農村房屋拆遷法律法規大全11篇

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隨著農村工業化、城市化進程不斷加快，大量農村土地被占用，大批的農民私有住房被夷為平地，拆遷量連年上升，由此引發的矛盾也日趨突出，農民反映拆遷的上訪有增無減，損害農民利益的惡性事件也時有發生。在推進城市化進程中征地拆遷是一項十分重要的前期工作，直接關系到國家、集體、個人三者利益，關系到社會穩定和政治安定的大局，征地拆遷矛盾已危及農村社會的穩定和經濟的發展，是當前社會的熱點和政府工作的難點。據國家權威部門估算，改革開放以后，通過低價征用農民土地最少使農民蒙受了20000億元的損失。利益分配的巨大失衡，很容易引發失地農民的不滿，政府公信力也因此受到影響。

征地拆遷與城市房屋拆遷的區別

征地拆遷是指集體土地征收或征用中的房屋拆遷，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。《土地管理法》第四十七條規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”，《征用土地公告辦法》第八條規定“征地補償安置、方案公告應當包括地上附著物和青苗的補償標準和支付方式”。這里所指的地上附著物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆遷是國有土地地上建筑物的拆遷，指因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位(拆遷人)與被拆遷房屋的所有人(被拆遷人)訂立拆遷補償安置協議，按照協議實施房屋拆遷的行為，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。城市房屋拆遷活動主要是一種民事行為，同時也有一定的行政性質。

征地拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，各自遵循不同的程序和規則來實施。土地行政主管部門是征地拆遷主管機關，而房屋拆遷管理部門是城市房屋拆遷的主管機關。

征地拆遷中存在的問題

1、法律法規的缺失

長期以來，農村房屋拆遷處于無法可依的狀態，對農民房屋的私有財產權，一直采取忽略或放任態度，在可見的法律法規中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴重混淆了農民土地的集體所有性質和房屋的私有性質。地方政府在辦理農村房屋拆遷補償事宜時主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照的資格都沒有，農民公平受償權利在法律上受到了不當的限制，把本該由上位法保護的農民的合法財產權，移位于下位法，由地方性法規、規章及其以下的規范性文件擅自處分農民的財產。這種法律的移位，不能不說是我國法律的一大缺憾。

2、政府行為和職能出現偏差

征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規定來實施，更不能由土地行政主管部門以外的其他部門按照城市房屋拆遷的有關規定來實施征地拆遷。征地拆遷存在的問題與政府工作的職能和方式有著密切關聯。征地拆遷中的權力約束機制和利益平衡機制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。由于拆遷情況紛繁復雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過程存在著許多非規范的行為。(1)拆遷許可證頒發程序不規范；(2)私定房屋評估機構；(3)擅用自由裁量權，使農戶間補償不平衡；(4)強行拆遷時有發生。不管農民對拆遷補償是否滿意，有些地方對不愿拆遷的農民采取強制拆遷。

3、行政補償的缺失

現行的征地補償額度是與市場無關的政策性價格，過于偏離土地的市場價值和農民的經濟預期。《土地管理法》規定征地款含安置補償、土地補償和青苗補償三部分。前兩項的補償標準為該耕地前3年平均產值的6至10倍和4至6倍，兩項之和最低為lO倍最高為16倍，特殊情況也不得超過30倍。按此規定計算，每畝土地補償費也就是5萬左右，僅僅相當于一個公務員一兩年的工資收入。雖然國土資源部于2004年11月出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定，各省可根據當地的實際情況來確定征地補償標準。但由于我國現行法律的規定，沒有明確農民集體和農民個人在處理土地時，執行主體的界限和地位，從而使征用土地后補償分配存在弊端，往往大頭的土地補償由集體占有，由集體統一支配；小頭的其它補償，歸農民個人。而集體在分配土地補償的過程中，鄉(鎮)、村、組又層層截流，結果到最后大部分農民得到的只是有限的利益，遠遠不能彌補失地損失。

4、補償安置的標準不夠完善

由于拆遷時間、區域的不同，特別是隨著城市建設，開發區和工業園區的開發建設和社會各項事業的發展需要，地方政府對農民建房先后分批進行了控制，造成了農民建房的占地面積、建筑面積相差懸殊，同時造成鄉與鄉、村與村、戶與戶的農民得到補償價格、安置房面積相差懸殊，貧富差別越來越大。搭建違章建筑、拖延拆遷時間等情況比較突出。目前拆遷中普遍存在農民一旦得知要拆遷消息，第一件事就是突擊裝修和突擊搭建，不僅在室內室外的墻面和墻壁上動腦筋裝修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能夠向空中發展的，就想盡一切方法抬樓，還有部分拆遷戶甚至采取改變原房屋用途，臨時用作店面、廠房等非住宅，他們的目的就是希望在補償安置中得到更多的優惠，當愿望不能滿足時，就有人與拆遷人打持久戰拖延時間，討價還價迫使拆遷人做出讓步，這些因素的存在，均使拆遷補償難以平衡。

征地拆遷問題的解決對策

1、制定法律法規，確保拆遷農房有法可依

農房拆遷相關法律缺失，政策供給又落伍是造成農房拆遷矛盾突出的重要根源。目前所見的行政法規、規章的適用范圍均是國有土地上的城市房屋拆遷補償規定，而對集體土地上房屋的拆遷補償尚無規定，致使農村集體房屋拆遷在現實中遇到許多難以解決的問題。因此，規范征收土地行為，保護當事人合法權益，盡快制定一部關于集體土地上房屋拆遷補償安置法律十分必要。我們要根據憲法的原則精神，對涉及農房拆遷的一些具體政策和實際問題進行分析和研究，把成熟的經驗和做法，用立法的形式固定下來，制定出合乎民意的法律法規，規范農房拆遷行為。

2、深入宣傳政策，規范拆遷行為

實踐證明，只要及時做好政策宣傳工作，就能得到廣大群眾的理解和支持，許多矛盾都可以得到預防和解決。一是應及時向被拆遷人宣傳相關法律法規及政策，告知他們享有的權利及如何維護自己的合法權益不受損害。同時，告知他們應盡的義務，引導農民依法辦事，重德為人，服從國家建設需要，配合拆遷，是拆遷工作順利進行。二是要建立透明的拆遷工作制度。怎樣拆遷、如何安置補償和依據的相關法律法規政策都應該向被拆遷戶公示，主動接受公眾監督，給被拆遷人一個平等的權利。三是完善拆遷程序，規范拆遷具體操作行為。在拆遷安置具體操作中要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。

3、拆遷房屋權屬的確定

對拆遷房屋的權屬的確定要嚴格依照國家有關規定。被拆遷房屋產權證載明的建筑面積，是確定拆遷安置補償面積的法定證據。被拆遷房屋有合法權屬證書的，按證書上記載的建筑面積簽訂補償安置協議，被拆遷房屋沒有合法的產權證，但持有合法的批準文件，如規劃許可證等，則應當根據有關政策，可以補辦產權證的予以補辦，不能夠補辦產權證的，應有區別與違章建筑予以處理。對于農民擅自搭建的違法住宅，沒有任何合法證明，則應送規劃部門進行年限查證，待查證結果出來后，如符合規劃且在宅基地指標范圍內的，可考慮依法補辦有關土地審批和規劃審批手續。對不符合規劃要求或沒有宅基地指標的違法建筑，應依法予以拆除，也可以適當給予人性化的補償，保障城市規劃的順利實施。

4、安置政策的合理進行

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一、集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別

征地拆遷是指國家因公共利益的需要，經依法批準將集體所有地土地征為國有后，對原集體土地上的建筑物、構筑物進行強制拆遷，并給予補償的行為。城市房屋拆遷是指因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位（拆遷人）與被拆遷房屋的所有人（被拆遷人）訂立拆遷補償安置協議，按照協議實施房屋拆遷的行為。我國法律規定，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。而農民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征用中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。房屋拆遷管理部門和土地管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征用中房屋拆遷的主管機關。由此可見，集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，其各自遵循不同的程序和規則來實施。由于農村與城市之間經濟發展水平差異很大，很難制定一個統一的標準，致使集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷在補償安置方面存在高低不等的標準，在拆遷中，兩種補償安置標準的選擇適用，往往成為當事人各方爭議的一個焦點。

二、集體土地征用中房屋拆遷應注意的問題

1、依法辦理征地審批手續。因建設項目需要拆遷集體土地上的房屋，其前提是該土地被批準征用。我國《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，建設占用土地，涉及農用地轉化建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。依照法律規定因建設項目需要用地的首先應將集體土地征為國有，如項目建設不把集體土地依法征用為國有土地就實施房屋拆遷，從根本上違背了我國土地管理法的基本規定，沒有土地征用審批手續，就沒有拆遷集體土地上房屋的合法根據，邊拆遷，邊征地、先拆遷，后征地，都在法律禁止之列。

2、征地管理部門按征地被批準方案實施并拆遷公告。征用土地方案經批準后，市、縣人民政府應當在被征用土地所在地的范圍內予以公布。公告內容應包括批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法和辦理征土補償的期限等，尤其是集體土地征用中需拆遷房屋的，應在公告中明確被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。同時可通知有關部門在拆遷用地范圍內暫停辦理戶口的遷入、分戶；房屋的買賣、交換、翻建、租賃、抵押；核發營業執照等事宜。

3、拆遷主體要有合法的資格并按程序規定拆遷。在征用集體土地房屋拆遷過程中，有些拆遷主體是縣、區政府，有些是鄉、鎮政府，還有的是無拆遷資質的有關部門，拆遷主體比較混亂，實際操作很不規范。目前，雖然對集體土地征用房屋拆遷我國還沒有一部可操作性的法律法規，但根據現行法律法規還是應按照土地管理法的相關規定由縣、區以上土地管理部門組織實施拆遷或委托縣、區級土地管理部門實施拆遷為宜。而對房屋拆遷的程序具體可以參照國務院《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定執行。

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目前，我國農村房屋拆遷在補償安置方面還存在諸多問題，如政策不完善、安置方式單一、占用耕地過多等，對我國的農村房屋拆遷造成了一定的阻礙，對我國的城市化進程也產生了重大的影響。

（一）安置政策不完善

目前，我國的城市房屋拆遷補償費用主要包括房屋的區位價和房屋的重置價。房屋的拆遷補償費用主要以房屋的建筑面積和房屋的市場評估價格來確定，但是目前我國農村房屋拆遷只按照房屋的重置價格進行補償，房屋的重置價格以農村房屋的實際情況來確定。這使得我國農村的房屋補償政策表現出一定的滯后性，不能體現出農村房屋的區位價格，特別是國有土地和公用土地的區位價格。

