數據庫是城市區域土地規劃信息系統正常工作的基礎和源泉。系統數據庫當中的各種地理信息（例如行政區劃范圍信息數據、地下綜合管線圖、拆遷房屋信息數據、現狀宗地數據、土地利用規劃數據、土地利用現狀數據、1:2000地形圖以及1:500地形圖等）均采用的統一的空間坐標系統，保證良好的兼容性和應用的普遍性。
3 城市區域土地規劃信息系統的應用
土地利用總體規劃是政府從全局和長遠利益出發，以區域內全部土地為對象、以利用為中心，對土地開發、利用、整治、保護等方面在時間上和空間上做出的統籌安排和長遠規劃。其目的在于“加強對土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，促進國民經濟協調發展，并為實行用地分區和用地審批相結合的土地管理制度提供依據”。
長期以來，我國土地利用規劃基本上是一種靜態規劃。然而由于寸_地利用需求，要受到經濟、社會和政策等多種因素的影響，因此要求規劃目標和規劃方案也要不斷地隨之調整。同時，隨著規劃的實施執行，也要對土地的利用現狀作出相應的變更。但傳統的規劃方法不能滿足這些要求。而基于GIS技術的城市區域土地規劃信息系統在數據更新、方案調整、用地量統計、動態決策等方面有著卓越的功能，從而為土地利用管理提供了更科學合理的定量依據。正是基于這種現狀，我們研究開發了這套基于GIS的城市區域土地規劃信息系統。
系統功能設計包括一般GIS系統應具備的基本功能，如空間數據庫和屬性數據庫的錄入、修改；對土地利用現狀圖、行政分區圖等圖形信自、與屬性信息的雙向查詢（規劃信息、管理與查詢）。系統具備規劃項目選址預審功能，同時還可進行專題地圖等的自動制作。
4 結束語
總而言之，為了更好地推動城市朝著科學化、可持續化的方面發展，需要對日益增多的土地信息進行管理，以利于城市土地規劃與城市發展的協調統一。在我國的土地管理工作當中，土地規劃發揮著“龍頭”的作用，是做好土地規劃工作的重要前提，更是整個土地工作的核心環節。本文所研究的城市區域土地規劃信息系統在嚴格控制和管理土地利用、科學設計土地規劃方面發揮著不可替代的作用，對于實現我國土地的可持續利用而言具有十分顯著的價值和意義。
參考文獻
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中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0219-02
1 我國的土地儲備機制
城市土地收購儲備制度，是指由城市政府或政府委托的機構口依照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃、土地出讓年度計劃和城市規劃，通過對土地的征用、收購、置換、轉制和到期回收的方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，進行前期開發后，有計劃地將其投入市場再行出讓的有效配置土地資源行為的制度。
土地儲備包括土地征購、土地整理和土地出讓，土地收購是指通過征用集體十地、收回閑置土地、調整不合理配置用地和土地置換等行為取得土地使用權，土地整理是指通過統一規劃、統一拆遷、統一配套和統一開發等方式對所收購土地進行的整理與包裝，土地供應則是指根據社會發展、城市規劃和供地計劃而來取向社會公告、開展招商活動、建立土地招標拍賣制度等多種形式出讓土地使用權。
土地儲備制度，是我國在土地管理方式逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，土地利用方式由外延粗放型向內涵集約型轉變的背景下，以經營城市為出發點，以提高土地利用效率和優化土地資源配置為目的，合理運用社會主義市場經濟的宏觀調控手段，實現土地資產保值增值。
1996年，上海市成立了我國第一家土地收購儲備機構—— 上海市土地發展中心；1997年8月杭州市成立了杭州市土地儲備中心；隨后，我國的土地儲備機構在武漢、青島、南通等大中城市紛紛成立。2001年4月30 日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出：“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度”。這樣，土地儲備制度的創新，成了我國國有土地有償使用制度改革的又一重要事件。
經過近幾年的摸索和發展，全國各城市基本上形成了政府主導。統一儲備、統一拍賣的土地儲備制度：市區范圍內需要盤活的城市存量土地統一由市儲備中心收購，各個用地單位都不能自行招商、轉讓。土地儲備中心按照土地規劃的要求，完成被收購的土地的征地、拆遷，土地整理等前期工作后，將儲備土地納入政府的土地儲備庫，然后由政府按照年度土地出讓計劃以公開招標、掛牌、競價拍賣等方式公開出讓儲備地塊。
2 土地儲備的收購、整理實踐模式
（圖1）
2.1 以市場為導向的土地收購、整理
廣州市是我國較早實行土地儲備的城市之一，該市的土地儲備工作由市國土房管局下屬的土地開發中心負責。土地開發中心根據廣州市土地利用規劃，城市總體規劃、結合城市近期建設規劃，通過對全市土地供需狀況的調查，每五年編制一次全市的土地儲備規劃，該規劃報市政府批準后，土地開發中心根據五年規劃制定年度士地開發和出讓計劃；廣州市國上房管局土地開發中心同時對儲備地塊的規劃、開發、出讓引入項目管理模式，讓城市運營商參與地塊的評估、策劃和開發工作，再組織專家評審、優化，然后向社會公示，結合社會各界意見，最終訂出每個儲備地塊的開發建設方案。
廣州市的土地儲備是以市場化營運模式、項目化管理為導向的運作方式，中心成立了土地儲備前期研究發展部，對所有儲備地塊開展深入的可行性分析和經營策劃，對每一個儲備用地，都先做好策劃、算好賬，使一級市場推出的地塊更加符合市場的需求。但是，如果計劃儲備的土地市場前景不好，投資風險大，政府則會調整土地規劃，直至調整的土地規劃滿足土地儲備的盈利要求。例如，該市的琶洲地區作為城市儲備用地項目，經過前期的項目測算，該區域土地的可出讓建筑面積較少，土地開發資金收支不能平衡。政府即對琶洲地區的規劃方案做出了調整：如某地塊是將原來的5個分地塊整合，把綜合醫院、行政辦公、圖書展覽等諸多功能調整合并為國際學校，原定為旅館業和商務辦公用地的另一地塊因原容積率、高度無法滿足五星級酒店基本建設要求，就將地塊劃分為2個分地塊，并調整提高了地塊容積率。一些開發商提出，珠江新城的地塊出讓面積都比較小，基本都是500平方米、700平方米的小地塊，這樣要造出好的產品比較困難。市土地開發中心就考慮開發商規模開發的要求，在金沙洲、員村等地區推出了一些10公頃以上的大地塊出讓，而且這些地塊的出讓都采用了招標出讓方式，以滿足市場的需求。
廣州市的土地儲備是“以地生財”、“經營城市”的市場化經營模式，市場引導土地儲備、土地儲備指導土地規劃。在這種模式下，土地規劃變成了保證和提高土地儲備收益的“工具”，土地規劃所確定的城市公共設施用地因為土地儲備的需要而進行調整，往往會造成城市公共空間、公共設施的移址建設或缺失。
但是，這種以市場為主導的土地儲備方式使廣州市土地開發中心積累了較為雄厚的資金，使得土地儲備中的征地、拆遷、土地平整等前期工作能夠順利開展，土地儲備量較大，2002年廣州市土地開發中心的土地儲備量為9.27平方公里，2003年的土地儲備量達28平方公里左右，其中，可進行土地拍賣的經營性土地約為19平方公里（合190公頃），而廣州市每年的拍賣土地數量約為50公頃到90公頃之間，土地儲備滿足了市場對經營性土地的需求，政府對土地市場和房地產市場具有較強的調控能力，土地儲備、土地拍賣、房地產開發進入了良性循環。目前，廣州市正在制定土地儲備十年規劃，重點加大對新機場、新火車站、大學城周邊、沿江沿線土地儲備規劃的研究，規劃成型經市政府批準后，將指導廣州市未來十年的土地開發。
2.2 以開發商為導向的土地收購、整理
土地儲備過程包括土地征購、土地整理和土地出讓。土地儲備實質上是政府壟斷士地一級市場的開發，完成土地整理后，政府通過公開拍賣方式完成經營性土地的出讓。但是，由于一些城市的規模較小、實施土地儲備的資金不足，當有些資金實力雄厚的開發商看中了大片的土地后，政府往往就與一些資金實力雄厚的開發商合作，以土地儲備的名義，由開發商代替政府進行土地儲備的前期整理工作，土地整理完成后，政府通過招標、掛牌、拍賣等方式進行公開出讓，如果價格較低，開發商就直接受讓開發，如果價格較高，開發商就讓其他競拍者取得土地，開發商則獲取土地一級整理開發的地產開發利潤。在這種模式下，政府借開發商的資金實現了城市開發建設的目的，但是，卻減少了土地儲備的收益。而且，這種模式往往是開發商主導土地儲備，開發商根據自己的利益需要隨意地調整儲備地塊的用地性質和容積率等規劃指標，根據自己的利益需要而隨意地調整土地規劃。
2.3 以土地規劃為導向的土地收購、整理
