污染環境防治責任制度大全11篇

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篇（1）

一、環境侵權

環境侵權從廣義上講是指因生產和生活行為侵害環境并因而對他人的人身權、財產權、環境權等權益造成損害的行為。它也是通過環境媒介產生侵權后果的行為，具有“準行為”特征。1從狹義上講，環境侵權則指的是對權利主體的環境權及其行使所構成的侵害與破壞。因為環境權本身也可說是一種準民事權利。既涉及人身權與財產權，又超脫于二者之外自存空間。環境侵權包括水污染、大氣污染、固體廢棄物污染、海洋污染、環境噪音污染、能量污染、有害有毒物質污染、破壞自然資源等侵權行為。

二、環境侵權民事責任

（一）環境侵權民事責任的內涵

環境侵權民事責任實質上也是一種侵權的民事責任。它是指環境法律關系主體因違反保護環境義務，污染環境或破壞生態系統侵犯他人環境民事權益而應承擔的民事方面的法律后果。2它是因環境污染和生態破壞而引起的法律責任，其以行為人污染或破壞環境，且造成環境損害或他人人身、財產方面的損害為前提條件。我國《民法通則》第124條規定：“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”我國《環境保護法》第41條也規定：“造成環境污染危害的，有責任排隊危害，并對直接受到損害的單位和個人賠償損失。”故保護環境是民事主體的法定義務，其造成環境的污染或損害均違反法律的禁止性規定。由此所產生的法律責任即環境侵權的民事責任。其主要是指涉及環境污染侵害行為所導致的法律責任，而不是人類意義上的環境權利所指向的責任。

三、關于我國環境侵權民事責任制度的分析與評價

（一）積極意義的方面

從宏觀上看，現有的民事基本法、環境基本法、環境單行法和民事程序法等有關法律對環境侵權民事責任均作了不同層次不同內容的規定，民法通則確立了我國環境損害民事責任的制度。此后的有關環境立法，包括《環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》等，均對環境污染損害民事責任進行了規定。因此，可以說，環境侵權民事責任制度體系已經隨之基本形成，我國環境侵權民事責任的法律依據已經比較嚴密了。

較為徹底的是我國對于無過錯責任原則在這一領域的貫徹。因為不論是作為民事基本法的《民法通則》，還是作為環境基本法的《環境保護法》，亦或各環境單行法，都貫穿著無過錯責任的立法原則，并且，該原則不僅適用于生命、身體、健康遭受損害的場合，也適用于財產損害場合。

（二）尚不完善的方面

首先，立法思想被限制。我國目前仍以經濟建設為中心，注重各項經濟指標的情況下，地方政府等權力主體往往只考慮現階段經濟發展的需要而忽略了長遠的社會利益，僅從發展本地區經濟出發，對各種環境侵權行為采取姑息、包庇、縱容的態度，進而影響到環境侵權在司法領域救濟乏力，無法發揮出其應有的作用。

其次，法律體系的不完整。環境法律體系尚待完善。長期以來，我國民法領域不得不面臨著這樣的尷尬局面：一、未編訂統一的民法典；二、尚未將環境權寫入憲法；三、仍未頒布獨立的侵權行為法；四、現行立法上的矛盾沖突大量存在；五、之前出臺的許多環境法律都過于原則化，缺乏相應法規、規章和實施細則的配套，結果導致法律的可操作性差，執法隨意和執法標準不一致。

再次，基本原則的不確定。關于環境污染引起的損害賠償訴訟的舉證責任轉移問題，只有最高人民法院的司法解釋；至于因果關系推定規則，則既無法律規定，也無司法解釋。也就是說，對這些重要的基本原則法條上均沒有做出明確而詳盡的規定與闡釋。

最后，救濟的途徑和保障方面明顯不足。損害賠償責任的保障制度尚未建立，我國環境法中，無論是基本法還是各單行法皆未明確規定仲裁制度，而其相對訴訟，更具有迅速、便利等優勢。二是環境侵權的知情權和請求鑒定權尚屬空白，這對弱勢地位的被侵權人進行舉證及請求救濟十分困難。三是尚沒獨立的對環境侵權因果關系進行認定的機構等。

四、對環境侵權民事責任制度的思考與建議

（一）堅持全部賠償與限制賠償相結合的原則。讓企業承擔無過錯責任在有些合法化的情況下會導致企業的破產并不利于社會穩定與經濟發展。而不全部賠償受害人，則又顯示公正公平。所以，就要堅持此原則，對于二者之間的差價，可以通過另外建立社會保險制度或環境污染損害賠償基金等社會性救濟來彌補。

（二）有限度且適時地適用懲罰性賠償原則。在加害者主觀上具有惡意的情況下，甚至經過加害者深思熟慮后實施的環境侵權，除了要以行政手段，刑事制裁等途徑進行管理和懲罰，還應當適時適用懲罰性賠償，如我國的《產品責任法》、《消費者權益保護法》。

（三）具體明確侵權責任主體。環境法同我國各種各樣的法律制度一樣，對環境侵權責任承擔者常籠統地定義為“有關責任人員”、“有關單位”，而造成環境污染的原因也較為復雜，涉及的有關人員也形形。因此，在制訂相關法律條文時如能將責任落實到人，視具體情況做出相應的規定，則更能夠達到法律所追求的彌補損失和懲戒侵害的目的。

（四）保障受害人合法咨詢和鑒定責任的請求權利。環境侵權很多時候涉及高科技以及專業性極強的業務理論，有關機器設備、使用原料、排放廢棄物的種類、數量、遷移轉化規律及可能的危害后果、產生侵權的原因、程度，侵害的等級等等都是一般公眾所不熟悉和難以理解的。因此，立法應當明確授予受害人對相關問題的咨詢權，以及向當地有關環境行政管理機關申請責任鑒定的請求權。

（五）確立環境侵權仲裁制度。環境侵權糾紛一般都關涉財產權益，而我國仲裁法就可以對其加以調整。而運用仲裁方式解決環境侵權糾紛不僅能大大節約國家的訴訟資源，提高糾紛解決效率，也能夠在一定程度上調和社會矛盾，立法理應在條件具備時加以明定。

篇（2）

作者：于文武 單位：哈爾濱商業大學

靜脈產業循環經濟發展中的立法缺陷

重視資源化不力我國固體廢物立法的指導思想是以達到環保要求為目的，以污染防治為主，對回收利用則未給予充分重視。雖然《固體廢物污染環境防治法》以最大限度地減少固體廢物的產生量和使廢物資源化為基本原則，明確規定國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢物實行充分回收和合理利用，在這一指導原則下也頒布了一系列法律規范，但總的來說，這些法律規范內容分散，缺乏系統性，難以形成專門的廢物資源化的法律體系。廢物的資源化缺少相應的子法支撐，操作性較差。法律規范效力低在固體廢物立法管理方面，我國目前只頒布了一部綜合性的法律，即防治固體廢物污染的《固體廢物污染環境防治法》。其他法律規定大多是國務院或國務院有關部門制定的行政法規、規章，法律效力低于一般法律，僅在本部門或本行業內部具有法律效力。這種低效的立法管理形式不利于固體廢物的綜合管理，且不利于各部門之間的相互配合和協調。缺乏子法的支持雖然我國的《固體廢物污染環境防治法》對固體廢物的收集、運輸、回收利用、處理、處置作了原則上的規定，并對工業固體廢物、城市生活垃圾及危險廢物污染環境的防治作了專章規定，但一個完整的固體廢物綜合管理法律還遠未建立。缺乏強制性措施由于一直以來我國把固體廢物的處理、處置視為一項公益性的福利事業，這種理念滲透到立法當中，使得對于固體廢物立法管理。指導性的法律規定較多，而強制性、懲罰性的措施較少。很多行政措施是以“意見”我國固體廢物管理模式與法律制度的構建或“通知”的形式的，這種指導性的行政措施由于缺乏法律規范中的“制裁”部門，因而并不具有法律強制力。

靜脈產業發展循環經濟的法律制度創新

我國靜脈產業的市場化就是建立適應市場經濟的固體廢物管理新體制和法律體制，使得固體廢物的產生者、收集者、回收利用者及廢物的運營處置機構作為各個利益主體，其與政府管理部門之間，主要是通過法規政策、經濟合同、執行污染控制標準的行政與經濟手段相結合的管理關系，而非僅憑行政管理與道德意識來聯結，這樣就與主導社會運作的市場經濟相一致。明確政府部門職能明確相關管理部門的職責，打破“政企不分”的混亂局面，避免多頭管理，各自為政。環境行政主管部門負責固體廢物管理規章、政策的制定、出臺與監督實施等等。在國家層次，由國家立法機關負責起草有關固體廢物管理的法律、法規，國家環保總局負責制定相應的規章、管理辦法和環境標準，并統一監督管理。由地方環境保護局負責起草制定出相應的地方性規章赫爾實施辦法，并負責具體監督當地的廢物收集、清運、處置過程，參與許可證的批準和撤銷，與當地的建設部門、市容部門、環境衛生部門等相關機構協調配合。健全相關管理機構固體廢物的資源化管理包括政府行政管理、行業自律管理兩個部分。就政府行政管理而言，我國已有專門機關和部門，而行業自律管理則未發揮其應有的重要性，這是我國固體廢物管理急需完善之處。這方面發達國家為我們提供了值得借鑒的經驗，許多國家的再生行業組織十分發達。固體廢物的行業化管理，一方面可以避免單純的政府職能部門管理所產生的職責不清、管理混亂、政府財政負擔過重等弊端，另一方面可以促進固體廢物管理的信息化、產業化，節約固體廢物處理的成本，提供廢物資源化的效率。培育管理的產業化首先，政府應該采取行政指導措施，制定誘導性法規、政策，建議、鼓勵采取入股、兼并、合資等多種形式建立垃圾處理公司，并使全社會意識到這一產業將會帶來巨大的經濟效益、社會效益和環境效益。其次，政府應該本著垃圾減量化、無害化、資源化的原則，從宏觀的角度出發，提出相應的要求和條件，以招標的形式吸引相關企業投標、競標，從中選定最適合和最有保障的企業簽訂行政合同。企業通過競標獲得政府的補貼和財政優惠政策，而資金的投入和運作則由企業自行決定，同時企業應當完成對政府所作的承諾，政府擁有監督管理權，這樣才能保證垃圾產業按照法制的軌道良性運行。此外，為解決垃圾資源化的最大難題——資金問題，政府應出臺配套的優惠政策，為垃圾產業的發展開辟多種融資渠道。加強行政執法的力度一是生產者責任制。生產者責任制主要是針對包裝廢物的一項管理制度。我國可以借鑒發達國家的經驗，在包裝廢物領域率先推行“生產者責任制”。對企業當前技術條件下可以重復使用的包裝物，強令其回收使用，對不能重復使用而在環境中不易降解的如塑料包裝物，應該強令企業進行回收，由其他環保產業部門進行循環再生利用。二是垃圾分類回收。實行垃圾分類收集時垃圾資源化和減量化的基礎。按需求從源頭將不同廢物分開堆放集中，一方面可以避免廢物之間相互污染，便于區分利用，提高再生資源的回收率，另一方面可以減少垃圾的處置量，提高垃圾處置效果。三是獎懲機制。垃圾的回收利用很大程度上取決于居民的環保意識，要提高居民的環保意識，除了宣傳教育以外，采取懲罰與獎勵相結合的管理措施加以引導是很有必要的。如具有“花園城市”美稱的新加坡，其優美的環境與嚴格的管理措施和嚴厲的懲罰制度是分不開的。建立經濟激勵機制經濟激勵是指以市場為基礎，通過改變市場信號，影響正常對象的經濟利益，引導其改變行為。這種間接宏觀管理模式，由于不需對政策對象的微觀活動驚喜全面的監控，大大降低了政策執行成本，此外還可以有效地配置保護環境所需的資金。

篇（3）

污染防治設施的監督管理工作實際上就是指環境保護部門在國家的授權下對建設工程項目的作業現場進行檢查并且查處有關的違法行為，確保排污單位的污染防治設施都是在合理的使用狀態下的，避免出現污染防治設施被拆除或是出于閑置的狀態，從而有效的加工處理污染源所排放出的各類污染物。作為一項重要的管理制度，污染防治設施監督管理制度是為工業污染源設立的，同時其也是建設工程項目“三同時”制度向合法污染源的過渡和延伸，這項制度主要包括以下幾項內容。

1 排污單位的法定義務

（1）排污單位可以正常的使用污染防治設施。在我國環境保護部門所頒布的《環境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》等文件中都是有著相關的規定的，并且在我國國家環境保護總局2001年12月7號所的第十三號文件《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》的條款中對“正常使用”也是有著明確的說明的。

