水資源剛性約束制度的立法研究

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黃河是中華民族的母親河，孕育了5000年光輝燦爛的華夏文明，在中華文明延續發展、生態安全和經濟安全保障等方面戰略地位突出。黃河流域水資源短缺，天然徑流量僅為長江水量的1/17，且具有年際變化大、年內分配集中、空間分布不均等特點。黃河為沿黃400多個城市提供水源保障，供水壓力巨大。目前，黃河流域水資源開發利用率高達80%，多個地區存在水資源超載問題，供需矛盾尖銳更是流域高質量發展的最大瓶頸。為落實黨中央、國務院決策部署，更好支撐黃河流域生態保護和高質量發展，推進水資源節約集約利用，黃河保護法設水資源節約集約利用專章，建立了強有力的水資源剛性約束制度。

一、黃河流域水資源存在的主要問題

水資源短缺、供需矛盾突出，是黃河流域面臨的最突出矛盾和制約，主要體現在以下幾個方面。

1.水資源短缺且呈衰減趨勢

黃河流域水資源稟賦較差，大部分區域地處干旱、半干旱地區，多年平均降水量僅為長江流域的40%，水資源總量不及長江的7%，人均水資源量僅為全國平均水平的27%，水資源供需矛盾突出。近年來，由于氣候變化和人類活動的影響，黃河天然徑流量呈減少趨勢。根據第三次全國水資源調查評價成果，2001—2016年，黃河平均天然徑流量僅有459億m3，較1956—2000年系列減少14.2%，較黃河“八七”分水方案的580億m3減少20.9%。

2.水土資源嚴重錯配

黃河流域產業構成多以傳統資源密集型產業為主，尤其是初級加工業占比較高，流域內布局了大量能源、化工、冶金等高耗水、高排放、高污染行業，加重了水資源超載、地下水超采等問題。根據第三次全國水資源調查評價成果，2001—2016年黃河流域水資源開發利用率為85%，地表水開發利用率為82%，開發利用總體過度。目前，流域內有13個地級行政區地表水資源超載，62個縣級行政區地下水超載。

3.水資源節約集約利用水平不高

近年來，黃河流域節約用水取得一定成效，主要指標處于國內較先進水平，但節水水平與流域嚴峻的水資源供需形勢、生態保護和高質量發展要求不相適應，不合理用水需求抑制不足、節水缺乏約束等問題依然突出，農業、工業等節水空間和潛力較大。此外，流域用水定額標準體系還不完善；尚未形成完善的財稅引導和激勵政策，部分地區水價形成機制尚不能全面客觀反映水資源稀缺性和供水成本，難以激發用水戶的自主節水投入。

4.水資源管理水平有待加強

水資源管理在區域規劃及產業準入中的約束力不足，水資源剛性約束作用不夠，流域上下游用水矛盾較為突出。取用水計量與監控能力不足，取用水計量率不高，尚未實現監測計量全覆蓋。監測基礎仍然薄弱，信息共享機制不完善，流域智慧化水平與治理能力現代化要求尚有差距。

二、實行水資源剛性約束制度的必要性與意義

針對黃河流域水資源存在的上述問題，迫切需要通過實行水資源剛性約束制度，將流域取用水總量控制與定額管理相結合，在水資源論證中加強節水評價，嚴格取水許可及計劃用水管理，嚴格市場準入，加強水資源統籌調配，完善流域水資源配置格局，在增強流域整體水資源安全抗風險能力的同時，推動流域產業轉型升級，更好地促進流域協同及高質量發展。

1.解決水資源短缺問題的必然選擇

黃河流域現狀缺水約46億m3，未來隨著人口增長、城鎮化率提高，缺水量將進一步增加，必須進一步提高供水保證率和可靠性。在推進黃河流域高質量發展過程中，黃河流域將始終伴隨著水資源短缺的嚴峻挑戰和重大制約。為使有限的水資源持續支撐永續發展，必須控制對水的需求，將經濟活動限定在水資源的承載能力范圍之內，以水而定、量水而行，真正做到“有多少湯泡多少饃”。