土地儲備離不開土地規劃，充分了解土地規劃，可以最大限度地避免土地儲備部門盲目儲備土地，防止土地儲備部門儲備了城市東邊的用地，實際上城市要用西邊的用地；防止土地儲備部門儲備了很多用地，但是城市這一階段用很少的用地，或者儲備很少的用地，城市發展要求很多的用地，這樣做可以避免不平衡的現象發生，保證了城市的有序發展。土地規劃不能跟著土地儲備走，土地規劃應當指導土地儲備。
3 用地規劃管理
3.1 行政管理體制現狀
由于歷史的原因，我國的土地規劃管理部門在行政管理體制劃分中屬于建設管理部門。因此，全國各個城市的規劃管理部門在行政業務管理上都歸屬于省（自治區）的建設行政主管部門，各省（自治區）的建設廳又歸屬于國家建設部管理。全國各個城市的規劃局大都成立于八十年代后期，甚至，到目前為止，全國有許多城市的規劃管理部門仍然屬于各市建設局（委）下面的一個部門。
城市用地規劃管理主要是對土地規劃區范圍內規劃建設用地的控制和管理。土地規劃用地管理業務管理上與國土管理有著密不可分的聯系，因此，出于管理的需要，在上世紀九十年代中期，我國許多城市將土地規劃管理部門與國土管理部門合并成“規劃與國土資源管理局”。但是，到了九十年代末，國家成立了國土資源部后，國土管理部門業務上進行了垂直條線管理，各市的規劃國土管理部門又相繼分開，國土管理部門直屬于省級國土部門管理，而土地規劃管理部門仍然是當地政府的一個行政管理部門。在這種行政體制下，當地市政府無權管理土地資源，城市發展所需的用地都必須通過國土管理部門的審批。
3.2 城市用地規劃管理的法律、法規和管理程序現狀
城市用地規劃管理是指規劃行政主管部門對建設項目核發“規劃選址意見書”和“建設用地規劃許可證”（即“一書一證”）的行政許可行為，是根據土地規劃法規和批準的土地規劃，對土地規劃隊內的建設項目用地講行規劃選址、明確規劃用地性質，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證等各項管理工作的總稱。核心工作是：確定項目位置、確定項目用地規模、確定項口規劃設計要求。城市用地規劃管理的最終目的是實現城市總體規劃確定的城市用地控制和城市功能布局。
城市用地規劃管理的法律依據主要是《中華人民共和國土地規劃法》、建設部的《城市用地分類與規劃建設用地標準》以及各個省（自治區）、市制定的《土地規劃管理技術規定》、經法定程序批準的土地規劃等。《土地規劃法》規定了城市用地規劃管理的程序：第三十一條的規定：“在土地規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向土地規劃行政主管部門申請定點，由土地規劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。建設單位或者個人在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以土地方人民政府土地管理部門申請用地，經縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地”。《土地規劃管理技術規定》及相關的行業用地規定是土地規劃管理部門確定具體建設項目用地規模的主要依據。
3.3 城市用地規劃管理存在的問題
隨著我國社會主義市場經濟的發展，制定于1989年，在計劃經濟指導下的《土地規劃法》己經越來越不適應實際管理的需要。
在管理體制方面，《土地規劃法》規定：“城市詳細規劃由城市人民政府審批：編制分區規劃的城市的詳細規劃，除重要的詳細規劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府土地規劃行政主管部門審批”，對于現在的土地規劃管理存在著一個突出的問題，就是自己編、自己審批、自己公布，監督體制不到位。土地規劃隨意性大，調整變化快，“規劃跟著變化走”、“領導一換、規劃就變”的現象比較突出。
隨著中國改革開放的深入，封閉的計劃經濟開始向開放的市場經濟轉型，土地規劃需對各種利益關系進行協調，因而需要建立磋商機制。隨著生活水平的提高，公眾越來越重視生活的環境和質量，參與意識不斷增強。在這種背景下，公眾參與土地規劃的觀念越來越得到社會大眾的認可。土地規劃越來越需要充分聽取公眾和有關部門的意見，健全專家咨詢制度，強化規劃的強制性和嚴肅性。城鄉規劃許可要嚴格規劃審批規則和程序，建立健全規劃公示制度，減少規劃許可的自由裁量權，保證規劃許可公開透明、高效便民。《土地規劃法》對于公眾參與、專家咨詢方面的問題卻沒有涉及，使得《土地規劃法》無法適應當前土地規劃管理的需要。
如何切實有效地推動土地規劃決策和實施的民主化，城市的規劃是為誰規劃？“不是為了政績，而是為了老百姓！”，隨著社會的進步和發展，土地規劃的功能己經從原來的技術文件逐步向公共政策的功能進行轉變，原來的《土地規劃法》僅僅是作為指導、規范和執行土地規劃技術文件的法律，而缺少作為公共政策方面的內容。在違法用地、擅自變更現有用地使用性質、變更房屋原來的用途等方面，由于土地規劃法僅僅對違法建設的處理較明確，對于違法用地、違反《建設用地規劃許可證》內容的，于利用原有建筑改變用途的處理在《土地規劃法》中都沒有明確法律責任和有效的強制執法手段，僅僅在第三十九條規定：“在土地規劃區內，未取得建設用地規劃許可證而取得建設用地批準文件、占用土地的，批準文件無效，占用的土地由縣級以上人民政府責令退回”，這使得土地規劃用地管理缺乏有效的執法依據，實際管理中的執法效果不佳。另外，《土地規劃法》在與房管、工商、土地、建設等方面的法律銜接不夠，土地規劃的法律地位和權威性不夠。這些也給土地規劃用地管理帶來了諸多的不便。
參考文獻
土地規劃又稱土地利用規劃，它是在土地的空間上合理組織土地利用的一項綜合性措施[1].我國《土地管理法》中所稱的土地利用總體規劃是土地規劃的一種。按立法者解釋，除了土地利用總體規劃之外，我國還存在城市總體規劃、村莊和集鎮規劃、江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃等，者在不同程度上涉及土地利用和保護[2].正是基于此，本文所指的土地規劃是指一切涉及土地利用和保護的規劃。依據內容的不同，土地規劃可以分為總體規劃（又稱綜合規劃）和專項規劃，前者如土地利用總體規劃，后者如城市建設規劃。依制定主體的不同，土地規劃可以分為國家級、省級、縣級等不同層次的規劃。
本文所指的土地私權指的是與土地有關的除國家財產利益之外的其它主體的財產權利。這一定義表明：（1）它是私法上的權利，而不是公法上的權利，從而國家土地權利不屬于其概念范疇，國家對國有土地的權利不是本文所指的“土地私權”，因為從本質上講，土地規劃是一種國家行政行為，而國家通過土地規劃對國家所享有的土地進行管理和干預是再正當不過的事情，而它對土地上的民事權利的干預則需要具備法定理由或正當事由，否則便是對私有財產權的侵犯，本文立意即在于從公法上探討土地規劃對私有財產權的影響，故而不涉及國家土地權益；（2）土地私權的外延包括個人對土地的權利和集體對土地的權利，這些權利既有土地所有權，也有土地使用權以及土地上的不動產權益特別是房屋權利。之所以要把集體對土地的權利也納入“土地私權”之內，是因為從本質上講，集體仍然是一個不具有公法意味、不帶有公權力色彩的主體，當與國家權力相對時，它同樣是屬于私法主體，它的財產權利也是“私權”之一種。
一、土地規劃干預土地私權的背景分析
土地作為民法上的不動產，曾經是個人財產的最主要形式，土地權利的確認是法律上所有權制度的起源[3]，長期以來一直受到私法（主要是民法）的有力保護。政府的基本職能是保護私人財產，包括私人擁有的土地，因此政府對土地的使用不加限制。（張庭偉文）。即使有對個人土地所有權或其它土地上權利的限制，也純粹是出于私法上的權利相互性要求，因為權利從來就不是絕對的。這讓人們相信私法對土地權利的一定限制是正當而合法的，而政府則不得限制私人土地權利。
但自19世紀末以來，公法不斷侵入傳統的私法領域，幾個世紀以來法律確認的不受公法干涉的私人權利無一例外地都受到公法上的限制，尤以財產權最為顯著[4].反映到立法上的變遷是土地法從民法中獨立出來成為公私交融的特別法。此時，施于土地上的限制不再只是為了其它私人利益，而且還包括國家為了社會公共利益甚至國家利益，通過權力的強行介入和干預來限制土地權利，土地規劃就是這種國家權力干預土地私權的體現[5].
從那時開始，國家認為土地權利不只是體現私人利益的私人權利，它還體現社會公共利益，并且負有社會義務，這就是所有權的社會化或私法公法化趨勢。《德國民法典》就是這一趨勢的立法產物。從此，國家干預私人土地權利的行為獲得法律依據。一個人實際上絕對地隨心所欲地使用土地的權利，正在讓位于根據有關當局規定合理地使用土地的首要原則[6].那時，由于土地使用主要是城市土地的使用問題，因此，各國相應制定了其城市規劃法來管理和規范私人對城市土地的開發利用行為。如美國在1920年代制定了第一部《城市規劃法》[7].