（二）安置方式單一

我國農村的房屋拆遷安置主要以自建房屋為主，這種方式不但可以滿足農村居民對傳統居住形式的需要，而且可以解決安置資金不足的問題，有助于緩解房屋拆遷中的矛盾。但是，由于這種安置方式過于單一，在拆遷過程中帶來了一些新的矛盾。在自建房屋用地方面，自建房屋需要占用較多土地，而且安置房屋建造地點靠近城區或居民集聚區。但城市化的快速發展使得城區周圍土地數量減少，不能滿足農村房屋拆遷補償安置的需要

（三）安置占用耕地多

目前，我國在房屋拆遷政策方面缺乏統一性，尚沒有一個完善的拆遷補償機制，在拆遷過程中存在較多的不規范現象。在農村房屋拆遷過程中，由于拆遷數量較多，很多拆遷項目和安置項目并沒有獲得相關部門的批準，因此在拆遷補償工作中使得大量耕地被占用。大量的耕地被占用不但不利于耕地資源的保護，也不利于土地的集約利用。大量耕地被占用對工業等其他用地造成了擠占，對土地資源的綜合利用和社會的發展造成了一定的影響。

（四）用地手續不健全

在房屋拆遷過程中，因為拆遷進程較為緊張，導致一些安置用地并沒有辦理相應的手續，造成一些農民的合法權益不能得到良好的保障。具體來看，我國農村房屋拆遷補償安置工作過程中存在的問題主要有：部分安置用地不符合國家相關規定，擠占了工業等其他用地；安置用地復耕之后大部分用于經濟建設項目，不能達到計劃的復耕復墾目的等

二、農村房屋拆遷補償安置的完善

（一）加快立法

要想做好農村房屋拆遷補償安置工作，首先需要健全相關法律法規。農村房屋拆遷補償安置相關部門應參照我國已出臺的《土地管理法》《物權法》等法律，借鑒其他地區關于農村房屋拆遷補償安置的法規，結合當地的實際情況出臺一系列專門性法律法規。地方政府應根據當地經濟和社會發展的實際情況，詳細地研究和分析當地農村房屋拆遷補償安置過程中出現的實際問題，制定和出臺一系列操作性較強、符合民意的規定，進一步提高我國農村房屋拆遷和安置用地規劃的合理性。政府相關部門應出臺一套統一的拆遷補償安置標準和安置程序，并使其不斷完善，逐步形成一套完備的農村房屋拆遷補償安置法律體系。

（二）規范公共權力

規范公共權力是農村房屋拆遷工作順利落實的關鍵。首先，要完善監管體系。相關部門應加強對下級部門拆遷工作的監督，防止權力濫用，使廣大農民的合法權益得到保障，使我國的拆遷補償政策得到公平、公開、公正的執行。加強社會監督，平級部門、人民群眾、中介機構可以加強對拆遷安置部門的監督力度，遏制權力濫用行為。其次，要健全拆遷安置的聯審制度。農村拆遷補償安置工作應對城建部門、拆遷部門、村民的意見進行綜合考慮，防止出現由于某一部門的錯誤決策導致的安置不當。再次，要對拆遷補償安置工作的各項信息進行及時公示，相關部門應在報紙、電視、網絡等媒體對拆遷工作的各項部署進行公告，對拆遷補償安置的結果進行公示，使廣大農民及時掌握拆遷安置過程中的各項信息，使相關部門主動接受廣大人民群眾的監督。

（三）健全遷后保障體系

目前，我國社會保障體系尚不完善，農民很容易因為拆遷而失去原有的生活保障，因此政府應給予拆遷安置居民應有的生活幫助和生活保障。首先，政府應建立一套健全的農民生活保障制度，包括拆遷安置居民的醫療保障制度、最低生活保障制度等。其次，政府應出臺有力的政策支持當地經濟的發展，既有利于完善當地土地流轉市場，又有利于解決拆遷安置居民的生活問題。再次，政府應完善農村就業培訓制度，根據市場的需求情況和農民的實際情況加強對農民的創業和就業培訓，提高農民的勞動和就業能力。

（四）強化組織管理

地方政府應該成立一個負責農村拆遷補償安置工作的領導機構，統籌農村房屋拆遷補償安置工作并加強管理，使拆遷補償安置工作具有系統性。相關部門應從為人民服務和公平公正的角度出發，通過完善拆遷補償安置工作制度，進一步明確自身的職責，通過與其他部門的協調合作完成農村拆遷工作。政府應通過依法行政，使拆遷工作更加統一規范，使政府與市場的關系得到認知。相關部門應切實承擔起拆遷工作的責任與義務，明確拆遷過程中每塊土地的用途，使林地耕地、工業用地、交通用地、工程用地用到實處，通過市場化的運作方式把一些權力交給市場，使農民的合法權益得到維護和保障。

（五）統一安置標準，豐富安置方式

目前，我國的農村房屋拆遷補償安置標準并不統一，補償標準具有一定的隨意性，所以政府相關部門應盡快制定一套統一的補償安置標準，使各項拆遷補償安置工作統一化、規范化。相關部門應參照城市房屋拆遷補償安置辦法，按照農村房屋的區位、面積、用途進行補償和安置。此外，政府應不斷豐富拆遷安置的方式，采取資金獎勵、房屋安置、自建安置等拆遷補償安置辦法，對農村房屋拆遷居民進行補償和安置，避免由于安置方式過于單一而帶來的種種矛盾。

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有效提高農民對基層政府的信任度。由于涉農職務犯罪導致村民對基層政府不信任。有效地開展農村房屋拆遷中的職務犯罪預防工作，不僅能夠正確的引導基層政府黨員對被拆遷戶合法權益的保護，還能促使拆遷人員依法依規的進行房屋拆遷，杜絕職務犯罪做到無死角，同時還要杜絕不公平、不公開、不公正的拆遷事件發生，慢慢的就能建立起村民對拆遷工作人員、對拆遷程序以及對基層政府的信任。

防止暴力拆遷有效化解千群矛盾。由于出現黑惡勢力與基礎政府官員行賄、受賄，構成瀆職犯罪和賄賂犯罪，進而出現暴力拆遷等現象；因此，還是要從源頭杜絕起來，即預防農村拆遷過程中職務犯罪，要組建具有起正氣、正念的拆遷干部隊伍，使工作作風得以改善，要堅決杜絕黑惡勢力的手伸到拆遷中去，同時對于拆遷過程中的各類職務犯罪一定要堅決的杜絕，并且對于當地的黑惡勢力要做到重拳出擊。從而有效的防止暴力拆遷，化解千群矛盾。

大力維護農村社會和諧穩定。維護農村社會和諧穩定的根本就是保護農民合法權益，有效解決涉農職務犯罪。首先需要預防的就是農村房屋拆遷過程中的職務犯罪，這是實現農村社會和諧穩定的重點。如果在整個農村房屋拆遷過程中各個部門各司其職、各盡所職，不管是農戶還是政府都能擺正心態，那么職務犯罪就能有效的杜絕，從而消除矛盾，使得有個和諧穩定的農村社會。

農村房屋拆遷職務犯罪預防的現狀

農村房屋拆遷職務犯罪預防理念過于陳舊。現有的農村拆遷職務犯罪理念中過于注重打擊，而忽略了職務犯罪的有效預防，隨著反腐斗爭的有效開展以及“打防并舉”策略的實施，雖然改善了“重打輕防”的理念，但是在農村房屋拆遷這方面還沒有取得可觀的成效。在進行農房拆遷時，地方政府以及工作人員都沒有正確的理解經濟建設與黨風廉政建設的真正意義，在實際拆遷工作中，只注重工作效率，卻忽略了思想建設以及對職務犯罪的預防。由于陳舊的職務犯罪預防理念，很多地方干部不僅缺乏“深入實際”的勇氣，更沒有做到協同其他部門共同做好農村房屋拆遷過程中職務犯罪的預防工作。

農村房屋拆遷職務犯罪預防手段過于單一。目前，農村房屋拆遷職務犯罪預防手段與其他領域的預防手段是大同小異的，沒有針對性的預防手段。隨著拆遷規模的增大，補償資金數額的增加，目前的職務犯罪預防手段在日趨復雜的拆遷領域的職務犯罪中很難起到其應有的價值，由于農村房屋拆遷職務犯罪方面隨著拆遷規模的加大出現的新問題、新情況也隨著增多，因此，職務犯罪預防手段也要跟著創新健全。

農村拆遷職務犯罪預防長效機制的缺乏。預防職務犯罪從部門職能方面來講，是屬于檢察機關部門。而目前的預防農村房屋拆遷職務犯罪模式是地方領導邀請檢察機關的預防部門上門做預防講座，在出現貪污受賄或是褻瀆工作現象時也只是做一些針對性的整改建議以及督促整改。而要想權力能夠規范化的運行就得具備強有力的監督機制，顯然這種監督模式無法實現規范的權力運行，從本質上講，權力是一種支配他人的力量，其擴展傾向極廣，也可說是無限的，而在這一現狀上我們缺乏充分的認識，因此，就沒有建立起健全且有效的權力監督體系，從而導致權力失去控制。

職務犯罪預防在農村房屋拆遷方面的有效應用

改變職務犯罪預防觀念。首先變被動為主動，全面開展“四走進”活動。①走進工程：了解各個拆遷項目中的各項事宜，應針對哪些環節或^進行職務犯罪預防工作，做到充分了解。②走進干部：警示教育干部哪些是容易產生職務犯罪的環節，大力倡導拒腐防變政策。③走進拆遷戶：向拆遷戶們大力宣傳職務犯罪相關的法律法規，還要考慮拆遷戶的心理，引導拆遷戶們通過正規渠道來解決問題。④走進農村：做到實地開展職務犯罪預防工作，即提前預防，結合其他區縣、省市好的經驗，對農村拆遷形勢、流程中易發案件及時分析，做到防患于未然。再是轉變單獨的預防思想，多多與其他職能部門合作。

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[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.08.