（2）嚴禁排污單位擅自拆除并且閑置污染防治設施。在我國《水污染防治法》第十四條第二款，《環境噪聲污染防治法》的第十五條，《大氣污染防治法》的第十二條第二款，《環境保護法》的第二十六條第二款，《固體廢物污染環境防治法》的第二十條和第四十條中，對排污單位都有著這樣的要求，排污單位是不可以擅自拆除、閑置污染防治設施的。

（3）當環境保護部門對排污單位的生產作業現象進行定期的檢查工作時，排污單位必須真實的反映情況，并且向環保部門提供必要的資料。

2 排污單位的法律責任

環境保護工作的相關法律有效的規定了排污單位的各類行為模式，也就是說當排污單位的生產作業過程中違反了這些行為模式并超出了一定的額度時，那么排污單位就必須承擔相應的法律責任。現階段，我國環境保護工作的相應法律法規對固體廢物污染、大氣污染、水污染以及噪聲污染者四大類污染防治設施違法行為的法律責任也都有著明確的說明。

（1）不同法律規定的受處罰行為是有所差異的。對于“不正常使用”這個概念，在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中都將其列為應受處罰的行為，而在《固體廢物污染環境防治法》和《環境噪聲污染防治法》中卻并未將其列為應受處罰的行為。那么怎樣才算“不正常使用”的范圍呢？以水污染防治設施為例，所謂的“不正常使用”就是對排污單位違反水污染物處理設施正常運行規范而繼續使用水污染處理設施的情況，環境保護部門認為這就是“不正常使用”的處理設施。而以下幾種情況，同樣也屬于水污染處理設施的“不正常使用”狀態：①將全部的處理設施或是部分的處理設施停止運行;②在不經過處理設施的情況下，將全部污水或是部分污水直接排放到環境中;③使用處理設施時，并未遵照相應的規范流程使用、檢查和維修;④使用污染處理設施時，從中間的某一工序將污水排放到環境中。

（2）不同法律規定的處罰幅度是有所區別的。在《大氣污染防治法》中，其處罰的幅度依據規定應為“5萬元以下”，而在《水污染防治法實施細則》中，其處罰的幅度依據規定為“10萬元以下”，《固體廢物污染環境防治法》中，其處罰的幅度依據規定也是“5萬元以下”，在我國不同區域對環境噪聲污染處罰幅度也是有所區別的。當然，同類違法行為處罰上限有如此大的差異顯然還是不夠合理的，廣東省對于環境噪音的處罰的上限顯然太低，應盡快修改并適當提高。

（3）不同法律所規定的處罰種類也是有一定差異的。在我國的《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》以及《水污染防治法》中，其規定的處罰種類只有“罰款”這一項，而在《大氣污染防治法》中，處罰的種類有“罰款”和“警告”兩類，也就是說處罰時在這兩者之中可以任選其一。另外，在這四項法律中，不但規定了相應的行政處罰，同時也都規定了相應的改正責任，《水污染防治法》規定為限期重新安裝使用或是責令恢復正常使用，而其他三項法律則為責令改正，由于其范圍太廣，具體的改正方法還應由當地的環境保護部門酌情而定。

3 環境保護部門的職權和職責

（1）在環境保護部門進行日常監督管理的過程中，如果發現了排污單位存在著擅自拆除、閑置污染防治設施或是不正常使用污染防治設施的違法行為，那么環境保護部門就有調查取證、立案并且制定出發決定的法定職權。具體來說，在《環境保護行政處罰辦法》、《行政處罰法》以及環境保護法律相關的法律責任中都是有著明確的規定的。

（2）環境保護部門對排污單位具有現場檢查的法定職權。環境保護部門可以定期的或是不定期的對排污單位的生產作業現場進行檢查。

（3）環境保護部門有責任向排污單位宣傳相關的法律法規、規章制度以及政策規范中的與污染防治設施有關的規定，同時還應定期的提供給排污單位污染防治設施的最新的科技信息。另外，對于排污單位的污染防治設施實時運行情況和運行效果，環境保護部門也應進行跟蹤和反饋，在此過程中找到污染防治設施所存在的問題，并勒令排污單位進行及時的整改，整改完成后方可重新投入使用。

4 完善消防監督管理制度的對策

4.1 貫徹落實消防安全責任制

貫徹落實國務院《關于進一步加強消防工作的意見》，進一步明確各級政府、行業主管部門的責任，尤其是要加強對各級政府和相關職能部門貫徹落實工作的督導檢查力度，健全消防工作考評機制，將貫徹落實工作作為目標責任考核和領導干部政績考評的重要內容，納入社會治安綜合治理、文明創建和平安建設活動的考評范圍，確保各項工作措施得到有效落實。要落實消防聯席會議制度，發揮防火安全委員會的協調作用，建立健全消防工作聯合執法機制。

4.2 轉化消防監督管理模式

深入推進社會單位“四個能力”建設，改變消防部門大包大攬的局面。對消防設施健全、消防安全管理制度完善、 管理水平較高的單位，應當鼓勵其對火災隱患進行自主管理;對消防硬件設施欠缺、消防安全自我管理水平低下的單位要重點管理。要創新消防監督管理手段，引入市場化管理手段，推行火災公眾責任保險，促進經營者改善自身消防安全條件的積極性;扶持、發展專業的消防中介機構，由單位自主選擇專業中介機構來承擔單位的消防安全管理、自動消防設施維護保養等技術性較強的工作，解決單位缺乏專門技術人才的不足。

綜上所述，我們對排污單位的法定義務、環境保護部門的職權和職責以及排污單位的法律責任三個方面的內容進行了詳細的分析和探討。作為一項十分重要的環境管理制度，污染防治設施監督管理制度是專門為工業污染源而設立的，在其實行的過程中，我們應明確的掌握上述三大項內容，確保所有的污染防治設施都可以正常的投入使用，有效的保護資源和能源，只有這樣，才能真正的做好環境保護的工作，維持生態平衡，從而也保證了人體的身體健康。

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醫療廢物范圍是指醫療衛生機構在醫療、預防、保健以及其他相關活動中產生的具有直接或者間接感染性、毒性以及其他危害性的廢物。醫療衛生機構收治的傳染病病人或者疑似傳染病病人產生的生活垃圾，按照醫療廢物進行管理和處置。醫療廢物分類目錄，按照衛生部、國家環保總局制定下發的《醫療廢物分類目錄》（衛醫發﹝2003﹞287號）規定執行。

二、醫療廢物過渡性處置的基本要求

（一）全縣各級各類醫療衛生機構應當建立、健全醫療廢物管理責任制，其法定代表人或者主要負責人為第一責任人，分管后勤工作的領導具體負責。臨床科室、醫院感染管理、總務后勤等相關部門具體管理、分工協作。

（二）任何單位和個人不得轉讓、買賣醫療廢物。醫療衛生機構對使用后的一次性醫療器具和容器易致人損傷的醫療廢物，應當消毒并作毀形處理，處置方式按照本過渡性處置方案執行。

（三）不具備集中處置醫療廢物條件和能力的城鎮醫療衛生機構、鄉鎮衛生院和個體診所，必須按照《醫療廢物管理條例》第21條規定和《危險廢物焚燒污染控制標準》要求自行處置，并保證處置無害化，不得污染環境和危害周圍居民的身體健康。

（四）醫療衛生機構內直接從事醫療廢物收集、運送、貯存、處置危險廢物工作的人員和管理人員必須接受培訓，取得合格證書后方能上崗。

三、醫療廢物收集與運送

（一）醫療衛生機構要設置醫療廢物處置、環境保潔監控專門機構，配備專（兼）職管理人員和工作人員，建立健全各項規章制度，實行定人、定點、定時操作與管理，確保各項制度、措施落在實處。

（二）醫療衛生機構按照有關規定，對醫療廢物實施分類管理，專場存放，專人管理，不能與一般醫療廢物和生活垃圾混放、混裝。

（三）隔離的傳染病病人或疑似病人產生的具有傳染性醫療廢物必須由專人管理，按照國家規定嚴格消毒、隔離，按傳染性廢物收集處理。

（四）醫療衛生機構應建立醫療廢物的暫時貯存設施、設備，不得露天存放醫療廢物；要建立封閉式的垃圾處理場所，保證各項設備運轉正常。醫療廢物暫時貯存時間不得超過2天，且須有危險廢物識別標志并按要求做好申報登記工作。

（五）生活垃圾處理要做到日產日清，不得積存污物；生活垃圾中不得混雜醫療垃圾；生活垃圾清理后，要做好垃圾堆放地點的清潔與消毒。運載途中不得隨意扔撒、傾倒、堆放，應當遵守環保和城市環衛部門的規定放置，防止污染環境。

四、醫療廢物過渡性處置方法

（一）傳染性或感染性病人的生活垃圾處置：可用0.5%過氧乙酸或有效氯2000mg/L的含氯消毒劑溶液噴灑，作用30分鐘以上。再用雙層黑色垃圾袋裝載，集中放置到暫時貯存場所，然后按規定進行處置。

（二）感染性（非銳器）醫療廢物處置：廢物產生地應當用規定專用垃圾袋盛裝，垃圾袋外備有“焚燒”標志，集中焚化處置。

（三）一次性使用醫療廢物處置：此類廢棄物須經初步消毒、毀形處理，再用雙層黃色垃圾袋包扎送焚化處置，也可妥善貯存于防滲透的容器內，待集中回收處置。

（四）銳器廢物：要求在廢物產生地配置適合的毀形裝置并立即毀形處理，然后焚化。

（五）藥理性和化學性廢物等：此類廢物可交還原生產單位銷毀，也可焚燒或深埋。

五、醫療衛生機構的污水處理和排放監測

（一）醫療衛生機構要完善污水處理設施，增強污水處理能力，確保醫療污水不成為環境污染源。凡一級以上醫療機構（包括20張病床以上門診部、保健站），現已具備醫療廢水處理能力的要確保醫療廢水處理設施正常運行，外排廢水污染物要達到《污水綜合排放標準》（GB8978—1996）要求；對沒有醫療廢水處理設施或廢水處理效果與處理規模達不到要求的農村醫療衛生單位和個體診所，要積極建設和完善污水處理設施，盡可能實現達標排放，在目前條件下，醫療污水必須采取加氯、加過氧乙酸等臨時消毒殺菌措施。

（二）醫療廢水的監督性監測必測項目為：PH、余氯、COD、BOD、懸浮物、揮發酚、油類、總磷、汞、砷、糞大腸菌群、細菌總數。監督性監測頻次為：每半年1次。醫療機構自我監測的項目為PH、余氯、COD。可按廢水處理的周期確定監測頻次，一般每班次至少1次。

（三）為加強對醫院廢水排放的監測工作，醫院廢水排放應按照國家環保總局《醫院排放污水余氯自動監測系統建設技術要求》（暫行）規定，安裝污水余氯自動監測系統。

六、醫療廢物處置的院內監管

醫療衛生機構要加強對醫療廢物處置的領導，制定和建立與醫療廢物安全處置有關的規章制度、工作流程、工作職責和醫療衛生機構內醫療廢物流失、泄漏、擴散和發生意外事故時的應急預案等有效工作機制，建立健全環保管理和污染防治制度，要對每批醫療廢物處置的環境保護和衛生學效果進行監測。監測結果要存入醫療廢物臨時處置檔案，每半年向縣環保局和縣衛生局報告一次。

七、醫療廢物監督管理

縣衛生局對醫療廢物收集、運送、貯存、處置活動中的疾病防治工作實施統一監督管理。縣衛生監督所在衛生局的領導下，對醫療衛生機構從事醫療廢物的收集、運送、貯存、處置中的疾病防治工作和工作人員的衛生防護情況定期進行監督檢查和不定期的抽查。縣疾病控制中心要根據檢測計劃，每半年對醫療衛生機構的醫療廢棄物處置工作進行檢測、評價，發現問題應及時報告縣衛生局。

縣環保局對醫療廢物收集、運送、貯存、處置活動中的環境污染防治工作實施統一監督管理，要定期督促各醫療衛生機構對醫療廢水和醫療廢物處理設施、污染物排放情況進行監測，嚴禁未經處理或處理未達標的醫療廢物進行排放。其他有關部門在各自的職責范圍內負責與醫療廢物處置有關的監督管理工作。