到20世紀60年代，情況又發生了變化。接二連三的大規模的公害事件在許多國家發生，環境保護運動開始風起云涌。人們開始認識到土地不僅僅是財產，更是人類賴以生存和發展的自然資源和環境要素，并且它不可再生。為了保護環境和自然資源，政府開始對土地開發利用活動實施進一步規范和控制，土地規劃已經具有新的政策目標：保護有限的土地資源特別是耕地資源，保護生態環境；80年代以來它又注入了“可持續發展”的理念，從而成為實現社會、經濟和環境協調發展的政策工具。
由于世界上許多國家實行的是土地私有制，因此國外的土地規劃是以土地私有制的社會背景為前提。在我國，土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式，并且都是公有制。歷史表明，我國的土地規劃最初是為控制城市擴張保護耕地而設計[8]，而并不是或并不主要是為限制私人土地開發行為而設計，因為從社會主義改造完成后的相當長時期內，我國并不存在私人的土地權利，更沒有私人土地所有權。我國實行土地公有制是社會主義革命發展的邏輯結果，是由社會制度所決定的。
70年代末廣大農村實行以來，農民開始擁有土地承包經營權，這是我國最初的私人土地權利。這種權利從一開始就處于國家政策的規范之中，并沒有象國外那樣成為“絕對權利”。國家實行土地規劃的真正動因原于80年代開始的城市化浪潮。我國第一部《土地管理法》在1986年制定，但是當時它有關“土地規劃”的條文僅有兩條，對土地規劃制度的真正立法起于1989年《城市規劃法》的制定。由此也可以看出，我國的土地規劃制度主要是側重于城市土地規劃[9].只有隨著《土地管理法》在1998年的修訂-其中專章規定了“土地利用總體規劃”并計有共14條之多-我國的土地規劃制度才真正對所有的土地包括農村集體土地產生影響。
總之，我國土地規劃影響土地私權的背景是多方面的，它一方面適應了國際上私權社會化發展趨勢和環境保護運動的興起，另一方面由我國土地制度的特點所決定并受到城市化浪潮的推動。本文探討土地規劃對民事財產權利的影響正是基于以上背景。
二、土地規劃對土地私權的具體影響
土地規劃對土地私權的影響從本質上屬于政府行為對私人活動的影響。因為如前所述，土地規劃就是國家運用行政權力對土地及土地上的活動所實施的管理和控制。在我國，大致而言，土地規劃對涉及土地私權的影響體現在如下幾個方面：
（一）對權利取得的影響
在城市市區及其它土地屬于國有的地區，由于土地完全屬于國家所有，而我國由于禁止土地買賣，因此個人（包括自然人、法人或其它組織）只能取得國有土地的使用權。要取得這種權利必須經過土地規劃部門以及其它相關部門的審批。在實體上，申請還必須符合政府部門的土地規劃，否則就不能獲得批準，從而不能取得國有土地使用權。
對于農民集體所有的土地，集體對土地的所有權由法律直接規定，屬于“原始取得”，從而無所謂土地規劃對其的影響。問題只在于不享有土地所有權的農民個人在取得土地權利時所受到的影響。農民的個人土地權利包括土地承包經營權、宅基地使用權等。土地承包經營權通過農村集體經濟組織與農民簽訂土地承包合同而取得，故一般不受國家土地規劃的影響。而其它非用于農業生產的土地使用權則須經過包括規劃部門在內的政府部門的審批。
對未經批準而非法占用土地的，我國《土地管理法》第六十七條、七十六條和七十七均規定責令其停止違法行為，退出非法侵占的土地。
（二）對權利內容及其行使的影響
由于國家土地規劃的對象包括集體土地，因此集體的土地所有權不再具有傳統意義上完整的所有權權能，它的所有權自由已經受到土地規劃的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必須符合相關規劃要求；不得隨意變化其土地用途；更不得將所有權移轉個人或其它集體經濟組織。個人同樣如此，個人取得了國有土地或集體土地的使用權后，必須按照政府規劃部門批準的土地位置、面積、用途以及其它規定使用。
在德國，土地權利人行使土地權利時要符合城市規劃要求并實行高度、深度許可制度[10].我國《建筑法》也實行建筑規劃許可制度，對土地權利人的建筑權實行行政監管。另外，《土地管理法》第四條第四款規定，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。對農民承包的耕地，該法第三十六條規定，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。并且第六十五條還規定如果不按批準的用途使用的，農村集體組織報經人民政府批準后還可以收回土地使用權。
取得了土地使用權后，并不等于永久享有該項權利。依據土地規劃，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最長的不超過70年。若要繼續使用，必須再次申請，否則權利即為喪失。不僅如此，對權利人不行使土地權利或消極行使土地權利的，法律也給予了限制。按照該法第三十七條規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，還要繳納閑置費；連續兩年未使用的，由政府無償收回或者交由原農村集體經濟組織恢復耕種；承包耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位還有權終止承包經營合同，收回發包的土地。另外，我國《房地產管理法》第二十五條同樣有規定了不按規劃年限開發土地也要征收土地閑置費甚至由政府無償收回土地。《土地管理法》第五十八條、六十五條等條文還規定權利人因某些原因停止使用土地的，土地所有權人有權收回該幅土地。
當然，土地使用權人也可以改變其土地用途，但即使如此，他也不能隨意改變。按照該法第十二條的規定，在變更之前，他必須辦理土地變更登記手續。
所有這些規定都表明，土地使用權人所享有的土地權利已經明顯不同于傳統意義上的權利。對后者，如何行使權利、什么時候行使完全屬于權利人意思自治的范圍。而如今，土地使用權人一旦取得權利后，再不能依著自己的“性子”行事了，他的意思和行為已經受到土地規劃（和其它國家權力）的有力制約。
（三）對權利處分的影響
土地使用權人不僅失去了權利行使上的完全自由，在權利處分方面更是舉步惟艱。土地所有權不得處分自不必說（集體土地變為國家所有的土地除外），土地使用權的流轉亦受到極為嚴格的限制。
按照《城市房地產管理法》第三十一條的規定，房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押，可見土地所有權必須與房屋所有權一并轉移而不得單獨轉讓。
而且并非所有的土地使用權都可以轉讓。按照城市房地產管理法〉的規定，出讓方式取得的土地，其轉讓必須符合法律規定的條件。而土地承包經營權流轉也同樣受到限制。按照《農村土地承包法》第四十七條、四十八條的規定，發包方將其土地發包給不同對象時所要求的程序不同：如果轉移給本集體經濟組織內部的成員，則幾無程序限制，；而如果轉移給本集體經濟組織以外的人，則應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。這種區別對待的規定，有多大的合理性深具懷疑。
（四）對土地收回或征收的影響
對出讓或劃撥的國有土地，國家可以為了國家利益或社會公共利益或其它原因而隨時收回。收回程序也沒有明確的法律規定。實體上除了法律規定的少數情形以外，國家并不給權利人適當的補償。
對集體所有的土地，國家為了國家利益或社會公共利益也可以征收而變為國家所有。《土地管理法》第四十五條和四十六條規定了征地的程序；四十七條至四十九條規定了征地的補償費及其發放程序等事項。征地程序由法律確定，征地的補償標準除了法律規定了大致范圍以及一個上限外，具體內容基本上由地方政府單方面自由裁量，完全剝奪了土地所有權人（集體經濟組織）和使用權人（農民或其它組織）在此問題上的協商機會和參與機會，從而使征用變成了一個強制交易行為[11].城市房屋折遷同樣如此。地方政府依據其城市規劃，對不符合規劃要求的民用房屋特別是合法房屋實施強制拆遷。其操作程序和補償標準均存在很多問題：有的拆遷并不是為社會公共利益而是為開發商的商業利益；拆遷的補償費遠低于房屋的市價；……，總之，私人不知道什么時候它所擁有或使用的土地或房屋會成為“規劃”的對象，一旦被“規劃”，他毫無選擇，只有服從。
三、土地規劃干預私權的正當性反思
在前面的背景分析中，我們已經看到，土地規劃是全世界范圍內的政府行為，它的推行與土地本身的性質以及政府和社會對土地的觀念變遷密不可分。就土地本身而言，它不僅是極其重要的不動產，更是不可再生的自然資源，還是生態環境的基礎構成[12]；就觀念變遷而言，政府和社會都認識到，土地不只是負載個體利益，它更體現了社會公共利益甚至國家利益，具體包括資源安全、生態平衡、社會經濟可持續發展等等利益考量。正是如此，土地上的開發利用活動才超越個體行為而成為公共行為和社會行為，政府進行土地規劃就勢所必然并因而具有正當性。
然而同樣必須看到，作為一種政府行為-如前所述-它對私權的干預甚至限制是全面而深刻的。而私權也是受憲法和法律所保護的對象。正是基于這兩類利益均具正當性，我們在看到私人行為對土地帶來的某些負面影響時，也應該防范政府土地規劃所產生的某些問題，包括它干預私權的正當性和合理性問題。
（一）土地規劃的制定：抽象行為還是具體行為
將行政行為區分為抽象行為和具體行為具有多方面的法律意義，其中很重要的一點在于確認它們不同的法律效力并進而對其設計不同的法律規制方式包括私權受害的救濟方式。
一般看來，抽象行為是指針對不特定對象作出的具有普遍約束力的法律一般法律行為，主要是行政立法行為；具體行為是指針對特定對象作出的只對該對象具有約束力的個別法律行為，如行政處罰等。按我國《土地管理法》的規定，土地規劃是行政行為當屬無疑。但該法沒有明確它是抽象行為還是具體行為。從土地規劃的效力范圍來看，國家、省級、市級、縣級、鄉鎮、城市和村莊都有自己的土地規劃，不同級別的土地規劃，其效力范圍大小不一。一方面土地規劃在各處區域內具有普遍的執行力，（該法第21條第五款），另一方面一些局部土地規劃如城市、村莊等規劃它所約束的對象又是非常狹小而明確的。土地規劃的不同層次很容易模糊其法律定位。
筆者以為，由于政府制定土地規劃的初衷在于為整個社會的土地開發利用活動提供規范，因而它具有廣泛而深刻的社會影響，故而應將土地規劃的制定定位于抽象行為，以與其廣泛的效力范圍相符。至于有些土地規劃涉及的地域非常狹小，但政府制定它時并非直接針對該地域內的特定人，故它仍然是該地區內的“普遍”規范。實際上，大陸法系的許多國家包括德國正是把政府的規劃行為作為抽象行政行為看待，它不具有可訴性[13].
將土地規劃定位于抽象行為，是我們對其進行制度設計特別是進行法律控制以保證其公正合理的前提。
（二）土地規劃的程序問題
我國有關土地的規劃很多，并且都有各自的行政主管部門，不同的規劃由不同的行政主管部門制定。按照《城市規劃法》，城市規劃由建設部門負責；按照《土地管理法》的規定，土地規劃由國土資源部門負責；按照《水法》，江河湖泊規劃由水利部門負責。這些規劃實際上都涉及到土地，都包括對土地的規劃。但是它們共同的一點是，規劃的制定者與執行者合二為一，屬于一個主體。如城市規劃方面，建設部門既是城市規劃的制定者，同時又是具體建設項目規劃的審批者。這明顯與法治所要求的“權力分立”原則相違背，從而一方面難以滿足規劃的科學性與公正性要求，使規劃成為謀取部門利益的工具；另一方面也導致在規劃決策方面的個人主觀意志強加于民眾和腐敗問題的滋生[14].在城市改造規劃中，許多地方發生的市民對規劃的不合作甚至抵觸態度已經鮮明的體現了上述缺陷。
不僅土地規劃的制定缺乏民主程序，其執行也沒有相應的監督機制，從而為政府濫用權力干預私權創造了可能空間。
我們認為，既然土地規劃是抽象行為，涉及行為主體方方面面的利害關系，那么，就應當讓不同行政部門以及公眾代表等各方利益主體參與其制定，從而形成多元主體決策。這樣既保證了決策程序的民主性，又有助于決策內容的科學性和公正性。同時，對土地規劃的執行建立有效的監督機制和私權受害的救濟機制，將有助于規范土地規劃對私權的負面影響。
（三）土地規劃內容的科學性與公正性
如前所述，我國涉及土地的規劃名目繁多，而不同規劃由不同行政主管部門制定并實施。
這樣，不同規范在制定上相互獨立，內容上互不協調，執行上極易沖突[15].雖然《土地管理法》在規劃協調方面有所貢獻（體現在該法第22條、23條），但不易操作，在現實中可能擾亂社會公眾開發利用土地行為的合理預期，并使他們的土地權利面臨“多頭管理和侵犯”的危險。
不僅各個部門涉及土地的規劃內容沖突缺乏科學協調，單一部門制定的土地規劃在內容上的科學性亦值得懷疑。這很容易理解，單一主體制定的抽象規范，它所依據的信息來源是局部而有限的，它在利益考量方面也會有所偏重[16].