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市建設對于土地的需求也快速增長。為滿足城市建設用地的需求，地方政府一方面征收農村集體土地，并將這些土地轉變為城市建設用地，一方面通過拆遷城市舊房獲得城市建設用地。在上述獲得城市用地的方式中，拆遷舊房是最主要的方式，這種方式既滿足率城市建設對土地的需求，有改善了城市的居住環境，提升了城市的形象。但是，在舊房拆遷過程中，被拆遷方與拆遷方常常因為拆遷補償發生矛盾，有的大打出手，有的訴諸法律。在這種情況下，研究拆遷補償中存在的問題，對于化解被拆遷方與拆遷方之間的矛盾，推動城市化進程就具有了十分重要的現實意義。

1 當前拆遷補償中存在的問題

1.1 集體土地征用補償制度不盡完善

在我國《憲法》中規定，政府對于集體土地擁有征用權，但是對于具體補償并沒有任何規定，這樣，從法律層面上來講，對于集體土地，我國公民就面臨著保障不足的難題。此外，由于我國地域廣，地區之間經濟發展不平衡，貧富差距較大，集體土地的種植結構、耕作水平也存在著較大的差異，土地創造的經濟價值也不盡相同，其補償標準也各不相同。最后，由于區域之間的發展不平衡，與農民現有的經濟基礎與今后生活的需要，當前的補償標準無法保障或改善農民現有的生活，為今后生活考慮，如果補償標準相對較低，便會導致拆遷補償問題[1]。

1.2 拆遷補償程序模糊不清

在拆遷補償過程中，被拆遷人與拆遷人的民事主體關系是平等的，而建立在這種民事主體平等關系之上的拆遷補償程序也必然是透明的。但是因為拆遷人與政府之間常常存在著十分密切的關系，處于絕對的強勢地位，這樣就將被拆遷人置于非常被動的地位。在這種情況下，拆遷人與被拆遷人甚至根本不對拆遷補償進行協商，部分地區甚至只是簡單地一個拆遷公告，拆遷公告上對拆遷補償進行簡單的闡述，根本不涉及拆遷補償程序，對于這樣的拆遷補償，被拆遷人只能被動接受。正是因為拆遷補償程序模糊不清，使得拆遷人與被拆遷人處于對立關系之中，同時，部分被拆遷人還可以通過走關系獲取更多的拆遷補償，使得被拆遷人之間原本平等的關系轉變為不平等的關系。這樣就經常導致抗拆遷事件的發生[2]。

1.3 拆遷補償范圍模糊不清

按照我國《城鎮房屋拆遷管理條例》規定，拆遷補償既可以以貨幣進行補償，還可以實行產權調換。貨幣補償金額按照被拆遷建筑的區位、建筑面積、用途等因素由房地產市場進行評估，并依據評估的價格確定。其具體方法由省市等各級人民政府規定。對于調換房屋產權的，須按照《城鎮房屋拆遷管理條例》的規定，對被拆遷房屋的補償金額以及條換房屋的價格進行計算，并將產權調換差價結清。這樣，表面上看《城鎮房屋拆遷管理條例》似乎對被拆遷人的經濟利益進行了全面考慮，體現出等價交換原則。但是《城鎮房屋拆遷管理條例》過分抽象，且彈性太大，缺乏實踐操作性。實際上，在對舊有房屋的評估過程中，相關單位并沒有嚴格的拆遷補償范圍標準，在價值的評估上，只是對房屋的經濟價值進行評估，其中不但不包括土地出讓金、搬遷損失費、裝修材料費以及適當的救濟補償，甚至還不包括其他的隱形損失等。但是重新開發建設的商品房，其銷售價格除了包含土地出讓金外，還包括支付給被拆遷人的補償費用、市政建設配套費用、經營成本、裝修成本與開發商自身獲取的利潤。這樣常常導致被拆遷人在得到補償款后買不起商品房，或者在調換產權后難以支付商品房比原來房屋多出面積的價款[3]。在這種情況下，就會經常導致抗拆遷事件的發生。

1.4 房地產評估缺乏規范

目前，對于房屋拆遷賠償的房地產評估非常不規范，相當多的市場評估機構缺乏資質，甚至直接由政府出面組成評估機構，其評估人員資質自然良莠不齊，甚至根本不具備任何評估資質，這樣就導致拆遷賠償評估缺乏科學性、準確性，甚至拆遷賠償價格嚴重偏離房屋價值。在房屋拆遷賠償過程中，估價機構難以獨立進行賠償，正常價格評估常常受到政府或者其他機構干預，部分政府單位為了將補償標準降到最低，常常直接出面干預價格評估，導致房屋拆遷評估價格嚴重偏低。在房屋拆遷評估過程中，為承攬評估業務，部分評估機構常常迎合某些單位或個人的需要，假評估、亂評估，違規進行評估，甚至出具嚴重偏離房屋實際價值的違規評估報告[4]。

1.5 片面擴大公共利益界定的范疇

由于公共利益本身界定的范疇并不確定，也沒有較為統一的界定標準，這樣就導致部分地方政府管理人員打著“公共利益”的旗號，違法違規征收公民的房屋與土地，然后再將這些土地以政府的名義批給房地產開發商，從而謀取不正當的權益。在城鎮化建設過程中，城鎮建設，尤其是城鎮居民住宅建設主要是由開發商進行的，這樣常常導致開發商打著“公共利益”的招牌開發城鎮居民住宅，并按照“公共利益”給房屋的所有者進行賠償，其本質上是打著“公共利益”的招牌對公民房屋所有權的剝奪與損害。

2 解決當前拆遷補償中存在問題的方法

2.1 依法完善城鎮房屋拆遷相關條例

認真分析我國《城鎮房屋拆遷管理條例》，我們不難發現，該條例的制定主要是從管理者的角度進行的，而不是從物權保護的角度進行的，這樣就導致在房屋拆遷過程中行政過多干預現象的出現。在市場經濟時代，任何主體都必須嚴格按照法律的規定行使權利并履行義務，在房屋過程中，也必須依法完善城鎮房屋拆遷相關條例。而相關條例必須包含下面的內容：第一，房屋拆遷必須有明確的目的，嚴格區分商業項目與公益項目，并且不同的項目要制定出不同的管理辦法。第二，房屋拆遷必須由一定行政級別的政府機構進行，對于不具備相關資格的政府機構、單位或者個人嚴格進行約束，如果超越行使權力，進行房屋拆遷或者對房屋拆遷進行干預，必須依法進行處罰。第三，明確房屋拆遷賠償標準。在賠償標準制定的過程中，必須認真分析地區之間經濟發展的差異，按照地區經濟差異分別制定不同的房屋拆遷賠償標準，并且按照地區經濟的發展對賠償標準適時進行調整。第四，嚴格房屋拆遷程序。房屋拆遷賠償程序，必須以法律法規的形式進行規定，只有以法律法規的形式進行規定，才能對政府機關形成約束。同時，要明確拆遷程序的具體實施細則，實施細則越詳細，對房屋所有者的保護力度也就越大。對于由于市場變化存在不確定性的拆遷細則上，必須建立一定程序的監督機制，并且以法律的形式對這些監督機制進行約束。

2.2 明確補償程序

在土地使用之前，土地使用者必須依法向政府提出土地使用申請，并提供使用土地所必須的相關證明。在收到申請后，政府必須依照相關程序對土地使用申請進行嚴格的審查，在審查過程中，本著公平、公正、公開的原則，政府管理人員要廣泛聽取各方面的意見，并舉行聽證會，如果審查符合相關規定，則向土地使用者頒發房屋拆遷許可證，否則，則不予頒發。政府在頒發房屋拆遷許可證之后，要進行公告，并對相關拆遷事宜進行明確的說明，并依據相關標準給予房屋所有者足量發放補償金。房屋所有者在領取足量的補償金后，要按照規定的時間進行搬遷。

2.3 明確拆遷補償范圍

按照我國《城鎮房屋拆遷管理條例》相關規定，房屋拆遷補償范圍主要包括房屋所有權、收益權以及附屬物所有權，補償的收益包括生產經營產生的預期收益、租金、拆遷必需的費用等。為保證房屋所有者的權利，必須明確上述補償范圍。而要想明確補償范圍，首先要對不同地方政府的補償規定給予嚴格的監督與管理，對于不符合相關規定，或者不合理的補償，必須提出整改意見，并責令其進行修改，并對整改完成的補償范圍進行認真的審查。其次，要鼓勵個地方政府盡最大可能擴大房屋補償范圍，保證房屋所有權者合法權益，避免發生拆遷補償沖突。

2.4 依法規范房地產評估

為保證房屋所有者的經濟利益不受侵犯，必須依法規范房地產評估。首先必須依法界定市場評估機構資質，對于缺乏資質的房地產評估機構堅決進行關停。其次，嚴格避免政府出面組成評估機構，對于政府出面組成的房地產評估機構，必須撤銷。再次，政府機關人員要嚴格約束自己的行為，不得因為個人私欲直接出面干預房地產價格評估。最后，政府要加強對房地產評估單位的監督與管理，切實避免房地產評估單位之間的不當競爭，避免為承攬評估業務，迎合某些單位或個人的需要，搞假評估、亂評估，違規評估，甚至出具嚴重偏離房屋實際價值違規評估報告現象的發生。

2.5 明確公共利益

按照我國《城鎮房屋拆遷管理條例》規定，只要是符合城鎮規劃，對城鎮舊區改造以及生態環境改善，有利于保護文物古跡的房屋拆遷，都可認定為“公共目的”，但這個規定中并沒有對商業項目和公共項目進行區分。按照國際上的慣例，公共利益主要包括國防、公共活動場所、環境保護等方面。由此看來，社會公共利益是指全體社會成員的共同利益，是與社會整體穩定與發展密切相關的。要想明確公共利益，可以采取列舉法對公共利益進行規定，以避免政府濫用權力，征用土地，侵犯房屋所有權者利益事件的發生。

總之，在市場經濟的發展過程中，我國拆遷補償尚存在著一定的問題，為此，相關管理人員必須認真加強對相關法律法規的學習，依法辦事，只有這樣才能從根本上解決問題，避免因拆遷補償引發的惡性事件的發生。

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作者簡介：陳百慧、馮迪、王子模，中國海洋大學法政學院。

一、城鎮化進程中的主要風險類型

高速城鎮化在給社會帶來日新月異的變化的同時，也造成了社會風險的不斷提高。具體體現為一下幾種：

（一）惡性拆遷持續存在

城鎮化進程自本世紀以來進入了一個高速發展的時期，特別是基層社會紛紛加快了舊城改造的進程。通過對舊生活區域進行拆遷重建，使得城鎮功能得到升級，符合城鎮化進程的需要。但由于拆遷問題涉及眾多利益人，而且相關利益的協調難度大。特別是某些政府為追求發展速度，忽視了拆遷中存在的各種風險。