八、工作要求

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我國在保護耕地數量動態平衡方面成效顯著，相關法律法規比較健全，但對耕地質量的保護大多是原則性、概括性的規定，操作上存在明顯不足，導致耕地質量下降，其中主要表現為耕地污染。這勢必使農業的可持續發展失去最重要的物質基礎，同時與我國循環經濟發展模式和構建和諧社會理念是相違背的。國家頒布了《土地管理法》、《農業法》、《農產品質量安全法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等，對耕地污染防治卻沒有專門的法律規定。因此，亟須制定完善的《耕地污染防治法》，對耕地的保護加以引導和科學規劃。

一、耕地界定及我國耕地污染現狀

1.耕地概述。耕地主要由土壤組成，土壤的組成包括固相(礦物質、有機質）、液相(土壤水分或溶液)和氣相(土壤空氣)等三相物質四種成分有機地組合成一起，具有天然肥力和生長植物物質的能力，是一種農業生產資源，更是一種環境要素。

當前通用的耕地定義出自全國農業區劃委員會和原國家土地管理局制定的《土地利用現狀調查技術規程》（以下簡稱《規程》）。《規程》將耕地定義為是指種植各種農作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農業生產發展的重要物質基礎。包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地;以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;耕種三年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于1.0米，北方寬小于2.0米的溝、渠、 路和田埂。《規程》還將耕地分為5個二級地類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地和菜地。國土資源部正在制定新的國家標準，對土地利用類型及耕地的二級分類進行重新劃分。

2.耕地污染的界定。

(1)耕地污染的定義。耕地污染是指耕地受到大氣酸雨或富含有毒有害物質水的侵蝕，惡化了土壤原有的理化性狀和喪失了生產潛力，導致耕地上的農林副產品對人畜禽漁的危害。又可以理解為：有毒污染物通過大氣、水和生物直接或間接地向耕地土壤排放，超過耕地土壤環境容量，從而打破了耕地土壤內部系統的平衡，引起土壤結構和功能發生變化的過程。換句話來說，耕地被污染的過程就是有毒物質改變了耕地土壤的理化性質，使耕地“中毒”的過程。

(2)不同類型耕地土壤污染的差異（即耕地土壤污染具有區域性特征）。不同類型耕地土壤的起源及發育條件各不相同，因而有機質含量、集聚其中的生物體的種類和活動以及由此組成的生物過程強度等方面均有差別，并且每種類型的土壤有其固有的酶活性水平。紅壤呈酸性,強酸反應。丘陵紅壤一般氮、磷、鉀的供應不足,有效態鈣、鎂的含量也少,硼、鉬也很貧乏。紅壤比黃壤年平均氣溫高而排水較好,故含水氧化鐵與鐵的活化度均較黃壤低，但礦物風化度較黃壤深而富鋁化過程較強。其它類型的土壤也有各自獨一無二的特點。由于耕地土壤存在不同類型，導致其組成成分具有復雜性和土壤物理化學性狀（pH、Eh等)等存在差異,造成工業“三廢”、重金屬、農藥、化肥以及其他污染物在土壤環境中形態的復雜和多樣性。比如金屬不同形態，其生理活性和毒性均有差異，其中以有效態和交換態的活性、毒性最大,殘留態的活性、毒性最小,而其他結合態的活性、毒性居中。因此,各種污染物在不同類型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地區土壤中殘留量高，卻沒有造成土地污染，但在另外地區土壤中殘留量低的時候卻造成土地嚴重污染。

3.我國耕地污染的現狀。耕地污染，主要表現為土壤環境的污染。土壤環境是一個開放體系，與其他環境要素間進行著物質和能量的交換，據研究，大氣、水等其他環境要素的污染90%最終都要歸于土壤污染，土壤污染的影響是最根本性的。據國家環保總局統計，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，其中，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝，合計約占耕地總面積的十分之一以上，并且多數集中在經濟較發達的地區。據報道，受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬hm2，約占總耕地面積的五分之一，其中工業“三廢”污染耕地1000萬hm2。例如:20世紀80年代中期對北京某污灌區進行的抽樣調查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問題。另一方面，全國有1300～1600萬hm2耕地受到農藥的污染。湖北省荊門市的最大工業廢水及生活污水，把竹皮河水變成了醬色區，所含的氟、鉛、硫化物等十幾種有害物質，皆大大超過人畜飲用標準，魚蝦鴨鵝基本絕跡，4700畝農田和1500畝水面因污染而撂荒。湖沖村一位農民承包了6畝稻田，收獲的5000多斤稻谷竟然變成了黑色，連雞、豬都不吃。總之，目前耕地污染嚴重，形勢緊迫，必須進行治理。

二、國內外耕地污染防治立法比較

1.國內有關耕地污染防治的法律規定。目前我國已制定有關環境保護、治理污染的國家法律有6部，資源保護的法律有9部，國家有關環境資源保護的行政法規30多部,環境資源保護方面的行政規章有400多個,已初步形成了體系。但對耕地污染防治的法律規定都是原則性、概括性的，散見于《環境保護法》、《農業法》、《農產品質量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環境防治法》、《礦產資源法》、《基本農田保護條例》和《土壤環境質量標準》當中。《環境保護法》的規定為:“各級人民政府應當加強對農業環境的保護,防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。”《農業法》第五十八條規定，農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜,增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力,防止農用地的污染、破壞和地力衰退;《土地管理法》在第三十五條規定各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地;《基本農田保護條例》在第十九條、第二十二條、第二十三條、第二十五條和第二十六條分別對土壤污染防治作了詳細規定;（1)第十九條:國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的基本農田施用有機肥料,合理施用化肥和農藥。利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力;（2)第二十二條:縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監測網點，定期向本級人民政府提出基本農田地力變化狀況報告以及相應的地力保護措施,并為農業生產者提供施肥指導服務。（3)第二十三條:縣級以上人民政府農業行政主管部門應當會同同級環境保護行政主管部門對基本農田環境污染進行監測和評價，并定期向本級人民政府提出環境質量與發展趨勢的報告。（4)第二十五條:向基本農田保護區提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應當符合國家有關標準。（5)第二十六條:因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農田環境污染事故的，當事人必須立即采取措施處理,并向當地環境保護行政主管部門和農業行政主管部門報告,接受調查處理。《土壤環境質量標準》和《關于開展基本農田保護區土壤質量鑒定通知》的規定。規定了土壤環境質量分類和標準分級以及土壤監測的采樣方法和分析方法。《農產品質量安全法》第二章對農產品產地安全及農產品GAP種植地點與肥料做了明確要求;并且實行防止因農產品產地污染而危及農產品質量安全的農產品產地管理制度。即對耕地的種植做了明確限制。

2.國外有關耕地污染防治的法律規定。國外專門立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麥制定《土地污染法》、英格蘭制定《環境保護法》、德國制定《德國聯邦土壤保護法》、荷蘭制定《土壤保護法》、澳大利亞制定《污染土地管理法》等等。日本1970年頒布了《農業用地土壤污染防治法》。其目的之一是為清除鎘等特定的有害物質(由政府指定）對耕地的污染，使土地復原，都道府縣知事指定耕地土壤污染對策區域，實施客土事業和其他必要的公共事業,以謀求土壤的復原(第3條、第5條）。知事在認定對策區域內可能損害人的健康的農畜產品被生產出來時，可以將其指定為特定區域，對那里的作物種植發出勸告，限制種植指定為不適當的農作物(第8條、第10條）。農藥管制法將構成土壤污染原因的有污染農作物使人畜發生損害的農藥指定為“土壤殘留性農藥”，對政府課以設定其使用標準的義務(第12條之3）。德國1998年頒布了《聯邦土壤保護法》,1999年又制定了《污染土地管理規則》,確定了土地使用者和所有者規避危險的原則和清除土壤污染的義務,并明確了誰應對污染土地的調查統計和采取清除措施負責。日本明治大學法學院教授Yumihiko Matsumura發表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了該法旨在調整工業用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面發揮重要作用。《日本土壤整治法》分為三部分:（1)實施土壤調查;（2)指定為污染區，如果調查發現該土地上集中的某有毒物質超過限量，則就應該把該土地指定為污染區,并登記在指定污染區登記簿中。(3)危險管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授認為污染區登記簿對公眾公開的方案,將對促使公司積極參與土壤污染整治帶來深遠影響,它將激勵工業界人士采取預防措施。美國Robinson & Cole LLP律師事務所土地法部門律師Hiroko Muraki Gottlieb 發表的《土壤治理二十年經驗之借鑒:中的貸款人責任之演進》論文在考察了《美國的綜合環境對策、賠償及責任法》的基礎上探討了美國在實施有關立法方案來整治污染土地或地下水時面臨的挑戰,研究了貸款人的責任和擔保利益免責的演進過程。

3.國內外耕地(農地)污染防治法律法規比較。

(1)法律法規內容的比較。我國有關耕地污染防治的法律法規大多是原則性規定，缺乏操作性，又沒有配套實施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但對于如何保障土壤不被污染，如何對污染的土壤進行改良，并未做出明確而完善的規定。國外大都制定專門的耕地污染防治法，比如美國《資源保護回收法》，一部法律中有眾多的章節和小章節、條款以及相當多的附錄。在該法中有一個專門對于小量廢物排放者的規定，如果我們用一句話定義它，就是“在一個月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者”。而美國在該法中對小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國環保局是根據該法的哪些章節對被定義為小量排放者實施具體規定;第二、這些規定的應用范圍;第三、從何時開始排放者必須使用環保局的排放清單以及清單必須含有的內容;最后該法還規定在有效標準和日期產生前,排放者應該在何種條款下排放廢物等等。

(2)訴訟時效的比較。我國耕地污染防治訴訟時效規定短于國外，《民法通則》第20條規定，從權利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。但環境污染與破壞行為與損害后果的出現之間存在明顯的時間差，損害結果存在著隱蔽性和滯后性，損害后果短時間內難以確定，與環境侵權后果出現的時間相比，20年的最長時效顯得太短，不利于保護受害人合法權益;比如美國各州公司法規定,公司終止以后，作為責任主體還將存在一段時間,只要在追訴期內,已經終止的公司仍然像普通人一樣可能成為被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俁病事件,用了50年之久才揭穿水俁病的秘密。

(3)法律責任的比較。我國法律責任的規定與國外立法相比存在缺陷。如傳統的民事侵權賠償責任存在救濟的滯后性;刑事制裁重視“結果犯”，輕視“行為犯”，缺乏源頭控制措施，往往造成重大污染而很難挽回;刑法關于“破壞環境資源保護罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏無過錯責任規定;環境行政訴訟中，作為被告的行政機關負有舉證責任，但作為原告的加害人往往是企業，對排放的污染物的屬性和技術了如指掌，舉證能力勝過行政機關，行政機關往往有心無力，導致出現原告和被告最終協商執法，對環境和人身財產保護極為不利。而許多國家通過環境法律的制定和修改，加強了環境責任制及對污染破壞環境的行為和環境違法行為的懲罰。在對污染破壞環境的責任的追究方面，一些國家的立法從過去只追究組織、單位的責任發展到同時追究政府官員、公司經理的個人責任;一些立法還對污染破壞環境的連帶責任作了規定。

(4)管理體制的比較。在現階段，我國耕地污染處于多頭管理，農業部負責土壤污染調查治理，國土資源部負責土地的管理，地礦部門則做地質大調查。針對污染耕地，各部門都在管，但又管得不多，有的甚至還幾乎不管；環保部門隸屬于當地政府，靠吃當地財政，對當地經濟有重大影響的企業也無能為力。國外都通過立法建立了統一的環境管理機關。如美國立法成立聯邦環保局，是聯邦政府執行部門的獨立機構，直接對總統負責，不附設與任何常設部門之下，聯邦環保局與其他具有部分環境管理職能的政府部門的職權劃分明確，工作協調有效；日本立法成立環境省，相當于我國部級。日本環境管理體制的垂直結構是一種地方主導與自主型的，即地方政府對本管轄區的環境質量全面負責，地方環境管理機構及企業環境管理組織是全國環境管理行為的主導力量。地方政府享有較高程度的自治權，特別是預算、立法和發展自等。

三、完善我國法律法規，防治耕地污染

1.修改《憲法》，增加耕地污染防治內容，同時樹立綜合立法思想。在《憲法》第26條中增加“防治耕地土壤環境的污染和破壞，國家組織、鼓勵和獎勵保護土壤環境的活動。”目的是主張為我國制定《耕地污染防治法》提供法律依據和奠定立法基礎。

修改《憲法》要體現耕地的經濟價值、環境價值和生態價值。既要考慮耕地的經濟效益，又要考慮耕地具有提供動植物生存環境、地下水補給、在美學方面具有鄉村景觀和風景的功能。扭轉當前耕地實用主義中心思想，將耕地保護與自然、環境、生態三者有機結合起來，體現綜合立法思想。