在公正性方面，由于程序的不公，實體上也很難保證公正。因為只有單方利益主體的參與，對其他各方的利益要么不能完全考慮，要么不能平衡考慮。舉我國《土地管理法》為例。該法在被規劃土地的征用問題上明顯不公：不僅程序上由政府單方決定，征用補償標準也完全由政府自由裁量，補償費明顯偏低[17].不僅如此，被征用土地的權利人不尋求不到公正的第三方來對征用糾紛進行公正裁決，使私權完全處于被動“挨打”的境地。
（四）規劃目的的正當性問題
我國公權力一直非常發達。而土地規劃就是政府以公益為名推行的行政行為。對“公共利益”或“社會利益”這樣抽象的表述，很容易成為政府謀取其部門利益甚至為某些私人主體謀取私人利益的工具。我國城市規劃中很多地方政府以公共利益為名為房地產開發商謀取商業利益就是明證。
控制動機不能從動機本身出發，而應當通過前述程序機制？？規劃制定的多元決策機制以及有效的執行監督機制？？來保證政府既有良好的動機，又能在該動機支配下辦成好事。
四、結語：追求滿足程序正義和實體正義的土地規劃
在倡導社會、經濟和環境可持續發展的今天，政府土地規劃行為是不可或缺的宏觀調控工具。但是基于公權力自我膨脹的天性及其對私權的潛在威脅，合理設計土地規劃制度是必要的。
在程序上，必須適應決策多元化要求，促進土地規劃制定程序的民主化。民主化不僅要求主管部門以外的其它相關部門參與，更要求社會公眾特別是被規劃土地的權利人的有效參與。當前，深圳、上海等地通過地方立法明確由社會各界人士組成的“城市規劃委員會”作為城市規劃決策主體就是很好的嘗試[18].在規劃土地的征用程序方面，應最大限度的滿足公眾提前信息知情權以及征用過程的有效參與權。這樣可以保證土地規劃的執行效果，增強其干預私權的合法性和社會可接受程度。
實體上的根本目標在于國家、社會利益與私人利益的合理平衡。它要求土地規劃不能只是滿足國家、社會利益的政策工具，也要盡可能保證私人土地權益，并為私法自治留下合理空間。如在立法中規定國家利益和公共利益的具體含義；完善被規劃土地的征用程序和標準以及補償爭議的司法可訴性；在城市改造規劃中賦予被拆遷者能與拆遷單位（都是私法主體）平等談判和協商的權利……總之，只有滿足實體正義和程序正義的要求，才能實現土地規劃的法治化，保證國家、社會利益與私人利益的合理平衡。
注釋：
[1]林增杰、沈守愚主編：《土地法學》，中國人民大學出版社1989年版，第156頁；
[2]孫佑海等編著：《中華人民共和國土地管理法講話》，中國政法大學出版社1998年版，第80頁；
[3]郭潔著：《土地資源保護與民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62頁；
[4]梅夏英著：《財產權構造的基礎分析》，人民法院出版社2002年版，第120頁；
[5]孫憲忠著：《德國當代物權法》，法律出版社1997年版，第208頁；
[6][美]伯鈉德·施瓦茨著，王軍等譯：《美國法律史》，中國政法大學出版社1989年版，第293頁；
[7]張庭偉：《構筑21世紀的城市規劃法規》，載于《城市規劃》2003年第3期；
[8]黃祖輝等著：《城市發展中的土地制度研究》，中國社會科學出版社2002年版，第101頁；
[9]同注[8]，第102頁；
[10]前引孫憲忠書，第208頁；
[11]陳映芳：《“城市化”質疑》，載于《讀書》2004年第2期，第38頁；
[12]馬驤聰譯：《俄羅斯聯邦環境保護法和土地法典》，中國法制出版社2003年版，第43頁；
[13][德]平特納著，朱林譯：《德國普通行政法》，中國政法大學出版社156－158頁；哈特穆特×毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第412頁；
[14]仇保興：《從法治的原則來看城市規劃法的缺陷》，載于《城市規劃》2002年第4期；
[15]前引黃祖輝等著，第118－119頁；
前言
在我國的城鄉規劃建設的過程中，為了能夠良好地規劃城市建設，就必須要能夠對城鄉規劃中的土地管理中相關影響因素進行研究和探討，不斷完善我國城鄉規劃建設系統，能夠有效滿足實際土地中的管理環節需要。這樣才能不斷實現我國城鄉規劃建設的良好發展，促進我國市場經濟的發展。
一、城鄉規劃與土地規劃的核心矛盾與原因
我國《土地管理法》 對土地規劃與城鄉規劃管理之間的關系做出了明確規定，簡言之，土地規劃定規模，而城鄉規劃則定布局。近些年，在統籌城鄉規劃與規劃戰略思想影響下，土地規劃與管理與城鄉規劃之間的關系不斷發生變化，盡管兩者在管理上的思想內涵不斷滲透，但是多個法律文獻的頒布，又使規劃在編制內容上出現了重復與交叉，當前，建設用地的空間布局已經成為了規劃的核心矛盾。
1.土地規劃的指標分配與城市規劃的科學性
現階段，在城市規劃學術相關的交流活動中，許多學者已經認識到，土地規劃缺乏一定的科學性，從而弱化了城市土地規劃的嚴謹性。受到中央對地方管制的嚴格束縛，土地規劃與城市規劃之間的沖突逐漸增大。同級政府對土地規劃和城市規劃進行組織編制，而且上報程序和部門協調的程序也基本相似。但是在實際工作中，兩規卻始終存在分歧，很多問題得不到統一。土地規劃的核心內容體現了上級政府的分配意愿，而城市規劃更多體現了地方政府的發展意愿，這是兩者易出現分歧的根本原因。另外，無論是新增用地的批復還是未來用地審批，地方政府都無自，要受到上級政府部門的控制與統一管理。由于城市土地規劃的科學性遭到了質疑，因而近些年，我國也出臺了一些政策，對土地總規劃和城市規劃進行了嚴格控制，并對集鎮和村莊的規劃管理做出了調整。對建設用地的指標進行分配，主要目的是對地方的圈地熱現象進行控制，但是，由于在土地規劃中，建設用地總量和中心城鎮的建設用地在規模確定層面還受到嚴格的約束， 因而使得土地規劃和城鎮用地指標上存在一定沖突。每個城市的用地規劃指標還深受本地區的經濟發展狀況影響。在土地規劃分配工作中，反應了自上而下的管理與控制思想，看似缺乏一定的科學性，但是在經濟高速發展的背景下，該管理方式還依然是一個有效手段。
2.建設用地布局的集中與分散之爭
土地資源集約開發是土地規劃的原則，而中心城鎮與開發區極化發展則是集中布局的體現，但是分散化布局則是當前土地規劃的真實反應。目前，土地規劃編制把土地利用現狀變更調查成果作為了基礎，由于在土地規劃過程中，未能對村鎮建設用地的布局做出主動謀劃，因而相關的調查結果還保留了分散于廣大農村地區的建設用地。同時由于編制層級下移，導致土地規劃圖表達較為細碎。土地規劃圖是開展土地相關工作的重要執法依據，但是一些分散的布局，不符合土地空間集聚的要求，因而在編制土地規劃圖時，會受鄉鎮意愿因素的干擾。
二、土地管理手段是保障城鄉規劃有效實施的重要措施
1.城鄉建設用地增減掛鉤與村鎮規劃
雖然現階段我國部分地區在開展土地規劃時，農村建設用地基本維持在現有水平之下，但是在實踐過程中卻是利用城市和農村建設用地增減掛鉤方式來實現居民點拆除和合并，并不斷引導廣大農村居民點逐漸向城鎮集中。目前，促使各地區城鄉建設用地增減掛鉤的主要動力為： 下達到縣級政府的新增用地計劃無法滿足實際用地需求，因此可將拆除、合并，農村的相應用地指標應用在城鎮土地規劃中。實際上，國土資源部門推行農村建設用地增減掛鉤的主要目的是對農村建設用地存量進行盤活，進而對城鄉用地布局、結構進行統籌和優化，并在保證耕地總量動態平衡條件下，進一步緩解城鎮建設用地緊張狀況。但是，部分地區增減掛鉤在實踐過程中卻違背了相關政策的初衷，片面追求城鎮建設用地指標最大化，不僅進一步加大了生活成本，更加無法讓多數人享受由增減掛鉤所帶來的增值和收益。部分地區甚至出現“農民被上樓”的現象，一定程度上使建設用地增減掛鉤政策受到社會各界的質疑。在城鄉一體化大背景下，農村不斷融入城市，且農業現代化高速發展，建設用地增減掛鉤作為促進新農村建設的主要政策，在很多地區城鄉統籌中得到了廣泛應用。在很多即將被城鎮化的廣大農村地區，實施農地流轉規模化經營時，本身就需要對村莊進行拆遷，并對還建點進行集中安排。因此，開展農用土地整理和規劃成為迫切需要。而建設用地增減掛鉤政策中包含免交耕地開墾費、同步審批建新區用地及新增建設用地使用費等項目，實際上均屬于農村土地整改過程中的優惠政策，也就是說推進農村建設用地增減掛鉤政策執行壓力較小，但卻能夠給農民、當地政府帶來較大實惠， 助于我國城鎮化進程不斷推進，并實現新農村建設發展的共贏。
2.新增建設用地計劃與城鎮建設用地的有序擴張
城市建設用地可分為兩種模式： 一是舊城改造，主要應用在新增用地規劃及存量土地改造中；二是新區擴張，適宜用在城市邊緣開發區及小城鎮建設用地規劃中。在基礎設施良好的大中型城市中，舊城改造和新區擴張往往合并存在。若僅從相關部門權責上來看，國土資源局主要負責轄區范圍內所有土地規劃和管理。但是，由于目前我國國土和規劃實行分設，通常城市規劃重點在“城”，而土地規劃則將工作重點放在“鄉”上。實施土地管理，主要目的是控制城鎮建設用地向外擴張，并通過相應管理控制年度新增建設用地審批量。土地總體規劃作為新增建設用地主要向上報批依據，加強對新增用地管理和規劃，能夠有效控制城鎮土地無序擴張。傳統用地管理方法無法對城市規劃產生導向性作用，而是偏重數量上的管理，一定程度上加重了新區建設用地不足狀況，也使得公共服務設施建設出現滯后。
3.土地儲備工作與城市規劃的空間布局導向
城市化進程不斷加快，增加了土地建設用地規模。但是，由于土地規劃中存在的弊端，導致土地規劃還不能對土地儲備工作進行科學化指導，因而需要對土地規劃工作進行深入研究。對空間布局做出合理規劃，并以此為向導。要充分發揮土地儲備的重要作用，尤其是在房地產市場和城市規劃方面。對于土地規劃工作而言，土地儲備規劃是一項具有創新性的工作，在實際工作中，并無過多可以參考的資料。因而在開展土地儲備規劃工作時，要充分結合實際土地資源與城鄉布局情況，對總體規劃和城鄉規劃工作做出嚴格控制，并要完善儲備土地規劃的工作體系，促進空間布局的科學性。
結語
總而言之，在城鄉規劃過程中，要加強土地規劃管理與城鄉規劃實施關系的探討，明確兩者之間的內在聯系，并使其協調發展，提高土地規劃的科學性，促進城鄉規劃工作順利發展，從而提高土地利用率。
二、土地檔案的現狀與對農民維權的作用
