食品安全法案例及分析大全11篇

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篇（1）

作者簡介：闞建全，教授，主要研究方向?yàn)?a href="http://www.sdwenjia.com/haowen/40758.html" target="_blank">食品安全與質(zhì)量控制、食品化學(xué)與營養(yǎng)學(xué)。E-mail：ganjq1965@163.com；鄭炯，講師，博士，主要研究方向?yàn)槭称钒踩c質(zhì)量控制。

1引言

食品安全是關(guān)系國計(jì)民生的頭等大事[1]。“蘇丹紅”、“地溝油”、“福喜過期肉”等食品安全事件頻發(fā)，給人們的生命健康帶來了嚴(yán)重的影響。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的腳步，食品安全問題也成為了世界性問題。

治理食品安全問題，僅靠行業(yè)自律和市場自身的調(diào)節(jié)難以達(dá)到目標(biāo)，這需要政府的有效監(jiān)控。食品安全監(jiān)控體系[2]一般包括監(jiān)管部門綜合協(xié)調(diào)體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險(xiǎn)評估體系、檢驗(yàn)檢測體系、過程控制體系、應(yīng)急管理體系、科技支撐體系、食品安全誠信體系、食品安全信息平臺體系等。目前，歐美國家已建立起比較完善的食品安全監(jiān)控體系，從而保證了政府高效的監(jiān)管力度。

本文主要總結(jié)了美國和歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律體系，同時(shí)分析了美國的食品安全信息系統(tǒng)和懲罰措施，歐盟的食品安全追溯體系和召回制度、風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警機(jī)制。研究歐美國家的食品安全監(jiān)控體系的特點(diǎn)，對加強(qiáng)中國食品安全監(jiān)控體系的建設(shè)具有重要的借鑒作用。

2美國食品安全監(jiān)控體系的特點(diǎn)分析

2.1監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國的食品監(jiān)控由總統(tǒng)食品安全工作小組統(tǒng)籌各部門負(fù)責(zé)[3]，其中最主要的有隸屬于美國衛(wèi)生及公共服務(wù)部(HHS)的食品與藥品監(jiān)督管理局(FDA)和疾病控制和預(yù)防中心(CDC)，隸屬于美國農(nóng)業(yè)部(USDA)的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)和動植物檢驗(yàn)局(APHIS)，以及環(huán)境保護(hù)署(EPA)[4，5，6，7，8]。FDA主要負(fù)責(zé)對美國州際貿(mào)易及進(jìn)口的食品、藥品、疫苗、生物醫(yī)藥制劑、醫(yī)學(xué)設(shè)備、獸藥和化妝品等進(jìn)行監(jiān)督管理[9]；CDC旨在通過預(yù)防與控制疾病來提高人類健康及生活質(zhì)量[10]；FSIS主要負(fù)責(zé)保證美國國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口消費(fèi)的肉類、家禽及加工蛋制品安全、健康，正確標(biāo)示、包裝[11]。FSIS和FDA共同監(jiān)管食品召回制度[12，13，14]。APHIS與食品安全相關(guān)的職能包括規(guī)范基因工程生物、監(jiān)督和處理外來物種入侵、外來動植物疫病傳入、野生動物及家畜疾病監(jiān)控等，從而保護(hù)公共健康[15]。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署(EPA)負(fù)責(zé)對農(nóng)作物農(nóng)藥使用的規(guī)范[16]。

各監(jiān)管部門分工明確、無縫對接是美國食品安全監(jiān)控體系的主要特點(diǎn)。從橫向角度看，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力分工明確詳細(xì)，品種管理為主、分段管理為輔，從根本上解決了各職能部門推諉監(jiān)管責(zé)任的問題；縱向來看，美國的垂直管理，排除了地方保護(hù)主義和腐敗。美國各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間互派常駐官員，長期合作，各州政府的有關(guān)部門與各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)相互協(xié)作[17]，做到無縫對接。

2.2法律體系

美國食品安全監(jiān)管法律體系分為三層[18]：最高層為美國國會制定的聯(lián)邦法律，為食品安全管理提供基本原則和框架，《食品安全現(xiàn)代化法案》構(gòu)成美國食品安全法律的核心[19]；第二層是規(guī)范具體某類食品的技術(shù)法規(guī)，是聯(lián)邦和各州政府制定各種食品安全政策的基礎(chǔ)，如《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《嬰兒食品法》等；第三層是自愿性標(biāo)準(zhǔn)，由美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會認(rèn)可的行業(yè)協(xié)會、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會和有關(guān)部門制定，由行業(yè)、企業(yè)自愿采納執(zhí)行。但隨著標(biāo)準(zhǔn)化在食品安全等領(lǐng)域的作用不斷提高，聯(lián)邦政府在技術(shù)法規(guī)中采用或引用自愿性標(biāo)準(zhǔn)的情況越來越多，目前自愿性標(biāo)準(zhǔn)已成為美國聯(lián)邦技術(shù)法規(guī)中的重要組成部分[20]。

盡管美國食品安全監(jiān)管法律體系已經(jīng)比較完善，但是美國從未停止對食品安全方面法律的更新，不斷制定新的法律法規(guī)、條例及修正案。2011年頒布的《食品安全現(xiàn)代化法案》(FSMA)擴(kuò)大了FDA的權(quán)力和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)政府要加強(qiáng)監(jiān)管食品生產(chǎn)設(shè)備[21，22]。美國FDA在2013年10月了動物飼料安全管理規(guī)定，主要目的是預(yù)防動物飼料造成的食源性疾病安全問題[23]。美國的食品安全法規(guī)被公認(rèn)為是最為完備的法規(guī)體系，原因在于其法規(guī)的制定是以危險(xiǎn)性分析和科學(xué)性為基礎(chǔ)，并擁有預(yù)防性措施[24]。

2.3食品安全信息系統(tǒng)

美國政府強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開透明性，各種法令和行政命令都有一套程序以保證各種規(guī)章是在公開、透明和互動的方式下制定的[25]，必要時(shí)管理過程也可以公開。通過建立有效的食品安全信息系統(tǒng)，定時(shí)食品市場檢測等信息、及時(shí)通報(bào)不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上管理機(jī)構(gòu)的議案等[26]，使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時(shí)，政府還提供平臺讓消費(fèi)者參與食品安全管理。

美國十分重視在食品安全監(jiān)管過程中的信息公開與公眾的知情權(quán)，強(qiáng)調(diào)保持在決策過程中的透明度。政府層面，允許國內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)行評議[27]；消費(fèi)者層面，提供完善的食物安全信息服務(wù)，定期舉行活動，供市民檢索和提供建議。

2.4懲罰措施

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，美國每年大約都會扔掉價(jià)值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質(zhì)期[28]。美國法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假、售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬美元[29，30]。所以，無論是廠家還是商家，都不敢為了蠅頭小利鋌而走險(xiǎn)。2013年1月4日，美國FDA《農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)條例》和《食品預(yù)防控制措施條例》草案[31]，把對食品安全的監(jiān)管起點(diǎn)推進(jìn)到田間和生產(chǎn)商。據(jù)美聯(lián)社報(bào)道，該新規(guī)付諸實(shí)施，食品行業(yè)廠商每年可能需要多花費(fèi)5億美元，同時(shí)將減少約3000例左右食品疾病致死案例以及約兩百萬個(gè)致病病例[32]。

懲罰性賠償制度是美國維護(hù)食品安全的一把利劍，美國對食品安全違法行為的懲罰力度大，違法成本高，對食品企業(yè)形成有力的威懾，逆向激勵(lì)食品企業(yè)遵守食品質(zhì)量安全規(guī)定。

3歐盟食品安全監(jiān)控體系的特點(diǎn)分析

3.1監(jiān)管機(jī)構(gòu)

歐盟建立了相對統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全的機(jī)構(gòu)包括：歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲食品安全局(EFSA)[33，34，35]。歐盟理事會負(fù)責(zé)制定食品安全基本政策，發(fā)表“食品安全白皮書”，制定食品安全相關(guān)法律法規(guī)[36]。歐盟委員會在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上提供立法建議和議案，經(jīng)由歐盟理事會與歐洲議會決策，形成有關(guān)食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律以及技術(shù)性法規(guī)[37]。EFSA的主要職能是風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)交流[38]，是獨(dú)立的法律實(shí)體，不具備制定規(guī)章制度的權(quán)限，食品的風(fēng)險(xiǎn)管理的決策權(quán)屬于歐盟委員會等權(quán)力機(jī)構(gòu)。EFSA依據(jù)獨(dú)立性、科學(xué)性、透明性和應(yīng)答性原則[39]，為歐盟建立法規(guī)規(guī)章提供科學(xué)建議、技術(shù)支持[40]。歐盟理事會有關(guān)食品安全質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)和指令，各成員國政府按照該標(biāo)準(zhǔn)和指令，要求各國農(nóng)林食品部門進(jìn)行和實(shí)施。

在EFSA的監(jiān)督和指導(dǎo)下，歐盟成員國對原有的食品安全監(jiān)督管理體制進(jìn)行了調(diào)整[41]，采取了集中的模式進(jìn)行監(jiān)管，避免了政出多門、職能重疊、出現(xiàn)空白地帶以及監(jiān)管混亂等食品安全監(jiān)管的弊端，將所有的監(jiān)管活動統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，能徹底地解決監(jiān)管部門條塊分割與不協(xié)調(diào)的問題，這種監(jiān)控模式能夠調(diào)動一切資源保護(hù)消費(fèi)者的食品安全。

3.2法律體系

歐盟食品安全方面的法律主要分為兩個(gè)層次：一是以食品安全基本法及后續(xù)補(bǔ)充發(fā)展為代表的食品安全領(lǐng)域的原則性規(guī)定；二是在以上法規(guī)確立的原則指導(dǎo)下形成的一些具體的措施和要求。對于具體要求的立法，歐盟有兩種途徑：普遍性立法，針對所有的食品的一般方面(如添加劑、標(biāo)簽等)；專項(xiàng)性立法，專門針對某些產(chǎn)品(如食糖、果汁等)[42]。《食品安全白皮書》將現(xiàn)行各類法規(guī)、法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化，后又提出了“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制理論[8]，是歐盟各成員國制定食品安全管理措施以及建立歐洲食品安全管理機(jī)構(gòu)的核心[18，43]，將現(xiàn)行各類法規(guī)、法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化。后又提出了“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制理論[8]。2002年1月頒布的歐盟第178/2002號法規(guī)對歐盟食品安全法律制度進(jìn)行了大力改革，確立了風(fēng)險(xiǎn)評估、保障消費(fèi)者權(quán)益、預(yù)警和透明四大原則，以達(dá)到維護(hù)人類的生命與健康、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促使食品自由流通的目標(biāo)[40]，奠定了歐盟食品安全法律制度的基礎(chǔ)，具有食品安全基本法的地位[16]。

歐盟的食品安全法律體系內(nèi)容涵蓋了“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品供應(yīng)鏈條，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)加工等方面的食品生產(chǎn)所有環(huán)節(jié)，是一套較為完善的食品安全法律法規(guī)體系。歐盟現(xiàn)有食品安全方面的法律20多部[18]，各成員國在歐盟食品安全的法律框架下，針對自己的實(shí)際情況，再修(制)訂了各自的法律制度，完善本國的食品安全法律體系。

3.3食品追溯體系和召回制度

歐盟第178/2002號決議規(guī)定[44]：“在食品的加工、生產(chǎn)和流通的各個(gè)階段均應(yīng)建立起追溯制度”。該制度對各個(gè)階段的主體作了規(guī)定，以保證能夠“從農(nóng)田到餐桌”的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行追溯檢查產(chǎn)品，一旦發(fā)生不可預(yù)測的不良影響，便將產(chǎn)品撤出市場[45]。如食品生產(chǎn)者應(yīng)對食品原料做好充分記錄，食品銷售者應(yīng)對食品流向做出記錄，以確保一旦食品安全出現(xiàn)問題，可以及時(shí)查找到原因和出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，從市場上追回不合格食品，以防止對消費(fèi)者健康造成損害。此外，歐盟在2002年公布的歐盟第178/2002號法規(guī)第19條對食品經(jīng)營者的召回責(zé)任作了明確細(xì)致的規(guī)定，當(dāng)食品存在可能危害消費(fèi)者健康和安全的缺陷時(shí)就應(yīng)對問題產(chǎn)品進(jìn)行召回，并采取更換、賠償?shù)确e極補(bǔ)救措施。食品召回制度是對消費(fèi)者人身健康和安全為第一目標(biāo)和原則的保障，安全原則是食品召回的基本原則。

歐盟的食品追溯和食品召回制度經(jīng)過較長時(shí)間的積累和發(fā)展，已經(jīng)形成了一套比較完整的體系，一旦發(fā)生食品安全事故，可以通過食品追溯體系迅速發(fā)現(xiàn)出問題的原因，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，必要時(shí)對食品進(jìn)行召回，從而將危害降到最低。

3.4風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警機(jī)制

歐盟全面整合了食品安全政策和立法，將所有的食品安全政策和法律建立在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上。對每一個(gè)食品安全問題及風(fēng)險(xiǎn)因素，都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)步驟，其中風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)交流由獨(dú)立的歐洲食品安全局承擔(dān)[46]。自歐盟第178/2002號法規(guī)后，預(yù)警機(jī)制已成為歐盟食品安全領(lǐng)域的一條重要原則和風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施。歐盟通過采取預(yù)警機(jī)制為基礎(chǔ)的措施，將全面評估所需的科學(xué)證據(jù)的研究責(zé)任轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者、制造商、進(jìn)口商等。因此，預(yù)警機(jī)制可以加速新技術(shù)的發(fā)展，而且使生產(chǎn)者等各方必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)相關(guān)的科學(xué)研究。

歐盟將風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理職能分屬不同部門，使得食品安全得到更加科學(xué)有效地監(jiān)管[47]。同時(shí)預(yù)警機(jī)制使生產(chǎn)者等各方加強(qiáng)了科學(xué)研究，但是，如果預(yù)警機(jī)制被濫用，貿(mào)易各方抓住食品潛在風(fēng)險(xiǎn)問題而武斷輕率地采取措施，就有可能成為一種歧視性的貿(mào)易技術(shù)壁壘措施。

4歐美國家食品安全監(jiān)控體系對我國的啟示

我國目前的食品安全監(jiān)管體系較歐美發(fā)達(dá)國家而言起步較緩，食品安全監(jiān)控體系不健全，造成我國食品安全問題屢禁不止。雖然《食品安全法》明確規(guī)定了各部門的監(jiān)管職責(zé)，但分階段的監(jiān)管模式，使各監(jiān)管部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問題，與發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管效率還存在較大的差距。因此，歐美等發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管的先進(jìn)理念和成功實(shí)踐都可為我國食品安全監(jiān)控體系的構(gòu)建提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