2.修改《環境保護法》，改革現行的環境行政管理體制和運行機制。要破除地方和部門分割，建議國務院設立“環境部”，實行環保部門垂直領導。在《環境保護法》第7條中增加“環境保護部門實行上下級垂直管理，只對上級環保部門負責制度；經費從地方政府獨立出來，取消地方經濟的束縛；同時賦予環保部門更大的環境管理權力，包括環境強制措施；配備通訊設備、交通工具等”。目的是改變耕地污染處于多個部門管理，又管理不到位的局面。但同時要加強對環境行政執法主體的監督，明確不同級別環保部門相應的職權與職責，防止出現部門間的利益爭奪。耕地土壤污染應由現行的“末端控制”機制轉變為“點源控制”和“全過程控制”管理模式，體現可持續發展對耕地污染控制所要求的持續性原則和預防性原則，由事后抑制措施轉變為事前抑制措施，同時建立土壤污染生態補償制度、土壤生態補償基金制度，將行政控制機制、市場調控機制和公眾參與機制有機結合起來;著名土壤專家、廣東省生態環境與土壤研究所研究員萬洪富建議,通過法律由國家推行嚴格的土壤質量監測監控制度，定期公布各地的污染指數，這對于地方政府加大環保力度將是一個巨大的促進。

3.完善《清潔生產促進法》，減少工業三廢的排放。為促進和實施清潔生產制定詳細準則，規范清潔技術，向社會公眾披露主要耕地污染源，引入環境審計以及采取稅收優惠政策等。比如建議國家立法建設工業企業污染耕地治理示范工程，加強對工業廢水、廢氣、廢渣的治理和綜合利用；從而保障耕地不被污染，及對污染的土壤進行改良。

4.修改《農業法》。在《農業法》第19條中增加“建設土壤污染防治與修復示范工程；積極慎重地推廣污水灌溉，對灌溉農田的污水，進行嚴格的監測和控制;建設農村飲用水源地污染治理示范工程;加強縣級環境監測、監管和宣教基本設施建設等;建設生活污水處理設施示范工程;”目的是在發展節水型農業的同時,防治污水對耕地造成重復污染。

在第25條增加“合理使用農藥和化肥，積極發展高效、低毒、低殘留的農藥；施用化學改良劑，采取生物改良措施。”目的是減少農藥在農產品中的殘留，從而減輕對人體的危害。

5.修改《固體廢物污染環境防治法》。在《固體廢物污染環境防治法》第三章中增加“農村生產生活固體廢物污染環境防治”的內容。《固體廢物污染環境防治法》中不但應有工業固體廢物污染環境的防治、城市生活垃圾污染環境的防治和危險廢物污染環境防治，更應有農村生產生活固體廢物污染環境防治的內容。比如，根據《國家農村小康環保行動計劃》的要求，立法建設規模化畜禽養殖污染防治示范工程，對農村人畜糞便、生活垃圾和生活污水等進行無害化處理；同時，建立行政村的農村生活垃圾收運――處理系統。

6.制定《耕地污染防治法》。

(1)《耕地污染防治法》的立法目的。為加強土地管理，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，保護和改善農業生產環境與生態環境，防治耕地污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代農業的可持續發展，制定本法。

(2)《耕地污染防治法》的基本原則。①耕地保護同經濟建設、社會發展相協調的原則。這一原則和國際環境組織提出的“可持續發展”的指導思想是一致的。“協調發展”著重從橫向關系上，即制約發展的基本因素的相互關系上對發展提出要求，“可持續發展”則是從縱向歷史發展過程，即當前需要與未來需要的關系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會的持續發展，既滿足當代人的需要，又不對后代人構成危害。②預防為主、防治結合的原則。這是針對耕地污染難察覺、難治理的特點提出來的。這一原則在各部環境法律中均有體現。例如，《固體廢物污染環境防治法》第三條規定，“國家對固體廢物污染環境的防治，實行減少固體廢物的產生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則。”這里提到的“減量化”、“資源化”和“無害化”就是預防為主原則的具體體現。此外，我國環境立法中確立的“環境影響評價制度”、“三同時制度”等環境管理制度，就是為了落實預防為主、防治結合的原則。③耕種者養護、污染者治理的原則。耕種者養護,是指對耕地進行開發利用的組織或者個人，有責任對其進行恢復、整治和養護。污染者治理,是指對耕地造成污染的組織或者個人,有責任對其污染源和被污染的耕地進行治理。

(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了環境保護一些共同制度外，還應包括以下幾種制度:耕地土壤污染調查、評價和風險評估制度;耕地開發利用前土壤樣本采集保留制度；土壤狀況監測與檢查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤環境質量標準制度;土壤污染修復與整治制度;化肥、農藥污染耕地的防治制度;土壤污染調查、整治專門機關的管理制度等等。

總之，耕地污染問題迫在眉睫，需要我們刻不容緩地進行防治。本文礙于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討還應當繼續深入。

參考文獻:

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篇（6）

第二條 本法適用中華人民共和國境內固體廢物污染環境的防治。固體廢物污染海洋環境的防治和放射性固體廢物污染環境的防治不適用本法。

第三條 國家對固體廢物污染環境的防治，實行減少固體廢物的產生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則。

第四條 國家鼓勵、支持開展清潔生產減少固體廢物的產生量。國家鼓勵、支持綜合利用資源， 對固體廢物實行充分回收和合理利用，并采取有利于固體廢物綜合利用活動的經濟、技術政策和措施。

第五條 國家鼓勵、 支持有利于保護環境的集中處置固體廢物的措施。

第六條 縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環境防治工作納入環境保護規劃， 并采取有利于固體廢物污染環境防治的經濟、技術政策和措施。

第七條 國家鼓勵、支持固體廢物污染環境防治的科學研究、技術開發、推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環境防治的科學知識。

第八條 各級人民政府在對固體廢物污染環境防治工作以及相關的綜合利用活動中作出顯著成績的單位和個人給予獎勵。

第九條 任何單位和個人都有保護環境的義務，并有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告。

第十條 國務院環境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。

縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。

國務院建設行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門負責城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監督管理工作。

第二章 固體廢物污染環境防治的監督管理

第十一條 國務院環境保護行政主管部門建立固體廢物污染環境監測制度，制定統一的監測規范，并會同有關部門組織監測網絡。

第十二條 建設產生工業固體廢物的項目以及建設貯存、處置固體廢物的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。

建設項目的環境影響報告書， 必面對建設項目產生的固體廢物對環境的污染和影響作出評價，規定防治環境污染的措施，并按照國家規定的程序報環境保護行政主管部門批準。

環境影響報告書經批準后，審批建設項目的主管部門方可批準該建設項目的可行性研究報告或者設計任務書。

第十三條 建設項目的環境影響報告書確定需要配套建設固體廢物污染環境防治設施， 必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。固體廢物污染環境防治設施必須經原審批環境影響報告書的的環境保護行政主管部門驗收合格后， 該建設項目方可投入生產或者使用。對固體廢物污染環境防治設施的驗收應當與對主體工程的驗收同時進行。

第十四條 縣級以上人民政府環境保護行政主管部門和其他固體廢物污染環境防治工作的監督管理部門， 有權依據各自的職責對管轄范圍內與固體廢物污染環境防治有關的單位進行現場檢查。被檢查的單位應當如實反映情況， 提供必要的資料。檢查機關應當為被檢查的單位保守技術秘密和業務秘密。 檢查人員進行現場檢查，應當出示證件。

第三章 固體廢物污染環境的防治

第一節 一般規定

第十五條 產生固體廢物的單位和個人， 應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染。

第十六條 收集、 貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，必須采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施。不得在運輸過程中沿途丟棄、遺撒固體廢物。

第十七條 產品應當采用易回收利用、易處置或者在環境中易消納的包裝物。 產品生產者、銷售者、使用者應當按照國家有關規定對可以回收利用的產品包裝物和容器等回收利用。

第十八條 國家鼓勵科研、生產單位研究、生產易回收利用、易處置或者在環境中易消納的農用薄膜。 使用農用薄膜的單位和個人，應當采取回收利用等措施，防止或者減少農用薄膜對環境的污染。

第十九條 對收集、貯存、運輸、處置固體廢物的設施、設備和場所，應當加強管理和維護，保證其正常運行和使用。

第二十條 禁止擅自關閉、閑置或者拆除工業固體廢物污染環境防治設施、場所；確有必要關閉、閑置或者拆除的，必須經所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門核準，并采取措施，防止污染環境。

第二十一條 對造成固體廢物嚴重污染環境的企業事業單位，限期治理。被限期治理的企業事業單位必須按期完成治理任務。限期治理由縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定。

第二十二條 在國務院和國務院有關主管部門及省、自治區、直轄市人民政府劃定的自然保護區、風景名勝區、生活飲用水源地和其他需要特別保護的區域內， 禁止建設工業固體廢物集中貯存、處置設施、場所和生活垃圾填埋場。

第二十三條 轉移固體廢物出省、自治區、直轄市行政區域貯存、處置的， 應當向固體廢物移出地的省級人民政府環境保護行政主管部門報告， 并經固體廢物接受地的省級人民政府環境保護行政主管部門許可。

第二十四條 禁止中國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置。

第二十五條 國家禁止進口不能用作原料的固體廢物；限制進口可以用作原料的固體廢物。 國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門制定、調整并公布可以用作原料進口的固體廢物的目錄， 未列入該目錄的固體廢物禁止進口。 確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢用作原料的， 必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口。 具體辦法，由國務院規定。

第二節 工業固體廢物污染環境的防治

第二十六條 國務院環境保護行政主管部門應當會同國務院經濟綜合主管部門和其他有關部門對工業固體廢物對環境的污染作出界定，制定防治工業固體廢物污染環境的技術政策， 組織推廣先進的防治工業固體廢物污染環境的生產工藝和設備。

第二十七條 國務院經濟綜合主管部門應當會同國務院有關部門組織研究、開發和推廣減少固體廢物產生量的生產工藝和設備， 公布限期淘汰產生嚴重污染環境的工業固體廢物的落后生產工藝、落后設備的名錄。 生產者、銷售者、進口者或者使用者必須在國務院經濟綜合主管部門會同國務院有關部門規定的期限內分別停止生產、銷售、進口或者使用列入前款規定的名錄中的設備。

生產工藝的采用者必須在國務院經濟綜合主管部門會同國務院有關部門規定的期限內停止采用列入前款規定的名錄中的工藝。 依照前兩款規定被淘汰的設備，不得轉讓給他人使用。

第二十八條 縣級以上人民政府有關部門應當制定工業固體廢物污染環境防治工作規劃， 推廣能夠減少工業固體廢物產生量的先進生產工藝和設備，推動工業固體廢物污染環境防治工作。

第二十九條 產生工業固體廢物的單位應當建立、健全污染環境防治責任制度，采取防治工業固體廢物污染環境的措施。

第三十條 企業事業單位應當合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用先進的生產工藝和設備，減少工業固體廢物產生量。

第三十一條 國家實行工業固體廢物申報登記制度。 產生工業固體廢物的單位必須按照國務院環境保護行政主管部門的規定， 向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門提供工業固體廢物的產生量、流向、貯存、處置等有關資料。

第三十二條 企業事業單位對其產生的不能利用或者暫時不利用的工業固體廢物， 必須按照國務院環境保護行政主管部門的規定建設貯存或者處置的設施、場所。

第三十三條 露天貯存冶煉渣、化工渣、燃煤灰渣、廢礦石、尾礦和其他工業固體廢物的，應當設置專用的貯存設施、場所。

第三十四條 建設工業固體廢物貯存、處置的設施、場所，必須符合國務院環境保護行政主管部門規定的環境保護標準。

本法施行前產生工業固體廢物的單位， 沒有依照本法第三十二條規定建設工業固體廢物貯存或者處置的設施、場所， 或者工業固體廢物貯存、處置的設施、場所不符合環境保護標準的，必須限期建成或者改造；

在限期內，對新產生的污染環境的工業固體廢物，應當繳納排污費或者采取其他措施。采取繳納排污費措施的單位在限期內提前建成工業固體廢物貯存或者處置的設施、場所或者經改造使其符合環境保護標準的， 自建成或者改造完成之日起，不再繳納排污費；

在限期內未建成或者經改造仍不符合環境保護標準的，繼續繳納排污費，直至建成或者經改造符合環境保護標準為止。具體辦法由國務院規定。排污費用于環境污染的防治，不得挪作他用。