如今,雖然許多農民進城務工,但土地對于他們來說仍是基本的生活保障。即使是荒坡地、廢棄地、耕地撂荒閑置,或者農戶早已將土地轉包他人,但只要農民持有合法正規的土地登記、土地卡(冊)等土地檔案,那么一旦土地使用權被租賃、拍賣、折價轉讓,都會有集體經濟組織或土地承包戶站出來處置農村集體土地,維護農民自身的權益。
一般來說,土地通過掛牌拍賣形式產生的土地檔案,如土地出讓過程和土地受讓價格、青苗賠償金等最終認定,都會經過正規、合法的拍賣程序和司法公證,土地資源管理部門和公證部門存有階段性、認定性、法理性檔案。土地拍賣即使失敗,也會有較詳細的流拍資料。土地拍賣過程衍生的檔案已不再是土地檔案中的“新生事物”。
不過,目前仍然有許多企業的建設用地是在地方政府的協調下,在土地評估部門的配合下,采用與農民征詢、協商、合約的方式,有償征用農村集體土地或農民自留地、自留山。通常,企業按慣例只與集體土地所涉的鎮、村發生關系,商討事宜訂立協議,而村委會是否及時請土地出讓戶、房屋拆遷戶在同意書或保證書上簽字認可;村鎮是否按合約一次性或者分階段及時、全額將土地和房屋賠償金交付給所有農戶或當事人;是否將征地賠償檔案完整、安全移交給土地管理部門,這些問題往往無法有效落實。這樣,因企業征地過程法律手續的實效性、規范性未全部達標,企業的建設用地可能留下頑固性“硬傷”,工程檔案中征地檔案部分可能有漏存或殘缺不全的現象,如果處理不慎或未及時補辦上述事項,可能使農民利益受損,影響農民的生活質量。況且,隨著時間流逝,有的地區行政機關已經多次合并或拆分,隸屬關系發生改變,使原本收藏的建設用地檔案“縮水”,為土地征用引發糾紛留下隱患。
更有甚者,有些企業的項目急于上馬,因前期論證缺乏科學性、未通過環境綜合評估、投資遲遲不到位、預算有誤使資金鏈斷節等,造成項目疲軟、停滯甚至停止,不能及時、有效地兌現當初通過合約文件對農戶的承諾,拖延發放土地賠償金、安置補償金,對人員安排敷衍了事。于是。因土地開發引起的糾紛由此產生。
三、土地檔案正規化、合法化的建議
近些年,隨著城市地價陡升和可利用地塊的稀缺,城市開發由城區向郊區、農村發展。一些原來地理位置不太理想而并不被看好的地段,由于道路開通使出行方便,或因區域內規劃大中型工廠和投資項目,變得具有地理優勢、交通優勢,從而助推土地飛快升值。這樣,早幾年失地村民若當初在集體土地、自留地、自留山、私房或祖屋等有償出讓時,未按法律程序辦齊所有手續,或者某個程序與法律法規不符;或者土地出讓多年后出讓方和受讓方都無法找出完整、齊全的土地檔案來梳理歷史原貌,這就為日后的土地合同糾紛埋下“伏筆”,既損傷了民生利益,又給社會穩定帶來不和諧的因素。
因此,筆者建議,對建設征地中發生的土地有償征用,土地所有權、使用權全部或部分出轉讓,私有房屋出售或拆遷補償,失地人口實職安排或貨幣隱性安置等,在雙方或多方商談的基礎上達成意向書并訂立協議、合同等要約外,最好對合約過程和重要的合約檔案進行司法公證,依靠法律保證土地檔案的公信力,行政程序和司法程序共同督促包括機關在內的用地單位踐行賠償補償、人員安置、福利發放等諾言,保證建設用地檔案在產生程序和載體形成中的合法性、有效性,以最大限度地滿足民生需要,保障人民群眾的利益不受侵犯。
四、建設用地單位如何做好土地檔案工作
企事業單位土地檔案中以地籍檔案和建設用地檔案為多見。地籍檔案多由土地權證等組成,主要是為單位內部管理服務的。而建設用地檔案是各行各業利用國家土地或農村承包地宅基地,在開發建設項目中形成的與土地規劃、土地征用、土地買賣、土地賠償等有關的全部檔案信息。一個單位建設項目越多,土地檔案積累就越多,與民生利益的關聯就越大。因此,做好土地檔案工作就顯得尤為重要。
2、做好經營性用地地塊掛牌上市的前期預備及掛牌地案的組織報批工作和工業用地招、拍、掛、報呈批工作（包括600畝經營性用地的招、拍、掛，其中200畝為中低檔商品房，400畝為商住用地）。
3、做好建設用地跟蹤治理數據錄入、地案巡查工作、完善省廳備案系統的相關程序，按照蘇國土資發[20*]300號“關于建立四級聯動機制加強建設用地全程跟蹤治理工作的通知”的相關要求，完成地案信息填報工作。
4、搞好土地供給治理工作，全面建立建設用地復核驗收制度，加強對新增建設用地的監察治理，提高基礎設施建設用地和開發區用地供地率。
5、認真做好土地一、二級市場的日常工作。
耕地保護
1、根據高新區發展和年度征地計劃，實施盤城工業園啟動區600畝，龍王山以西地塊1500畝，樣板地1500畝（寧淮高速公路以西、規劃永新路以北地塊）計3600畝，土地實施工作（預計拆遷共*戶?*平方米）
2、認真組織實施征地房屋拆遷政策宣傳解釋工作，會同有關部門做好被征地農民勞力安置保障工作（預計20*年勞力安置3800人）。
3、加強耕地和基本農田治理，完善基本農田保護系統功能，建立健全基本農田保護責任人信息網絡，完成20*年基本農田保護責任簽訂工作，做好保護塊的更新和維護工作。
地籍治理
1、完善地籍治理信息系統，將地籍治理中土地登記的功能逐步過渡到電子政務系統中來。
2、繼續開展村莊地籍調查和第二次權屬調查工作。
3、認真做好農民建房和土地糾紛調處工作。
4、加強土地治理，真正做到以圖管地，全面對轄區內鄉鎮企業建設用地進行調查工作。
土地規劃
1、做好土地規劃、計劃服務工作，認真做好20*年土地利用規劃修編、修改工作，確定用地布置調整方向，適時進行土地利用規劃修改，認真做好用地需求分析，積極向上爭取用地指標。
2、開展城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的方式，做好城鄉建設用地調整工作。
執法監察
1、建立執法監察信息系統，開發完善違法用地巡查制度，形成國土所、分局、市局三級聯網的執法監察，建立健全土地治理信息員治理制度。
2、開發違法用地查處后續跟蹤治理系統，把握違法用地查處后的動態信息。
項目建設的總規模為20.3114公頃,分布在迎組5.07公頃;新星村姜家崗組12.1039公頃;振興村說法寺組3.1375公頃。這些項目列為2012年鎮、鄉農村建設用地減少與、城鎮建設用地增加相掛鉤試點項目,已通過省政府﹙皖國土資函[2012]173號﹚批準。
二、組織領導
該項目時間要求緊,質量要求高,根據皖國土資[2012]39號文《省建設用地置換實施情況考核細則》的要求,經研究決定成立鄉土地置換項目實施工作領導組,組長：，土地規劃所、農辦、財政所負責人涉及3個村的聯系村的鄉干部和村書記為成員的工作組，下設辦公室，兼辦公室主任，土地建設所人員為成員。
領導組負責根據項目預算和實施計劃，組織項目工程實施的資金運作，對項目實施中遇到的重大我問題進行研究和決策，對項目實施進度適時調度。
辦公室負責協調項目實施中出現的施工爭議，現場指揮，保證工程質量和進度，檔案資料收集、整理、歸檔、拆遷補償款、施工費用及時發放，確保項目按照要求順利實施。
村工作組負責協調土地權屬爭議和土地分配深入細致做通拆遷戶的思想工作，協調拆遷戶宅基地調整，保證按時拆遷到位，不留任何死角，協助辦公室人員確保項目順利實施。
三、時間安排
1、4月1日-4月10日房屋拆遷，樹木移植全部結束。拆遷標準按照縣政府﹙07﹚38號文件標準執行。
2、4月11日-6月30日對項目工程按設計要求進行施工，施工企業的確定采用招標的形式，選擇有實力、講信譽的施工企業進行施工。
3、7月2日-7月5日鄉領導組進行初驗，兌現獎懲。7月10日通過縣局驗收，7月底前通過省市驗收。
四、人員安排
迎新村工作組：
新星村工作組：
一、國家的政策與調控解讀
1．國家的相關政策
關于2006年國家頒布的關于土地和房地產的相關政策的主要內容3月5日，溫總理所作的政府工作報告明確提出，要繼續解決部分城市房地產投資規模過大和房價上漲過快的問題，表明了中央政府對 2006 年房地產宏觀調控的一個主要政策指向；
5月17日，溫總理主持召開國務院常務會議。會上，提出了促進房地產業健康發展的六項措施，包括住房供應結構、稅收、信貸、土地、廉租房和經濟適用房建設等方面。
5 月 29 日，國務院辦公廳出臺了《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，被稱為九部委“十五條”，對“國六條”進一步細化，對套型面積、小戶型所占比率、新房首付款等做了量化規定，提出90平方米、雙70％的標準；
5月31日，國稅總局下發《關于加強住房營業稅征收管理有關問題的通知》，規定 6月1日后，個人購買不足5年的住房對外銷售，將被全額征收營業稅；
7月6日，建設部頒發《關于落實新建住房結構比例要求的若干意見》，明確90平方米標準為單套住房建筑面積；建設部聯合國家發展和改革委員會、國家工商行政管理總局下發《關于進一步整頓規范房地產交易秩序的通知》，要求房地產開發企業取得預售許可證后，應當在10日內開始銷售商品房；
7月11日，建設部聯合其他五部委下發《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》，也就是“外資限炒令”；
7月24日，國務院辦公廳《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，九個國家土地督察局派駐地方，全國省（區、市）及計劃單列市的土地審批利用，將納入嚴格監管之下；
7月 26日，國稅總局《關于住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》，宣布從8月1日起，在全國范圍內統一強制性征收二手房轉讓個人所得稅；
8月1日，國土資源局制定的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》正式實行；
9月5日，國家外匯管理局、建設部聯合《關于規范房地產市場外匯管理有關問題的通知》，規范境外購房主體購買境內商品房的外匯管理；新華社授權全文播發《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》；
11月7日，財政部、國土資源部、中國人民銀行聯合印發《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》，提出對新增建設用地土地有償使用費政策做出重大調整。
2．政策解讀