4.1建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

《食品安全法》頒布實(shí)施后，我國正式確立的食品安全監(jiān)管體制為國務(wù)院食品安全委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由國務(wù)院、各級地方人民政府、食品行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等組成的復(fù)合型、立體化監(jiān)管體系，形成了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的格局[48]，但這種模式由于政出多門，易出現(xiàn)職能重疊、推諉扯皮、監(jiān)管空白地帶及監(jiān)管混亂等弊端。

歐美國家采取集中的食品安全監(jiān)管模式，各部門職責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)無縫對接。我國可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，在多部門監(jiān)管的框架下，樹立精簡的核心理念，嘗試在分段監(jiān)管下的革新。在不改變多部門監(jiān)管模式的前提下，通過精簡機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提高監(jiān)管效率，這種新的監(jiān)管模式的有效嘗試，既是對我國固有監(jiān)管模式的選擇性合理繼承，也是對先進(jìn)國家監(jiān)管模式精華的有效吸收。2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，為加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局。可以看出，這是對分段革新的有效嘗試，這種嘗試兼并了獨(dú)立監(jiān)管與多部門監(jiān)管模式的精華，既可以改變獨(dú)立監(jiān)管容易造成的缺位現(xiàn)象，又可以改變多部門監(jiān)管造成的職能重復(fù)，互相推諉現(xiàn)象。

4.2健全系統(tǒng)完善的食品安全法律體系

中國食品安全立法采用的是部門立法模式。2009年《食品安全法》的頒布實(shí)施，正式確立了我國食品立法的根本大法，截至目前，食品及食品原料相關(guān)法律已愈百部，但仍有許多食品安全問題存在。食品安全立法與國際接軌程度不夠，導(dǎo)致與發(fā)達(dá)國家貿(mào)易出現(xiàn)“綠色壁壘”。

因此，我國應(yīng)積極借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，努力建立覆蓋食品鏈各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)來完善食品安全法律體系，為食品安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。具體而言，首先我國食品安全立法管理也應(yīng)從控制源頭開始，強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食物鏈綜合管理的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，建立食品市場準(zhǔn)入制度和食品可追溯制度；其次完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估和突發(fā)食品安全事件應(yīng)急處置的行政法規(guī)和制度；再次加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法與司法的銜接，完善食品召回和問責(zé)機(jī)制等相關(guān)配套規(guī)定，提高食品安全誠信；最后加大打擊震懾力度，依法從重懲處食品安全違法犯罪行為。提高違法成本，使不法分子不敢輕易地鋌而走險(xiǎn)。

4.3構(gòu)建整合歸一的檢驗(yàn)檢測體系

檢測技術(shù)是評價(jià)國家食品安全水平的關(guān)鍵基礎(chǔ)之一。為此，各國都把設(shè)置檢測機(jī)構(gòu)、應(yīng)用先進(jìn)檢測方法、建立和提高分析質(zhì)量保證體系以及培養(yǎng)人才放在優(yōu)先地位。目前我國已初步形成了具有一定規(guī)模的食品檢驗(yàn)體系，主要分布在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥等部門，大、中型食品生產(chǎn)企業(yè)也具備一定的檢測能力。但我國食品檢驗(yàn)?zāi)芰ο鄬Σ蛔悖灾略谝欢ǔ潭壬蠂?yán)重地影響了我國食品安全監(jiān)管。這些問題主要表現(xiàn)為：檢測方法的覆蓋面不夠；技術(shù)短缺和重復(fù)并存；高精尖設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)參考物質(zhì)、技術(shù)水平及儲備不足以及缺乏快速檢測的方法和儀器。

統(tǒng)一高效是歐美等國家食品安全檢驗(yàn)檢測的顯著特征之一。我國也應(yīng)按照“提高現(xiàn)有能力水平、按責(zé)按需、填平補(bǔ)齊、避免重復(fù)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)資源共享”的原則[2]，建立一個(gè)食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各部門間的溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)檢測資源和檢測信息的共享，避免不必要重復(fù)檢測。同時(shí)規(guī)范檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評價(jià)制度，加強(qiáng)對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)工作人員的管理。充分考慮檢測技術(shù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，考慮專業(yè)特點(diǎn)和食品產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分布，尊重高技術(shù)服務(wù)業(yè)技術(shù)密集、資金密集的特點(diǎn)，使不同層次檢測機(jī)構(gòu)在技術(shù)領(lǐng)域和專業(yè)技術(shù)能力互相補(bǔ)充，最大限度發(fā)揮檢測機(jī)構(gòu)對食品安全的支撐作用。

4.4加快公開透明的信息體系建設(shè)

中國的食品安全監(jiān)控體系與歐美國家相比透明度較低，主要原因有三個(gè)方面，第一，政府部門分段監(jiān)管，部門間信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，導(dǎo)致食品安全信息公布不對稱。第二，食品安全信息渠道主要是政府、廠商自行、第三方和媒體，因此消費(fèi)者缺乏權(quán)威而正確的食品安全知識獲取平臺[49]。第三，消費(fèi)者獲取食品安全信息主要通過是電視、報(bào)紙、專業(yè)雜志等，而缺乏網(wǎng)絡(luò)的利用，網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)據(jù)更新緩慢甚至不更新也導(dǎo)致了消費(fèi)者很少通過網(wǎng)絡(luò)了解食品安全信息。

篇（2）

根據(jù)省、市2021年食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測工作方案的相關(guān)要求，切實(shí)掌握全區(qū)食用林產(chǎn)品種養(yǎng)殖基地和林產(chǎn)品加工質(zhì)量安全隱患，采用日常督查、單位自查和集中抽查相結(jié)合的方式。計(jì)劃配合省市開展集中抽查，檢一批重點(diǎn)品種，整治一批重點(diǎn)隱患。通過安全監(jiān)測和監(jiān)管，著力解決食用林產(chǎn)品安全領(lǐng)域存在的突出問題，掀起食用林產(chǎn)品安全整頓治理，實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)食用林產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營情況底數(shù)清、情況明、動態(tài)知、信息暢，繼續(xù)深化重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查治理，嚴(yán)密防控，重點(diǎn)施治，確保食用林產(chǎn)品經(jīng)營主體資格合法有效，經(jīng)營行為規(guī)范有序，質(zhì)量安全水平明顯提高，人民群眾食用林產(chǎn)品消費(fèi)安全感進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、工作重點(diǎn)

（一）落實(shí)主體責(zé)任。對區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作社、種植大戶進(jìn)行食品質(zhì)量安全監(jiān)測管理，監(jiān)督食用林產(chǎn)品經(jīng)營者建立并執(zhí)行食品質(zhì)量安全保障制度，落實(shí)食品經(jīng)營單位主體責(zé)任，推動食用林產(chǎn)品經(jīng)營者誠信自律，建立健全食用林產(chǎn)品進(jìn)、銷貨臺賬。廣泛開展宣傳教育，努力將行政監(jiān)管行為轉(zhuǎn)化為經(jīng)營主體的自覺行動。

（二）強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管。強(qiáng)化食品林產(chǎn)品質(zhì)量抽樣檢驗(yàn)工作，突出重點(diǎn)，增加抽檢頻次，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的程序開展食用林產(chǎn)品抽樣檢驗(yàn)工作，切實(shí)做到程序合法、行為規(guī)范。開展專項(xiàng)監(jiān)測和監(jiān)督抽檢，配合完成國家、省級、市級對本區(qū)的抽檢任務(wù)，組織開展區(qū)級抽檢，同時(shí)積極引導(dǎo)鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭林場、種植大戶開展自檢工作。加強(qiáng)食用林產(chǎn)品抽樣檢驗(yàn)結(jié)果的綜合運(yùn)用，進(jìn)行綜合研究和比較分析，有針對性地開展食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法，并及時(shí)將有關(guān)情況通報(bào)相關(guān)職能部門和行業(yè)組織，促進(jìn)源頭治理和行業(yè)自律。

（三）嚴(yán)查違法案件。對食用林產(chǎn)品違法行為必須保持嚴(yán)厲打擊的高壓態(tài)勢，決不能姑息遷就。要通過查辦案件鍛煉執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法能力，樹立執(zhí)法權(quán)威，打造依法履職盡責(zé)的部門形象；通過查辦案件，震懾食用林產(chǎn)品違法違規(guī)行為。針對重點(diǎn)品種、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段，適時(shí)開展專項(xiàng)整治行動，查處違法案件，曝光一批典型案例，切實(shí)凈化生產(chǎn)環(huán)境，進(jìn)一步提高食用林產(chǎn)品安全保障水平。

（四）推進(jìn)社會共治。在新形勢下，應(yīng)充分調(diào)動和發(fā)揮社會力量，努力營造群策群力、社會共治的局面。利用現(xiàn)代通信技術(shù)手段進(jìn)行食品安全信息互動溝通，開展食品安全法律法規(guī)宣傳。

三、工作方法及步驟

（一）明確工作責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管力度。將食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管重心下移，將日常巡查任務(wù)落實(shí)到基層林業(yè)站。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域作為一個(gè)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，明確責(zé)任人，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)管，做到任務(wù)到崗，責(zé)任到人。

（二）建立主體檔案，強(qiáng)化規(guī)范運(yùn)作。加大信用分類分級監(jiān)管工作力度，研究確定科學(xué)合理的分級分類標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新信用分類監(jiān)管的方式方法，注重監(jiān)管的實(shí)效和綜合信息的分析研判，不斷提高監(jiān)管的針對性、指導(dǎo)性和實(shí)效性。同時(shí)注重與相關(guān)部門建立的經(jīng)營主體信用檔案的融合和共享。

四、工作要求

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。食品林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作是林業(yè)部門的重要職責(zé)，該項(xiàng)目已納入2021年省、市林長制目標(biāo)考核任務(wù)，為進(jìn)一步落實(shí)食用林產(chǎn)品安全監(jiān)管責(zé)任，林業(yè)局成立了以局長為組長，有關(guān)科室負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，強(qiáng)化責(zé)任制和責(zé)任追究制，切實(shí)把責(zé)任制和組織領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。

（二）加強(qiáng)宣傳教育。加大宣傳教育及培訓(xùn)力度，廣泛普及食品安全知識，切實(shí)提高生產(chǎn)環(huán)節(jié)食用林產(chǎn)品經(jīng)營者的守法意識，不斷提升消費(fèi)者自我保護(hù)能力和依法維權(quán)意識。要嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)格工作程序，加強(qiáng)信息管理，既要加大宣傳工作力度，又要防止不必要的炒作，切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

篇（3）

中圖分類號：D912294 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：02575833（2013）03008107

作者簡介：應(yīng)飛虎，深圳大學(xué)法學(xué)院教授 （廣東 深圳 518061）

一、相關(guān)立法及本文的研究

2011年7月，國務(wù)院食品安全辦公室頒布了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見》，要求在全國范圍內(nèi)建立實(shí)施食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。事實(shí)上這種制度在我國一直存在。早在2001年，財(cái)政部、國家工商總局與國家質(zhì)檢總局就聯(lián)合制定了《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。一些省市也曾出臺專門針對食品領(lǐng)域的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。如北京市在2004年就制定了《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。而這次國務(wù)院食品安全辦公室頒布建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見后，我國較多省市制定或完善了食品領(lǐng)域的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2011年9月）、《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2011年10月）、《河北省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》（2011年10月）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作的實(shí)施意見》（2011年11月）、《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2012年1月）、《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（2012年4月）、《山東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》（2012年5月）、《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》（2012年6月）等。

作為食品安全法律實(shí)施過程中社會參與的重要舉措，這些有獎(jiǎng)舉報(bào)制度對食品安全法律的實(shí)施起到較為積極的作用。但縱觀其主要內(nèi)容，由于對制度本質(zhì)以及中國的基本國情缺乏較深入的了解和把握，在立法過程中過度重視執(zhí)法部門單方需求，導(dǎo)致這些制度在獎(jiǎng)金設(shè)定、保密等方面不同程度地存在一些問題，這影響到了制度應(yīng)有功能的發(fā)揮。本文的研究，試圖指出這些問題，分析問題背后的原因，并對這些問題的解決或預(yù)防提出若干建議。

二、制度本質(zhì)及制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)

有獎(jiǎng)舉報(bào)在本質(zhì)上是一種信息交易應(yīng)飛虎：《我國懸賞舉報(bào)制度構(gòu)建之探討》，《社會科學(xué)研究》2003年第1期。。這必須被清楚地認(rèn)識，否則具體的制度設(shè)計(jì)必然存在偏差。有獎(jiǎng)舉報(bào)與普通舉報(bào)的不同之處在于它的“有獎(jiǎng)”，正是它的“有獎(jiǎng)”，使這種制度成為公權(quán)機(jī)構(gòu)與私權(quán)主體之間的一種信息交易制度。而交易的前提在于法律實(shí)施機(jī)構(gòu)與違法主體之間的信息不對稱。這種信息不對稱的嚴(yán)重程度決定了公權(quán)機(jī)構(gòu)對交易的期盼程度。而在食品安全領(lǐng)域，這種信息交易制度的必要性也更為凸顯。因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)與違法主體之間的信息不對稱極其嚴(yán)重。在食品生產(chǎn)過程中，違法者的違法行為往往瞬間發(fā)生，且成本較低；而執(zhí)法者要發(fā)現(xiàn)這種違法行為，如果沒有專門的信息支持，就只能進(jìn)行普查性的執(zhí)法，從執(zhí)法成本、執(zhí)法能力等方面看，這是不可能的，尤其是食品領(lǐng)域的執(zhí)法一般需要技術(shù)的支持，這同時(shí)也意味著更多的執(zhí)法資源的耗費(fèi)。因此，在這場保障食品安全的斗爭中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信息弱勢決定了其在法律實(shí)施過程中的弱勢。既然問題導(dǎo)源于信息，問題的解決也得從信息的角度著手。在實(shí)踐中，違法者的違法信息總會被人知曉，讓知情者把信息提供給執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一種有效的促進(jìn)法律實(shí)施的路徑，而對信息提供者的利益激勵(lì)可以使更多的知情者主動與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交易，因此增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，增加潛在違法者的防御成本，提高違法者之間的合作難度。

從促進(jìn)法律實(shí)施的角度，食品安全領(lǐng)域的這種信息交易應(yīng)該被充分鼓勵(lì)，制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)該從如何鼓勵(lì)和促進(jìn)這種交易而展開。因?yàn)檫@種制度同時(shí)構(gòu)成了雙方的交易條件，如果交易條件不符合交易一方的意愿，交易自然無法形成。這要求立法者必須重視從信息提供者的角度構(gòu)建交易條件，促成其交易意愿的提升，而不是僅僅關(guān)注其自身的需求和相關(guān)問題的解決。從信息提供者的角度看，如果其對信息的提供主要出于對獎(jiǎng)金的追求，那其最為關(guān)注的問題不外乎于獎(jiǎng)金和保密。獎(jiǎng)金的多少以及保密的程度直接決定了信息提供者的交易意愿，從而影響被提供信息的質(zhì)量和數(shù)量。因此，從信息交易的角度，基于對民眾交易意愿的形成和鼓勵(lì)，來構(gòu)建有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，是有獎(jiǎng)舉報(bào)立法的關(guān)鍵所在。