2.促進生態文明建設的關鍵

舉措當前，黃河流域水資源過度開發利用問題突出，存在比較嚴重的地下水超采、湖泊干涸、濕地萎縮等水生態損害問題。水是生態的控制性要素，實行水資源剛性約束制度，就是要防止、糾正經濟社會活動導致的水資源過度開發行為，加強生態保護，促進生態文明建設。

3.促進高質量發展的重要保障

通過實行水資源剛性約束制度，依據水資源條件合理確定經濟社會發展的布局、結構和規模，推進水資源節約集約利用，倒逼經濟社會發展方式、發展結構和布局優化，使其更為節水、更為環保、更為安全、更可持續。

三、水資源剛性約束制度的框架與內容

黃河保護法設水資源節約集約利用專章，明確在黃河流域實行水資源剛性約束制度，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，優化國土空間開發保護格局，促進人口和城市科學合理布局，構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系，并對地方政府落實水資源剛性約束作出了具體規定，要求黃河流域縣級以上地方人民政府按照國家有關規定，在本行政區域組織實施水資源剛性約束制度。

1.注重節水

優先黃河保護法明確要求強化水資源節約集約利用，規定黃河流域水資源利用，應當堅持節水優先、統籌兼顧、集約使用、精打細算，鼓勵、推廣使用先進節水技術，加快形成節水型生產、生活方式，推進節水型社會建設。

（1）提出各行業節水措施與要求在強化農業節水增效方面，規定黃河流域縣級以上地方人民政府應當組織發展高效節水農業，加強農業節水設施和農業用水計量設施建設，選育推廣低耗水、高耐旱農作物，降低農業耗水量。在工業節水減排方面，規定黃河流域工業企業應當優先使用國家鼓勵的節水工藝、技術和裝備，高耗水工業企業應當實施用水計量和節水技術改造，縣級以上地方人民政府應當組織推廣應用先進適用的節水工藝、技術、裝備、產品和材料，推進工業廢水資源化利用，支持企業用水計量和節水技術改造，支持工業園區企業發展串聯用水系統和循環用水系統，促進能源、化工、建材等高耗水產業節水。在城市生活節水方面，規定縣級以上地方人民政府應當組織實施城鄉老舊供水設施和管網改造，推廣普及節水型器具，開展公共機構節水技術改造，控制高耗水服務業用水，完善農村集中供水和節水配套設施，并加強節水宣傳教育和科學普及，提高公眾節水意識，營造良好節水氛圍。

（2）利用市場價格手段促進節水規定國家在黃河流域建立促進節約用水的水價體系，城鎮居民生活用水和具備條件的農村居民生活用水實行階梯水價，高耗水工業和服務業水價實行高額累進加價，非居民用水水價實行超定額累進加價，推進農業水價綜合改革，國家對黃河流域內節水潛力大、使用面廣的用水產品實行水效標識管理，限期淘汰水效等級較低的用水產品，培育合同節水等節水市場。

2.突出剛性約束

規定國家在黃河流域實行水資源剛性約束制度，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，開展規劃水資源論證，明確地表水取用水總量、地下水取水總量、區域用水量控制指標，實行強制性用水定額。

（1）建立水資源剛性約束指標體系要求國務院水行政主管部門確定黃河干流、重要支流控制斷面生態流量和重要湖泊生態水位的管控指標，省級人民政府水行政主管部門確定其他河流生態流量和其他湖泊生態水位的管控指標；黃河流域縣級以上行政區域的地表水取用水總量不得超過水量分配方案確定的控制指標，并符合生態流量和生態水位的管控指標要求；地下水取水總量不得超過本行政區域地下水取水總量控制指標，并符合地下水水位控制指標要求。

（2）制定強制性用水定額管理制度明確國家制定黃河流域高耗水工業和服務業強制性用水定額，黃河流域省級人民政府可以制定嚴于國家用水定額的地方用水定額，黃河流域以及黃河流經省、自治區其他黃河供水區相關縣級行政區域的用水單位，應當嚴格執行強制性用水定額；超過強制性用水定額的，應當限期實施節水技術改造。

（3）實行高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄制度規定列入高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄的建設項目，取水申請不予批準。