從 2006 年國家出臺的這一系列對土地和房地產控制的政策可以看出，由于目前建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止，因此對土地利用規劃就顯得尤為重要。從以上政策可以總結出國家對土地規劃的重視：
（1）保護耕地，加強管理。將新增建設用地控制指標（包括占用農用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據；實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。按照權責一致的原則，調整城市建設用地審批方式。在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案；
（2）特別提出對被征地農民的征地補償安置費，要切實保障。這樣做才能放心做好土地規劃工作；
（3）工業用地必須采用招牌掛方式出讓，并建立最低出讓標準。這是由于工業用地出讓費用偏低，對于土地有效利用更進一步有了保證；
（4）農用地不可擅自作為建設用地使用，切實保護耕地。農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農用地轉用審批手續。禁止通過“以租代征”等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內；
（5）從法律上嚴格監督管理，對于土地違法違規行為嚴懲；
（6）進一步完善土地使用權出讓制度，保證公正、公開、公平原則。
二、對國家土地規劃與城市經濟協調發展的對策建議
土地是民生之本，土地的科學規劃，是合理利用和保護土地的基本依據。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須長期堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，必須更加重視土地利用規劃工作。
（1）統籌安排城鄉土地利用，完善土地市場儲備。要建立起土地儲備制度，出臺加強國有土地資產管理和國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓辦法和規則等。首先各地應根據自身情況盡快出臺《土地儲備辦法》，使土地收購儲備制度進一步規范化和制度化。其次，合理確定土地儲備規模。土地儲備機構要確定一個能夠依據自身儲備能力，儲備土地“吞吐”自如、能充分壟斷土地一級市場，并對土地市場產生強有力調控作用的土地儲備規模。進而，在市場供大于需的時候，土地儲備機構將市場上閑置、低地價、低效率利用的土地通過收購、收回等方式儲備進庫；在市場供不應求的時候，從土地儲備庫釋放土地，以控制土地價格上漲，抑制土地投機。最后，建立土地收購儲備制度多角度的評價體系。
（2）合理制定土地利用計劃
土地供應的數量對城市土地資源的合理利用和城市經濟的健康發展起著舉足輕重的作用，因此首先土地管理部門應會同計劃、規劃、房產、建設等部門，通過認真調查研究，掌握城市存量土地、增量土地供應情況，根據房地產需求、房地產銷售和空置等情況以及城市規劃、國家及城市產業發展政策等，制定合理的土地收購儲備計劃和年度土地供應計劃，實行土地供應總量控制。
其次，未來各年度土地供應計劃，應包括土地出讓總規模、用地性質、開發強度、開發時序、空間布局和市政基礎設施配套等方面內容，做到土地供應計劃既定量又定位，并向社會公布信息。
除此，還應制定中長期的土地開發供應計劃，形成長期、中期和年度計劃相協調的完整體系，完善城市土地供應計劃體系的時間序列，避免土地過量供給造成房地產泡沫，真正發揮土地源頭對房地產市場的宏觀調控作用。同時，在制定供地計劃時，除了科學確定土地供應數量外，還應對所供土地的地段或位置做出合理安排，保證合理利用城市土地資源，實現房地產業和城市經濟可持續發展。
（3）嚴格土地管理，提高土地利用效率
土地市場多元管理是當前土地市場發生一些問題的重要根源，應適時建立一元化的土地市場，按照“供需平衡、適度從緊”的原則投放土地并且清理閑置土地。強化土地市場的宏觀調控功能。
（4）控制土地開發建設數量與速度
拆遷速度不宜過快。大規模的城市拆遷改造具有雙重效應：一方面，它可以帶動房地產市場有效需求旺盛，推動存量房及增量房交易的快速增長，這是它的積極效應；另一方面，過快地大量地拆遷，勢必造成短時期內購房需求迅速膨脹，房市供不應求，導致房價非理性猛漲，也會給安置工作帶來巨大壓力，甚至誘發社會問題，這是它的消極效應。隨意要根據各地的歷史和現實情況進行合理的計劃。
參考文獻：
中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A
一、富裕縣土地利用現狀及特點
1、土地利用現狀
富裕縣土地總面積40.2萬公頃，占齊齊哈爾市土地面積的9.6%，其中農用地27.7萬公頃，占土地總面積的68.9%；建設用地1.8萬公頃，占土地總面積的4.6%。[1]
2、土地利用特點
（1）耕地比重大，人均占有耕地數量多
富裕縣人均耕地0.74公頃，是全省人均耕地0.31公頃的2倍多。
（2）城鄉建設用地集約利用水平低，城鎮人均用地標準偏高
富裕縣城鄉建設用地利用粗放，人均城鄉建設用地面積502.3平方米，存在亂占濫用、浪費土地等現象,城鎮內部結構和布局不盡合理，農村居民點用地數量大且布局分散，村莊周圍空地較多，土地節約集約利用不夠充分。
（3）農村居民點占地面積多，城鄉建設用地置換潛力較大
全縣農村居民點用地面積1.2萬公頃，人均農村居民點用地674平方米，遠遠高于國家標準。隨著城鎮化進程加快，大量農民進城務工經商，農村人口呈下降趨勢，通過拆遷合并農村居民點，減少農村居民點用地面積可用于彌補新增城鎮用地指標不足。
二、土地規劃存在的問題
1、土地利用規劃的實用性不強
（1）隨意調整規劃的內容
現行規劃在如何用地方面的制度顯得有些欠缺，往往規劃修改跟著用地走，調整比較頻繁，走不出“紙上掛掛，不如領導一句話”的怪圈，富裕縣也不例外，因此導致土地利用規劃的實用性不強。具體表現為：一是到期就可以修改；二是依據經濟增長的需要，可以臨時報批修改；三是新一屆政府經常隨意更改上屆政府制定的土地規劃；四是規劃指標存在市場化交易。
（2）公眾參與度不高
土地利用總體規劃通常是直接由國土部門組織自身力量或委托大專院校、規劃設計院等單位進行編制，然后組織政府相關部門參加會審，很少征求當地居民的意見，因而缺乏公眾的廣泛參與。
2、土地規劃與城市規劃銜接不夠緊密
上一輪土地利用總體規劃中，富裕縣的建設預留地指標是220公頃，截止到2010年，富裕縣的各類建設征用土地面積為116.6公頃，占建設預留地指標的比例為53%，還有大約103公頃的建設預留地沒有得到有效利用，但是由于富裕縣經濟發展戰略的多次調整，使建設預留地的落位難以達到科學準確，形成了有指標但征地難的不利局面[2]。
3、規劃缺乏預見性
（1）不能充分估計經濟發展速度
上輪規劃是在宏觀經濟形勢緊縮的背景下制定的，沒有充分預見此后出現的城鄉經濟持續快速的發展，使得經濟較為發達地區的規劃建設占用耕地指標出現不足的現象，城鄉建設發展空間受到約束，導致矛盾突出。
（2）規劃與需求不能完全吻合
由于建設項目的動態性以及不確定因素較多，同時分析和預測用地的方法存在缺陷，使得規劃預留用地與實際的建設項目選址存在一定程度的定位、定量偏差[3]。
三、解決土地規劃問題的幾點建議
1、加強規劃工作的研究
從總體上看，我國還沒有形成國土規劃體系，更沒有形成制度。在以后編制國土規劃時，建議從開始就考慮調整規劃內容，明確國土規劃的基本內容和方法，建立國土規劃的體系，使上位規劃可以指導和約束下層次規劃，使下層次規劃能落實上位規劃的目標，形成了規劃體系就可以更好地實現全國和地方的國土開發整治目標[4]。
2、做好組織準備，加強協調性
省級以下國土規劃由各級政府牽頭，國土局承擔，規劃局、水利局、農業局、環保局等相應的部門組成領導小組，根據具體情況抽調相應系統內部的人員或聘請科研機構和高等院校的老師一起負責規劃的具體編制工作，由全國國土規劃專家小組負責指導和監督，各部門應加強協調，通力合作。
3、重視規劃內容的導向性
在目前全球經濟一體化的宏觀背景下，我國處在計劃經濟向市場經濟的轉軌、工業化和城市化的快速發展時期，地區差異較大，當前所面臨的重要問題是如何協調好人口、資源、環境與發展問題。以此為背景，以解決實際問題為國土規劃的宗旨，為全面開展規劃提供重要指導。
4、動員公眾參與規劃
以往在一定的范圍內，在編制國土規劃的過程中也曾做到征求有關方面和專家的意見，但未向公眾公開，規劃被批準后也未向社會公布，沒有動員公眾監督規劃的執行。在市場經濟條件下，多種所有制經濟成分并存，市場的主體是經營者和企業，規劃向社會公開以后就能更廣泛地收集到各種所有制經營者和企業的意見和看法，完善規劃體系，引導他們按規劃的要求進行布局和建設，增強公眾的國土規劃意識，以便更好地實施國土規劃。
5、加強實施措施的針對性和關聯性
首先增加規劃實施措施的針對性。政府作為規劃的主體，其權力不一樣，所以在規劃實施的措施和途徑上有差別。一般說來，國家為了促進國土資源的開發整治，其在宏觀調控方面比較主動，可以通過立法，調整價格、金融等方面的措施來實施；而地方政府由于受到上級政府部門的制約，其主動性會受到影響。因而，全國性國土規劃的政策性比較強，而區域性國土規劃的針對性較強。不同地區的規劃所采用的實施措施也有所不同。
其次，注意規劃實施措施的關聯性。一方面，土地規劃具有綜合性，與國民經濟發展規劃、城市規劃等密切相關，其實施措施也應考慮到與相關規劃的協調；另一方面，制定的行政、技術和法律等方面的措施應相互關聯；此外，不同的規劃實施措施由于涉及不同的行政管理部門，措施的制定也應與部門的管理職能相關聯。
參考文獻：
[1] 富裕縣土地利用總體規劃，2012
李延新(武漢市土地規劃院副總工程師)：土地利用總體規劃和城市總體規劃(以下簡稱土地規劃和城市規劃)，“兩規”為什么要銜接？按照我的理解，就是因為二者的差異，有差異才需要銜接。那么，二者在哪些方面存在差異呢？
第一個差異，二者分屬于不同的行政管理部門，工作側重點不一樣，土地利用總體規劃重在土地資源的調控和配置，城市總體規劃重在區域性城鄉建設指導。