在我國，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度沒有出現(xiàn)在1996年以前通過的經(jīng)濟(jì)法、社會法中。1997年《價(jià)格法》第38條規(guī)定價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)對舉報(bào)者給予鼓勵(lì)。條文中采用“鼓勵(lì)”一詞。2000年修正的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第10條規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對檢舉人給予獎(jiǎng)勵(lì)。“獎(jiǎng)勵(lì)”和“鼓勵(lì)”雖一字之差，但具有本質(zhì)區(qū)別，鼓勵(lì)本質(zhì)上屬于精神獎(jiǎng)勵(lì)，而精神獎(jiǎng)勵(lì)的適用面太窄，不利于激勵(lì)廣大知情者提供信息。這種從“鼓勵(lì)”到“獎(jiǎng)勵(lì)”的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了立法者促成信息交易的追求。近10年來，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度全面確立，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)似乎非常重視運(yùn)用這一舉措來促進(jìn)法律實(shí)施，但制度中的問題也較為多見，在最近出臺的很多制度中，獎(jiǎng)金、保密等方面的嚴(yán)重問題依然存在，這些問題不是單一的，而是系統(tǒng)性的，這完全緣于對制度本質(zhì)的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，或理解不深。如《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有舉報(bào)食品安全違法行為的權(quán)利。”把舉報(bào)設(shè)定為一種權(quán)利自無不當(dāng)，從表面看，賦予權(quán)利似乎是好事，但在有獎(jiǎng)舉報(bào)制度中，鼓勵(lì)和促進(jìn)信息交易是其主要目標(biāo)。雖然交易的一方是公權(quán)部門，交易的最終結(jié)果也有助于促進(jìn)法律的實(shí)施，但這都不能否認(rèn)這是平等主體之間的信息交易。在有獎(jiǎng)舉報(bào)這種信息交易制度中，對交易的鼓勵(lì)和促進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比把舉報(bào)設(shè)定為一種權(quán)利重要得多在這方面，《廣東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的規(guī)定更切乎實(shí)際，該辦法第3條規(guī)定：“省食品安全委員會鼓勵(lì)公民、法人和社會組織對涉及食品安全的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，依據(jù)本辦法實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。”。又如，《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第18條規(guī)定：“舉報(bào)人須在接到領(lǐng)獎(jiǎng)通知30個(gè)工作日內(nèi)，憑本人身份證或其他有效證件申領(lǐng)獎(jiǎng)金。”“申領(lǐng)”一詞也充分顯示了制度制定者對有獎(jiǎng)舉報(bào)制度本質(zhì)的錯(cuò)誤理解。南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在2011年11月的《舉報(bào)食品質(zhì)量安全違法活動獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》更是要求申請獎(jiǎng)勵(lì)的舉報(bào)人員應(yīng)當(dāng)?shù)脚e報(bào)案件辦理部門填寫《舉報(bào)食品質(zhì)量安全違法活動獎(jiǎng)勵(lì)申請表》。在信息交易的制度框架下，作為信息獲取者的政府有支付獎(jiǎng)金的義務(wù)，作為交易的對價(jià)，信息提供者自然可以獲取獎(jiǎng)金，這應(yīng)該是政府的主動給予，何須信息提供者申請領(lǐng)取？對有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的不當(dāng)認(rèn)識和錯(cuò)誤定位導(dǎo)致了具體制度的錯(cuò)誤。

三、存在的問題及其改進(jìn)

從各地現(xiàn)有立法實(shí)踐看，立法者對有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的重視主要集中在：是否可以促進(jìn)執(zhí)法信息的獲取？是否方便執(zhí)法者操作？作為獎(jiǎng)金的財(cái)政資金是否安全？而舉報(bào)者則更關(guān)注這種制度中的獎(jiǎng)金多少和保密程度。立法者對有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的關(guān)注點(diǎn)與舉報(bào)者的關(guān)注點(diǎn)存在明顯偏差，其根本原因就在于立法者沒有從信息交易的本質(zhì)審視這一制度。對制度收益的理解也僅僅限于信息對執(zhí)法的直接促進(jìn)，而不考慮通過對潛在違法者的行為約束等促進(jìn)法律實(shí)施的情形；對制度成本的理解更多地限于政府承受的成本，對信息提供者可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)缺乏較為充分的體會和把握。科斯在《社會成本問題》一文的結(jié)尾曾總結(jié)說：“在設(shè)計(jì)和選擇社會格局時(shí)，我們應(yīng)考慮總的效果。這就是我所提倡的方法的改變。”[美]科斯：《社會成本問題》，載科斯等《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社1994年版，第52頁。這種總的效果的考慮也應(yīng)該是我們在制度設(shè)計(jì)時(shí)的必須行為。在進(jìn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)的立法，尤其在獎(jiǎng)金確定和保密程序設(shè)置時(shí)，我們不僅要考慮制度的短期收益，也要考慮制度的遠(yuǎn)期收益；不僅考慮制度對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成本，也必須考慮制度對信息提供者的成本，通過“對近期以及未來情況的作用以及短期的和遠(yuǎn)期的直接成本和間接成本的估量，探尋法律通過后會發(fā)生什么”[美]托馬斯·R戴伊：《理解公共政策》（第10版），彭勃等譯，華夏出版社2004年版，第281頁。。

（一）獎(jiǎng)金制度

1.獎(jiǎng)金的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)

有獎(jiǎng)舉報(bào)制度本質(zhì)上是一種信息的交易，那交易的價(jià)格由什么決定？舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小應(yīng)該成為獎(jiǎng)金設(shè)定的主要決定因素，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對執(zhí)法信息的需求程度和信息擁有者供給意愿大小也應(yīng)該是影響交易價(jià)格的因素。而舉報(bào)人貢獻(xiàn)的大小則應(yīng)該由執(zhí)法者與違法者之間信息不對稱的嚴(yán)重程度、違法行為的嚴(yán)重程度、違法行為對社會的危害程度以及因違法行為而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)能夠被消費(fèi)者認(rèn)知的程度等方面決定。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該盡可能把這些因素反映在獎(jiǎng)金中。

目前，全國絕大多數(shù)地方以案件的罰沒收入或查獲的貨值作為計(jì)算獎(jiǎng)金的依據(jù)。如《廣東省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第16條規(guī)定：“根據(jù)舉報(bào)級別，獎(jiǎng)勵(lì)額度分別按案件罰沒入庫金額的5%、3%、1%計(jì)算。”《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作的實(shí)施意見》要求“按照該案處罰決定認(rèn)定的貨值金額2%-5%給予獎(jiǎng)勵(lì)”。把查獲貨物的價(jià)值作為獎(jiǎng)金設(shè)定的主要標(biāo)準(zhǔn)，簡單但不科學(xué)，因?yàn)椴楂@貨物的價(jià)值并不必然代表違法行為的危害程度。顯然的是，有關(guān)嚴(yán)重違法行為的信息比輕微違法行為的信息更有價(jià)值；在執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于信息劣勢的領(lǐng)域或區(qū)域，有關(guān)違法行為的信息也會更有價(jià)值，舉報(bào)人的貢獻(xiàn)也更大。因此在獎(jiǎng)金設(shè)定時(shí)，不應(yīng)簡單化處理，應(yīng)在充分估量信息收益的基礎(chǔ)上根據(jù)舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小設(shè)定。除了考慮貨值外，還需要充分考慮違法者的損害能力、執(zhí)法者的查處能力及執(zhí)法成本等多個(gè)因素。但具體到操作中，要把這些因素完全反映在交易價(jià)格中，確有難度。如果沒有一個(gè)主要的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金的確定也容易主觀化而產(chǎn)生弊端。因此也需要選擇一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)算的依據(jù)。相對而言，罰款標(biāo)準(zhǔn)比貨值標(biāo)準(zhǔn)要更科學(xué)一些。因?yàn)樨浿祪H僅是危害性的一個(gè)維度，而罰款則是基于案件多種因素的綜合考量而作出的，當(dāng)然這以正確執(zhí)法為前提。在確定計(jì)算獎(jiǎng)金的比例時(shí)，可在罰款標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再考慮相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法者的查處能力、執(zhí)法成本及信息不對稱的嚴(yán)重程度等多個(gè)因素。比如，在食品質(zhì)量檢測存在嚴(yán)重技術(shù)障礙和資源障礙的行業(yè)或區(qū)域，可在幅度內(nèi)確定較高的計(jì)算比例，從而產(chǎn)生相對更高的獎(jiǎng)金。

2獎(jiǎng)金發(fā)放程序的啟動時(shí)間

執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取信息后，何時(shí)啟動獎(jiǎng)勵(lì)程序？這也是重要的制度內(nèi)容。全國較多地方規(guī)定案件結(jié)案后即啟動獎(jiǎng)勵(lì)程序。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第5條規(guī)定：“舉報(bào)的違法行為經(jīng)查證屬實(shí)，并由相關(guān)部門立案查處結(jié)案后，按照行政處罰罰沒款金額大小，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。”也有地方作出更不利于信息提供者的規(guī)定，如《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定：“監(jiān)管部門應(yīng)自舉報(bào)案件行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或刑事判決生效且罰沒款入庫完畢之日起15個(gè)工作日內(nèi)，對舉報(bào)事實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)條件和標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。”這自然不利于促成潛在的信息提供者與信息需求者之間的交易。當(dāng)然，上述深圳和浙江規(guī)定的獎(jiǎng)金，是根據(jù)罰款計(jì)算的，其啟動獎(jiǎng)勵(lì)程序自然須在罰款確定之后，只是深圳的條文中，“行政處罰決定生效且執(zhí)行完畢或刑事判決生效且罰沒款入庫完畢”這樣的規(guī)定，可能使獎(jiǎng)勵(lì)的啟動程序大大延后。為促進(jìn)信息的提供，以完全結(jié)案作為啟動獎(jiǎng)勵(lì)程序的前提需要修正。在已有制度中，《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》中的舉措值得借鑒。該《辦法》第12條規(guī)定：“食品安全分管部門對被舉報(bào)人的違法行為立案后，省食安辦按最低獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，對實(shí)名舉報(bào)人先行予以獎(jiǎng)勵(lì)。”這種先行獎(jiǎng)勵(lì)的制度避免了信息提供后長時(shí)間不能獲得獎(jiǎng)金的情形。雖然這一制度增加了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量，但有助于激勵(lì)潛在舉報(bào)者提供信息。既然食品安全領(lǐng)域的公權(quán)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏執(zhí)法信息，需要通過交易來獲取信息，那工作量增加等其它的因素自然無需重點(diǎn)考慮。因此，從促進(jìn)信息交易的角度看，只要舉報(bào)者提供的信息的真實(shí)性得到確認(rèn)，先行獎(jiǎng)勵(lì)程序就可以啟動。

3獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限

全國絕大多數(shù)地方的食品安全舉報(bào)制度都對獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限進(jìn)行了設(shè)定，多為1至3個(gè)月。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第11條規(guī)定：“舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)自接到領(lǐng)獎(jiǎng)通知之日起30日內(nèi)，憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關(guān)部門領(lǐng)取獎(jiǎng)金并辦理簽收手續(xù)。逾期不領(lǐng)的，視為放棄權(quán)利。”除此以外，《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》甚至還規(guī)定：獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)批完畢半年內(nèi)仍無法通知舉報(bào)人的，獎(jiǎng)勵(lì)取消。

設(shè)定獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限，一方面在于促使舉報(bào)人盡快領(lǐng)取獎(jiǎng)金，另一方面也是便利政府的工作，但這種設(shè)置期限的做法往往也可能導(dǎo)致舉報(bào)人利益喪失。一些信息提供者之所以在較長時(shí)間內(nèi)不領(lǐng)取獎(jiǎng)金，是因?yàn)楠?jiǎng)金的領(lǐng)取需要本人直接到政府部門，出于對政府及其工作人員保密工作的擔(dān)憂和自身安全的顧慮，他們極容易觀望、猶豫。這種1個(gè)月內(nèi)不領(lǐng)取視為棄權(quán)的規(guī)定顯然沒有考慮信息提供者因有顧慮而觀望的情形，也遵循了“獎(jiǎng)金是政府對民眾的單方給予”這樣的傳統(tǒng)思路。制度的設(shè)定應(yīng)該對這些情形予以充分考慮。另一方面，獎(jiǎng)金基于信息交易而產(chǎn)生，信息提供者向公權(quán)機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的信息之后，他們之間就存在一種公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一般的私法之債的訴訟時(shí)效都長達(dá)1-2年，而對有獎(jiǎng)舉報(bào)制度設(shè)定1-3個(gè)月的領(lǐng)獎(jiǎng)期限，明顯過短。建議取消這一規(guī)定，或把獎(jiǎng)金的領(lǐng)取期限設(shè)定為1年甚至更長。至于浙江省的獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)批完畢半年內(nèi)仍無法通知舉報(bào)人就取消獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，更是值得商榷。可能基于預(yù)算實(shí)施、財(cái)政資金安全等多方面的考慮，設(shè)定了這一制度。但就“無法通知即取消獎(jiǎng)勵(lì)”這一制度的實(shí)施而言，半年內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)怎樣的行為才算達(dá)到“無法通知”的標(biāo)準(zhǔn)？在初步無法通知舉報(bào)人的情形下，政府機(jī)構(gòu)是否具有較為初步的找尋義務(wù)？而在實(shí)踐中，出于對政府及其工作人員保密工作的擔(dān)憂和自身安全的顧慮，有些舉報(bào)人在提供信息時(shí)會做出一些自保的舉措，如設(shè)定較為復(fù)雜的身份查實(shí)路徑。這都是設(shè)定這一制度時(shí)需要重點(diǎn)考量的。

（二）保密制度

法律實(shí)施的社會參與有多種方式，而舉報(bào)制度在這些方式中最具斗爭性。因此舉報(bào)人人身權(quán)益的保障應(yīng)該成為這一制度的重要內(nèi)容。實(shí)踐中，我國的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的運(yùn)行并沒有達(dá)到預(yù)期效果多年來，各公權(quán)機(jī)構(gòu)得到的舉報(bào)信息，絕大多數(shù)是不為獲取獎(jiǎng)金的舉報(bào)。舉報(bào)人基于其他很多方面的考慮，如作為公民的義務(wù)、工作中的矛盾等，而不是以追求獎(jiǎng)金為目的進(jìn)行舉報(bào)。。其根本原因就在于保密方面存在一些不當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。此外，民眾對保密工作和打擊報(bào)復(fù)情形的不當(dāng)認(rèn)知，也使制度不能達(dá)到預(yù)期效果。