第三節 城市生活垃圾污染環境的防治

第三十五條 任何單位和個人應當遵守城市人民政府環境衛生行政主管部門的規定，在指定的地點傾倒、堆放城市生活垃圾，不得隨意扔撒或者堆放。

第三十六條 貯存、運輸、處置城市生活垃圾，應當遵守國家有關環境保護和城市環境衛生的規定，防止污染環境。

第三十七條 城市生活垃圾應當及時清運，并積極開展合理利用和無害化處置。城市生活垃圾應當逐步做到分類收集、貯存、運輸和處置。

第三十八條 城市人民政府應當有計劃地改進燃料結構，發展城市煤氣、天然氣、液化氣和其他清潔能源。 城市人民政府有關部門應當組織凈菜進城， 減少城市生活垃圾。 城市人民政府有關部門應當統籌規劃，合理安排收購網點，促進廢棄物的回收利用工作。

第三十九條 城市人民政府應當配套建設城市生活垃圾清掃、 收集、貯存、運輸、處置設施。

第四十條 建設城市生活垃圾處置設施、場所，必須符合國務院環境保護行政主管部門和國務院建設行政主管部門規定的環境保護和城市環境衛生標準。 禁止擅自關閉、閑置或者拆除城市生活垃圾處置設施、場所； 確有必要關閉、閑置或者拆除的， 必須經所在地縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門和環境保護行政主管部門核準，并采取措施，防止污染環境。

第四十一條 施工單位應當及時清運、 處置建筑施工過程中產生的垃圾，并采取措施，防止污染環境。

第四章 危險廢物污染環境防治的特別規定

第四十二條 危險廢物污染環境的防治， 適用本章規定；本章未作規定的，適用本法其他有關規定。

第四十三條 國務院環境保護行政主管部門應當會同國務院有關部門制定國家危險廢物名錄， 規定統一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法和識別標志。

第四十四條 對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、處置危險廢物的設施、場所，必須設置危險廢物識別標志。

第四十五條 產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定申報登記。

第四十六條 產生危險廢物的單位， 必須按照國家有關規定處置； 不處置的， 由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔。

第四十七條 城市人民政府應當組織建設對危險廢物進行集中處 置的設施。 第

四十八條 以填埋方式處置危險廢物不符合國務院環境保護行政主管部門的規定的， 應當繳納危險廢物排污費。危險廢物排污費征收的具體辦法由國務院規定。 危險廢物排污費用于危險廢物污染環境的防治，不得挪作他用。

第四十九條 從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定。 禁止無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事危險廢物收集、貯存、處置的經營活動。

禁止將危險廢物提供或者委托給無經營許可證的單位從事收集、貯存、處置的經營活動。

第五十條 收集、貯存危險廢物，必須按照危險廢物特性分類進行。禁止混合收集、貯存、運輸、處置性質不相容而未經安全性處置的危險廢物。

禁止將危險廢物混入非危險廢物中貯存。

第五十一條 轉移危險廢物的，必須按照國家有關規定填寫危險廢物轉移聯單， 并向危險廢物移出地和接受地的縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門報告。

第五十二條 運輸危險廢物， 必須采取防止污染環境的措施，并遵守國家有關危險貨物運輸管理的規定。 禁止將危險廢物與旅客在同一運輸工具上載運。

第五十三條 收集、 貯存、運輸、處置危險廢物的場所、設施、設備和容器、包裝物及其他物品轉作他用時， 必須經過消除污染的處理，方可使用。

第五十四條 直接從事收集、 貯存、運輸、利用、處置危險廢物的人員，應當接受專業培訓，經考核合格，方可從事該項工作。

第五十五條 產生、 收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當制定在發生意外事故時采取的應急措施和防范措施，并向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門報告； 環境保護行政主管部門應當進行檢查。

第五十六條 因發生事故或者其他突發性事件，造成危險廢物嚴重污染環境的單位，必須立即采取措施消除或者減輕對環境的污染危害，及時通報可能受污染危害的單位和居民， 并向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理。

第五十七條 在發生危險廢物嚴重污染環境、 威脅居民生命財產安全時， 縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門必須立即向本級人民政府報告，由人民政府采取有效措施，解除或者減輕危害。

第五十八條 禁止經中華人民共和國過境轉移危險廢物。

第五章 法律責任

第五十九條 違反本法規定， 有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正，并處罰款：

（一） 不按照國家規定申報登記工業固體廢物或者危險廢物，或者在申報登記時弄虛作假的；

（二） 拒絕環境保護行政主管部門現場檢查，或者在被檢查時弄虛作假的；

（三）不按照國家規定繳納排污費的；

（四）將列入限期淘汰名錄淘汰的設備轉讓給他人使用的；

（五）擅自關閉、閑置或者拆除固體廢物污染環境防治設施、場所的；

（六）在自然保護區、風景名勝區、生活飲用水源地和其他需要特別保護的區域內， 建設工業固體廢物集中貯存、處置設施、場所或者生活垃圾填埋場的；

（七）擅自轉移固體廢物出省、自治區、直轄市行政區域貯存、處置的。 有前款第（一） 項、第（二）項行為的，處1萬元以下的罰款；有前款第（三） 項行為的，處應繳納排污費金額50％以下的罰款；有前款第（四）項、第（五）項、第（六）項、第（七）項行為之一的，處5萬元以下的罰款。

第六十條 違反本法規定，生產、銷售、進口或者使用淘汰的設備，或者采用淘汰的生產工藝的， 由縣級以上人民政府經濟綜合主管部門責令改正；情節嚴重的，由縣級以上人民政府經濟綜合主管部門提出意見，報請同級人民政府按照國務院規定的權限責令停業、關閉。

第六十一條 建設項目中需要配套建設的固體廢物污染環境防治設施未建成或者未經驗收合格即投入生產或者使用的， 由審批該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處10萬元以下的罰款。

第六十二條 對經限期治理逾期未完成治理任務的企業事業單位，可以根據所造成的危害后果處10萬元以下的罰款， 或者責令停業、關閉。

前款規定的罰款由環境保護行政主管部門決定。責令停業、關閉，由縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定。

第六十三條 貯存、運輸、處置城市生活垃圾違反本法規定的，按照國務院關于環境保護和城市環境衛生的有關規定予以處罰。

第六十四條 違反本法有關危險廢物污染環境防治的規定，有下列行為之一的， 由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為、限期改正， 并處5萬元以下的罰款：

（一）不設置危險廢物識別標志的；

（二）將危險廢物提供或者委托給無經營許可證的單位收集、貯存、處置的；

（三） 轉移危險廢物，不按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單或者未向移出地和接受地的縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門報告的；

（四） 將危險廢物混入非危險廢物中貯存的；

（五） 未經安全性處置，混合收集、貯存、運輸、處置具有不相容性質的危險廢物的；

（六）將危險廢物和旅客在同一運輸工具上載運的；

（七）危險廢物產生者不處置其產生的危險廢物或者不承擔依法應當承擔的處置費用的；

（八）未經消除污染的處理將收集、貯存、運輸、處置危險廢物的場所、設施、設備和容器、包裝物及其他物品轉作他用的。

第六十五條 無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的， 由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為， 沒收違法所得，可以并處違法所得1倍以下的罰款。

不按照經營許可證規定從事前款活動的， 還可以由發證機關吊銷經營許可證。

第六十六條 違反本法規定，將中國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置， 或者未經國務院有關主管部門許可擅自進口固體廢物用作原料的， 由海關責令退運該固體廢物，可以并處10萬元以上100萬元以下的罰款。逃避海關監管，構成走私罪的，依法追究刑事責任。

以原料利用為名，進口不能用作原料的固體廢物的，依照前款規定處罰。

第六十七條 違反本法規定，經中華人民共和國過境轉移危險廢物的， 由海關責令退運該危險廢物，可以并處5萬元以上50萬元以下的罰款。

第六十八條 對已非法入境的固體廢物，由省級以上人民政府環境保護行主管部門依法向海關提出處理意見， 海關應當依照本法第六十六條的規定作出處罰決定；已經造成環境污染的，由省級以上人民政府環境保護行政主管部門責令進口者消除污染。

第六十九條 違反本法規定， 造成固體廢物污染環境事故的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門處10萬元以下的罰款； 造成重大損失的，按照直接損失的30％計算罰款，但是最高不超過50萬元；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員， 由其所在單位或者政府主管機關給予行政處分。

第七十條 罰款一律上交國庫，任何單位和個人不得截留。

第七十一條 受到固體廢物污染損害的單位和個人，有權要求依法賠償損失。 賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他固體廢物污染環境防治工作的監督管理部門調解處理；調解不成的，當事人可以向人民法院提起訴訟。當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。

第七十二條 違反本法規定， 收集、貯存、處置危險廢物，造成重大環境污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，比照刑法第一百一十五條或者第一百八十七條的規定追究刑事責任。 單位犯本條罪的，處以罰金，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照前款規定追究刑事責任。

第七十三條 固體廢物污染環境防治監督管理人員濫用職權、 玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

第六章 附 則

第七十四條 本法中下列用語的含義：

（一） 固體廢物，是指在生產建設、日常生活和其他活動中產生的污染環境的固態、半固態廢棄物質。

（二） 工業固體廢物，是指在工業、交通等生產活動中產生的固體廢物。

（三） 城市生活垃圾，是指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為城市生活垃圾的固體廢物。

（四） 危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的廢物。

（五） 處置，是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學、生物特性的方法， 達到減少已產生的固體廢物數量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險成分的活動， 或者將固體廢物最終置于符合環境保護規定要求的場所或者設施并不再回取的活動。

篇（7）

1、根據市區大氣污染防治要求，將安排人員開展日巡夜查，重點是對融匯化工限產、餐飲企業油煙凈化器使用情況進行檢查，減少污染物排放。同時按照行業管理要求，對道路揚塵、施工工地及經營門店燃燒散煤進行整治行動。

2、開展秸稈禁燒宣傳、巡查工作，按照“標本兼治、疏堵并舉”的原則，加強組織領導，強化督導檢查，嚴格獎懲制度，狠抓責任落實，實行街道、社區網格化責任制;對轄區內露天焚燒全方位無縫隙監管，做到人員、責任、措施、獎懲到位，確保實現“零火點”。

3、強化街道大氣污染防治，根據大氣污染防治站點監測數據，及時采取有效措施，保證監測數據達到要求。

4、加強各類件督察整改對各類件要高度重視，組織環保、市容城管、城建部門開展調查，積極配合市環境監察支隊進行查處，按期按要求及時整改，切實有效履行好環境保護監督管理職責，避免污染環境問題再次發生。

二、工作措施

集中力量抓突出環境整治

篇（8）

隨著人們生活水平的提高，環境意識逐漸增強，我國固體廢棄物的處理、處置漸漸進入人們的視線。然而，我國固體廢棄物污染嚴重，相關立法不完善是不可否認的事實，現就以固體廢棄物的污染現狀，淺析我國固體廢物污染環境防治的相關法律。

一、我國固體廢物污染現狀

（一）固廢的含義和固廢的性質

生態和環境是人類社會賴以生存的重要基礎和載體。自20世紀中后期以來，生態和環境的世界性危機日益凸顯，越來越成為人類社會的焦點。我國的環境問題也隨著經濟的高度發展令人們開始重視起來。其中隨著城市化進程的加快和人民生活水平的不斷提高，固體廢物的產生量成幾何式的增長。

研究我國固體廢棄物的立法問題，首先必須弄清固體廢棄物的概念。根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂）》的規定，所謂的固體廢物，“是指在生產是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。”可見，廢棄物的概念是具有相對性的，它只是喪失了原有的利用價值或者是被拋棄的，并不是完全不存在任何價值。自然條件、生產方式和生活習慣是固體廢棄物產生的重要因素。在我國，主要表現為有機物增加，可燃物增多，可利用的價值大的特點，這和我國的國情分不開。所以，被人們拋棄的固體廢棄物，某些使用價值依然存在，不能稱為真正意義上的“廢物”。固體廢棄物只是放錯地方的資源。

（二）我國固體廢物的處理、處置現狀

對于這些放錯位置的“資源”，我國是如何處理和處置的呢？長期以來，我國固體廢物的處置主要是填埋，其次是高溫堆肥，最后對少量的固體廢物予以焚燒。但是我國固廢處理處置水平的落后，導致了相當嚴重的環境危害，污染事故頻發，污染日趨嚴重。首先，就填埋而言，由于技術落實，壓實不到位，很多填埋場未達使用年限就關閉，造成大量土地資源的浪費，這使得土地本就緊張的部分地區很難再找到合適的場地。并且，還可能發生隔離不到位，濾液滲透造成對周圍地下水和土壤的嚴重污染。其次，堆肥的危害也很嚴重。