第二個差異體現在規劃技術標準上。二者研究的對象和范圍不一樣。土地利用總體規劃覆蓋了全地域的范圍。二者采用的基礎數據也不一致，土地部門每年有詳查數據，城市規劃數據則來源于城建部門的統計，兩塊技術數據的差距給銜接工作造成很大困難。此外，兩個規劃分類標準和統計口徑也不一致，土地規劃按照建設用地、農用地和未利用地三大塊分類，城市規劃大部分是城市用地。
第三是規劃目標存在差異，土地規劃目標是多重的，既有耕地保護問題，也有生態問題，還有城市建設問題。城市規劃是單一目標，重點關注建設用地需求，由需求確定用地規模和布局。
第四是規劃工作方法上的差異。土地規劃強調從總體到局部，自下而上，逐級落實，嚴格按照上級指標往下一級分配。城市規劃是一個自上而下與自下而上的互動過程。
鄭偉元(中國土地勘測規劃院副總工程師)：兩個規劃之間存在矛盾的最大原因還在體制上。土地規劃和城市規劃不銜接的地方也突出表現在體制上。土地規劃的主要指標是由城鎮分解下來，地方規劃必須體現中央的意圖。城市規劃則更多地體現城市政府的意圖，這兩個矛盾實際上體現了中央和地方的矛盾。
過去，土地規劃確實比較突出保護耕地，有些人甚至把土地規劃稱為保護耕地的規劃，而新一輪規劃特別強調促進土地的集約利用。城市規劃一直側重于保障城市建設。此外在對象上也有所不同，土地規劃是全部，從國家、省、地(市)、縣一直到鄉鎮，城市規劃則是局部。二者應該是面和點的關系。
現在，各級領導對各種規劃的要求基本上是一樣的，所有規劃都承載著規劃本身所不能承載的東西，已經大大超過規劃本身的承載量，特別是《城鄉規劃法》通過后，范圍擴展到城和鄉，在這種情況下，不同的規劃越來越走向趨同，趨同到一定程度就殊途同歸了。
王凱(中國城市規劃設計研究院副總規劃師)：“兩規”合作的基礎到底在哪？首先要看“兩規”的共同點，共同點就是以土地利用為核心的空間資源的有效配置。這是“兩規”協調最基本的共同點。
“兩規”銜接的思路
李延新：在武漢，“兩規”銜接的基本思路是：
第一，突出部門優勢，共同協作發展。城市建設區里的建設一定要按照城市總體規劃實施。對“兩規”的銜接有一個嚴格的界限，要凸顯“兩規”各自的特點，形成指標控制和空間管制并重的規劃目標。土地規劃在規模上控制比較嚴，城市規劃在空間布局上比較嚴。土地規劃定目標，空間布局則按城市規劃的設想落實。
第二，注重橫向結合，完善體系建設。土地規劃強調用地的綜合配置，本身要重視與各行業發展的銜接，同時加強自身體系建設的完善，明確各級土地規劃的目標和任務，并逐一對應城市規劃。
第三，實行總量控制，彈性管理引導。在建設用地指標不突破的情況下，留出一定彈性的發展空間，以解決目前土地利用管理中存在的一系列問題，增強規劃的可操作性。
董黎明(北京大學教授、博士生導師)：我認為，當前“兩規”銜接應從以下幾個方面入手：
要在資源環境優先的前提下研究土地資源。既然我們已經實行了建設用地、耕地、基本農田的監督管理制度，既然政策已經明確了耕地占補平衡的目標，就應該不折不扣地執行下去。深圳這一輪規劃的思路就是以資源定人口，以資源定需求，以資源定城市的發展。我認為這個指導思想很好。此外，無論城市規劃，還是土地規劃，空間層次都很多。應該怎么協調呢？城市建設用地、鄉鎮建設用地和基礎設施用地，這些如果能平衡的話，協調起來就比較容易了。在區域方面，土地規劃除了強調耕地保護以外，也有土地用途管制和空間上的要求，這與城市規劃是一樣的，包括禁止建設區、限制發展區、適宜開發區等等。
王凱：“兩規”銜接要從基礎工作做起，首先要做的是土地利用分類的統一。最近住房和城鄉建設部受國務院的委托，對城鄉規劃建設用地的節約利用提出一些要求，其中一個重要措施就是修編國標。城鄉規劃土地利用分類要修編，第一個出發點就是要全覆蓋，現在要體現城鄉統籌，必須是全行政轄區土地利用的全覆蓋。再有就是城鄉建設用地盤子要有總控制。
謝揚(國務院發展研究中心農村部副部長)：
我提三點意見：第一，農村集體非農建設用地占用一定要給予補償；第二，農村集體非農建設用地集中后節約的土地要有農民股份；第三，創造條件，給予進入市場或者已經進入市場的土地合法化。這三點是今后改革中必須要注意的。
“兩規”銜接的做法
李延新：武漢市“兩規”銜接的做法，主要是注重空間布局上的協調。我們首先整合城市的山體、水體、耕地資源，優先劃定不得隨意占用的基本農田、濕地和江河湖等，在這個基礎上，銜接相關部門的發展規劃，結合城市規劃，分別劃定市和區兩級土地利用規劃分區，明確土地的用途及其空間上的安排。
為彌補發展空間的不足，我們劃出彈性管理空間。土地規劃給出一個指標后，考慮到有些區域未來可以作為建設用地，我們預留出發展備用地，對這個區域內的建設用地安排了空間，但是不安排規劃建設用地指標。
宋勁松（廣東省城市發展研究中心主任）：目前，廣東在省、市、縣域三個層面都在推進規劃的銜接。
首先，劃定區域綠地。所謂區域綠地指的是永久不得建設的生態性用地，發展不能損害生態利益和農業利益。我們優先劃定的就是生態保護區、優質連片農田、農田保護區、海洋濕地等等。有六大類區域綠地優先劃定。現在珠江三角洲基本上劃定完了。這些只要保住，將來長遠的環境效益就會得到保證。
其次，發展機會的分配，包括重要的產業聚集區和城市功能區。我們制訂了一些引導性方案，規定哪些產業在哪些地區比較合適，以確定重大產業和重大城市功能的布局。
第三，公共服務設施的均等化。城市也好、農村也好，將來城鄉一體，開發權是公平的，公共服務也是均等的。
第四，交通執政體系。以大運量的公共交通作為未來規劃重要的引導因素，原來只有珠三角地區建設了城際軌道交通，現在擴大到了珠三角地區。這就使城鄉能夠統籌發展，共同富裕。
姚昭輝（浙江省建設廳規劃處處長）：從2004年開始，在浙江省委、省政府的領導下，城鄉規劃部門和國土資源部門著手開始探索“兩規”銜接的路徑，構建統一的平臺，實現了四個統一：
一是統一了建設用地統計范圍，以市、縣行政區域作為統計范圍，對市、縣域范圍內的建設用地總規模進行統一核算。在核算建設用地規模時，所有鄉鎮包括農村建設用地全部核算進去。
二是統一了規劃基礎圖件。“兩規”要銜接，首先現狀邊界要統一，我們用2005年的土地變更調查圖和最新遙感圖相印證后，疊加形成了市、縣域總體規劃現狀基礎圖件。
三是統一了規劃用地分類。我們在原來的分類標準基礎上，以城鄉規劃部門現有的標準為基礎，在建設用地上以國土資源部門的分類標準為主。
四是統一了規劃審批層級。建立了市、縣域總體規劃編制制度。這樣，市、縣一級的城鄉總體規劃都統一由省政府審批，實現了與土地利用總體規劃審批層級的統一。
“兩規”反映了中央和地方的博弈
劉奇志(武漢市規劃局副局長)：“兩規”問題，實際上是中央政府和地方政府因經濟利益而博弈的問題。從地方政府角度講，地就是錢，地就是招商引資的基本，由于有了兩種規劃，也給地方政府造成了可乘之機。
規劃部門和國土資源部門都是地方政府的組成部門，必須要聽地方政府的指令。所以，我們經常看到，一些地方管理部門領導在接受媒體采訪時，總是顯得很尷尬、很無奈，要么沉默，要么說一些指東說西的話。這是由于他們有苦衷，規劃上往往遷就地方政府的想法。
徐海賢（江蘇省規劃院規劃所副所長)：沿海建設用地指標控制得很嚴。大家知道，江蘇的海岸很多是瘀積型的。有些當地人就想，不讓我占陸地，我就在沿海灘涂搞建設用地，或者填海。這跟我們過去做的城鎮體系規劃空間結構是不相一致的。這些地方可能更需要保護，但是在建設用地指標分配的現狀下，這樣做的結果就是不占指標，造出來的地，既不屬于國土部門管，也不屬于規劃部門管，這塊將來怎么協調，的確是個問題。
姚昭輝：在實踐中，我們體會到，兩規“銜接”中的問題主要有四個：
一是建設用地統計口徑不統一。城市規劃的統計口徑是城市規劃區內的城鎮規劃用地范圍，而土地規劃的統計口徑是整個行政區域。由于口徑不統一，也就給隨意擴大建設用地規模留下了可乘之機。
二是建設用地分類不統一。兩個行業的統計是不一樣的，比如，一條高速公路，按照國土部門的統計，可能是從鄉下一直到城里，而城市規劃是按單個范圍統計的。
三是規劃審批的層級有差異。根據法律規定，城市規劃與土地規劃審批層級差異很大。縣（市）、鄉鎮土地利用總體規劃都是由省政府審批，相對容易控制，而城市規劃是分級的，容易失控。盡管我們建立了城市規模核定的機制，但這種機制也是缺乏總體把握的。
四是建設用地發展需求與資源環境容量難協調。從總體上講，目前我國仍處于高速發展期，今后幾年這種趨勢仍將延續。因此，浙江省建設用地需求與資源環境容量的矛盾很大，同時政府及部門上下級間認識的差異也加劇了這種矛盾。一些地方城市規劃和土地規劃存在圖數不一致的情況，加劇了“兩規”銜接上的難度。
城鄉統籌中的現實難題
鄭偉元：現在有幾種傾向值得關注：
一種是把農村建成城市，我很不贊成這種做法，基礎設施可以城鎮化，但是農村要建成城市那就不是農村了，我最近去了一些地方，農村蓋十幾層高樓，那么農民是不是扛著鋤頭上電梯呢，農民還養不養雞和鴨，這樣的話實際上就不是農民了。
Abstract: since the reform and opening up, China's national economy and good and rapid development, urbanization construction appeared a thriving scene. People's living standards improved, housing facilities than ever to improve a lot, people for the needs of the land for construction is more and more big. But in China the town land resources are limited, with the development of towns, used to use the land for construction land resources become less and less, together with the government's department for construction land is not properly management and using, causes our country town construction land situation is not optimistic.