1保密問題的特殊性

總體而言，我國的公權(quán)機(jī)構(gòu)對保密的工作做得較好，但舉報(bào)人還是擔(dān)心身份泄露。其原因在于：第一，因身份被泄露而受報(bào)復(fù)的案例在國內(nèi)多次發(fā)生。這種案例并不僅僅指發(fā)生在食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)，還包括所有其他行業(yè)、領(lǐng)域的舉報(bào)；并不僅包括有獎(jiǎng)舉報(bào)，還包括普通舉報(bào)。這種案例的發(fā)生降低了潛在舉報(bào)人的舉報(bào)欲望。因?yàn)閷?shí)踐中，潛在的食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)人關(guān)注的是舉報(bào)后被報(bào)復(fù)的可能性，而對報(bào)復(fù)可能性的判斷往往基于他所了解的所有領(lǐng)域的報(bào)復(fù)案例，而不會僅限于食品安全領(lǐng)域；也不會僅限于有獎(jiǎng)舉報(bào)的情形。第二，相對于國內(nèi)較大數(shù)量的舉報(bào)行為，受報(bào)復(fù)只是極其少的一部分，實(shí)踐中媒體對報(bào)復(fù)的案例較關(guān)注，常進(jìn)行較多的傳播，而民眾也會比較關(guān)注這方面的信息，這也會使民眾認(rèn)為舉報(bào)后受報(bào)復(fù)的可能性較大。第三，目前，民眾對政府官員存在一定程度的不信任。在這個(gè)大背景下，即使食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的保密工作做得很好，即使在這個(gè)領(lǐng)域從來沒有發(fā)生過信息泄露或舉報(bào)人被報(bào)復(fù)的事件，潛在的舉報(bào)人還是會擔(dān)心舉報(bào)信息被泄露。

泄密事件的負(fù)外部性、媒體的傳播偏好以及民眾對一些政府官員的信任程度等多個(gè)因素的共同作用，使食品安全領(lǐng)域中有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的運(yùn)行復(fù)雜化。實(shí)踐中，單個(gè)政府部門的努力是需要的，但往往不能達(dá)到良好效果。尤其是泄密事件極強(qiáng)的負(fù)外部性，可使其他所有領(lǐng)域有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的運(yùn)行受到影響。這就決定了保密工作必然也是政府全盤的問題，而不僅僅是某個(gè)相關(guān)政府部門的事。

2舉報(bào)者自身的信息提供問題

出于對安全的考慮，較多信息提供者采用匿名的方式舉報(bào)。這就涉及到制度對匿名舉報(bào)的態(tài)度。目前各地對其的態(tài)度不一。北京、上海等地要求實(shí)名舉報(bào)，認(rèn)可匿名舉報(bào)。浙江、廣東、深圳等一些地方的立法明確規(guī)定只接受實(shí)名舉報(bào)。如《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第9條規(guī)定：“對公民、法人和其他組織舉報(bào)食品安全違法行為，經(jīng)查實(shí)，屬于獎(jiǎng)勵(lì)范圍者，按如下原則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)：（一）舉報(bào)對象限于實(shí)名舉報(bào)”；《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第3條規(guī)定：“舉報(bào)人可采用電話、信函、電子郵件等方式實(shí)名舉報(bào)，舉報(bào)內(nèi)容要詳實(shí)、便于查處，舉報(bào)人應(yīng)對所舉報(bào)的事實(shí)負(fù)責(zé)。”

一些地方之所以不認(rèn)可匿名舉報(bào)，較多是基于方便自身工作的考慮，一般認(rèn)為，實(shí)名舉報(bào)的信息質(zhì)量要比匿名舉報(bào)的信息質(zhì)量高。這種對信息質(zhì)量的追求必然導(dǎo)致信息數(shù)量的減少。民眾基于安全的顧慮會導(dǎo)致他們在與政府進(jìn)行交易時(shí)持謹(jǐn)慎態(tài)度。這種制度設(shè)定也表明了立法者對民眾舉報(bào)后的安全顧慮缺乏準(zhǔn)確把握。立法者完全沒有必要在信息質(zhì)量和數(shù)量上作出如此絕對的處理。在有獎(jiǎng)舉報(bào)領(lǐng)域，對事實(shí)清楚或容易查證的舉報(bào)信息，沒有必要強(qiáng)制性地要求實(shí)名舉報(bào)。如果從促進(jìn)信息提供的角度，匿名舉報(bào)更應(yīng)該被鼓勵(lì)。只要在獎(jiǎng)金的支付環(huán)節(jié)，能夠確認(rèn)舉報(bào)者的身份，或能夠正常支付，任何形式的舉報(bào)都應(yīng)該被納入獎(jiǎng)勵(lì)的范圍。

3現(xiàn)場協(xié)助問題

目前，全國絕大多數(shù)地方的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度都把是否到現(xiàn)場協(xié)助作為決定獎(jiǎng)金多少的重要依據(jù)。如《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第8條把舉報(bào)分為三個(gè)等級，并把“協(xié)助現(xiàn)場查處工作”、“協(xié)助查處工作”、“不直接協(xié)助查辦工作”分別成為一級、二級和三級舉報(bào)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。《海南省食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施辦法》把“到現(xiàn)場指證”、“協(xié)助案件調(diào)查”、“未配合案件調(diào)查”作為對三個(gè)舉報(bào)等級劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

這種要求到現(xiàn)場指證的做法對個(gè)案的查處自然是有利的，立法的目的也是方便執(zhí)法者查處個(gè)案，促進(jìn)民眾更積極地參與法律的實(shí)施。從其目的看，這無可非議，但這僅是靜態(tài)地看待問題，靜態(tài)立法常產(chǎn)生較多消極后果，這種后果也常被忽視。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Daniel Bell曾指出：“各個(gè)時(shí)代的政府在經(jīng)濟(jì)政策方面和大多數(shù)外行在考慮經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)犯下的大多數(shù)嚴(yán)重的錯(cuò)誤，莫不是因?yàn)闆]有很好地考慮政策的二階或三階效應(yīng)。”[美]羅杰·J沃恩：《科學(xué)決策方法：從社會科學(xué)研究到政策分析》，沈崇麟譯，重慶大學(xué)出版社2006年版，第150頁。如果我們動態(tài)地看待現(xiàn)場指證這個(gè)問題，我們就會發(fā)現(xiàn)，這一制度舉措對有獎(jiǎng)舉報(bào)制度后續(xù)運(yùn)行會產(chǎn)生消極影響，弱化激勵(lì)信息提供功能的發(fā)揮。這是因?yàn)橐笈e報(bào)者到現(xiàn)場指證，更多的執(zhí)法工作人員、圍觀群眾，甚至違法者，都有可能看到舉報(bào)者，從而增大舉報(bào)人身份信息被公開的可能性。還需要考慮的因素是，由于舉報(bào)人的身份信息被更多的人獲取，保密制度的約束機(jī)制很難再起作用，這會減弱一些人的保密意愿，由于泄密追查工作的困難，在極少知情者的情形下堅(jiān)持保密的人，在知情者范圍變廣的情形下，其泄密的可能性會大大增加。若舉報(bào)人因身份公開而受到各種形式的打擊，且如果這種案件在國內(nèi)較多次發(fā)生，就必然會影響到潛在的舉報(bào)者，很多人因此不想舉報(bào)，制度的促進(jìn)信息交易功能因此不能更好地實(shí)現(xiàn)。目前食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)施法律的過程中面臨的最大困境是執(zhí)法信息不足，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的設(shè)計(jì)因此更應(yīng)該從如何激勵(lì)獲取質(zhì)好量多的信息著手而展開。在促進(jìn)信息交易功能之外擴(kuò)展有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的其它功能時(shí)應(yīng)該尤其謹(jǐn)慎，因?yàn)檫@些功能之間存在著強(qiáng)度的抵消。建議不把是否到現(xiàn)場協(xié)助參與打擊違法活動作為獎(jiǎng)金高低的關(guān)鍵依據(jù)。

4保密的具體程序

保密工作的好壞首先有賴于科學(xué)的、詳盡的程序。食品安全領(lǐng)域的舉報(bào)從最初的受理到案件的查處，再到獎(jiǎng)金的發(fā)放，可能會涉及到信息受理、案件查處、獎(jiǎng)金批準(zhǔn)及財(cái)政等多個(gè)部門，整個(gè)過程有較多人員可以接觸到信息。如《浙江省食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第10條規(guī)定：“實(shí)施食品領(lǐng)域違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，須由食品安全行政執(zhí)法相關(guān)部門提出獎(jiǎng)勵(lì)申請，經(jīng)食品安全委員會辦公室審查，報(bào)同級財(cái)政部門審核后發(fā)放。”南京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局要求辦案人員填寫《舉報(bào)食品質(zhì)量安全違法活動獎(jiǎng)勵(lì)審批表》，審批表中不僅出現(xiàn)舉報(bào)人的身份信息，還有案件辦理人員審查意見、法制部門（法制員）復(fù)核意見、案審會審理意見、單位負(fù)責(zé)人審批意見等四個(gè)欄目。如前所述，過多的人可接觸到舉報(bào)人的身份信息，對保密工作極其不利。但在工作中，出于對作為獎(jiǎng)金來源的財(cái)政資金的安全考慮，設(shè)置一定的程序也有必要，否則，獎(jiǎng)金可能成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)中相關(guān)工作人員的私利。既然舉報(bào)者的安全和財(cái)政資金的安全存在一定矛盾，這就需要立法者在制度設(shè)計(jì)時(shí)進(jìn)行權(quán)衡和兼顧。但這種權(quán)衡在立法中卻極少發(fā)生。如全國絕大多數(shù)地方的制度規(guī)定，舉報(bào)者須憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關(guān)部門領(lǐng)取獎(jiǎng)金并辦理簽收手續(xù)。委托他人代領(lǐng)的，受托人需持有舉報(bào)人授權(quán)委托書及有效身份證明。一些地方的規(guī)定中甚至沒有委托代領(lǐng)制度，如廣東省。在全國，極少有地方的制度規(guī)定獎(jiǎng)金可以通過轉(zhuǎn)賬方式發(fā)放。這樣的制度設(shè)計(jì)，全都是基于對財(cái)政資金安全的考慮，防止財(cái)政獎(jiǎng)金被私吞，或獎(jiǎng)金被冒領(lǐng)。但這樣的安排卻為舉報(bào)者所不愿意，對他們而言，最好的獎(jiǎng)金發(fā)放形式應(yīng)該是轉(zhuǎn)賬。立法者應(yīng)該在這方面進(jìn)行權(quán)衡，考慮舉報(bào)者的需求以及多種制度的整體效果，而不是單純從執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身的角度出發(fā)展開制度設(shè)計(jì)。

篇（4）

一、20*年全區(qū)食品安全工作簡要回顧

20*年，在區(qū)委、區(qū)政府的高度重視和區(qū)食品安全監(jiān)督管理委員會的精心組織下，區(qū)食安委成員單位及相關(guān)部門積極參與，密切配合，扎實(shí)工作，各項(xiàng)食品安全專項(xiàng)整治活動深入開展，全區(qū)食品安全形勢保持安全穩(wěn)定的良好態(tài)勢。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是農(nóng)副產(chǎn)品源頭安全進(jìn)一步加強(qiáng)。堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)投入品、蔬菜農(nóng)藥殘留治理為重點(diǎn)，不斷加大種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)整治力度。低毒低殘農(nóng)肥農(nóng)藥在使用上的宣傳指導(dǎo)和檢查整治工作深入開展，農(nóng)業(yè)投入品使用安全狀況進(jìn)一步好轉(zhuǎn)；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系建設(shè)不斷完善，初級農(nóng)產(chǎn)品安全檢測能力逐步提高，全區(qū)蔬菜農(nóng)藥殘留監(jiān)測合格率連續(xù)多年達(dá)到95%以上；基地建設(shè)認(rèn)證步伐加快，重新認(rèn)證無公害基地1395公頃，無公害蔬菜產(chǎn)品達(dá)到15個(gè)，全區(qū)食品源頭安全得到有效保證。

二是生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)安全進(jìn)一步加強(qiáng)。針對農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點(diǎn)區(qū)域，突出小企業(yè)、小作坊等重點(diǎn)對象和傳統(tǒng)節(jié)日等重點(diǎn)時(shí)段，大力開展了食品生產(chǎn)加工企業(yè)檢查整治活動，各類違法違規(guī)生產(chǎn)案件得到及時(shí)查處。目前，10類涉及健康和安全的產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)全部建立起質(zhì)量檔案，無證生產(chǎn)行為得到杜絕；監(jiān)督抽查工作全面開展，抽檢合格率達(dá)到95%；全區(qū)食品安全指數(shù)大幅提升，食品生產(chǎn)企業(yè)QS發(fā)證率達(dá)到100%，食品小作坊加工質(zhì)量安全承諾書簽定率達(dá)到100%，濫用非食品原料、防腐劑、色素和食品添加劑等違法行為得到抑制，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)安全狀況明顯好轉(zhuǎn)。

三是餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)安全進(jìn)一步加強(qiáng)。重點(diǎn)抓好衛(wèi)生許可證審批監(jiān)管工作，城區(qū)餐飲業(yè)衛(wèi)生許可證發(fā)放率和無證經(jīng)營處理率均達(dá)到100%；餐飲業(yè)使用非法原料加工食品的監(jiān)督檢查覆蓋率達(dá)到100%，全區(qū)食堂和餐飲單位原料進(jìn)貨索證索票制度覆蓋率達(dá)到100%；深入推進(jìn)食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理，城區(qū)餐飲業(yè)和學(xué)校食堂量化分級管理率達(dá)到100%，餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全管理水平不斷提高。

四是食品流通環(huán)節(jié)安全進(jìn)一步加強(qiáng)。完成了食品生產(chǎn)經(jīng)營主體資格清理規(guī)范工作，開展了重大節(jié)日、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)市場和重點(diǎn)品種等各項(xiàng)專項(xiàng)整治活動，共取締無照經(jīng)營食雜店及食品經(jīng)營攤點(diǎn)39處，下架問題食品13種。全面推行進(jìn)貨索證索票制度和進(jìn)貨臺帳制度，全區(qū)4個(gè)大型市場（超市）進(jìn)貨索證索票制度普及率達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)食雜店的食品進(jìn)貨臺帳制度覆蓋率達(dá)到100%。