簡單的堆放，未經處理或未經嚴格處理，大量的土地被侵占，并且廢物中的化學雜質污染了土壤環境甚至破壞了土壤性質。堆肥產生的“污水”也會污染水體、污染大氣。而在目前對這些污染水或者氣體尚無有效的方式處理。最后，就是現在較少應用的焚燒了。焚燒主要危害對象是大氣，污染氣體無法控制，而且焚燒產生的渣滓也無法控制。現在，國際上已經基本禁止了焚燒。

目前，我國因為固體廢物處理處置不當造成的環境污染和資源浪費問題已經引發人們憂慮。除了技術問題的原因，根本原因還在于關于固體廢棄物立法理念的落后。還停留在污染防治的階段，雖有提起回收再利用，但是沒有真正重視“資源化”。這種陳舊的理念已經不能適應當前發展的需要。為避免浪費更多的“資源”，更有效的回收和再利用固體廢棄物，我們有必要從新審視我國固體廢物的法律制度。

二、我國固體廢物污染環境防治法分析

我國固體廢物的管理模式多年以來一直都是由政府一種采取社會福利事業的模式。廢物的收集運輸、廢物的處理處置，都由政府包攬。盡管這種方式在早期符合情況，起到了積極作用。但隨著經濟發展，已經暴露出越來越多的弊端：在傳統的模式下，廢物管理由政府負責，即使國家鼓勵、支持對固廢實行充分回收和利用，但是由于缺乏相配套的激勵措施，效果不好。對于生活垃圾的分類和收集，主要依靠宣傳教育，沒有采取其它的有效措施，效果微乎其微。并且，隨著經濟的發展，固體廢物具有兩面性，如何使固體廢物的處理處置與再利用結合起來成為現在關注的焦點。總體上看，我國現階段固體廢物的處理對資源化還沒有重視，重點仍是放在減量化和污染防治上的，對資源化還不夠重視，所以，我國現階段的固體廢物管理模式已經不適應當前的形式。改變現有形式成為當務之急，而最有效的保障和依據就是對立法理念進行革新，對現有立法進行優化。

我國固體廢物的立法對回收利用還未給予充分的重視，指導思想仍以污染防治為主。盡管《固體廢物污染環境防治法》已經規定，國家鼓勵、支持綜合梨園廢棄物資源，最大限度的減少固廢的產生量，但這些法律規范內容分散，尚未系統性。

首先，固體廢物法律規范的效力較低，我國目前關于固體廢物防治的只有《固體廢物污染環境防治法》這一部綜合性法律，其它法律規定雖有涉及，但由于只是有關部門制定的行政法規、規章，法律效力并不高。其次，雖然《固體廢物污染環境防治法》對固體廢物的收集、運輸等過程作了原則上的規定和其它關于工業廢物、城市生活垃圾，危險廢物的專門規定，但是仍然缺少相應的子法的支持。就固體廢物的再利用而言，并沒有建立一個完整的法律體系。關于固體廢物回收利用的立法應該是一個綜合地、完整的立法體系。因為，根據不同的固體廢棄物，回收的方法，要求也是不同的，需要具體問題具體分析。而我國還沒有這方面的專項立法，僅僅有一些簡單籠統的規定，可操作性不強。最后，固體廢物立法還是處于較“軟”的階段，缺乏強制性的措施。通觀我國固體廢物的立法，指導性的法律規定較多，強制性的措施較少。眾說周知，對于違反者的懲處必須有法律的規定。從法理來說，法律后果在法律中也是不可缺少的一部分，如果不能有效的制裁違法行為，那么法律就不能稱其為“法律”，不能發揮其應當具有的嚴肅性和權威性。就以廢物回收的法律責任為例，在《固廢法》中相關額法律責任主要有第74條第3款、4款，都沒有明確的規定相應的法律責任，使得違反法律行為難以追究，這樣就使得法律規定缺乏保障和力度。我國的固體廢物法主要是以法律責任追究形式的行政處罰，對于法律責任的規定較輕，震懾力較低，這是我國固廢法的一大軟肋，也是我們必須加強、完善的一大方面。

三、國外固體廢物管理相關法律制度

工業發達的國家在20-30年前就已經相當的重視固體廢物的治理，并且都由單純的處理向綜合利用方向轉變。德國對單種物質的回收率設置了目標，美國、奧地利、希臘等許多國家也制定了廢物回收計劃。

20世紀50年代以前，各國幾乎都沒有系統的有關固體廢物的法律條文，即使有也不夠完善，只是個別規定。但隨著公眾環境意識的提高，尤其是70年代以來，各國也開始了對固體廢物的立法管理。特別是1992年在巴西里約熱內盧舉行了聯合國環境與發展大會，“可持續”理念已經深入人心。在可持續發展觀強調經濟、社會和環境的協調發展的思想地指導下，固體廢物的立法管理進入了一個嶄新的階段。以德國為例，1994年聯邦議員在《關于避免和處置法》的修改基礎上頒布了《關于避免、循環利用與廢物處置法》（簡稱《循環經濟法》），使垃圾處置達到一個新的標準。在此法中強調對固體廢物的處理不再只是對廢棄物進行簡單處置，而是讓廢物成為再生資源，廢物再利用，實現物質“從搖籃一一到墳墓一一再到搖籃”的閉合經濟的循環。《循環經濟法》是目前最完整體現廢物減量化、資源化與無害化、符合于可持續發展要求的廢物管理法。借鑒德國循環經濟的理念，世界也積極推進固體廢物的減量化、資源化和無害化，并積極出臺了符合本國實際的法律。我國的立法也積極學習德國、日本、美國和瑞典等比較完備的國家的經驗，幫助和改善我國固體廢物相關立法。

盡管有人稱德國的循環經濟為“垃圾經濟”，但德國確實從垃圾經濟收益頗豐，因為這種理念盡管源于垃圾處理，但以后逐步滲入到生產和消費領域。

德國完善的垃圾分類系統成為各國的典范，而垃圾分類恰恰是我國最薄弱的地方。在此，就以德國垃圾分類為例，汲取經驗。德國居民門前垃圾桶上都貼有簡明易懂垃圾分類圖案，并且黃藍黑綠四只色彩鮮明的垃圾桶各有分工。這些措施受到居民的普遍認可，人們的環保意識也相應提高。德國還設立了中介監督組織，負責監督企業發展循環經濟和處理垃圾的情況。垃圾分類離不開公眾的支持。有效的宣傳和教育可以起到不可忽視的作用。例如德國，地方主管機構為方便居民，在每年年初，制定“垃圾清運時間表”和“垃圾分類說明”挨家挨戶地投到各家的信箱。這些方法使得可再生的固體廢棄物回收率大大提高，降低了廢棄物的處理量。

四、我國固體廢物法律體系的立法構想

我國固體廢棄物產生量的不斷增加，迫切需要建立和完善我國的固體廢棄立法。努力借鑒西方發達國家立法經驗，吸取西方資源節約、廢物減量化、廢物循環利用和進行環境友好型處理處置的先進理念，建立完善我國的固體廢棄物立法。

（一）固體廢物立法應貫徹可持續發展的理念

所謂的可持續發展，其基本內涵為：依靠科技進步，節約資源和能源，減少廢物排放，實施清潔生產和文明消費，強化管理，實行經濟、社會、資源和環境的協調發展，在資源與環境得到合理持續利用和保護的條件下，取得最大的經濟效益和社會效益。在1987年世界環境與發展委員會提交給聯合國的報告《我們共同的未來》中提出，并迅速得到人們的認可。全球的環境容量是有限的，廢物進入環境后進行分解處理需要時間，自然資源的補給和再生也是需要時間的，如果兩個方面超過了極限，必然造成對自然環境的破壞，要想恢復十分困難，甚至不可你裝。因此，在固體廢物立法中應貫徹可持續發展理念，強調在環境的承載力內發展經濟，廢物的最終處理不能超過環境的承載限度，在使用自然資源時，廢棄量將到最少；生產中利用效率達到最高，以保護生態系統的完整性。

（二）建立完整的固體廢物綜合利用法律體系

處理和處置固體廢棄物是一項非常復雜的工程。為了使其更加的有效，規范，我們需要建立完整的法律體系。

前文已經提到，我國的《固體廢物污染防治法》缺乏相應的子法支撐，不能夠具體問題具體分析。固體廢物的分類尚不明細，各類固體廢物處理處置尚不規范，所以，很有必要對固體廢棄物處理處置的各個環節進行幾項專門立法。例如：制定一部專門的《包裝廢物管理法》規范包裝廢棄物問題。這類法律西方國家早已制定，如德國為了規范廢舊塑料包裝的生產、銷售、回收使用和處置專門制定了《包裝廢棄物管理條例》，日本專門制定了《包裝容器再生利用法》，值得我們借鑒。再例如制定《危險廢物管理法》，對危險固體廢物的危險性、污染環境的長期性、污染后果的嚴重性，予以重視。再有可以效仿德國或者日本細化垃圾分類，制定《城市生活垃圾分類法》，學習分別回收的做法等等。我們需要做的還很多。

（三）我國政府、企業、公眾在固體廢棄物法律中的責任

篇（9）

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.01.08

與一般的法律責任相同，公司的環境法律責任主要包括公司的環境民事法律責任、公司的環境行政法律責任以及公司的環境刑事法律責任。公司的環境民事法律責任系指公司違反環境義務或者造成環境損害時所應承擔的民事后果，主要包括排除危害和損害賠償兩種責任承擔方式。公司的環境行政法律法律責任系指公司違反環境行政法時所承擔的不利法律后果，行政處罰及行政處分是承擔環境行政法律責任的兩種形式。在我國，環境行政法律責任是公司承擔環境法律責任的最主要方式。公司的環境刑事法律責任系指違反環境刑事法律規范時，公司所應承擔的法律責任。我國《刑法》專節設定了“破壞環境保護罪”，其中又囊括了專門的環境犯罪種類和環境犯罪類型。

在社會責任范疇中，公司的環境法律責任居于中間位置，承啟了公司的經濟責任和道德責任。公司環境法律責任的承擔勢必促進和推動公司社會責任的踐行。公司作為環境法分配環境義務的重要主體，其踐行義務的實際結果，對公眾環境權益及環境正義的實現可以起到關鍵作用。一項好的環境法律責任制度安排，不僅應在實際執行中發揮威懾力，更要迎合環境問題的特殊性，在預防功能方面有所作為。預防性公司環境法律責任的制度設置，是從可持續發展的角度，貫徹、執行環境保護的法律、法規、政策的重要條件之一[1]。那么，如何全面認知當前我國公司環境法律責任制度的主要問題，怎樣從預防的視角審視公司環境法律責任的難題，并變革當前的公司環境法律責任制度，將是本文逐步探討的內容。

一、公司產生階段的環境法律責任問題 （一）公司市場準入的環境條件缺失

根據我國《公司法》的規定，設立有限責任公司，應當具備一系列基本條件。然而，無論是何種類型的公司，對公司設立條件的規定，其對象均是主體、財產、組織、經營條件等情形，環境準入的基本事項均未被提及；未達到環境標準的公司進入市場涉及的法律責任問題，更是無從談起。由此，環境準入作為公司進入實體市場的第一道綠色門檻，沒能發揮其基本的防護墻作用。

（二）環保法中公司環境準入規范的滯后

我國《環境保護法》在第2章規定了“環境監督管理”，在第3章規定了“保護和改善環境”，在第4章規定了“防治環境污染和其他公害”，惟獨沒有環境準入規范的內容。此外，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》、《自然保護區條例》、《森林法》等環境法律法規也未規定公司設立時環保部門的環保審批職責。總體來看，各種環保法律法規中有關環境保護義務及責任的設定，基本上都是對已成立的公司之行為進行規范。