（二）社會底層規模擴大

由于高速城鎮化，人口流動也變大。特別是由于土地征收和拆遷，許多農民失去了耕地，不得不轉入到城鎮尋找新的就業機會。但由于其就業能力的限制，一般多從事于第一產業的工作，國企下崗失業工人、包括農民工在內的農民群體、難以就業的知識青年等被甩到社會結構之外，正在成為“沒有機會的群體” ，導致社會底層龐大，社會階層差距大。

（三）生態環境惡化

城鎮化進程的過快導致經濟發展和環境保護發生嚴重的錯位。地方政府為追求GDP的增長，引入高污染、高能耗的企業，忽略生態環境惡化造成的社會損失。這些產業結構應該進行淘汰的企業由城市轉移到城鎮，排污從城市轉移到城鎮，并且更加肆無忌憚，導致城鎮生態環境惡化加劇。

二、社會風險防控之首要對象――房屋拆遷風險

在建立應對社會風險的機制時應該重視如何建立一個應對拆遷風險的機制。由于城鎮化最直接的外部表現就是城鎮空間面擴大、農村景觀轉變為城鎮景觀。人口向城鎮移動也促使城鎮住房面積增大，公共基礎設施完善。城鎮化意味著城鎮人口規模的不斷擴大，即意味著城鎮空間規模的不斷擴大，這就必須要求通過拆遷等手段來實現城鎮空間的延伸。并且通過一系列的舊城拆遷，改變原來城鎮的功能結構布局，提高城鎮發展的檔次，完善城鎮的社會生活功能布局、生態環境、城鎮景觀等。

因而，如果在城鎮化的進程中不能很好地應對拆遷中存在的各類風險矛盾，那么城鎮化的進行就無從談起。有效解決拆遷中存在的問題并建立一個預防拆遷沖突風險的機制，正確處理好城鎮建設和人民群眾個體利益之間的關系，形成人民群眾真心實意支持城鎮拆遷、改造和建設工作的氛圍，促進城鎮化建設的持續、健康和穩定，有利于降低城鎮化進程中社會風險發生總體可能性，推動和諧社會的建立。因此，著重探討建立一個如何應對拆遷風險的長效運行機制，對于整個社會風險防控機制的建立具有重大的積極意義。

三、拆遷風險之表現及誘因

（一）具體誘因

解決拆遷中存在的風險，就要正視“拆遷難”的問題。房屋拆遷及其拆遷糾紛涉及多個利益主體，包括公共利益和個人利益，拆遷人利益和被拆遷人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范圍極廣，因而調節好這些利益的難度也大。拆遷風險產生的原因具體有以下五點：

1.拆遷工作任務重且追求速度。當前，人口向城鎮、城市流動速度快，流入人口對住房需求加大，原城市、城鎮人口對于住房環境質量的要求提高，因此房產開發的面積不斷擴大。房產開發速度提高，相對應的進行拆遷工作的速度也進行提高，社會拆遷任務重。高速的拆遷，必然導致對部分拆遷利益相關人的忽視，基層拆遷人員需要在很短的時間內完成對拆遷補嘗的評估，對接、協商和最終的拆遷，使得整個拆遷過程很緊迫 。并且部分開發商為追求效益，造成暴力拆遷和強制拆遷的事件增多，引發集體的社會沖突。

2.拆遷補償的標準得不到統一。依據拆遷法規的要求，對于拆遷補償的評估應該以市場評估價格為依據。但是由于中國市場面積達，地區差異也明顯，各地區的經濟發展存在差異，房產評估的標準難以統一，即使在同一地區，由于環境、觀念、習慣的不同，對于補償標準的認定也存在差異，市場評估價格得不到統一。補償基準價與市場價格產生一定差異， 具體體現在以下幾個方面： 一是總體評估和個案評估存在差異;二是自行改變房屋用途導致補償困難;三是裝修的補償問題 。這些因素都導致了拆遷補償在地區間存在差異。

3.被拆遷人法律意識淡薄。在當今社會，雖然社會整體的道德素養和法律素養都得到顯著提高，但由于地區發展的不平衡，特別是在基層社會，仍大量存在著法律素養和道德素養缺失的被拆遷人。在拆遷工作中，常常會有一些無理取鬧的拆遷戶，無視法律關于補償的規定，在拆遷補償方面超越法律的政策進行漫天要價，或者是在進行拆遷評估前進行違章建筑，希望獲得更多的拆遷補償。或者是拆遷的決意不清晰，對拆遷補償甚至是否拆遷存在矛盾，導致今天同意、明天后悔的現象。

4.房產開發商違反拆遷政策。首先對于在拆遷補償方面超越法律的政策進行漫天要價的被拆遷人，房產開發商本著財大氣粗以及息事寧人的態度，對部分被拆遷人進行隨意承諾和超額補償，縱容了被拆遷人的不當要求。其次對于始終不愿意搬遷的被拆遷人，被開發商采取斷水、斷電、騷擾和阻礙通行的方式逼迫被拆遷人搬遷，甚至進行入戶暴力拆遷和強制拆遷。加劇了被拆遷人的不滿情緒，一旦不滿情緒積累到一定程度，就有可能爆發大面積的社會沖突，阻礙拆遷工作的進行。 5.政府依法執行力度不充足。由于配套的拆遷的法律法規不完善，且政府的監管力度不足，勢必導致政府對于拆遷的執行力度不足。政府不能由于個別被拆遷人不愿意搬遷，而忽視了更為重要的人民群眾的生命安全和公共利益。面對個別不愿意搬遷的拆遷戶，政府在進行了各種勸說和溝通后仍然不愿意搬遷的，應該予以依法的強制執行。政府要堅持依法強制執行，特別是涉及人民群眾人身利益的，更要堅決地執行。依法執行力度不充足不僅削弱了政府的權威，也勢必會影響整個拆遷工作的進程，對于地區整體的發展規劃進行了阻礙，并且導致地區發展不協調。

（二）具體表現

導致拆遷風險的原因具有多樣性，且具有并發性，例如，有與被拆遷人缺乏對拆遷補償相關法律法規的了解，坐地起價，漫天要價導致房產開發商為了可以維持效益，進行隨意承諾，但事后卻不履行，導致被拆遷人和開發商之間利益關系緊張，并且隨時可能爆發雙方沖突。由于政府在相關政策執行上沒有履行相應的職責，忽視對拆遷工作的監督管理，導致開發商違反相關拆遷政策，并且損害弱勢的被拆遷人的利益。再者，沒有一個公平合理的補嘗標準，致使補償標準差異巨大，使被拆遷人心理落差加大，對政府工作產生不滿情緒甚至會采取一定的措施進行反抗，拆遷工作的執行就更加難上加難。

而且由于相關法律法規的缺失，使得政府缺乏一個可以進行依法強制拆遷的依據，使得一些頑固的被拆遷人無正當理由不愿進行搬遷，造成拆遷工作擱置，阻礙了地區城鎮化的進展。政府、開發商和被拆遷人三方之間由于不合理的拆遷規劃、拆遷措施等，容易造成心理失衡。特別是在開發商和被拆遷人之間，開發商會利用自身優勢強制進行拆遷，而被拆遷人也會頑固的抵抗，造成群體性沖突事件。群體性沖突事件一旦發生到劇烈的程度，例如引發傷亡和嚴重的流血事件，政府進行調和的難度愈發加大，甚至由于調解不能爆發社會沖突。

因此，建立一個有效的機制，具有可以預見風險、識別風險、劃界風險和解決風險的功能，對于拆遷工作的進行具有重要性和必要性，對于城鎮化的進展來說也是必不可少的。

四、建立應對拆遷風險的完善機制

（一）媒體參與

在拆遷過程中，政府和公眾之間的關系改變涉及根本、非常困難，需要調整相應法律法規才能在本質上改變其關系，而媒體在其中的角色相對較靈活，只要調整應對策略，就能有效影響拆遷過程中的信息平衡，并有效化解其中的社會風險。這種影響力，借助于媒體自身得天獨厚的優勢，也是對現有拆遷制度中政府、公眾之間信息不對稱、渠道不平衡的有效補充。媒體應該講事實，向政府要信息，向公眾挖事實，還原拆遷本來面目;正向導，立足過去現在，展望未來發展，還原拆遷真正價值;化風險，合社會智慧，為政府提供決策依據，為公眾化解拆遷風險。

（二）完善拆遷評估機制

評估是拆遷工作的重要環節，拆遷補償的數額在很大程度上是由評估結果決定的，評估機構作出的評估結果是補償的最主要依據，如果評估的整個機制不完善，即使再好的法律法規也無濟于事。所以，在法律已經對房屋拆|評估有所規定的情況下，完善機制，使制度更加完善成為當務之急。

1.對評估機構進行規范。拆遷主管部門應做好服務工作，統一管理、建立信譽檔案，為拆遷雙方當事人提供優質服務;建立評估機構的篩選和淘汰機制，定期向社會公示那些資質高、信譽好、實力強的評估機構，供拆遷當事人選擇。評估機構應依法開展評估工作，不得轉讓、變相轉讓受托的評估業務。另外，公開進行評估機構的選定。評估機構作為中介組織，是社會服務性機構，不受地域限制，進行評估，可以選擇異地資質好、信譽高的評估機構參與，以排除利害關系的，減少對評估工作的影響。

2.保護當事人合法權益。評估結果事關拆遷雙方當事人經濟利益的實現，補償額是評估結果的具體體現，征收人或者被征收人對房屋價格評估結果持有異議的，可向原房屋價格評估機構申請復核評估。該評估機構應當對評估的結果負責，并向委托人詳細說明評估結果產生的事實、依據和做出評估的理由，如評估時所采用的時間點、計算方法、參考因素等。此外，各地區應成立房屋評估專家委員會，復核可以向被征收房屋所在地房屋價格評估專家委員會申請鑒定，進行復核的專家人選應從專家庫中以抽簽方式確定。最后，關于評估費用的承擔，由作出錯誤評估結果的評估機構承擔相應的評估費用。

（三）政府部門要有所作為

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中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）05－0063－02

伴隨著城市化、工業化進程的提速，征地拆遷矛盾不斷激化，糾紛大量增加，已成為影響社會和諧的重要因素。作為一個經濟發展較快的城市，廣州征地拆遷的規模較大，在征地拆遷過程中也難免引發一定矛盾和糾紛。為了提高廣州社會矛盾的化解能力，本文將根據對廣州征地拆遷糾紛現狀，結合其中存在的問題，分析征地拆遷矛盾化解的策略。