Keywords: urban construction land use management
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：
加強城鎮建設用地管理與利用對我國的城鎮建設有著非常重要的意義，針對我國當前出現的建設用地緊張的局面，政府相關部門一定要加強對建設用地的管理，防止一些不正當的建設用地開發行為，提高建設用地的利用率，珍惜城鎮的每一寸土地資源。本文將著重提出怎樣加強城鎮建設用地的管理，以及怎樣有效地利用我國城鎮有限的建設用地。
一 加強我國城鎮建設用地的管理
1 做好城鎮民用舊房征收與拆遷工作
由于城鎮的土地資源有限，政府部門有時必須通過征收舊的民用住房用地，來換得新的建設用地。舊的民用住房嚴重地影響了市容，并且對土地資源也不能進行有效地利用，因此，政府有必要征收舊的民用住房，進行新的建設，充分利用城鎮有限的資源。然而，在政府部門征收與拆遷舊的民用住房時，往往出現了各種各樣的問題。最大的問題就是一些政府部門的領導在執行工作時，危害了人民的利益，不尊重拆遷人民的意見，不依法進行土地的拆遷工作，不按市場的行情給拆遷戶進行補償，導致出現一部分拆遷戶不配合拆遷工作、不愿意搬走的情況。這樣就大大地延誤了土地拆遷的時間，導致民用舊住房一段時間得不到有效利用。因此，政府部門一定要尊重拆遷戶的意見，不損害拆遷戶的利益，在對民用舊住房進行拆遷前，一定要對拆遷戶進行合理安置。
2 加強城鎮土地規劃與計劃管理
政府相關部門要對城鎮土地做出整體規劃，確定每年由于城鎮建設用地的規模，掌握土地的利用開發強度，要做好城鎮建設用地的關鍵技術指標管制。建設部門要提供建筑密度、建筑限高、容積率、綠地率和用地性質的關鍵技術指標，并且要按規劃嚴格地實施。對于違反建設用地的規劃的行為，要對相關負責人給予嚴厲地批評。在城鎮規劃建設用地時，一定要做好住房結構用地的規劃，將保障性住房、中小型商品房和棚戶區改造作為主要的建設用地規劃，滿足城鎮大部分人的需要，減少奢侈的豪華別墅建設用地的規劃，提高城鎮建設用地的有效利用率，滿足大部分人建設用地的需求。
3 加強建設用地審批管理，實行建設用地供應報備案制度
對于城鎮建設用地，一定要加強建設用地的審批管理工作，嚴格規范建設用地的審批程序，杜絕違法用地的現象。對于已經批準的城鎮建設用地，要報人民政府進行備案，在備案中必須明確供地地塊的性質、面積、地塊位置、用途、規劃指標、供地方式和起始價等等，確定好建設用地地塊的起始價的評估，明確地塊的產權，做好地籍調查的工作，對于違反供地規章制度的主要領導和責任人，要給予嚴重地批評和警告，并且進行一定的懲罰。
4 明確建設用地土地權屬，按供地標準供應
在城鎮建設用地供應之前，要做好地籍的調查工作，查清楚地塊的面積，明確地塊的界限，做到權屬清晰明確。對于建設用地供地，要嚴格按照《工業項目建設用地控制指標》供地。
5 提高市場配置城鎮建設土地資源能力
要嚴格規范土地出讓行為，對于需要進行土地出讓交易的，要根據土地出讓的條件，擬定土地出讓的方案，在方案中要寫好住房的銷售價位、面積、套數，嚴格按照土地出讓的規定出讓土地。為了減少土地的損失，要建立土地的保底價和起始價，按照土地市場行情、土地的地理位置和政府供地的政策決定土地的起始價和保底價，在土地進行拍賣時，低于保底價的競價結果無效。土地出讓成交后，必須在規定的時間內簽訂土地合同管理，繳納一定的土地首付款和保證金。
二 加強城鎮建設用地的利用措施
隨著城鎮人口的不斷增加，城鎮建設用地越來越緊張，所以政府相關部門必須加強對有限的建設用地的集約利用，具體的應該做到以下幾點。
1 建立城鎮建設用地市場機制
要把城鎮建設用地當做一種商品，加強市場在資源配置中的基礎性作用，加強市場對城鎮建設用地資源的分配。減少政府在土地資源中的干預作用，本著公平與效率的原則積極開展建設用地的拍賣，嚴格規范土地的拍賣程序，減少濫占土地，浪費土地的現象，讓人們把土地看成一種稀缺的資源。要充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，運用價值規律提高人們對土地資源的有效利用。對于建設用地在市場進行公開交易，讓更多地企業和個人參與到建設用地的利用中來，提高人們對土地資源利用的競爭意識，提高城鎮建設用地的價值。
2 收購閑置土地，完善政府土地儲備制度
政府要擴大土地的儲備，加強對閑置土地的收購，然后再將閑置的土地通過公平、公開、公正的方式拍賣出去，提高閑置土地的利用程度。對于在市場中無法進行延期開發、轉讓的土地，政府的土地收購儲備機構要依法收回土地的使用權，將其納入政府土地儲備體系，對其進行重新配置。
3 充分利用城鎮建設用地，提高建設用地產出
由于城鎮建設用地的有限性，因此，要使有限的城鎮建設用地滿足不斷增長的城鎮人口的需要，必須提高城鎮建設用地的利用率。首先，政府部門要依賴一批高效率的企業隊伍，將建設用地承包給這些高效率的企業隊伍。并且也要對企業在進行建設用地建設時的污染排放量有一定的控制，對于產生的污染物排放比較多的企業要進行控制，并且勒令其退出建設。在城鎮用地建設中，要積極發展第三產業，因為第三產業污染小，而且經濟效益高，是城鎮發展的要求。在住房建設中，要重點建設普通居民需要的一般商品住房和實用的經濟適用住房，滿足人們的需要，提高人們的生活水平。
4 加強城鎮規劃，提高城鎮規劃對建設用地的指導作用
要加強城鎮的規劃，做好城鎮具體區域的產業規劃，然后再根據具體區域產業的規劃做好建設用地的利用工作，使建設用地的利用與城鎮具體區域產業的規劃一致。要做好城鎮建設用地的規劃，確定近期內城鎮建設用地的總量、地理位置分布、確定各種用地的布局和分配比例。
5 嚴禁進行土地囤積，加強城鎮建設用地審批后管理
有一些建設項目由于資金不到位、項目預期不佳，導致工期拖延，久久不能進行建設，新的閑置土地產生的現象。有一些企業購買土地，只是為了囤積土地，然后在合適的時機進行土地的倒賣，這些都不利于土地的有效利用，導致有限的城鎮建設用地閑置，而不能進行有效地利用。
總結：
隨著城鎮化的不斷發展和城鎮人口的不斷增加，城鎮的土地資源變得越來越稀缺，加強對城鎮建設用地的管理與建設具有非常重要的意義。在我國，政府相關部門要加強對城鎮建設用地的管理，做好民用舊房的征收與拆遷工作，加強城鎮土地規劃與計劃管理，加強建設用地的審批管理工作，明確建設土地的權屬問題，提高市場在城鎮建設土地配置中的基礎性作用。其次，政府部門要加強對城鎮建設用地的利用，通過各種措施提高城鎮建設用地的利用效率，使其滿足城鎮居民的要求。
參考文獻：
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