西南政法大學學報潘 佳：我國公司環境法律責任制度的綠化：一個預防的視角在《環境保護法》第2章明確規定“環境監督管理”方面，其針對公司行為的規定，除了對環境質量標準的制定、環境監測的管理以及環境行政主管部門的職權等主要規定之外，主要是從建設項目是否影響環境的角度進行了細化。第13條規定了環境影響評價制度我國《環境保護法》第13條規定：“建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。” ，但是，沒有明確規定公司設立時的環保批準問題。該法在第5章明確規定了“法律責任”，其僅針對經營時的公司法律責任。我國《環境保護法》第35條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門可以根據不同情節，給予警告或者處以罰款：……。”第36條規定：“建設項目的防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求，投入生產或者使用的，由批準該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處罰款。”第37條規定：“未經環境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護行政主管部門責令重新安裝使用，并處罰款。”第38條規定：“對違反本法規定，造成環境污染事故的企業事業單位，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門根據所造成的危害后果處以罰款；情節嚴重的，對有關責任人員由其所在單位或者政府主管機關給予行政處分。”第39條規定：“對經限期治理逾期未完成治理任務的企業事業單位，除依照國家規定加收超標準排污費外，可以根據所造成的危害后果處以罰款，或者責令停業、關閉。” 此外，《環境影響評價法》及其他污染防治法對公司項目建設和規劃的規制，也不例外。因此，批準程序并不是公司設立之時《公司法》第6條規定的情況。總之，作為基本法的《環境保護法》針對將來可能對環境狀況產生影響的公司設立行為，沒有設定環境本身的“市場”準入標準。

我國《環境保護法》在第3章中明確了政府及其環境保護行政主管部門保護和改善環境的基本義務。《環境保護法》第4章就如何對環境污染和其他公害進行防治進行了明確規定。通過第3章和第4章的基本內容，可以找到運營階段公司承擔環境法律責任的基本條款，然而，公司進入市場的環境審批問題還是沒有被納入制度考量的范疇內。即使《環境保護法》第25 條第25 條規定：“新建工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采取資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術。” 對新建企業提出了環境保護的要求，該條畢竟是原則性的規范，沒能細化，環境審批問題還是無從談及。《環境保護法》第26 條 第26 條規定：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用。防治污染的設施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環境保護行政主管部門同意。” 規定了“三同時”制度，可以在一定程度上預防和化解環境風險，實際上，依前文的邏輯來看，該制度針對的是“事后”的公司，仍然沒有對“事前”需要環保審批的公司設立行為有所作為。

二、公司運營階段的環境法律責任問題 （一）應對環境風險的內部控制制度和責任之空白

國際社會一向將內部控制制度作為防范公司風險最為有效的約束機制，在環境風險的防范方面，內部控制制度應當發揮重要作用。由于人為污染和全球氣候變化等多重因素的疊加，環境災害的發生正在引起越來越多的關注[2]。環境事務作為惟一關涉所有國家利益群體的“共同威脅”與“共同利益”[3]，沒有任何一個國家會反對。與此同時，經濟學界、管理學界、公司界和法學界開始從內部控制視角探討環境災害的應對策略。由于剛剛起步，在世界范圍內，包括歐美、日本等發達國家，均未建立有效應對環境風險的內部控制約束機制。盡管如此，我們不難發現，根據內部控制的基本理念和原則，以防范包括環境風險在內的各種風險為重心，明確相關主體的環境內部控制責任，將顯得越來越重要。在中國的現實語境下，由于違法成本低廉，環境成本沒能內部化，以及綠色會計核算體系整體缺位，這一世界范圍內的前沿難題若在中國得以先行，會顯得格外棘手。

（二）公司環境違法行為的處罰方式滯后

當前我國的環境法規針對企業的違法行為，大多采用罰款的方式，很少采用吊銷許可證、消除危害、責令停產停業等資格罰和行為罰。相較于經濟罰，資格罰和行為罰的閑置狀態在很大程度上助長了企業的環境違法行為。針對經濟罰而言，由于罰款的成本對企業來說根本算不上負擔，再加上體制和機制等各種因素的存在，罰款的威懾功能蕩然無存。更為重要的是，這種單一的、普遍實施的威懾機制沒能從根本上約束管理層和執行層的行為，在實踐中，我們常常見到管理層獲利而廣大股東“埋單”的尷尬情形。

此外，困擾環保部門的缺乏查封、凍結、扣押等強制手段的老問題一直沒能得到解決。環保部門缺乏直接的、實在的權威，缺乏最直接、最可靠的制止和打擊環境違法行為的合法權力來源，不得不求助于法院的強制執行力來協助。實際上，矛盾不僅往往得不到解決，訴訟成本、時間成本、執行成本等各種成本問題又接踵而來。總之，環境問題的緊迫性和不可逆性與法律賦予環保部門的“正當性”權力來源極不相稱。

（三）刑事法律責任的變革拖泥帶水

我國《刑法修正案（八）》對第338條“重大環境污染事故罪”作了較大修改。修改前的《刑法》第338條規定：“違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”修改后的條文規定：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”本次修改主要涉及以下幾個問題：第一，將構成要件中的犯罪結果由“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”修改為“嚴重污染環境”。筆者以為，從一定角度而言，本條并非通說所界定的由“結果犯”向“危險犯”的轉變，嚴格說來，構成要件強調必須“造成環境嚴重污染的結果”，而不是“有嚴重污染環境的危險行為”。值得肯定的是，《刑法修正案（八）》實施后，只要造成了重大環境污染，無論是否屬于污染事故，都將被追究刑事責任。第二，將排放、傾倒或者處置的物質，由“危險廢物”修改為“有害物質”。第三，刪除了“向土地、水體、大氣”排放、傾倒或者處置的規定。

盡管如此，該罪的變革仍無法從根本上預防企業的重大環境污染行為：一方面，當前的司法運行機制使得司法的補強作用難以發揮；另一方面，制度的缺漏不容忽視，從“準危險犯”到“危險犯”的跨越亟待提上議事日程。與約束污染和破壞環境主體的責任相對應，環境監管主體的責任問題也不容忽視，雖然和企業的環境刑事責任無直接關聯，卻是企業責任制度配套履行必不可少的。遺憾的是，《刑法修正案（八）》尚未將監管者的環境刑事責任納入改革的范疇。

三、從預防角度綠化公司的環境法律責任 （一）環境準入制度及相關責任的立法完善

規定公司設立時的環境責任審批制：明確公司設立應具備的環境條件及相應的環境準入罰則。公司在報批環境準入時，存在不報、少報、謊報等違法情形時，應依法追究公司的環境準入法律責任。環境資源行政主管部門應切實履行公司設立時的環境準入監管職責。公司登記機關應切實履行相應的協助審查義務，對沒有環境審批或者環境審批不合格的企業，不予登記；登記機關違法失職的，亦承擔法律責任。此外，這一制度的有效運作，仍需一些配套機制的完善。例如，強化對現行環境指標的研究，制定科學的環境準入標準及指標，統一規范審核程序，等等。將公司的環境法律責任提前，強化對準入階段公司的責任和監管者“配套責任”的約束，將從最前端強化公司的環保注意義務，加大自身的環保投入和環境制度建設，可以有效地預防污染和破壞行為。

（二）建立以環境風險應對為重心的內部控制制度及責任體系

2006 年7 月，財政部、國資委、證監會、審計署、銀監會和保監會聯合發起成立了企業內部控制標準委員會，同年11 月，該委員會了《企業內部控制規范-基本規范》和22 個具體規范的征求意見稿。2008 年6 月28 日，五部委聯合了《企業內部控制基本規范》（以下簡稱《基本規范》），2009 年7 月1 日起首先在上市公司范圍內施行，并鼓勵非上市的其他大中型企業執行。

《基本規范》將內部控制定義為：由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現控制目標的過程。該規范將內部控制的目標歸納為五個方面：第一，合理保證企業經營管理合法合規；第二，合理保證企業資產安全；第三，合理保證企業財務報告及相關信息真實完整；第四，提高經營效率和效果；第五，促進企業實現發展戰略。與COSO 報告所設定的目標相比，這個目標體系把資產的安全明確列入控制目標體系中，突出了資產安全的重要性[4]。企業作為主要的污染主體，在風險泛化的時代，將始終面臨不確定的環境風險，包括持久性、累積性的環境污染損害風險以及突發環境事件風險等。

從成本收益角度考量，環境風險的有效控制意味著企業成本的削減。近幾年以來，石油化工行業污染事件頻發，危險物質經營單位因危險廢物處理不當而造成的環境事故比比皆是，重金屬行業等高污染企業搬遷后留下了一些后遺癥，造成搬遷企業污染環境，損害社會公眾利益，國家繼續“埋單”的尷尬境遇。從根本上說，企業自身根本沒能意識到將環境風險納入內控機制的重要性，而環境風險特別是環境事故一旦造成損害，其代價將是巨大的。日本福島核危機事件、大連和墨西哥灣漏油事故就是前車之鑒。

由此，本文建議：第一，拓展內部控制的目標，增設預防和化解企業的環境風險一項，尤其強調高風險行業的環境風險防范，建立環境高風險行業以環境風險為中心的內部控制機制。第二，突出董事高管環境風險內部控制注意義務，強調董事高管的內部控制責任。明確其有制定和監督環境風險內部控制制度制定和履行的法律責任，因故意或者重大過失違反內部控制規定造成公司環境污染破壞事件或者環境事故，直接承擔對第三人的法律責任。《公司法》第150條規定：“董事、監事、高級管理人員執行公司職務時違反法律、行政法規或者公司章程的規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。”根據此條規定，董事高管因故意或重大過失導致公司環境法律責任時，不對第三人直接承擔責任。 根據主觀過錯及損害后果，責令其承擔月薪或者年薪幾倍的罰款。第三，為了保證董事高管商業判斷的理性行使，注意義務不宜限制過嚴，若僅有一般或者微小過失，不宜追究責任。鑒于“權力易被濫用”、“絕對的權力就會造成絕對的腐敗”之普遍認識，并基于對監督和制約公司經營者行為之考慮，對于執掌公司一定范圍內的經營權限和資源的公司董事、經理、副經理、財務負責人等，均有必要對其形成制約。對責任主體進行認定時，應把握“職權濫用”的內核，對“董事高管人員”以及“執行職務行為”不應作過窄解釋[5]。此外，通過建立董事高管的環境責任保險制度（特別是在高度危險行業中）來分散和防范風險，也是十分必要的。

（三）行政處罰方式的科學化

環境行政處罰在實踐中大多采取罰款的方式。從逐年遞增的排污費和罰款來看，就實施效果而論，環境行政處罰是失敗的，那么，原因何在？依本文所見，罰款制度沒能從根本上觸及企業決策層的利益。由于企業作為一個整體對外承擔責任，實際上真正掌握企業環境、經濟等行為命脈的董事和高管并未對自己的違法行為直接承擔不利后果，而內部約束機制又很難規制企業的核心。鑒于罰款制度作為主要的環境違法處罰方式仍將在我國長期存在，該制度的變革尤其要注重對決策層的約束和懲戒。

此外，增加自由罰的適用范圍，擴大行為罰和資格罰的適用。鑒于公司環境違法行為的特殊性及我國嚴峻的環境態勢，在法定情況下，環境污染或者破壞達到一定程度的，有關部門可以對公司主要負責人進行拘留，并處以罰款，同時不免除其民事賠償責任。鑒于人身自由屬于最重要的基本人權范疇，必須界定清晰自由罰的條件、時機和范圍。在其他行為罰和資格罰方面，從環境基本法層面授予環保部門實在的權力，明確法定條件下環保部門可以采取查封、凍結、扣押等強制措施，授予環保部門責令違法企業停產停業的權力。

（四）重大環境污染事故罪的“前置”及環境監管失職罪的修訂

建議修改重大環境污染犯罪為名副其實的“危險犯”，將條文修訂為：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，有造成嚴重污染環境危險的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”對于危險犯的認定，可能比較困難。應結合企業的經營范圍、行業類型、主觀惡性和違法程度等因素進行綜合考量。比如，某危險廢物經營和處置單位將大量劇毒廢物隨意丟棄在重點飲用水源保護區，而該地區多降雨，一旦發生危險，將造成市中心數萬人面臨飲水危機，即使沒有造成環境損害后果，根據前文的理由，也應當對其危險行為追究刑事責任。如果危險廢物經營和處置單位將劇毒廢物隨意堆放在荒野地區，周圍自然生態稀疏，只有在造成重大地下水污染或者土壤污染事故的情形下，才應追究其重大環境污染事故罪。

就現階段而言，環境監管失職罪的修訂不宜一步到位、過于嚴苛，宜比照《刑法修正案（八）》的重大環境污染事故罪作出修訂，而不宜比照本文所界定的危險犯。建議將當前的環境監管失職罪修改為：“負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，處三年以下有期徒刑或者拘役。”

參考文獻：

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[2]李金林，胡昱東，章貝貝.中國政府應對公共危機的透視——以無錫太湖藍藻爆發事件的個案為例[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2008，（3）：98.