一、當前廣州征地拆遷矛盾狀況

據調研，2008年廣州發生的勞資糾紛、征地拆遷糾紛、醫患糾紛以及物業管理糾紛、農村糾紛、土地承包糾紛等主要社會矛盾和糾紛中，征地拆遷糾紛占9.7％，糾紛發生的數量和比例大致與前兩年持平。征地拆遷糾紛不是所有糾紛中最為多發的，但因其關系到人們的生活居住問題，是最大的民生問題，如果處理不當，很容易對社會造成較壞的影響。而且，征地拆遷糾紛中往往牽涉許多人的利益，群體性的糾紛比較多，如果處理不當，更容易成為社會不穩定因素。

廣州征地拆遷矛盾突出表現為以下特點：因歷史問題引發的征地拆遷糾紛比較多，而近年來土地征用和房屋拆遷引發的糾紛相對減少；征地拆遷糾紛多為群發性案件，多人集中纏訟纏訪情況較多；征地拆遷糾紛的解決耗時長；因對征地拆遷糾紛解決不滿意，導致在被征地拆遷人與政府或者與司法機關形成新的矛盾。

廣州征地拆遷矛盾的原因主要有：政府、征地人和拆遷人、被征地人和被拆遷人之間的利益沖突；相關法律制度不合理、不健全，對征地拆遷條件的界定不明確；征地拆遷關系中雙方當事人的法律地位不平等，被征地拆遷人不能參與到與自身利益密切相關的活動中，沒有任何話語權；補償標準低、補償款難以到位；政府角色定位不當；糾紛解決渠道不順暢導致征地拆遷矛盾的激化等原因。

二、減少征地拆遷矛盾發生和提高矛盾化解能力的對策

征地拆遷矛盾是影響社會和諧的一個重要問題，需要采取各種措施減少矛盾的發生，需要制定或完善相關法律法規和政策，使矛盾防患于未然。同時，也要完善相關制度，對于已經發生的矛盾及時地解決，避免矛盾的進一步擴大，盡量減少因矛盾帶來的利益損失。

（一）科學發展，控制濫征地、濫拆遷

征地拆遷矛盾是隨著經濟的快速發展而不斷加劇的，征地拆遷矛盾也是發展與穩定、群體利益與個人利益的矛盾。在當前提倡科學發展的背景下，征地拆遷工作也應當以科學發展觀為指導，要在經濟、制度能夠充分保障各方利益的前提下進行征地拆遷。不能只是考慮一方的利益、局部的利益，或者眼前的利益，而忽略另外一方的利益、整體的利益或長遠的利益，要做好城市發展的規劃，控制濫征濫拆。在征地拆遷工作中，堅持以科學發展觀為指導，可以減少糾紛的發生。

（二）以人為本，平衡各方利益

征地拆遷矛盾發生的最根本原因是征地拆遷活動中各方利益的沖突，因此，減少和化解矛盾的最核心的方法應當是平衡各方利益，強調以人為本，不僅要保護征地拆遷方作為強勢群體的利益，更要通過法律規定加強對被征地拆遷方利益的保護，加強對其程序權利和實體權利的全面保障，在補償和安置等問題的協商上賦予被征地拆遷人以平等的地位，充分考慮被征地拆遷人的利益。對于商業性的征地拆遷活動，取消強制征收和強制拆遷的規定，讓征地拆遷雙方在平等的基礎上充分協商，達成一致。

（三）健全和完善征地拆遷相關法規制度

征地拆遷工作是一項政策性非常強的工作，有人稱征地拆遷是一地一政策，各地都有許多不同的規定。要想減少征地拆遷糾紛的發生，就要完善相關法律法規，同時，結合各地特點，在符合法律規定的前提下制定地方的規章制度和政策。

我國土地征收的現有法律依據主要有《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施細則》、《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證辦法》等，其中對土地征用的條件、土地征用補償、土地征用程序等問題做了規定。但是，有些規定不夠明確，有些規定不符合當前社會發展的情況，應當對現有法律進行修訂完善，明確一些模糊規定，如對公共利益的界定。另外，根據當前社會發展的實際，應當提高征地補償的標準，以保障被征地者的權利，保證其能夠在失去土地之后維持至少不低于原來水平的生活，這樣才能減少社會矛盾，維護社會和諧。對于征地的程序，也需要進一步完善，保障征地利害關系人能夠在征地的過程中行使一些基本的法律上的程序權利。

對于房屋拆遷的法律，除了《憲法》、《物權法》有相對比較原則的法律規定之外，調整城市房屋拆遷工作的主要規范性文件就是2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》。另外，各地根據《城市拆遷管理條例》的規定，分別制定了地方的拆遷管理的一些規范性文件。在廣州市，1992年1月6日廣州市人民政府制定了《廣州市城市房屋拆遷管理實施辦法》（已失效），1997年9月1日開始實施《廣州市城市房屋拆遷管理條例》（已失效），現行有效的是2003年廣州市人大常委會通過并于2004年1月1日開始實施的《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》。綜觀城市房屋拆遷相關的法律規范，立法層次相對較低，對于拆遷應當提高其立法級別，制定專門的拆遷法。

因此，應加強對征地拆遷工作的立法，在不違背上位法規定的前提下，制定適合廣州地方特點的征地拆遷的規范性法律文件，指導廣州市的征地拆遷工作。

（四）嚴格執法，減少矛盾

在加強立法的前提下，制定符合現實的具有可行性的規范性法律文件指導征地拆遷工作，在有法可依，有符合社會發展實際的良法可依的前提下，加強執法工作，做到執法必嚴，具體到征地拆遷工作中，也就是，嚴格按照法律的規定執行征拆工作，做好補償安置工作，改變當前存在的前緊后松、因人而異的問題，打消個別人頭腦中存在的糾纏不配合工作可以增加補償的錯誤念頭和僥幸心理，要以嚴格執法來引導正常的征地拆遷秩序。

（五）提高征地拆遷補償標準

征地拆遷糾紛的一個主要原因就是當前征地拆遷補償標準較低，無法滿足被征地拆遷人的基本生活需要。征地拆遷補償，在符合國家法律規定的前提下，根據廣州市經濟相對發達、消費水平相對較高的特點，制定一些符合實際的具有可操作性的規定，至少可以保障被征地拆遷人在失地搬遷之后能夠維持不低于原來生活水平。《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》第二十五條規定：被拆遷房屋的貨幣補償金額，根據房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。廣州市歷史舊城區范圍內被拆遷住宅房屋的補償金額，按照房地產市場價格增加百分之二十確定。被拆遷房屋補償金額達不到最低補償標準的，按照最低補償標準支付。最低補償標準由廣州市人民政府另行制定。這一規定，具有一定的合理性，但在實際執行中，房屋評估的價格往往比較低，被拆遷人在搬遷后往往難以買到合適的房屋。2007年，廣州市國土資源與房地產管理局又制定了《關于修訂廣州市城市住宅房屋拆遷最低補償標準、搬遷補助費標準、臨時安置補助費標準的通知》，進一步明確了對住宅房屋補償的標準。2008年10月14日，又出臺了《廣州市危舊房改造拆遷補償安置工作指導意見（試行）》征求意見，其中對危舊房改造拆遷補償安置作出了更多的利民規定。因此，提高征地拆遷補償標準，切實考慮失地搬遷群眾的利益，可以減少征地拆遷糾紛的發生，也可以保障征地拆遷工作的順利進行。

（六）提高相關人員素質

提高拆遷人、拆遷單位工作人員的素質，對參與征地拆遷安置工作的干部群眾進行相關法律政策的學習和培訓，可以有效減少矛盾的發生和激化。廣州雖然沒有像其他地方出現“株連”拆遷的現象，但是也出現一些惡性拆遷事件，比如往被拆遷戶處放毒蛇、砸鎖等行為，嚴重侵犯了被拆遷人權利，破壞了社會的秩序和政府的形象。因此，提高相關人員素質，改變征地拆遷動不動就采取強制措施的思路，實行文明拆遷，既可以減少糾紛的發生，也可以促進征地拆遷工作的順利進行。廣州近年來實施的對積極響應、遵守協議、按時搬遷的被征地拆遷人進行獎勵的政策就是一個很好的措施。

（七）完善信息系統，增加交流平臺

征地拆遷安置工作是一項政策性很強的工作，加大有關法律、法規和政策的宣傳力度，引導群眾正確認識和掌握征地拆遷安置工作有關政策，正確對待補償安置中的矛盾和問題十分必要。在征地拆遷之前，宣傳征地拆遷工作的意義以及補償安置的有關政策，讓群眾理解支持，通過溝通交流保護被拆遷者的知情權。

（八）發揮媒體監督作用

媒體被譽為第四權力，在信息時代媒體的監督作用很大。預防和化解征地拆遷矛盾，應當充分利用各種媒體。對征地拆遷相關規定、政策的制定進行監督，在政策法規出臺之前，通過網絡、報紙等各種媒體及時對政策進行公布，為大家提供一個發表意見的平臺，以保障政策能夠顧及各方利益。對于違法征地拆遷，侵犯群眾權利的行為，媒體要敢于監督。

（九）明確政府職能，優化組織機構

征地拆遷管理部門應明確定位，依法行政，履行好行政監管的職責，嚴禁管拆不分，嚴禁政府部門以權為征地拆遷工作開道，破壞政府形象。

（十）多渠道化解矛盾

暢通上訪、裁決和訴訟等利益訴求渠道，多渠道化解矛盾。做好上訪群眾的接訪工作，可以緩解矛盾。黨政領導和職能部門應把防范群體上訪、維護社會穩定工作的重點放到治本上來，切實解決被征地拆遷群眾的實際問題。大力推行領導干部下訪群眾制度，使領導干部親自走訪被拆遷戶，傾聽群眾呼聲；體諒被征地拆遷群眾的艱難處境，正視其困難和問題，努力化解矛盾。行政裁決應當公平、公正，不能因為裁決的不公引發新的矛盾。對于征地拆遷群眾的訴訟，可以采用減免訴訟費的方法，方便群眾進行訴訟。

（十一）制定有效措施，解決歷史遺留問題

針對廣州市歷史遺留的征地拆遷糾紛較多的特點，政府采取多種措施盤活爛尾樓、爛尾地，重新啟動開發項目。對無人開發或無力開發的，實施公開拍賣，由新業主負責補償安置事宜。2008年，廣州市采取了一系列措施，幫助因歷史遺留問題而長期無法辦理房產證的被拆遷人辦理房產證，讓大量回遷戶拿到了房產證，收到了良好的社會效果。