（4）開展規劃水資源論證規定國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃的編制以及重大產業政策的制定，應當與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證。黃河流域工業、農業、畜牧業、林草業、能源、交通運輸、旅游、自然資源開發等專項規劃和開發區、新區規劃等，涉及水資源開發利用的，應當進行規劃水資源論證。未經論證或者經論證不符合水資源強制性約束控制指標的，規劃審批機關不得批準該規劃。

3.堅持統一調度

規定國家對黃河水量實行統一配置，國家對黃河流域水資源實行統一調度，明確了水資源統一調度和制定調整黃河水量分配方案的條件、權限和程序，確保水資源調度和水量配置落地見效。

（1）明確國家對黃河水量實行統一配置規定制定和調整黃河水量分配方案，應當充分考慮黃河流域水資源條件、生態環境狀況、區域用水狀況、節水水平、洪水資源化利用等，統籌當地水和外調水、常規水和非常規水，科學確定水資源可利用總量和河道輸沙入海水量，分配區域地表水取用水總量。將再生水、雨水、苦咸水、礦井水等非常規水納入水資源統一配置，提高非常規水利用比例。景觀綠化、工業生產、建筑施工等用水，應當優先使用符合要求的再生水。

（2）明確國家對黃河流域水資源實行統一調度遵循總量控制、斷面流量控制、分級管理、分級負責的原則，根據水情變化對水量進行動態調整。嚴格限制從黃河流域向外流域擴大供水量，嚴格限制新增引黃灌溉用水量。因實施國家重大戰略確需新增用水量的，應當嚴格進行水資源論證，并取得黃河流域管理機構批準的取水許可。

（3）加快構建國家水網國家綜合考慮黃河流域水資源條件、經濟社會發展需要和生態環境保護要求，統籌調出區和調入區供水安全和生態安全，科學論證、規劃和建設跨流域調水和重大水源工程，加快構建國家水網，優化水資源配置，提高水資源承載能力。黃河流域縣級以上地方人民政府應當組織實施區域水資源配置工程建設，提高城鄉供水保障程度。

4.強化管理措施

規定水資源差別化管理，對水資源超載地區、臨界超載地區、不超載地區采取不同管理措施，調整規范了流域和區域的取水許可權限，明確用水計量等相關要求。

（1）對黃河流域實行水資源差別化管理國務院水行政主管部門應當會同國務院自然資源主管部門定期組織開展黃河流域水資源評價和承載能力調查評估，根據評估結果劃定水資源超載地區、臨界超載地區、不超載地區。規定水資源超載地區縣級以上地方人民政府應當制定水資源超載治理方案，采取產業結構調整、強化節水等措施，實施綜合治理；水資源臨界超載地區縣級以上地方人民政府應當采取限制性措施，防止水資源超載。

（2）嚴格取水許可審批管理規定黃河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限額以上取水，由黃河流域管理機構負責審批取水申請；其他取水由黃河流域縣級以上地方人民政府水行政主管部門負責審批取水申請。除生活用水等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區不得新增取水許可；水資源臨界超載地區應當嚴格限制新增取水許可。

（3）強化取水計量管理要求黃河流域以及黃河流經省、自治區其他黃河供水區相關縣級行政區域取水量達到取水規模以上的單位，應當安裝合格的在線計量設施，保證設施正常運行，并將計量數據傳輸至有管理權限的水行政主管部門或者黃河流域管理機構。

四、結論

水資源短缺是黃河流域高質量發展的最大瓶頸，黃河保護法規定在黃河流域實行水資源剛性約束制度。黃河流域水資源剛性約束制度內容主要包括四個方面：一是節水優先，規定黃河流域強化各行業節水，推進節水型社會建設，明確行業節水、水價體系、節水市場等措施；二是剛性約束，堅持“四水四定”，明確區域用水總量及分水源控制指標，實行強制性用水定額；三是統一調度，規定國家對黃河水量實行統一配置，對黃河流域水資源實行統一調度；四是強化管控，對水資源超載地區、臨界超載地區、不超載地區采取不同管理措施，調整規范了流域和區域的取水許可權限。黃河保護法的出臺，將有力推進黃河流域水資源節約集約利用，為黃河流域生態保護和高質量發展提供有力的法治保障。

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作者：陳飛 王慧杰 李慧 馬若綺 單位：水利部水利水電規劃設計總院