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環境損害賠償通常指因污染環境致他人財產或者人身傷害所要承擔的民事賠償責任。追究民事賠償責任雖然不是環境保護的主要手段,但它作為救濟受害人利益損害的補償性手段受到受害者的廣泛關注,因而在環境法律責任體系中占有重要地位。

一、環境損害賠償立法的比較考察與制度核心

環境損害作為現代環境問題的產物,其民事責任體系構建始于20世紀中葉之后。羅馬法以及《法國民法典》、《德國民法典》中均沒有關于環境損害民事責任的規定。雖然很多學者認為《德國民法典》第906條關于不可量物侵害①、《法國民法典》規定的近鄰妨害與環境侵害民事責任接近,或者就是對環境侵害民事責任的規定②,但因在《法國民法典》、《德國民法典》制定的時候,環境問題尚不具有普遍性,甚至還沒有引起人們足夠的關注,因而,以上關于近鄰妨害的規定是基于傳統不動產相鄰關系所作的規定③。在環境問題凸顯,受害人需要法律救濟而又缺少相關規定的情況下,援用民法關于相鄰關系的有關規定處理環境污染致人損害可以起到相當的作用時,人們便將《德國民法典》中的不可量物侵害與《法國民法典》中關于近鄰妨害的規定,擴大解釋為關于環境損害的規定。但是,不論不可量物侵害還是近鄰妨害,均不能完全解決基于對現代環境問題深刻認識基礎上產生的公害損害賠償問題,因而,德國于1976年制定的《聯邦公害防治法》,從環境保護的理念出發,對不可量物侵害作了與《德國民法典》相呼應的解釋,明確指出,不可量物侵害是指對人體、動物、植物或其他物質,足以產生影響的大氣污染、噪聲、振動、光、熱、放射性以及其他類似的環境破壞現象。另外,德國還于1991年專門制定了《環境責任法》,就環境相關責任包括民事賠償責任進行了詳細規定。但是有關環境污染損害民事責任問題在民法典中并沒有系統完整的規定。

美國侵權行為法將各類侵權行為所致損害囊括其中,環境污染損害也不例外。有關環境污染損害之民事責任承擔適用普通法關于侵權行為責任的規定。不過美國的特點在于:受害人基于個人利益損害提起的損害賠償之訴適用普通法,但如果基于公共利益提訟則可以適用《美國國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等環境立法。日本是20世紀環境危害最嚴重的國家之一,面對污染給公眾造成人體傷害的巨大壓力,日本關于環境損害賠償的立法頗具創造性。環境污染的受害人不僅可以據《日本民法典》的規定提起民事訴訟,日本國會還通過了《公害法糾紛處理法》和《公害健康受害補償法》,這兩部立法專門對公害糾紛的處理程序、如何對公害健康受害者予以補償進行了規定,對于及時救濟受害者、穩定社會秩序起到了良好的作用。

我國環境問題的產生和人們對環境問題的關注要晚一些。由于中國是一個人口大國,一旦發生污染事故,所造成的損害必然遠遠嚴重于人口相對較少的資本主義國家,這就決定了我國對環境污染事故必須高度警惕,對環境問題要格外重視。之后,國家制定較早的幾部法律中就有《環境保護法(試行)》。但是,《環境保護法(試行)》和在上世紀80年代中期前所頒布的環境立法中均沒有涉及環境民事責任。 1986年通過的《民法通則》最早對環境污染民事責任進行了規定,如第124條:“違反國家保護環境防止污染的規定,污染環境造成他人損害的,應當依法承擔民事責任。”該通則確立了我國環境損害民事責任制度。此后,有關的環境立法,包括《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》等,均對環境污染損害民事責任進行了規定。可見,當前我國有關環境污染損害立法是采取民事基本立法與環境部門立法并存的立法模式,與多數國家的做法相同。

不論各國環境污染損害立法采取何種模式與體例,但關于環境污染損害賠償制度的核心規定是共同的,即如果想讓污染受害者獲得賠償,必須對傳統侵權民事責任的構成要件進行修正。為此,各國以環境污染損害賠償、缺陷產品損害賠償等為契機,在傳統過錯民事責任之外,強調民法的社會化,侵權人因一些特殊侵權行為造成之損害承擔無過錯責任,并據此對特殊侵權行為的民事責任承擔的條件進行了相關調整與修正。

二、環境損害賠償的困境與成因

盡管我國《民法通則》和大量環境立法都對環境污染損害賠償民事責任作了規定。但是,因環境污染提起的民事案件或者久拖不決,或者屢訴屢敗的狀況,不僅嚴重損害公民的身體健康和財產安全,而且極大地挫傷了人們參與環境保護的熱情和積極性,從根本上不利于環境保護事業的健康發展。形成這種困境的原因是多方面的,但歸納起來主要有:

第一,立法規定的矛盾和沖突。我國有關環境損害民事賠償責任的規定分布于不同的法律中。關于賠償是否以違法性為條件,以及歸責原則的規定并不一致。多數人認為,我國《民法通則》規定了環境損害賠償的無過錯責任,但是,研究其規定并非如此。按照“違法性包括過錯”的理論,《民法通則》強調“違反國家保護環境防止污染的規定”,實質上是規定了行為人承擔環境損害賠償民事責任 以“過錯”為要件。而其他單行法均規定“造成環境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者 個人賠償損失”。顯然這里強調的是行為的危害性,而不論行為人的行為是否違反法律的規定。這意味著,依照《環境保護法》追究行為人的民事賠償責任是不考慮主觀因素的。由于《民法通則》與《環境保護法》的規定不一致, 給執法者思想上帶來一定程度的混亂,導致在實踐中人們為到底應該給環境標準、排污標準和質量標準什么樣的地 位而爭論不休。但從嚴格意義上來看,這也不是問題的根本所在,因為按照新法優于舊法、特別法優于普通法的原則,法官理應選擇適用《環境保護法》的規定,但是,在沒有法律專業素養的受害人面前,法官在某些外在因素的影響下,就可能故意鉆法律規定不一致的“空子”,適用 《民法通則》,從而不利于對受害人的救濟。

第二,有關立法的程序性規定不明確。環境損害賠償 必須解決的問題是舉證責任的分擔、因果關系的認定以及 有利于受害人的訴訟形式和程序。然而,我國相關立法規定要么欠詳細、明確,要么干脆沒有規定。首先,我國 《民事訴訟法》對環境損害賠償中當事人如何分擔舉證責任沒有特別規定。雖然按照最高人民法院《關于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》第74條的規定,對于因環境污染引起的損害賠償訴訟中,對原告提出的侵權 事實,被告否認的,由被告負責舉證。但這個規定仍比較原則,原告提出的侵權事實應當包括什么?被告承擔多大 范圍的舉證責任?均沒有涉及。因此,導致法官適用法律隨意性較大。其次,《民事訴訟法》以及最高法院的司法 解釋均對在

環境損害賠償民事案件中如何認定因果關系,及對各國普遍采用的環境損害民事賠償案件的集團訴訟形 式沒有任何規定,更加增大了救濟成功的難度。 第三,忽視利用行政手段處理環境損害民事賠償案件 的重要性。我國現行的各項環境立法均規定賠償糾紛可以 由環境保護行政主管部門調解處理,當事人也可以直接向人民法院。這個規定已經遭到環境法學界許多學者的 批評。因為從環境損害賠償的具體情況和困難來看,由主管環境保護的行政部門來處理環境糾紛的確具有許多優點,給當事人帶來方便,也有利于社會秩序的穩定。但是將行政處理作為一個可有可無的程序,會嚴重影響環境保護部 門解決環境糾紛的積極性,造成環境污染糾紛案件久拖不決,社會矛盾激化,其中原因學者多有詬病。縱觀日本公害糾紛處理程序中行政部門的作用,我國現行規定的確存 在較大的問題。

第四,環境司法存在嚴重問題。盡管我國關于環境損害賠償民事責任的規定在實體和程序上均存在一定的問題, 但環境司法中存在的問題更加嚴重。首先,地方保護主義和行政部門對司法的不正當干預嚴重影響環境司法的公正。地方政府基于當地經濟發展的需要,在較多情況下是站在保護污染者的立場上,嚴重影響了環境行政執法的效果和對受害人權利的救濟。中國政法大學環境資源法研究和服務中心援助的韓祥訴金峰銅業有限公司案④、陳氏三兄弟訴兩家水泥廠損害賠償案⑤等大量有關環境損害賠償的案件,都是久拖不決,即使法院判了,結果也是原告敗訴的多。其次,中國司法制度和司法人員的素質也影響了環境損害賠償立法的正確適用和環境案件的高效與公正處理。北京市某區27戶居民訴某煤炭收儲和運銷站一案⑥中,一審法院故意對27戶居民的設置障礙,在審理過程中回避立法對環境損害賠償案件的特別規定,甚至曲解法律。

三、健全環境損害賠償制度的思路與對策

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1.1缺乏專業管理人員或管理人員專業素養、發現問題的能力不足，對相關要求的學習不夠，對法律法規及上級公司管理要求的理解、掌握不夠，風險防范意識不足，環保管理制度、臺帳等不完善，環保基礎管理薄弱。

1.2是對推進污染防治相關工作缺乏積極性和主動性，污染防治工作的研究思考和探索不多，資金投入不足，工作開展缺乏支持和動力，長期易造成相關工作滯后和較為被動。

1.3是監管要求趨嚴，企業內協同配合的要求較高，人員配備不足，崗位人員變動大，工作連續性不夠，具體工作繁雜，易出現問題。

2強化銅冶煉企業環保管理的實踐和探索

2.1完善環保管理體系，強化環保監督管理。建立健全各項環保規章制度和標準，細化環境保護工作要求，完善公司及企業環保管理體系，并組織企業落實；強化環保監督管理，充實專業力量，明確崗位責任，不斷提高企業環保管理水平；嚴格實施企業法人環保責任制，將環保績效納入各級領導任期內的考核指標體系中，做好目標、指標的分解，加大考核力度，落實環保“一票否決”制，確保責任、措施、投入到位；進一步加大環保監督檢查力度，規范采選冶煉過程、建筑施工等的環境行為，對環保管理工作不到位、污染環境問題突出、破壞生態的違法違規行為嚴厲查處，確保有關規章制度的有效實施。2.2加大污染治理力度。一方面推進清潔生產，源頭防治環境污染。嚴格執行冶金、有色、危化等重點行業污染物排放標準、清潔生產相關標準，加快現有污染源的治理，通過技術改造、推行清潔生產、加強管理等措施，在實現達標排放的同時，減少企業廢水排放量。以先進實用的節能減排技術改造提升傳統產業，做好冶金廢渣、廢水、尾礦等綜合利用，促進再生資源的高效、集約化使用。另一方面，加大工業廢氣治理，提高脫硫效率。實施煙氣脫硫工程，確保實現達標排放的同時，控制和減少二氧化硫排放量。同時加大對環保設施運行的監管，加大對違法行為的查處力度，確保穩定達標排放。再就是依靠科技進步，實現工業廢水“零排放”。采用新工藝、新技術，推進工業廢水“零排放”技術研究、圍繞提高“廢水”綜合回收利用水平開展工作，從源頭控制和減少污染物排放。2.3強化固體廢物治理及危險廢物管理。加強工業固體廢物防治。推動企業開展清潔生產和環境管理體系，推廣減少工業固體廢物產生量和危害性的先進生產工藝和設備，促進企業減少固體廢物的產生。加強固體廢物源頭控制和全過程監控管理，逐步建立綜合利用與安全處置相結合的固體廢物利用處置體系，提高固體廢物的綜合利用率。嚴格落實危險廢物污染防治措施。嚴格執行危險廢物申報登記制度、轉移聯單制度和經營許可證制度，加快危險廢物經營許可證的辦理，強化危險廢物的管理，確保處置過程依法依規，確保危險廢物得到安全處置。建立危險廢物管理臺賬，加強各環節的登記運轉工作，對處置不合規的要限期進行整改，提高規范化管理水平。2.4全面提升保障能力，防范環境風險。一方面加強污染源管理，提高污染防治及減排工作科技支撐能力。重視排污申報登記、監測及排污許可等工作，及時依法申報登記，及時委托監測，掌握排污規律，加強各企業環保設施運行維護管理；另一方面就是強化環保管理人員建設，尤其是各企業基層專職環保隊伍建設，做到環保工作有專職負責。適應環保管理工作的新形勢和新要求，建立環保人才梯隊，積極開展專業培訓，提高履職能力，為企業環保工作提供保障。最后，立足于環境風險防范要求，全面加強環境安全應急體系建設。公司及所屬企業建立健全環境管理應急機構，加強環境安全應急人員培訓、物資儲備，加快企業突發環境事件應急預案的編制與備案，定期組織多種形式的環境應急演練，有效防范環境風險。