五是肉品生產(chǎn)運(yùn)輸安全進(jìn)一步加強(qiáng)。完成了區(qū)肉聯(lián)廠生豬屠宰點(diǎn)異地重建和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）生豬屠宰點(diǎn)的達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，城區(qū)畜禽進(jìn)點(diǎn)屠宰率、畜禽產(chǎn)品檢疫、檢驗(yàn)率均達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生豬進(jìn)點(diǎn)屠宰率達(dá)到100%；購置了3臺肉品專用運(yùn)輸車，實(shí)現(xiàn)了肉品的綠色安全運(yùn)輸。此外，組織開展了肉品銷售信譽(yù)卡發(fā)放工作，肉品銷售環(huán)節(jié)安全得到加強(qiáng)。

六是食品安全綜合整治進(jìn)一步加強(qiáng)。堅(jiān)持開展各類食品安全專項(xiàng)整治活動，全區(qū)共出動執(zhí)法人員2212人次，出動執(zhí)法車輛600余臺次，查處各類違法案件69件，涉案金額13.06萬元，取締無照經(jīng)營業(yè)戶50戶，端掉黑窩點(diǎn)2個(gè)。全區(qū)食品安全綜合整治工作取得顯著成效，有13個(gè)硬性指標(biāo)達(dá)到100%，食品放心工程得到上級部門肯定。

七是食品安全宣教工作進(jìn)一步加強(qiáng)。開展了食品安全宣傳月、食品衛(wèi)生法宣傳周、“3.15”宣傳日、科普大集、送科普知識下鄉(xiāng)等大型活動，通過廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體，采取開設(shè)食品安全專欄、開通中國移動食品安全短信平臺等形式，全方位、多角度、大力度加強(qiáng)了對食品從業(yè)人員、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位和廣大消費(fèi)群體的宣傳教育，提高了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及其人員的守法意識、誠信意識，全面普及了食品安全知識，強(qiáng)化了公眾食品安全意識，積極營造了人人都來關(guān)心和保護(hù)食品安全的良好社會氛圍。

二、20*年全區(qū)食品安全工作安排

20*年是中國的奧運(yùn)年，又是我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵期，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，保障人民群眾飲食安全意義深遠(yuǎn)，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。今年，全區(qū)食品安全工作總體思路是：以堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以實(shí)施食品放心工程為主線，以農(nóng)村食品安全建設(shè)為重點(diǎn)，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)專項(xiàng)整治，提高監(jiān)管水平，確保全區(qū)食品衛(wèi)生環(huán)境安全、和諧、穩(wěn)定。按照這一思路，今年將重點(diǎn)抓好以下四項(xiàng)工作：

（一）加大力度，扎扎實(shí)實(shí)抓好農(nóng)村食品安全工作。

農(nóng)村食品安全是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，必須切實(shí)加強(qiáng)。

一要抓農(nóng)村食品安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。加強(qiáng)對鄉(xiāng)、村、組食品安全義務(wù)監(jiān)督員的教育培訓(xùn)，使之不斷增強(qiáng)法律意識、責(zé)任意識，提高監(jiān)管能力和水平，有效解決農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作存在問題，全面提升農(nóng)村食品安全保障水平。

二要抓農(nóng)村食品安全專項(xiàng)整治。針對食品安全問題相對集中的小養(yǎng)殖、小作坊、小集市、小攤點(diǎn)、小食雜店、小餐館等重點(diǎn)區(qū)域，圍繞農(nóng)民日常需求最多的食鹽、醬油、醋、面粉、方便面、糕點(diǎn)、豆制品、散裝白酒、兒童食品等適合農(nóng)村消費(fèi)特點(diǎn)的重點(diǎn)品種，積極組織開展各類專項(xiàng)整治活動，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村食品市場無證無照經(jīng)營、摻雜使假和經(jīng)營過期、變質(zhì)、有毒、有害食品及不合格食品等違法行為，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村消費(fèi)集中場所食品的日常巡查和集中整治，堅(jiān)決遏制農(nóng)村食品安全事故的發(fā)生。

三要抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全責(zé)任落實(shí)。要強(qiáng)化食品安全工作地方政府負(fù)總責(zé)意識，把食品安全工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）黨委、政府崗位責(zé)任制，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)等中心工作同安排、同部署、同考核，進(jìn)一步增強(qiáng)做好農(nóng)村食品安全工作的責(zé)任感、緊迫感，形成一級抓一級，層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。

四要抓農(nóng)村食品安全知識普及。要采取多種形式大力普及食品安全法律法規(guī)知識和食品安全常識，讓農(nóng)民群眾了解和掌握食品安全的基本知識、假冒偽劣食品鑒別的基本方法，依法維權(quán)的基本程序，切實(shí)提高農(nóng)民群眾的食品安全意識和自我防范能力。

（二）突出重點(diǎn)，全面深入開展各類專項(xiàng)整治戰(zhàn)役。

繼續(xù)深入開展各類專項(xiàng)整治活動，著力強(qiáng)化對重點(diǎn)品種和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管和整治。

在農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量安全方面，要積極完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測和無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，加快基地認(rèn)證和產(chǎn)品認(rèn)證步伐，全面做好蔬菜質(zhì)量日常監(jiān)管和農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入管理。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)安全監(jiān)管方面，要全面推進(jìn)小麥粉、肉制品等28類食品的市場準(zhǔn)入，重點(diǎn)做好醬腌菜等14類食品生產(chǎn)許可的省級受理核查和糕點(diǎn)等7類新納入市場準(zhǔn)入食品的受理核查工作；要以“五小”為重點(diǎn)，深入開展小豆腐坊、小油坊、小酒坊、小粉坊、小煎餅坊等食品加工小作坊的清理整頓活動；要建立健全質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫，努力實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的科學(xué)動態(tài)監(jiān)管。

在流通環(huán)節(jié)經(jīng)營秩序方面，要大力整治食品假包裝、假標(biāo)識、假商標(biāo)，加強(qiáng)重點(diǎn)市場、重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)區(qū)域的整治；要深入落實(shí)“雙七項(xiàng)”制度和“兩圖一書”管理辦法，加大市場巡查力度，有效防范和制止假冒偽劣食品進(jìn)入市場。

在餐飲領(lǐng)域衛(wèi)生整治方面，要加強(qiáng)衛(wèi)生許可證審批監(jiān)管，全面推進(jìn)量化分級管理；要落實(shí)餐飲和集體用餐單位衛(wèi)生規(guī)范，有效解決餐飲單位消毒設(shè)施和質(zhì)量問題，提高餐具消毒合格率。

在肉品生產(chǎn)安全監(jiān)管方面，要加快鹿鄉(xiāng)、土頂兩個(gè)生豬屠宰點(diǎn)的改、擴(kuò)建工作，推進(jìn)區(qū)肉聯(lián)廠盡快投入使用，爭取年內(nèi)在全市率先實(shí)現(xiàn)屠宰廠（點(diǎn)）全面達(dá)標(biāo)，同時(shí)完成鹿屠宰檢疫監(jiān)督管理規(guī)范科研項(xiàng)目建設(shè)；要全力打擊私屠亂宰活動，不斷強(qiáng)化肉品運(yùn)輸安全，確保肉品市場安全。

（三）強(qiáng)化措施，不斷提高食品安全綜合監(jiān)管水平。

要堅(jiān)持以人為本，科學(xué)對待工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管措施，提高監(jiān)管水平。

一是認(rèn)真組織日常管理。區(qū)藥監(jiān)分局要突出區(qū)食安委辦公室職能，切實(shí)承擔(dān)起食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)等各項(xiàng)職責(zé)，認(rèn)真組織開展食品安全綜合監(jiān)管各項(xiàng)工作；食安委各成員部門和相關(guān)單位要分兵把口，密切配合，協(xié)調(diào)一致，對食品安全問題早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早整治、早解決，全面提高食品安全監(jiān)管水平。

二是積極探索長效管理。要進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作體系建設(shè)，積極探索建立綜合的、動態(tài)的，事前、事中、事后相結(jié)合的，全方位、多層次、寬領(lǐng)域、具有針對性和規(guī)范化的監(jiān)管格局，努力形成食品安全監(jiān)管長效機(jī)制，不斷提高食品安全監(jiān)管能力和水平。

三是妥善做好應(yīng)急管理。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》和《*區(qū)重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，強(qiáng)化相關(guān)部門應(yīng)急管理責(zé)任，健全應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，提高突發(fā)事件處置能力，在全社會形成食品安全快速預(yù)警與反應(yīng)體系，最大限度減少食品安全事故發(fā)生。要綜合分析歷年食品安全事件可能發(fā)生的季節(jié)性特點(diǎn)，針對夏季因食用不熟豆角引發(fā)中毒、集體用餐食物霉變中毒、誤食亞硝酸鹽中毒等案例，制定切實(shí)有效的防范措施，防止重大食品安全事故發(fā)生。同時(shí)，要組織開展食品安全事故應(yīng)急演練，及時(shí)發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，提高應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)能力。

（四）豐富內(nèi)涵，持久有效地做好食品安全宣傳教育。

要使食品安全教育工作貫穿于食品安全監(jiān)管的全過程，通過廣泛的宣傳教育，進(jìn)一步營造人人重視、人人關(guān)心食品安全的良好社會氛圍。

一要深入貫徹落實(shí)《全國食品安全宣傳教育綱要》，全面實(shí)施食品安全進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村工程，不斷拓展和豐富食品安全宣傳教育內(nèi)容，擴(kuò)大宣傳教育的深度和廣度。

二要大力宣傳食品安全法律法規(guī)，宣傳食品安全專項(xiàng)整治和食品放心工程工作成果，宣傳我區(qū)優(yōu)質(zhì)食品、優(yōu)良品牌和優(yōu)秀企業(yè)，正確引導(dǎo)食品消費(fèi)。

篇（5）

（一）整治效果明顯。目前，全市已檢查食品生產(chǎn)經(jīng)營單位7885戶，立案查處137件，罰沒款66萬元，開展食品抽檢527批次。丹陽市查處1起涉嫌豬頭肉非法添加案，樣品已送省有關(guān)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)；句容市取締無證照經(jīng)營2戶；揚(yáng)中市查處的銷售假冒飲料案引起較大社會反響；京口區(qū)立案查處食品違法案件1件，罰沒款0.5萬元；潤州區(qū)查扣侵權(quán)仿冒食品24公斤，立案35件，結(jié)案25件，罰沒款12.67萬元；新區(qū)查處了1起超市銷售以次充好大米案，罰沒款15萬元。

（二）整治覆蓋面廣。各地以清理無證無照、規(guī)范采購?fù)緩健⒉樘庍`法違規(guī)行為、規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營過程、加強(qiáng)農(nóng)村自辦家宴管理為主要整治內(nèi)容，集中開展檢查治理。結(jié)合農(nóng)村整治行動，統(tǒng)籌開展了“兩節(jié)”、中高考食品安全保障、火鍋底料專項(xiàng)整治、生鮮乳制品現(xiàn)場制售調(diào)研、農(nóng)村集中聚餐調(diào)研等多個(gè)專項(xiàng)食品安全監(jiān)管工作。其中，對全市103家中高考考點(diǎn)學(xué)校食堂及周邊食品安全進(jìn)行了監(jiān)督保障，在7個(gè)轄市區(qū)開展了30批次的火鍋底料抽樣送檢工作。各地結(jié)合地方行業(yè)發(fā)展實(shí)際，開展特定產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)治理行動。丹陽市已完成對食醋企業(yè)、桶裝飲用水、肉制品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督檢查，下一步，還將對面包、糕點(diǎn)加工門店開展專項(xiàng)整治；句容市組織開展了農(nóng)村散裝白酒專項(xiàng)整治；揚(yáng)中市對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)食堂食品安全狀況開展了專項(xiàng)檢查。

（三）整治措施扎實(shí)。一是開展摸底調(diào)查，掌握監(jiān)管底數(shù)。采取網(wǎng)格化責(zé)任到人方式，按區(qū)域清查。丹陽食品生產(chǎn)經(jīng)營單位底數(shù)基本摸清，揚(yáng)中3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了清查名冊上報(bào)工作。句容掌握了轄區(qū)內(nèi)白酒小作坊、散裝白酒銷售的基本情況。二是規(guī)范主體資格，清理市場秩序。對中小食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促其落實(shí)整改，依法辦理經(jīng)營證照。對拒不改正的，依法查處。截至目前，已查處無證無照經(jīng)營食品案28件。三是加強(qiáng)監(jiān)督抽檢，強(qiáng)化隱患排查。丹陽、句容、揚(yáng)中、丹徒、新區(qū)根據(jù)上級要求和地方監(jiān)管實(shí)際，科學(xué)制定抽檢計(jì)劃，組織實(shí)施監(jiān)督抽檢工作。四是保持高壓態(tài)勢，打擊違法違規(guī)行為。各地依據(jù)全程治理、重典治亂的原則，對整治過程中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)加工不合格食品、非法添加、偽造食品生產(chǎn)日期、銷售假劣、標(biāo)簽不合格食品，無證照經(jīng)營等違法行為，依法嚴(yán)厲查處。五是發(fā)動社會共治，指導(dǎo)農(nóng)村聚餐。丹陽、揚(yáng)中要求鎮(zhèn)村食品安全協(xié)管員、信息員加強(qiáng)對流動廚師的登記管理，做好農(nóng)村自辦家宴的申報(bào)登記，規(guī)范農(nóng)村自辦家宴行為，保障農(nóng)村集體聚餐飲食安全。已備案指導(dǎo)2180戶次。

二、發(fā)現(xiàn)的問題

從督查情況看，全市農(nóng)村和城郊結(jié)合部食品安全專項(xiàng)整治工作全面推進(jìn)，并取得一定成效，但也存在一些不可忽視的問題：

（一）“五小店”食品安全監(jiān)管成為目前難點(diǎn)。由于“五小店”從業(yè)人員素質(zhì)普遍不高且法律意識淡薄，城鄉(xiāng)結(jié)合部小店無證照經(jīng)營現(xiàn)象較多，處于監(jiān)管空白點(diǎn)；有的食品經(jīng)營場所面積狹小，設(shè)施、環(huán)境、衛(wèi)生情況較差，逐步成為目前監(jiān)管的難點(diǎn)；此外，校園周邊食品小攤販問題易反復(fù)。

（二）基層監(jiān)管力量不足。前期，市食藥監(jiān)局做了大量工作，食品安全“三網(wǎng)”建設(shè)基本形成，但在基層落實(shí)上，有的轄市缺少專職人員，人數(shù)上存在不足，同時(shí)，基層食品協(xié)管員、信息員的工作積極性和業(yè)務(wù)能力還有待提高，整體素質(zhì)還有待提升，鎮(zhèn)（街道）級食品安全委員會辦公室的作用需進(jìn)一步加強(qiáng)和發(fā)揮。