征地拆遷是事關百姓生存生活的民生問題，也是社會進步、城市發展不可避免的工作。征地拆遷中產生的矛盾和糾紛必須受到政府的重視，必須通過制定和完善相關法律制度明確和平衡各方利益，預防糾紛發生，采取多元化方法，暢通糾紛訴求機制，化解、消除已經產生的矛盾，在加快發展的同時，維護群眾利益，保障社會穩定，促進和諧社會的建設。

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篇（8）

被告辯稱：該拆遷改造范圍的土地宅基地屬于農民集體所有，因此不適用《城市房屋拆遷管理條例》。被告依據《土地管理法》第六十五條規定，本級政府有權收回其土地，拆遷改造符合法定程序和有關法律法規。至于責令拆遷范圍內經營店面停業問題，是工商部門根據《城鄉個體工商戶管理暫行條例》的規定，采取的行政措施，因此不存在賠償問題。

事實：

泉州市豐澤區人民法院經審理查明：被告豐澤區人民政府依據泉州市人民政府泉政（1999）專9號“關于市區湖濱西路拆遷安置會議紀要”的精神，于1999年1月22日做出泉豐政（1999）綜10號“關于湖濱西路西段貫通及其配套工程拆遷安置工作的通告”，由北峰鎮人民政府負責制定拆遷安置辦法，并組織實施，爾后豐澤區設立清源街道辦事處，將城口村劃歸清源街道辦事處管轄，被告清源街道辦事處依據通告的要求，制定拆遷補償安置辦法。該紅線圖是泉州市城鄉規劃局所確定的，但沒有核發建設用地規劃許可證。已向有關部門辦理了安置用地手續。原告認為被告沒有依法定程序取得拆遷許可證，就越權拆遷通告和發出拆遷通知書，被告要被拆遷戶與被告簽定拆遷協議。

判案：

泉州市豐澤區人民法院認為：城口村屬泉州市規劃區內的村莊，其土地尚未辦理國有征用手續，原告要求拆遷適用《城市房屋拆遷管理條例》的主張不符合客觀事實，不予支持。依照法律法規的規定，在城市規劃區內的鄉（鎮）村公共設施、公益用地建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規定行政主管部門申請定點，由其核定用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地許可證，兩被告在未取得建設用地許可證，未向土地管理部門申請劃撥土地，只以泉州市人民政府的會議紀要為依據做出被訴具體行政行為，屬主要證據不足，依法予以撤銷。原告提出賠償精神損失和經濟損失理由不成立。

解說：

篇（9）

Abstract: the house dismantlement system, it is the unique features of China's a law system, taken literally, house dismantlement system is made up of "dismantle" and "move" two meanings structure, it is to point to the construction unit according to the requirements of the plans and construction of the approval of the government of land documents, obtain the permit, demolition construction according to law within the scope of land for housing and appendages, will this within the scope of the units and residents relocation, and its loss compensation by a series of legal behavior of the system of [1]. House dismantlement system including the urban house dismantlement system and rural house dismantlement system two aspects, this paper only discuss the urban house dismantlement system of the related problem.

Key words: the city; Houses; The system; Judicial review

中圖分類號： U415.7文獻標識碼：A 文章編號：

一、城市房屋拆遷制度中的行政爭議

按照國務院《城市房屋拆遷管理條理》（以下簡稱《條例》），我國城市房屋的拆遷可以分為三個階段：一是房屋拆遷的決定階段，二是房屋拆遷的補償安置的協議、裁決階段，三是房屋拆遷的實施階段。

在第一個階段中，需要實施房屋拆遷的單位必須向房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷的申請，由房屋拆遷管理部門作出許可拆遷的決定后，向申請單位頒發房屋拆遷許可證，同時對外房屋拆遷公告。在這個階段有兩個行政行為：一是拆遷行政許可行為，二是拆遷公告行為。因此這個階段可能發生的行政爭議包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告行為引起的爭議。

在第二個階段，拆遷人和被拆遷人要協商訂立補償安置協議，由于協商結果的不同，又可以分為三種情形：一是協議一致達成補償安置協議，被拆遷人主動搬遷，拆遷人順利完成拆遷；二是協議雖然形成，但是被拆遷人在規定時間內拒絕搬遷，在此情況下，拆遷人可以以補償安置協議為依據申請仲裁者向法院提起民事訴訟[2]，訴訟期間可以申請法院強制執行；三是達不成協議，由拆遷當事人申請房屋拆遷管理部門裁決（房屋拆遷管理部門是拆遷人的，由同級人民政府裁決），裁決作出后，如果當事人不服，可以針對裁決提起行政訴訟。因此第二個階段可能出現的行政爭議就是由于行政裁決（拆遷補償安置協議）引起的行政爭議。

第三個階段，如果第二個階段內行政裁決作出后，在規定的時間內當事人既不能提訟也不履行裁決內容，那么裁決部門可能責成有關部門強制拆遷，或者申請人民法院強制執行。因此第三個階段可能引發的行政爭議就是行政機關的強制拆遷行為本身引起的行政爭議和強制拆遷過程中實施的其他侵權行為引起的行政爭議。

通過以上的分析，我們可以看出在城市房屋拆遷過程中可能引發的行政爭議包括：（1）因拆遷許可導致的行政爭議，包括拆遷許可行為引發的爭議和因拆遷公告引發的爭議；（2）因行政裁決（拆遷補償安置協議）引發的行政爭議；（3）因行政主體實施強制拆遷行為引發的行政爭議[3]。

二、城市房屋拆遷許可行為的司法審查

根據司法實踐中城市差遣案件行政訴訟的爭議焦點，我們發現，在審查這類行政許可和拆遷公告行政行為的合法性的同時，除了要審查做出行政行為時候無超越職權、適用法律法規是否正確外，司法對該兩項行政行為合法性審查的重點應集中在房屋拆遷管理部門做出該兩項行政行為時候是否之嫌、程序是否正當合法。另外，對行政許可的前置行政行為是否要減刑審查也是經常引發矛盾爭議。

（一）前置行政行為的審查

《條例》規定，房屋拆遷管理部門頒發拆遷許可證時，應該審查：1、建設項目批準文件；2、建設用地規劃許可證；3、國有土地使用權批準文件。這些相關行為成為拆遷許可的前置行為。

由于前置行政行為審查標準的模糊性，在拆遷行政案件的審查中容易出現連環訴訟；被拆遷人就裁決提訟失敗后，有可拆遷許可行為，拆遷許可行為敗訴后，又規劃許可行為。在審查被訴行政行為時候，是否審查前置行為以及審查之后再前置行政行為是否應當受理成為困擾法院的難題。我們認為，基于保護當事人訴權和避免連環訴訟和提高訴訟效率的考慮，人民法院在審查拆遷許可行政行為時，發現所涉及的建設項目審批、建設用地規劃許可、國有土地使用權審批等前置行為存在以下明顯重大的違法情形的，不能作為維持拆遷許可行政行為的依據：1、適用法律、法規明顯錯誤的；2、嚴重違反法定程序的；3、超越職權的；4、其他重大偉大行為。對拆遷許可行政行為尚未做出一審判決前，被拆遷人就前置行政行為依法提起行政訴訟的，拆遷許可應該依法中止審理，待前置行政行為訴訟做出生效判決后再恢復審理。

（二）是否的審查

上文已述，房屋拆遷是一種公益征收行為，那么房屋拆遷許可的判斷的主要標準就是該房屋拆遷是否基于公共利益的需要，只有基于公共利益的需要做出的房屋拆遷許可才是合法的。

是否為公眾所需、為公共所用和符合比例原則，這是司法審查房屋拆遷許可是否符合公共利益的三個層次的標準，只有該許可同時滿足這兩個標準才可以認為該行為符合公共利益，才可以判定行政機關的拆遷許可行為沒有。

（三）程序是否正當的審查

按照《行政許可法》的規定，行政許可直接涉及及申請人與他人重大利益時，行政機關在做出行政許可決定前，應該告知申請人、利害關系人享有要求聽政的權利。而拆遷許可通常要涉及到被拆遷人的房屋、土地使用權等重大權益，因此，被拆遷人應該是拆遷許可的重大利害關系人，相關部門在做出行政許可前必須告知被拆遷人有要聽政的權利。因此，人民法院在審查拆遷許可過程，一定要審查許可程序是否符合行政許可法聽政程序的相關規定：一是是否告知被拆遷人聽政的權利；二是組織聽政的過程是否合法；三是被拆遷人聽政代表的意見在行政機關做出行政許可時是否被采納。

在以上的論述中，我們是基于一個比較強大和權威的法院和司法權的前提下展開的，我們對司法權在保護公民私人財產、規范依法行政方面寄予厚望。但是現實中由于我國司法職能的有限性，由于目前房屋拆遷法律制度存在一系列重大的缺陷，司法在保護公民私有財產和促進行政機關依法行政方面的作用大打折扣。因此，為了更有效的保護公民合法權益，僅僅依靠司法的力量是遠遠不夠的，還必須重新審視和建立完善我國的房屋拆遷法律制度。只有建立健全完善的房屋拆遷制度并為司法審查系統提供充分有力的法律依據，才能使被拆遷人的合法權益通過司法審查得到充分有效的保護。

參考文獻

[1]高飛,郝蕾.城市房屋拆遷聽政制度探析[J].重慶建筑大學學報.2002(5).