（三）部門協(xié)同快速反應(yīng)有待磨合。當(dāng)前由于食藥機(jī)構(gòu)調(diào)整改革正在進(jìn)行，有的還沒有完全到位。食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管和流動攤點(diǎn)商販的監(jiān)管以及食品“五小店”的監(jiān)管職責(zé)分工、具體辦法都沒有完全落地，基層一線在開展監(jiān)管過程中，還存在矛盾和困惑。

三、工作建議

當(dāng)前氣候呈現(xiàn)高溫高濕狀態(tài)，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，各地對此應(yīng)高度重視，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，繼續(xù)將整治工作推向深入，確保廣大群眾的食品安全。

篇（6）

2009年2月28日出臺的《食品安全法》中規(guī)定，食品監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)行分段管理。食品生產(chǎn)由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)，食品流通環(huán)節(jié)由工商部門負(fù)責(zé)，餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)由國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)，初級農(nóng)產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。在整個(gè)監(jiān)管過程中，《食品安全法》賦予了行政機(jī)關(guān)很大的食品安全監(jiān)管權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府和行政機(jī)關(guān)卻不能正確行使職權(quán)，有的，怠于履行保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和凈化食品市場秩序的安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致唯利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生；有的濫用手中的職權(quán)，為一些不具備法定食品生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營者大開綠燈，為其發(fā)放行政許可證照，社會影響極壞。

要遏制這種現(xiàn)象發(fā)生，就必須以法律加以約束。除我國刑法第九章規(guī)定的相應(yīng)瀆職犯罪外，《刑法修正案（八）》新增了食品安全監(jiān)管瀆職犯罪，修改了食品安全犯罪的刑罰條件，進(jìn)一步統(tǒng)一了與刑法中規(guī)定的對負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員發(fā)生瀆職犯罪的刑罰和追訴標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了刑法對食品安全這一重大民生問題的保護(hù)。食品安全監(jiān)管瀆職罪的增設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)了對食品安全的監(jiān)督力度。強(qiáng)化規(guī)定對食品安全生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任，有利于進(jìn)一步保障人民群眾的生命健康權(quán)。

二、以預(yù)防瀆職犯罪為切入口，積極參與食品安全綜合治理

根據(jù)高檢院瀆職侵權(quán)檢察廳就今年以來檢察機(jī)關(guān)查辦的案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，相當(dāng)多的食品安全事件的背后都存在監(jiān)管不到位、失職瀆職甚至貪污賄賂行為，由此可見，預(yù)防危害食品安全領(lǐng)域的瀆職犯罪顯得尤為重要。

（一）深入調(diào)研，積極開展專項(xiàng)預(yù)防工作

檢察機(jī)關(guān)要成立食品安全瀆職犯罪預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組,專門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)犯罪預(yù)防工作。預(yù)防部門干警要深入到轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商、糧食等部門廣泛開展調(diào)查研究，在詳細(xì)掌握食品安全管理單位的具體職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)以及防控措施的基礎(chǔ)上,積極開展專項(xiàng)預(yù)防。通過在重點(diǎn)部門、相關(guān)企事業(yè)單位、街道社區(qū)設(shè)置聯(lián)絡(luò)室、聯(lián)絡(luò)員和舉報(bào)箱，對相關(guān)信息及時(shí)了解和掌握情況，對相關(guān)單位進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督。

（二）部門聯(lián)動，充分運(yùn)用偵防一體化工作機(jī)制

一是偵監(jiān)部門要結(jié)合預(yù)防部門調(diào)研結(jié)果，有針對性的加強(qiáng)對行政執(zhí)法部門的監(jiān)督力度，主動收集案件線索，通過查閱行政執(zhí)法案件臺賬和案卷等方式，摸排涉嫌犯罪線索，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送。對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，及時(shí)啟動立案監(jiān)督程序，并強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，確保案件及時(shí)偵查終結(jié)，防止案件流失。二是偵監(jiān)、公訴部門要建立快速反應(yīng)機(jī)制，第一時(shí)間提前介入。對公安機(jī)關(guān)正在偵查或移送審查的重點(diǎn)案件，第一時(shí)間組織強(qiáng)有力的辦案力量提前介入，積極引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)；三是及時(shí)移送，開展同步預(yù)防工作。預(yù)防部門發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索,要及時(shí)移送偵查部門，在偵查部門集中全力快速突破案件同時(shí),預(yù)防部門及時(shí)跟進(jìn),開展同步預(yù)防，與自偵部門共同開展案件查處及防范工作，共同研究犯罪嫌疑人犯罪的主客觀原因，案發(fā)特點(diǎn)、作案動機(jī)、手段和犯罪后的思想認(rèn)識等心理蛻變軌跡，全面、準(zhǔn)確地分析案發(fā)單位在管理監(jiān)督等方面的漏洞和規(guī)章制度方面存在的缺陷，以案促防，防教并舉。

（三）督促整改，做好案外延伸工作

案件辦結(jié)后，預(yù)防部門要及時(shí)到案發(fā)單位就案件相關(guān)情況進(jìn)行溝通，認(rèn)真剖析危害食品安全犯罪的發(fā)案原因、規(guī)律和特點(diǎn)，幫助發(fā)案單位找準(zhǔn)制度上存在的漏洞，提出治理整改意見，發(fā)出檢察建議，有力地督促發(fā)案單位完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制和規(guī)章制度建設(shè)，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)追究制度，對案發(fā)單位整改情況進(jìn)行跟蹤督查。并結(jié)合案例在食品安全監(jiān)管行業(yè)做好法治宣傳和警示教育工作,分析誘發(fā)職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),為食品安全監(jiān)管工作人員敲響警鐘，及時(shí)遏制同類案件的發(fā)生。

三、檢察機(jī)關(guān)查辦食品安全瀆職犯罪應(yīng)注意的幾個(gè)問題

（一）準(zhǔn)確界定食品監(jiān)管瀆職罪與其他瀆職罪的區(qū)別

1、區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。（1）瀆職行為是否發(fā)生在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。即是否是發(fā)生在對食品（包括食品添加劑、與食品有關(guān)的包裝材料、容器、洗滌液、消毒劑、用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備）的生產(chǎn)加工和食品安全管理、供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（即食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理、食品流通和餐飲服務(wù)（即食品經(jīng)營）的安全管理過程中。

（2）瀆職失職行為是否導(dǎo)致重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果。這里指的“造成其他嚴(yán)重后果”，應(yīng)當(dāng)是指造成與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果。

2、食品安全監(jiān)管瀆職罪與商檢罪、商檢失職罪、動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪的區(qū)別。根據(jù)上述區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，商檢、動植物檢疫部門等有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在對食品安全履行監(jiān)管職責(zé)過程中，因?yàn)^職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪；如果沒有造成重大食品安全事故或與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果的，應(yīng)分別按商檢罪、商檢失職罪、動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪定罪處罰。

3、食品安全瀆職罪與罪、罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪的區(qū)別。根據(jù)上述區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門等有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在對食品安全履行監(jiān)管職責(zé)過程中，因?yàn)^職失職發(fā)生重大食品安全事故，或者發(fā)生與食品安全事故有關(guān)的其他嚴(yán)重后果，則定食品安全監(jiān)管瀆職罪，如果沒有發(fā)生上述后果，則應(yīng)按罪、罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪定罪處罰。

（二）科學(xué)把握本罪的立案標(biāo)準(zhǔn)

在“兩高”尚未出臺相應(yīng)的司法解釋前能否參照上述其他相應(yīng)的瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，參照上述其他相應(yīng)的瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)必須具備兩個(gè)條件：一是相應(yīng)瀆職罪的刑罰等同或高于食品安全瀆職罪的刑罰；二是相應(yīng)瀆職罪的立案追究情形必須是與食品安全事故有關(guān)的情形。

篇（7）

中圖分類號：DF414 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

我國食品安全正處于“風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和矛盾凸顯期”。食品安全引起公眾廣泛關(guān)注,公眾對食品安全問題的關(guān)注越來越成為影響食品決策和行動的一種重要力量。

食品安全具有公共性，食品安全問題是公眾的普遍性的問題，是公共安全問題，任何個(gè)人都無法在食品安全面前單獨(dú)出擊而獲自保。在食品安全問題的風(fēng)險(xiǎn)中，每個(gè)人都易受傷，為了一個(gè)人的自我生存，由此產(chǎn)生了對其他人和社會的責(zé)任。食品安全風(fēng)險(xiǎn)開啟了一個(gè)道德和政治的空間，孕育著一種公眾參與和責(zé)任文化。食品安全的公共性，要求社會中的組織和個(gè)人積極參與食品安全治理，而非處于被動消極地位。食品安全治理需要“自上而下”的監(jiān)督和監(jiān)管，更需要“自下而上”的民眾圍觀和輿論壓力。

一、食品安全問題是風(fēng)險(xiǎn)社會食品工業(yè)決策和行動的副作用

（一）食品安全問題是風(fēng)險(xiǎn)社會食品工業(yè)決策和行動的副作用

現(xiàn)代社會是風(fēng)險(xiǎn)社會，食品安全問題是食品工業(yè)決策和行動的副作用。現(xiàn)代市場化的食品生產(chǎn)方式，為社會提供了豐富多樣的食品，同時(shí)在繁榮的食品供給背后，由于工業(yè)的過度生產(chǎn)，食品安全問題重重。“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著社會的風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)”［1］。隨著公司和組織的擴(kuò)大，社會共同生活中的危險(xiǎn)來源由單個(gè)人之間的個(gè)人侵權(quán)，逐步過渡到以企業(yè)活動為中心的危險(xiǎn)活動。作為復(fù)雜組織形式的企業(yè)，其經(jīng)營活動成為現(xiàn)代社會重要的危險(xiǎn)來源［2］。

風(fēng)險(xiǎn)是人類活動和疏忽的反映，是生產(chǎn)力高度發(fā)展的表現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)取決于決策，以工業(yè)方式被生產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)變成“自我參照的”，而不依賴于周圍人類需要的滿足。烹調(diào)和飲食正在變成一種含蓄的食品化學(xué)，一種其作用與巫婆的藥鍋正相反的東西，它是為了盡可能減弱有害的影響［1］。對消費(fèi)者來說，風(fēng)險(xiǎn)的不可見性幾乎不可能使他們做出任何決定。它們是和其他東西一起吸入和吞下的附帶產(chǎn)品。它們是正常消費(fèi)的夾帶物［1］。針對食品風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，應(yīng)該建構(gòu)一種動態(tài)的參與機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公眾在平等、理性基礎(chǔ)上通過對話達(dá)成共識，形成食品公共決策和進(jìn)行食品安全治理。食品安全共同的經(jīng)濟(jì)決定、科學(xué)研究議程、發(fā)展計(jì)劃和新技術(shù)的部署必須向一種普遍廣泛的討論過程開放。公眾參與食品安全治理，有利于團(tuán)結(jié)處于風(fēng)險(xiǎn)地位上的受害者，增強(qiáng)其在食品安全治理中的話語權(quán)，最大限度的糾偏食品工業(yè)決策和行動中商業(yè)利益最大化的傾向，促使食品工業(yè)決策和行動在食品安全和公眾健康的前提下追求利潤，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一。

（二）開放性和理性化是建構(gòu)食品安全治理新制度的基本理念

如何能夠避免、減弱、改造或者疏導(dǎo)食品安全風(fēng)險(xiǎn)? 答案是用創(chuàng)新社會管理的思維來解決食品安全的問題，通過建立一套有序的制度和規(guī)范有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，開放性以及理性化是建構(gòu)新制度的內(nèi)在需求。

1．開放性要求多元主體的協(xié)作治理。一是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。二是突出權(quán)力運(yùn)行向度的多元性。在公眾、專家和政府這三個(gè)角色之間，改變政府對去權(quán)力的壟斷，承認(rèn)多元的權(quán)力，以協(xié)商的模式做決策。解決食品安全問題，不能單純依靠專家和決策者們關(guān)起門來進(jìn)行協(xié)商，而應(yīng)由政府、公眾、專家和企業(yè)充分參與決策過程，即公眾以一種審慎的方式參與立法和決策過程。食品安全治理主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)主體之間的協(xié)商與合作，強(qiáng)調(diào)國家政府與社會公眾的合作、政府與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的結(jié)合。

2．開放性要求食品安全決策程序公開，要求食品信息公開，公眾、政府與企業(yè)之間互動。公眾參與食品安全治理是一個(gè)互動平臺，可以讓迥然不同的行動者――消費(fèi)者、社會組織、專家、政府、企業(yè)和員工――通過互動談判來尋找解決食品安全問題的方法。食品安全預(yù)防為主的理念，要求關(guān)注食品安全風(fēng)險(xiǎn)制造的因果條件，而不只是注重處理它們所帶來的各種后果。一項(xiàng)決策不是官方公告和辯論的產(chǎn)物，也不是科學(xué)家們投票的結(jié)果，而是經(jīng)由公共討論的力量而實(shí)現(xiàn)的，通過各種民主程序?qū)⒐姷挠^點(diǎn)融入食品安全和技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃之中。

3．公眾理性是公眾參與的內(nèi)核，理性的公眾參與是化解食品安全問題的動力。食品安全公眾參與的理性化，公眾參與理性取決于很多因素。這些因素包括公眾掌握的信息是否全面準(zhǔn)確，利益的組織化是否充分，決策事項(xiàng)的專業(yè)復(fù)雜程度以及參與者的素質(zhì)能否達(dá)到有效論辯的基本要求。

二、公眾參與及其功能

（一）公眾參與釋義

近年來，“公眾參與”一詞在中國政治生活、社會治理、學(xué)術(shù)界及公眾中日漸盛行，但其含義、使用角度不同，甚至是模糊混亂的。公眾參與，又稱為公民參與，公共參與。賈西津副教授認(rèn)為，公民參與在經(jīng)典意義上主要是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關(guān)的一系列行為。現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢體現(xiàn)了公民參與內(nèi)涵在三個(gè)方面的擴(kuò)展：第一，公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴(kuò)展。第二，公民參與客體從政府政策目標(biāo)向公共事務(wù)的結(jié)果目標(biāo)擴(kuò)展，公民主體性資格增強(qiáng)。第三，公民的積極參與受到更多的強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)強(qiáng)勢民主的發(fā)展［3］。公民參與有三個(gè)基本要素。一是參與的主體。既包括作為個(gè)體的公民，也包括由個(gè)體公民組成的各種民間組織。二是參與的領(lǐng)域。公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是參與的渠道［4］。公眾參與是一種決策和治理機(jī)制。公眾對公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動解決公共問題。公眾參與的三個(gè)關(guān)鍵詞：“公眾”、“公共”、“參與”。“公眾”是參與的主體，包括個(gè)人和組織。“公共”是參與的事項(xiàng)范圍，即具有公共性的政治和社會事務(wù)。“參與”就是讓公眾有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為，參與政府決策和社會治理。公眾參與的方法是參與雙方能產(chǎn)生互動的各種行為。公眾參與主要是從參與的事務(wù)范圍，而不是從參與主體來理解的一個(gè)概念。公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是“事務(wù)的公共性”，如果某個(gè)事務(wù)屬于公共事務(wù)，那么公眾就可以參與到對該事務(wù)的觀點(diǎn)表達(dá)、討論、評價(jià)、協(xié)商等活動之中。也只有這樣，才能體現(xiàn)出公共事務(wù)的公共性［5］。

公眾參與是一種制度化的民主制度，是政府與公眾互動決策和治理的過程，強(qiáng)調(diào)政府的開放有誠意聽取并吸納公眾的意見，公眾參與政府決策和社會治理的過程。公眾參與離不開政府自上而下的鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范，也離不開社會自下而上的推動、自覺、理性。公眾參與是社會公共事務(wù)治理理念從國家管理向社會治理轉(zhuǎn)變的回應(yīng)，也是社會治理從一元向多元轉(zhuǎn)變的回應(yīng)，是社會管理創(chuàng)新的有效模式。

（二）公眾參與食品安全治理

全球治理委員會1995年的報(bào)告中指出“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。這顯示出，公民及其私人組織被擺在了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。公眾參與食品安全治理是指公眾（包括消費(fèi)者、律師、NGO、媒體、消費(fèi)者協(xié)會等社會組織），以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與食品安全的決策和行為過程，參與食品安全這一社會公共問題治理的各種活動。公眾參與食品安全的主體包括消費(fèi)者和社會組織。公眾參與食品安全治理可以分為三個(gè)層面：第一是立法和決策層面，對公共決策者和法律政策的影響，包括立法參與和公共政策參與，是經(jīng)典公眾參與的基本方式。公眾參與食品安全法律法規(guī)的制定，如立法聽證和利益集團(tuán)參與立法。公眾參與食品安全公共決策，包括政府和公共機(jī)構(gòu)在制定公共政策過程中的公眾參與，如食品產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃中的參與。第二個(gè)層面是食品安全執(zhí)法層面的公眾參與，主要是食品安全監(jiān)管。第三個(gè)層面是公眾參與食品安全執(zhí)法，主要是發(fā)動食品安全訴訟和損害賠償。

公眾參與對于確定食品決策的目標(biāo)的公共性具有不可替代的作用。公眾的價(jià)值判斷總是和事實(shí)緊密聯(lián)系，他們不僅追求形式合理性，也追求實(shí)質(zhì)合理性。公眾直接代表公眾健康的社會公共利益，參與食品安全決策，會使得政府決策能夠全面考慮各方利害關(guān)系人的正當(dāng)利益，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和可接受性，降低決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)和政策執(zhí)行的成本。公眾參與權(quán)體現(xiàn)公眾在食品安全的社會治理中處于主體地位，而非治理的客體，有利于增強(qiáng)公眾對政府的決定的信任感和主動配合。公眾參與是推動食品行業(yè)法律法規(guī)乃至整個(gè)社會的法律價(jià)值理念在公平與效率之間平衡協(xié)調(diào)，以社會公平、公正為首要價(jià)值取向，關(guān)注公共利益，注重社會效率與經(jīng)濟(jì)效率的和諧統(tǒng)一。

（三）公眾參與食品安全治理的功能

1.公眾參與是食品安全多元治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)性支架。食品安全是極其復(fù)雜的，食品安全治理不是單一的，而是一個(gè)復(fù)合立體形的法治系統(tǒng)工程。解決食品安全問題需要在食品安全與公眾健康的理念下，政府、企業(yè)、社會（包括行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者、媒體等）分擔(dān)不同角色，協(xié)同合力，綜合利用市場、政府和組織等資源配置方式，發(fā)揮外部的他律和企業(yè)自律的作用，構(gòu)筑食品安全治理體系。多元主體積極協(xié)作是食品安全問題最終化解從而形成良性秩序的基本途徑。多路徑的監(jiān)督有助于被監(jiān)督主體受到多方位的監(jiān)督,使其時(shí)時(shí)處處受到監(jiān)督,從而促使被監(jiān)督主體遵循法律。食品安全一靠企業(yè)（食品生產(chǎn)經(jīng)營者），二靠政府，三靠社會公眾。理性的公眾參與是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的最為直接的有效制衡，是推動政府制度向善的不竭之源，是對政府監(jiān)管的合理補(bǔ)充。公眾參與在食品安全問題解決路徑中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支架作用。公眾參與食品安全問題治理，政府與民間社會的良性互動是不斷激活食品安全治理體系制度向善的力量。

2.公眾參與是對政府監(jiān)管的合理補(bǔ)充。政府被當(dāng)作維護(hù)社會公正、效率、彌補(bǔ)市場不足的制度性工具，政府監(jiān)管是解決自由市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的各種不公正問題的合法途徑，在平衡效率與公平、效率與民主、效率與質(zhì)量的等方面發(fā)揮著重要作用。食品安全離不開政府的有效監(jiān)管，政府監(jiān)管是確保食品安全的主導(dǎo)力量。但是，政府監(jiān)管不是萬能的。實(shí)踐中，基本上在每一次食品安全事件之后，我們都能發(fā)現(xiàn)食品監(jiān)管盲區(qū)的影子。可謂常見“事件”，常見“盲區(qū)”。其實(shí)，這種現(xiàn)象是政府失效的典型體現(xiàn)。如果片面追求政府對食品安全的控制，不僅不會帶來食品安全，還會導(dǎo)致更大的食品危機(jī)。正如美國學(xué)者所言：“只要聯(lián)邦政府，以‘老大哥’的角色，命令什么食品能或不能生產(chǎn)――在自由市場經(jīng)濟(jì)中這不是政府的角色。‘不適當(dāng)’的控制、限制和公開禁止生產(chǎn)不會起作用，歷史證明了極端主義措施的失敗……食品消費(fèi)不是靠供給推動，食品消費(fèi)不是靠供給推動，它是靠需求推動，而消費(fèi)者處在推動者的位置上”［6］。

公眾是食品安全監(jiān)督的直接動力。社會公眾，尤其是消費(fèi)者，是最直接、最有動力的食品安全監(jiān)督主體，是主動的監(jiān)督主體。公眾的監(jiān)督，是作為私權(quán)、社會權(quán)的監(jiān)督權(quán)。食品安全單純依靠政府監(jiān)管，監(jiān)督主體的監(jiān)督動力不足，是食品安全監(jiān)督不力，執(zhí)法不力、法制不彰的重要原因。在理論上,監(jiān)督動力的獲得直接導(dǎo)緣于監(jiān)督利益的歸屬,如果監(jiān)督主體與被監(jiān)督利益無任何相關(guān),則監(jiān)督動力就會缺乏。監(jiān)督動力的大小程度由監(jiān)督主體與被監(jiān)督利益的相關(guān)程度所決定,如果監(jiān)督主體與被監(jiān)督利益之間的相關(guān)度很弱,則監(jiān)督主體的監(jiān)督動力就會趨于不足［7］。消費(fèi)者和經(jīng)營者是食品安全法律關(guān)系中最直接的利益相關(guān)者，公眾的監(jiān)督權(quán)作為私權(quán)的監(jiān)督權(quán)，作為私權(quán)的監(jiān)督權(quán)的動力激勵(lì)完全可以采取與監(jiān)督利益掛鉤的形式，利益的強(qiáng)相關(guān)性可以帶來強(qiáng)大的監(jiān)督動力。因而對公眾的有效經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是食品安全公眾監(jiān)督的動力之源。

3.公眾參與改變食品公司決策和行為，推動經(jīng)營者在股東利益最大化和公眾健康之間公正平衡。工業(yè)化的食品生產(chǎn)過程，資源配置的市場化，導(dǎo)致食品產(chǎn)業(yè)鏈中的利益不均衡，在食品安全決策中，若欠缺一個(gè)公眾參與的平臺，往往導(dǎo)致決策忽視消費(fèi)者和公眾健康，而惟錢是瞻，導(dǎo)致商業(yè)利益凌駕于消費(fèi)者利益之上。“以股東利益和利潤最大化的組織那里,公眾健康永遠(yuǎn)不是一個(gè)首要的議題”［8］。食品安全治理必須著眼于以社會的方式去反對食品公司的游說、銷售活動及其對個(gè)人的教育。

食品安全從“農(nóng)田到餐桌”的整體概念強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者是食品產(chǎn)業(yè)鏈的終端，消費(fèi)者的利益在食品產(chǎn)業(yè)鏈中的公正與平衡決定食品產(chǎn)業(yè)鏈的存亡。因?yàn)槭称废M(fèi)不是靠供給推動，它是靠需求推動，而消費(fèi)者處在推動者的位置上。每一個(gè)消費(fèi)者微薄的力量加起來可以改變世界上最大的公司，改變食品行業(yè)不負(fù)責(zé)任的經(jīng)營行為。

三、公眾參與食品安全的法治方面

公眾參與是一個(gè)全方位多層次的動態(tài)開放的體系，涵蓋了食品安全立法、執(zhí)法、和司法領(lǐng)域。食品安全治理法治的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是食品安全和公眾健康，公眾參與食品安全，將使立法機(jī)關(guān)的立法和決策機(jī)關(guān)的決策不偏離食品安全和公眾健康的軌道，將使執(zhí)法部門的監(jiān)管工作取得事半功倍的效果。公眾是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者、食品安全事故的受害者，因而公眾是食品安全司法的發(fā)動者。

（一）公眾參與食品安全立法和決策

首先，公眾是食品安全政策和法律的需求者，政策和法律的需求信息來自社會公眾。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來自社會的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策和法律總是從民間社會首先萌發(fā)。公眾在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策和法律制定過程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。公眾關(guān)注和質(zhì)疑是推動政府食品安全法律法規(guī)制度向善的力量。公眾是促使立法機(jī)構(gòu)制定通過食品安全法律法規(guī)的重要力量。社會自我保護(hù)運(yùn)動推動了政府通過法令的形式對市場的外部性恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)。20世紀(jì)90年代初，美國消費(fèi)者利益團(tuán)體大眾之聲(PublicVoice)負(fù)責(zé)人艾倫?哈斯(EllenHaas)呼吁不應(yīng)認(rèn)為食品安全僅是“廚房的問題”，倡議公眾“用你的餐叉來表決”。由于公眾對食品安全的關(guān)注促使國會破紀(jì)錄地出臺了30多個(gè)食品安全方面的法案。美國2009年的《FDA食品現(xiàn)代化法案》，也是在震驚全美的“花生醬事件” 發(fā)生后，公眾對美國食品安全監(jiān)管制度以及FDA保障食品安全的能力提出嚴(yán)重質(zhì)疑，在公眾關(guān)注和質(zhì)疑下通過修改的，是70年來對《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》作出的最大的修正，是消費(fèi)者的勝利。

其次，公眾是食品安全政策和法律利益關(guān)系中的主體。法律和公共政策的制定過程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益分配和調(diào)整的過程。食品安全利益的天然代表者是社會公眾。通過公眾參與影響公共決策、法律制定，迫使決策者、立法者傾聽公眾的意見，并且按照公眾的意見來制定有關(guān)政策和法律，從而使相關(guān)政策和法律變得更加符合公眾健康的利益。如果公眾能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與食品安全相關(guān)的決策過程，通過公眾的參與有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，這樣的政策和立法就體現(xiàn)了食品安全真正的利益歸屬者的利益。公眾參與食品安全治理，強(qiáng)調(diào)社會共同決策，以實(shí)現(xiàn)食品安全和公眾健康，強(qiáng)調(diào)食品安全政策制定、法律法規(guī)制定過程的互動性。在立法過程中，充分聽取和吸納有關(guān)利益團(tuán)體及各方人士的意見，做到開門立法和民主立法。關(guān)注規(guī)范的制定過程, 特別是不同社會角色(企業(yè)、政府、消費(fèi)者、社會組織、專家、媒體等)對相關(guān)法規(guī)出臺的態(tài)度及其原因。

食品安全事關(guān)公眾健康，公眾作為食品安全和公眾健康利益的直接代表者，參與食品安全治理程序，是最基本的利益訴求。由于食品安全治理的公共議題性質(zhì)以及它們與國計(jì)民生的密切關(guān)聯(lián)，及其牽涉利益程度廣泛性，公眾的廣泛討論對于決策的正當(dāng)性和科學(xué)性必不可少。食品安全事關(guān)公眾健康，因而食品安全具有公共性的特質(zhì)，公眾參與的精髓在于公眾對公共事務(wù)的參與，也具有公共性特質(zhì)。二者在公共性上相契合。

再次，公眾參與使食品決策具備基本的公共性。公共性的價(jià)值觀首先體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面，公共管理注重公眾的高度參與、社會公平，承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任［9］。食品安全具有“公共性”，要得知大部分社會成員的價(jià)值傾向，公眾參與是最為直接的途徑。由于食品安全的公共議題性質(zhì)以及其與國計(jì)民生的密切關(guān)聯(lián)，公眾的廣泛討論對于決策的正當(dāng)性和科學(xué)性必不可少。允許更多社會公眾參與食品決策的制定程序，表達(dá)其價(jià)值傾向，在必要時(shí)鼓勵(lì)參與者內(nèi)部協(xié)商和討論，以達(dá)成某些基本共識，這種基于多種信息和交涉而獲得的共識，使食品決策的制定具備基本的公共性。政府公開立法和決策過程，提供多種平臺讓公眾參與食品安全立法和決策。政府在制定政策法規(guī)時(shí)，允許國內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)行評論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互的方式下進(jìn)行的。重視公眾在食品安全法規(guī)、政策制定過程中的作用，充分聽取公眾的建議，確保食品安全立法和決策真正維護(hù)食品安全和公眾健康的利益。

（二）公眾參與食品安全執(zhí)法

2009年《食品安全法》的出臺，為食品安全治理開啟了良好的開端，但并不意味著食品安全狀況的自然改善。“徒法不足以自行”，天下之事不難于立法，而難于法之必行。食品安全取決于制度的制定，更取決于制度的執(zhí)行。