篇（10）

新世紀以來，我國社會經濟快速發展，城市化和現代化進程不斷加快，農村部分地區征地拆遷成為了必然需要。近年來農村地區征地拆遷面積不斷擴大，大量城市近郊農地被征用拆遷。由征地拆遷而引起的各種利益矛盾大量出現，成為了影響社會穩定的重要因素。

我國農村征地拆遷的主要問題

農村征地補償標準不合理。我國農村征地拆遷主要的問題就是征地補償標準不合理，補償標準低，這是農民反映最為強烈和不滿意的地方。由于農民主要依靠土地作為收入來源，征地的補償標準是農民最為關心的問題。我國當前被征地農民的土地和補償費用所依據的是《土地管理法》中的規定。我國農村征地是按照被征收土地的原用途給予補償的，包括土地補償費、安置補助費以及地上附屬物和青苗的補償費。我國《土地管理法》規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”；安置補助費標準為“該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”；最高時，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。我國當前所執行的《土地管理法》是上世紀80年代制定的，在隨后幾年經過幾次修改，但是其中關于土地補償標準的內容基本沒有變化。按法律規定的標準進行補償也明顯過低，而在實際的執行過程中一般都是較低的標準。而且我國各個地方對于農村征地補償的標準也不統一，同一地方在不同時期征地補償不統一，這就造成了農民對補償問題的不滿。農民在被征地拆遷之后，所得之補償費用太低而無法維持其將來生活之費用。農民面臨著被征地拆遷之后的生活問題，由于失去土地農民失去主要的收入來源，而土地補償的費用太低，這就造成了失地農民的貧困化問題。

政策法規銜接不夠。近幾年來，我國各地征地拆遷政策有各種修改變化，在執行過程中也沒有統一的標準。征地拆遷政策的變化有其必然性，我國近年來經濟快速發展，物價水平不斷上漲，相關征地拆遷政策的調整和變化是合理和科學的。但是我國很多地方在調整相關政策時沒有通盤考慮征地拆遷的歷史問題，政策法規之間沒有很好地銜接起來，補助政策之間的差距沒有得到滿意的處理，造成農民對政府的不滿。農民在橫向和縱向比較相關補助政策之后，發現自己沒有得到最好的補償，對政府的意見和不滿會比較大。由于征地拆遷政策的不斷改進，較早被征地拆遷的農民會感到不滿。

具體操作不夠規范，工作作風欠踏實。在征地拆遷過程中，政府征地拆遷具體操作不夠規范，操作過程不夠透明。征地拆遷過程中的公告公示制度，聽證會制度等相關操作機制沒有建立，導致農民沒有詳細了解有關征地拆遷信息，農民的話語權受到限制。征地拆遷就是單反面的信息通告，農民自然會對其中的信息產生懷疑和抵觸的情緒。在征地拆遷時一些工作人員工作不夠細致，動輒以政府工程之名，讓農民犧牲自己的利益，如果有不同意見，就會用行政手段甚至動用公安干警強制拆遷。近些年來關于政府強制暴力拆遷的新聞屢見報端，拆遷造成的流血和命案不斷增多。這種野蠻粗暴的征地拆遷工作方法和作風，給我國政府的形象造成惡劣影響，對農民利益產生巨大傷害，更是對社會穩定團結造成不可估量的損失。

征地拆遷糾紛中司法救濟力度不夠。失地農民和拆遷人之間往往關于補償等問題存在大量糾紛，這種糾紛在征地拆遷過程中不可避免。目前我國地方法院在處理由征地拆遷引起的糾紛案件時，依據最高人民法院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》【（法復1996）12號文】文件。在處理此類案件時，認為對拆遷當事人既未達成安置補償協議又未經裁決而直接向法院民事糾紛的，人民法院不予受理。這一做法無形中提高了失地農民尋求司法救濟的門檻。即使是當作民事案件審理，失地農民的利益也經常難以得到維護。因為大部分被調查的法院在對房屋拆遷民事糾紛進行裁決時，都以政府頒布的規范性文件為依據，而這些文件對于被拆遷人而言，還不如訴訟前或訴訟中拆遷人私下達成的補償數額。“失地農民對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的關于房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，向人民法院提訟的，人民法院根據‘（法復1996）12號文’精神當作行政案件受理。作為行政案件審理，法院通常審查的是行政行為是否合法，因而失地農民敗訴往往是毫無疑問的。”①所以當前我國關于征地拆遷的法律條件和環境難以保護農民的基本權益。

我國征地拆遷利益分配與農民利益保護

建立合理的征用土地收益分配機制。關于失地農民將來生活問題和土地補償，國家出臺了相關政策。2004年11月，國家出臺了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出“土地補償和安置補助費的統一年產值倍數，應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則，在法律規定范圍內確定……土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。”這一規定對失地農民的生活問題作了明確的規定，但是此規定彈性較大，沒有很強的約束力，在實際的操作中地方政府并沒有完全按照中央的政策執行。據有關材料分析，現行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集體占25%~30%、失地農民占5%~10%。當前失地農民并沒有從自己的土地出讓中獲得合理的利益分配，這就造成了失地農民目前和將來經濟生活的困難。當前征地補償主要以耕地年產值為基本單位補償的，而不是以非農業用地進行補償。這種補償機制就注定農民在土地收益分配時僅能獲得少量補償，因為目前我國農村耕地年產值并不高。筆者認為失地農民所獲得的土地收益應該占土地收益的30%~35%，對于失地農民生活的合理保障應該是使其在拆遷后的生活水平不低于拆遷前的生活水平。

建立與當地生活水平相適應的農民生活保障機制。首先建立基本養老保險制度。隨著當地社會經濟和生活水平的提高，不斷提高失地農民的養老保險水平，逐步達到城鎮居民基本養老保險的標準。其次，建立醫療保障制度。將農民逐步納入城鎮居民基本醫療保險制度，資金由農民個人繳費和政府支持相結合。再次，建立就業扶助制度。對失地農民中的適齡年輕勞動力，按照市場就業的原則歸入城鎮就業管理服務范圍。讓失地農民享受就業服務補貼和就業援助，使失地農民充分就業，擴大其收入來源。

完善征地拆遷政策法規，妥善處理好歷史遺留問題。規范各地的征地拆遷工作，統一各地征地拆遷的各項補償標準，給予農民在征地拆遷過程中一定的話語權。加強農村征地拆遷初始階段的聽證制度、公告制度等信息公開制度建設，使征地拆遷能夠廣泛征求意見汲取民意，獲得群眾的理解和支持，同時也可以讓群眾的利益要求得到直接的表達。在征地拆遷過程中，規范各種操作流程，使征地拆遷工作能夠有序穩妥地進行。在征地拆遷之后，保障好農民的基本權益，給予農民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆遷而下降，更要避免農民在城市中的貧困化趨勢。妥善處理好農村征地拆遷的歷史遺留問題。那些較早征地拆遷的農民由于當時政策措施不完善而導致生活困難，利益沒有得到有效保障，適時采取一些補救措施，保障他們的合理利益，資金來源可以由農民當時的土地補償費和政府財政資金注入。

建立完善的矛盾協調處理機制。由于征地拆遷涉及到農民生活生產等方方面面的問題，所以需要政府認真細致地給予農民信息傳達。對于農民所產生的疑問，要及時給予解答，對于征地拆遷過程中所產生的矛盾，要積極解決處理。所以各級黨委政府要積極建立完善的矛盾協調處理機制，使征地拆遷造成平穩有序進行。首先要建立各級咨詢網絡，讓群眾通過正常渠道表達意愿，及時將矛盾化解在萌芽狀態。其次建立健全相關中介仲裁機構。建立健全相關中介仲裁機構，就有關征地拆遷所造成的糾紛依據法律法規作出具有中立性、權威性的仲裁意義重大。最后，要完善司法救濟制度。目前，大部分失地農民的法律意識薄弱，而且我國法律法規中對失地農民相關利益沒有明確規定和保護，通過正常的司法渠道難以得到有效解決。完善司法救濟制度，為被征地拆遷群眾提供法律援助服務，增強農民群眾法律意識。充分發揮司法在調節矛盾糾紛中的法律作用，完善相關法律制度，使失地農民的相關糾紛能夠在司法框架內得到合理解決。

篇（11）

關鍵詞：房屋拆遷；濫用；預防；公共利益；行政救濟

1998年6月，河南省鄭州市發生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發的。為了闡述對房屋拆遷權濫用與預防研究的現實意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報》登載了鄭州市將興建裕達文化廣場，并將拆除鄭州市裕達國貿大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結構質量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達花園17號、18號商品樓名列其中。裕達文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達置業有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達廣場工程建設指揮部"（以下稱指揮部）提出了數個問題，均未獲答復。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認為，裕達廣場雖名為公益事業，實質上更多是裕達公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達國貿大廈周邊環境從而促使其銷售和升值而進行的商業運作。住戶進而認為，政府規劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認為，裕達廣場的建設是為了改善城市投資環境、創建衛生城市和園林城市而實施的城市建設的一部分，城市規劃法賦予了市政府權力，任何單位和個人必須服從人民政府根據城市規劃作出的調整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權是否被濫用是本案爭執的焦點。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個關鍵問題。

上述案例，突出表現在如何評定拆遷行為在實體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實體上應符合什么標準才是合法（而不是看是否有合法的審批機關的正式批文），并應同時履行什么樣的法律程序（不應拘泥于現有規定程序）才能有效。這是一個重大理論問題，是解決拆遷權本身合法性的切入點。

一、拆遷權實體合法的唯一標準——社會公共利益

房屋拆遷權的核心在于它的強制力，它不需被拆遷人同意就能夠產生法律效力。由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護，因此，防止該項權力的濫用，便成為判定拆遷權行使合法性的關鍵。而為了判定拆遷權是否被濫用，應當首先在法律上設置一個標準，用以評判一項具體的拆遷行為是否合法。這項標準就是"社會公共利益".因此，"社會公共利益"又成了評判房屋拆遷權是否合憲以及是否被濫用的唯一標準，而且在房屋強制拆遷與保護房屋所有權和土地權利的利益沖突中，也成為了十分有效的"平衡劑".

1.關于"公共利益"的涵義

盡管"社會公共利益"對房屋拆遷法律制度的設立至關重要，但我國目前迄今尚無一個統一的界說。不管在立法上，還是在學理解釋上，"社會公共利益"的概念都是不確定的，造成了人們認識上的偏差。這是導致房屋拆遷權被濫用的客觀因素。與"社會公共利益"相似的一個概念是"公共性目的".關于"公共性目的"涵義之解釋，曾經歷了一個發展過程。為了限制土地征用權的濫用，外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用"，即代表公共利益的主體的使用。然而，這一解釋卻在實踐中產生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主體就會被排除在外。而且，事實上，代表公共利益的主體的范圍在實踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，這類主體是否可以進行土地征用呢？因此，各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法，以進一步確定土地征用權合法的標準。現在，大多數國家和地區的立法都認為，"公共利益"應包括兩層涵義：一是須有公共使用的性質，二是須有公共利益的用途。

在立法上，一些國家和地區以列舉的方式規定"公共利益"的范圍。如香港，其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時規定，官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的，并規定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途"：（1）為使物業欠佳的衛生情況得以改善，或重新修建經改善了衛生情況的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居住；（3）與軍隊有關部門的任何用途；（4）總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經論述過，房屋拆遷產生的法律后果之一是導致土地權利流轉給拆遷人，這也是房屋拆遷的唯一目的。因此，房屋拆遷權的合法性應適用土地征用的合法性理論。在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用"，并同時在第58條第一款第（一）項規定，國家因為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國有土地使用權。第三是《城市房地產管理法》。該法第19條規定，在特殊情況下，國家可以根據社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。第四是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第42條規定，在特殊情況下，國家根據社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權。顯然，從憲法、法律到行政法規，"社會公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發生著變化。新《城市房屋拆遷管理條例》（已于2001年11月1日生效實施）第二條規定："在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例".事實上，該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規定。相比而言，1991年《城市房屋拆遷管理條例》第二條"凡在城市規劃區內國有土地上，因城市建設的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例"的規定，將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設需要"，卻更為明確。《城市私有房屋管理條例》第四條規定："城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時，建設單位應當給予房屋所有人合理的補償……".這里的"國家建設"與前述"城市建設"不是同一個概念。何謂"國家建設"，我們力圖從現有立法中去尋找一個詮釋它的依據。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規定"國家建設用地"，在第21條中對"國家建設"作了這樣的限定，"國家為了進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業"，并在第22條中進一步詮釋：國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的建設項目，只能是列入固定資產投資計劃或者按照規定準許建設的國家建設項目。因此，我們可以得出"并不是所有城市建設都是國家建設"的結論。對此，國家計委、原國家國土局《關于建設用地計劃管理暫行辦法》第16條規定："本辦法所稱建設用地，包括國家、鄉（鎮）村集體建設和農村個人建房的新建、擴建、技改項目用地以及采掘、建材等行業的生產用地".該條進一步解釋"國家建設用地"，"是指全民所有制和城鎮集體所有制單位以及上述單位同農村集體經濟組織共同投資興辦的聯合企業，需要的各項建設用地".根據"公共利益"的含義進行理解，國家建設行為總是以社會整體利益作為出發點的，社會整體利益本身就是"社會公共利益"，故國家建設本身就具有"公共利益"的性質。因此，現行拆遷立法本身就存在不統一的問題，在拆遷合法性規定上，宜采用"社會公共利益需要"或者"國家建設需要"的提法，而不宜不作任何規定。這樣既可以與土地征用、土地收回實體合法性要件一致，又可避免行政法規的立法與憲法、法律不一致。無論如何，拆遷立法的違憲都是不允許或應予糾正的。

前述案例中的建設項目，顯然屬于"城市建設需要"，應為"國家建設用地"范疇，具有"公共利益"性質。

2.公共利益的層次性

不同性質國家建設拆遷，其所代表的社會公共利益的層次性是不同的，這產生了公共利益的層次性問題。按建設項目本身計劃審批的效力分類，可將拆遷的公共利益分為三個層次：

其一，最高層次的公共利益。它是用國家預算內基本建設撥款進行固定資產投資的項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現為國家重點建設工程用地，如大型機場、鐵路等工程用地。

其二，中間層次的公共利益。它是地方用國家預算內各項機動財力安排的基本建設固定資產投資項目用地拆遷具有的利益層次。通常表現為地方各級安排的地方重點建設項目，這類用地為數不少。

其三，最低層次的公共利益。它是各地企事業單位用預算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設項目拆遷用地具有的利益層次。通常表現為企事業單位利用自有資金安排生產和非生產性建設項目用地，以及人民政府批準或城市規劃統一安排的城市居民住宅建設用地。

上述最高層次和中間層次的公共利益建設用地拆遷，屬前述"國家建設用地"拆遷范疇，具有一般意義上的公共利益性，不會引起歧義，且得到了社會的普遍認同。而在最低層次的公共利益的建設用地拆遷中，顯然建設單位已經多元化，已從計劃經濟體制下純國有企業的單一主體，演變成了有集體企業、私營企業甚至外資企業參與的多個主體。國家通過這為數眾多的不同經濟形式主體實現著國家的經濟建設目的。換言之，不管是國有企業，還是集體企業、私營企業和外資企業，只要其拆遷用地一旦被納入了國家用地計劃，便成為了社會主義經濟建設的組成部分。并且，商品經濟體制本身也將各類所有制的企業置于了獨立核算、自主經營和自負盈虧的生產者和經營者的法人地位。因此，不管是國有企業參與的建設項目，還是其他私營、外資企業等參與的經濟建設項目，都是以自身利益為其出發點的（在本質上已沒有區別），并反過來以提高人民物質文化生活水平、服務于整個社會為最終歸宿。即使是城市居民住宅建設，也以此為己任。因此，最低層次的公共利益是間接的，在以生產資料公有制為主體的多種經濟成分并存的社會主義初級階段是存在的。

3.公共利益的層次對房屋拆遷權的影響

我國房屋拆遷的公共利益的層次性，最終影響著房屋拆遷權行使的基本規則，概括起來有以下三項：

其一，低層次的"公共利益"的房屋拆遷，應當滿足并服務于高層次的公共利益的拆遷。國家計委、原國家國土局《關于建設用地計劃管理暫行辦法》第三條在編制用地計劃應遵循的原則的第三項規定，"對各項建設用地實行統籌規劃，綜合平衡、保證重點、兼顧一般".原國家國土局《關于國家建設用地審批工作的暫行規定》第四條規定："建設項目用地實行計劃指標控制，首先保證國家重點建設項目……".此兩規定揭示了一個共同原則，即高層次公共利益的建設項目拆遷優先于低層次的公共利益的建設用地拆遷高層次的公共利益建設項目拆遷用地計劃制約低層次的公共利益建設項目拆遷用地計劃。

其二，相同層次的"公共利益"的房屋拆遷計劃，無抵銷對方的效力。即同一層次的公共利益的建設需要拆遷同一處房屋時，應以向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請的時間先后順序為準。為什么要確立這樣一項規則呢？首先，是反不正當競爭所需。如果不以這條規則作為處理應將拆遷許可證核發給哪一個申請人的依據，將會導致拆遷行為本身的不公平，也易滋生腐敗。其次，房屋拆遷主管部門是拆遷審批機關，計劃、規劃以及國土部門是從其他方面對建設項目進行管理的，其對建設項目的立項審批、規劃許可以及用地批文并不能代替拆遷決定。以提交拆遷申請的先后順序作為核發拆遷許可證的事實依據，是符合房屋拆遷權的分配原則的。當然，所謂拆遷申請，還應當包括國家規定的建設項目批準文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用權相對穩定，否則，就會造成同一目的層次的用地單位申請對對方進行拆遷，這對保護土地使用權和房屋所有權是非常不利的。

其三，公共利益的層次越低，房屋拆遷權的強制力就越弱。據此，第一類和第二類拆遷具有最完整、最強大的強制力，第三類拆遷的強制力則較弱。實踐中，第三類拆遷比第一類拆遷權更易濫用，在拆遷立法時應制定更為嚴密的方法予以預防，包括制訂對被拆遷人更為有利的補償辦法和公平、透明的拆遷決定程序，以防止拆遷人借政府之力、打公益之名、行私利之實，并監督拆遷主管部門公平依法行政。

二、房屋拆遷權合法的程序要件——行政救濟

程序法與實體法一樣具有"獨立的價值".因而，在確立拆遷權本身應當具有的實體要件后，還有必要對拆遷權行使的方式、手續等程序進行探究。

作為拆遷立法的法治化要求，法治原則理論和人權原則理論成為拆遷行政救濟的理論基礎。作為依法拆遷的方略，行政救濟的核心是依法辦事，并且，作為保護公民人身財產權的立法，必須以人權作為理論基礎。同時，我國《憲法》第五條規定："一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究"，"任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權".第三十三條規定："中華人民共和國公民在法律上一律平等".上述規定為我國拆遷行政救濟的設立奠定了憲法基礎。學者認為，房屋拆遷行政救濟的途徑，是指行政相對人的合法權益受到違法或不正當具體行政行為侵犯時，法律所提供的補救渠道和途徑。

1.房屋拆遷行政救濟的具體措施

行政復議和行政訴訟的對象是具體行政行為，對拆遷主管部門在房屋拆遷過程中拆遷權性質的認定，直接關系著行政復議和行政訴訟范圍的確定。將拆遷行為列為行政救濟的范圍，首先是基于房屋拆遷權的行使是具體行政行為的認識。理由主要有：其一，從職權上看，房屋拆遷權是一種由政府房屋拆遷主管部門依法行使的行政權力，具有不平等性和強制性，與拆遷主管部門依照法律法規的授權制訂規范性文件的抽象行政行為相區分。其二，房屋拆遷權是單方意思行為，不需管理相對人的合意，從而也將其與房屋拆遷立法這一抽象行政行為中的立法合意區分。第三，從結果來看，拆遷決定在外部表現形式上以決定、許可證等非規范性法律文件為存在方式，與抽象行政行為中的規范性文件相區分；從調整的對象來看，拆遷決定針對被拆遷人和拆遷人，可以反復適用，以區別于抽象行政行為中針對不特定人和事；從效力上看，拆遷決定針對現實存在的對象，以區別于抽象行政行為針對未來可能發生的不特定對象而生效。因此，按照《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對"具體行政行為"的解釋，房屋拆遷決定顯然應當屬于具體行政行為的范疇。

其次是基于房屋拆遷權的行使行為是外部行政行為的認識。所謂外部行政行為，是指拆遷主管部門對拆遷行政事務進行管理，與拆遷人和被拆遷人之間產生的一種行政管理行為。與外部行政行為對應的一個概念是內部行政行為，它是拆遷主管部門隊對內部行政事務進行管理，與內部管理相對人產生的行政隸屬關系行為，如拆遷主管部門對內部違法違紀行為的政紀處分。

《行政復議條例》第二條規定："公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益可以依照本條例向行政機關申請復議".而該條例第九條規定的行政復議案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證而行政機關拒絕頒發，以及"認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件".《行政訴訟法》第二條規定："公民、法人和其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟".該法第11條規定的行政案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證而行政機關拒絕頒發，以及"認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件".因此，我們有理由認為，如果拆遷申請人依法向拆遷主管部門申請頒發拆遷許可證而拆遷主管部門拒絕頒發，或者被拆遷人認為拆遷許可證的頒布不合法從而侵犯其合法財產權的，都可以申請行政復議或提起行政訴訟。

2.聽證程序

"聽證"一般是指在國家機關作出決定之前，給有利害關系人提供發表意見的機會，對特定事項進行置證和辯駁的程序。"聽證"是行政機關行政決定的一個階段，屬于行政程序的組成部分，不是行政程序的全過程。

我國在頒布的《行政處罰法》中引進了聽證程序，確立了聽證在行政程序中的法律地位。盡管聽證程序只局限于行政處罰決定中，但它所確立的原則無疑為我們提供了一個保護拆遷行政相對人合法權益，監督拆遷主管部門在"社會公共利益"的實體前提下作出拆遷決定，以及規范拆遷當事人及其他人有關行為的有效方法。