1.公眾參與是對政府監(jiān)管的補(bǔ)充。消費(fèi)者能為政府監(jiān)管提供必要信息，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有盡可能多的食品質(zhì)量信息，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法是決策活動，食品質(zhì)量信息是執(zhí)法的前提，沒有這類信息就無法對劣質(zhì)食品進(jìn)行深入執(zhí)法，充分信息可以促進(jìn)食品質(zhì)量執(zhí)法。信息的不足或錯(cuò)誤會直接影響到執(zhí)法的質(zhì)量。由于我國食品經(jīng)營者眾多，而且以分散經(jīng)營為主要形式，加之政府監(jiān)管部門人力、財(cái)力、技術(shù)力有限，由此決定，政府有關(guān)部門在食品安全信息的掌握上難以保證全面。政府的執(zhí)行能力受到時(shí)間、資源和人力上的限制。全國13億多人口每天消耗200萬噸糧食、蔬菜、肉類等食品，共有食品生產(chǎn)企業(yè)40多萬家、食品經(jīng)營主體323萬家、餐飲單位210萬家、農(nóng)牧漁民2億多戶，小作坊、小攤販、小餐飲更是數(shù)量巨大①。由于食品的種類太多、數(shù)量巨大、業(yè)態(tài)十分復(fù)雜，針對每種食品全部逐一檢測，沒有哪個(gè)國家能承擔(dān)得起、能做得到，抽檢是世界各國普遍采用的通行做法。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的數(shù)量遠(yuǎn)少于數(shù)量眾多的食品生產(chǎn)商、供應(yīng)商、分銷商和零售商。因而發(fā)動食品安全相關(guān)各方的力量，提高各方發(fā)現(xiàn)問題、制定解決方案、并加以實(shí)施的能力，是解決食品安全監(jiān)管力不足的出路。消費(fèi)者可通過實(shí)際消費(fèi)獲得經(jīng)驗(yàn)性信息并將其反饋至政府監(jiān)管部門，從而彌補(bǔ)政府有關(guān)部門在這方面的不足。給予舉報(bào)者獎(jiǎng)金，運(yùn)用利益激勵(lì)的方式獲取食品質(zhì)量信息。這比執(zhí)法部門通過抽查的方式獲取這種信息所需的耗費(fèi)要少。執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會上眾多食品違法者之間存在信息不對稱，信息分布越不對稱的領(lǐng)域，就越需要懸賞舉報(bào)制度。在公權(quán)機(jī)構(gòu)獲取信息越存在困境領(lǐng)域，也越需要運(yùn)用這種民眾力量獲取食品信息。公眾參與有利于我國食品安全監(jiān)管人員不足、經(jīng)費(fèi)缺乏問題的化解，公眾參與對于彌補(bǔ)現(xiàn)行分段監(jiān)管機(jī)制中的監(jiān)管漏洞和重復(fù)監(jiān)管缺陷具有重要意義。

2.公眾參與是對政府監(jiān)管的制衡。公眾監(jiān)督是政府監(jiān)督食品安全的強(qiáng)有力的壓力。政府的監(jiān)督，是作為公權(quán)的監(jiān)督權(quán)，其中，監(jiān)督主體的壓力缺乏是食品安全監(jiān)管不力的主要原因之一。監(jiān)督主體的壓力缺乏除了對監(jiān)督主體疏于監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任、對監(jiān)督主體錯(cuò)誤監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定適度的法律責(zé)任外，更為重要的是缺乏來自社會公眾的現(xiàn)實(shí)壓力。消費(fèi)者可對政府部門及其工作人員的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，從而起到監(jiān)督“監(jiān)管者”的效果，避免“權(quán)力尋租”與腐敗行為的發(fā)生。我國食品安全監(jiān)管體制多頭監(jiān)管，部門之間是見利勇為，有利相爭搶，有責(zé)互推諉。針對這一問題，我們應(yīng)重罰執(zhí)法者違法，但是執(zhí)法者違法除了體制內(nèi)的約束之外，更為現(xiàn)實(shí)可行的機(jī)制就是公眾監(jiān)督的制衡。總之，要實(shí)現(xiàn)食品安全的有效治理，就必須要充分挖掘社會公眾在食品安全方面自我保護(hù)的內(nèi)在動力，充分發(fā)揮公眾的制衡作用。

（三）公眾參與食品安全司法

社會公眾以公共領(lǐng)域的手段和“弱者的武器”捍衛(wèi)著自己的利益，是推動食品安全治理的重要力量。公眾是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者、食品安全事故的受害者，因而公眾是食品安全司法的發(fā)動者。消費(fèi)者的訴權(quán)和損害索賠權(quán)是政府在最低層次上對食品消費(fèi)者的保護(hù)。政府在食品安全問題上的創(chuàng)造良好的訴訟環(huán)境，尊重法院獨(dú)立行使職權(quán)，法院在保證公眾食品安全權(quán)利上負(fù)有終極責(zé)任。

正如徐顯明教授所言，“應(yīng)該用公民的權(quán)利來解決我們的安全問題。要用公民的訴訟權(quán)及索賠權(quán)來解決食品安全問題，這個(gè)方法是治本，政府監(jiān)管只能治標(biāo)，行業(yè)制約只治末。把司法的刑事懲處與民事賠償兩大功能同時(shí)發(fā)揮出來，才會實(shí)現(xiàn)公民的‘食品安全權(quán)’。如果我們不創(chuàng)新社會管理方式，不用法治的方式維護(hù)社會安全，還把重點(diǎn)放在‘公權(quán)力’和政府體系的加強(qiáng)上，我們的食品安全問題就會年年執(zhí)法檢查，而年年問題不斷”［10］。

四、公眾參與食品安全的機(jī)制保障

有效的公眾參與取決于很多因素，這些因素包括公眾掌握的信息是否全面準(zhǔn)確，利益的組織化是否充分，決策事項(xiàng)的專業(yè)復(fù)雜程度以及參與者的素質(zhì)能否達(dá)到有效論辯的基本要求等。因而保障公眾參與食品安全法治，一要從源頭上完善食品信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)，這是公眾參與的前提；二要從末端完善公益訴訟、大規(guī)模侵權(quán)救濟(jì)、懲罰性賠償?shù)仍V訟救濟(jì)制度，保障公眾的維權(quán)救濟(jì)機(jī)制。同時(shí)注意發(fā)揮消費(fèi)者組織等社會組織的組織優(yōu)勢；完善公眾參與的程序；開展消費(fèi)者教育等等。

（一）完善食品安全司法救濟(jì)制度，確保低成本高效的公眾維權(quán)機(jī)制

完善食品安全司法救濟(jì)制度，確保低成本高效的公眾維權(quán)機(jī)制，使公眾在食品安全侵權(quán)中可以并便于進(jìn)行訴訟。具體措施主要有：

1．建立消費(fèi)者小額訴訟和團(tuán)體訴訟制度。現(xiàn)代企業(yè)的規(guī)模越來越大，產(chǎn)品覆蓋面越來越廣，食品安全問題的受害面相當(dāng)大，涉及的消費(fèi)者常高達(dá)數(shù)千人，一些重大的案件涉及范圍有時(shí)高達(dá)幾十萬乃至上百萬人之多，食品安全訴訟具有群體性和公益性。團(tuán)體訴訟是指，“在法律上允許一人或數(shù)人代表其他具有共同利害關(guān)系的人提訟，訴訟的判決對所有共同利害人有效”②。團(tuán)體訴訟的判決具有擴(kuò)張力，效力及于遭受侵害的所有受害人。建立食品安全團(tuán)體訴訟制度，賦予消費(fèi)者保護(hù)組織或其他公益組織提起公益性團(tuán)體訴訟的權(quán)力，代表消費(fèi)者打官司，對經(jīng)營者形成有效的實(shí)質(zhì)性制約。團(tuán)體訴訟是實(shí)施公眾參與食品安全決策制度的有力監(jiān)督手段和法律救濟(jì)方式，健全的集團(tuán)訴訟制度有利于提高維權(quán)積極性。

相對于食品經(jīng)營者（尤其是大型食品企業(yè)），消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及訴訟能力通常處于劣勢，個(gè)人消費(fèi)者通常沒有足夠的時(shí)間和能力去跟一個(gè)龐大的食品公司打官司，由此導(dǎo)致在食品安全事故發(fā)生后，消費(fèi)者不能很好的利用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。在消費(fèi)者與經(jīng)營者的一對一的訴訟中，涉及的金額往往很小。消費(fèi)者為了討回“小額的公道”，有可能會影響自己正常的工作和生活，而商家卻可以從容地委托律師與消費(fèi)者展開拉鋸式的持久戰(zhàn)。這種狀況下，很多受到侵害的消費(fèi)者權(quán)衡之后，往往放棄通過司法進(jìn)行維權(quán)［11］。完善立法，對小額訴訟做出特別規(guī)定，設(shè)立小額法庭，讓當(dāng)事人比較容易地訴諸司法，以較少的時(shí)間和費(fèi)用來解決當(dāng)事人之間的小額糾紛。

2．懲罰性賠償和民事責(zé)任優(yōu)先。《食品安全法》第九十六條第二款規(guī)定，“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金”。 這是食品侵權(quán)領(lǐng)域的懲罰性賠償。其目的和功能，一是懲戒失信企業(yè)和不良商家，防止再犯；二是鼓勵(lì)和支持消費(fèi)者運(yùn)用該法維護(hù)自己的權(quán)益；三是通過鼓勵(lì)消費(fèi)者行使假一罰十的懲罰性賠償請求權(quán)，具有維護(hù)社會公共利益的目的。

《食品安全法》第九十七條確立了“民事賠償優(yōu)先”的原則，該條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任”。其宗旨在于維護(hù)受損害的消費(fèi)者的利益，體現(xiàn)以人為本和向弱者傾斜的理念。

3．設(shè)立食品安全事故補(bǔ)償基金和食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。我國現(xiàn)有的救濟(jì)制度在侵權(quán)問題上救濟(jì)不足，一些重大食品安全事故發(fā)生后，消費(fèi)者面臨著艱難漫長的索賠之路，問題食品的生產(chǎn)企業(yè)會面臨停產(chǎn)甚至破產(chǎn)，消費(fèi)者向生產(chǎn)企業(yè)索賠幾乎是不可能的。為了使受害人獲得充分、合理的補(bǔ)償,設(shè)立食品安全事故補(bǔ)償基金， 建立了重大食品安全事故國家先行賠償制度，保障受害者的賠償。食品安全事故補(bǔ)償基金(以下簡稱“補(bǔ)償基金”)是指由食品生產(chǎn)經(jīng)營者根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，強(qiáng)制繳納一定數(shù)量的資金或者國家以財(cái)政撥款以及以其他方式向社會籌措資金后形成的資金集合，在食品安全事故發(fā)生后，用以先行墊付受害人的醫(yī)療救治費(fèi)用以便于其及時(shí)治療；或者雖經(jīng)司法判決受害人勝訴但因加害者執(zhí)行不能后，為保障受害人的權(quán)益，而由基金向受害人補(bǔ)償本應(yīng)由加害者承擔(dān)的部分賠償金額［12］。建立補(bǔ)償基金制度是維護(hù)社會安定、保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會的需要。

此外，通過責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，保險(xiǎn)公司介入食品安全責(zé)任事故的賠償、救助和責(zé)任處理，能夠更及時(shí)有效地解決民事賠償糾紛，給受害人更加迅速合理的經(jīng)濟(jì)賠償，切實(shí)保障受害人的經(jīng)濟(jì)利益，從而有效保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（二）完善食品質(zhì)量信息公開制度，增進(jìn)透明度

信息不對稱是指信息在監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間分布不均勻,這種狀況會直接影響到監(jiān)督的效率。監(jiān)督機(jī)制的有效性取決于監(jiān)督主體對被監(jiān)督主體的信息掌握程度,被監(jiān)督主體往往擁有壟斷性信息而使監(jiān)督主體無法進(jìn)行有效監(jiān)督,所以法律必須解決信息不對稱問題［13］。現(xiàn)代社會是信息社會，公眾在基于對信息的充分知情和了解的基礎(chǔ)上,才可能作出恰當(dāng)?shù)倪x擇。增加消費(fèi)者食品信息的擁有量，應(yīng)該從食品方面的消費(fèi)教育以及有效信息的充分傳播兩方面展開。教育和對信息的關(guān)注開啟了處理和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的新的可能性。

1.推進(jìn)食品方面的消費(fèi)教育。食品安全治理的基本規(guī)律是：防治結(jié)合，預(yù)防為主，食品安全法治應(yīng)加強(qiáng)預(yù)防性法律制度的建設(shè)，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防體系。消費(fèi)教育是對消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)方面的基礎(chǔ)教育。1985年聯(lián)合國《消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則》就規(guī)定，應(yīng)該在健康、營養(yǎng)、因食物致生疾病的防止及食品添加劑、商品危險(xiǎn)等方面展開消費(fèi)教育；應(yīng)視適當(dāng)情形，使消費(fèi)教育成為教育體系中基本課程的主要部分，最好成為現(xiàn)有學(xué)科的一部分；各國政府應(yīng)鼓勵(lì)消費(fèi)者組織及其他包括大眾傳媒在內(nèi)的利益團(tuán)體從事消費(fèi)教育及信息工作，并應(yīng)特別顧及在鄉(xiāng)村及都市地區(qū)低收入消費(fèi)者的利益。我國《食品安全法》第八條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識和自我保護(hù)能力。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”。2011年國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目擴(kuò)大了內(nèi)容，增加了項(xiàng)目。其中基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展健康教育活動經(jīng)費(fèi)被納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)［14］。

貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會》中總結(jié)性地寫下：“沒有社會理性的科學(xué)理性是空洞的，沒有科學(xué)理性的社會理性是盲目的”。政府應(yīng)設(shè)專門機(jī)構(gòu)開展食品知識教育、食品風(fēng)險(xiǎn)教育、食品健康教育。開展食品安全消費(fèi)維權(quán)知識教育活動，提高依法維權(quán)能力，增強(qiáng)食品安全消費(fèi)意識，樹立科學(xué)消費(fèi)觀念，培養(yǎng)良好的消費(fèi)習(xí)慣和消費(fèi)方式，引導(dǎo)全社會科學(xué)消費(fèi)、文明消費(fèi)、安全消費(fèi)、健康消費(fèi)。

2.完善食品信息公開方式，確保有效信息的充分傳播。信息公開是有效的公眾參與的重要前提。公眾在充分了解食品的實(shí)際情況和事實(shí)根據(jù)的基礎(chǔ)上，才能作出對社會、對自己負(fù)責(zé)的理性判斷和行為。一項(xiàng)有意義的討論只能在充分保障公眾知情權(quán)的情況下，方才能夠達(dá)成，要使得公眾在討論中采取一種負(fù)責(zé)任的立場，必須使公眾能夠獲得與決策相關(guān)的有價(jià)值信息。政府應(yīng)建立有效的食品安全信息系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)政策制定過程的透明性，確保公眾的知情權(quán)。開展食品安全信息監(jiān)測和收集工作，建立食品安全信息聯(lián)絡(luò)機(jī)制和食品安全信息通報(bào)機(jī)制，定期編發(fā)食品安全信息動態(tài)。構(gòu)建從中央到地方，分工明確、全方位的信息披露主體，建設(shè)遍布全國的信息采集、風(fēng)險(xiǎn)分析以及綜合的信息反饋等基礎(chǔ)設(shè)施。

（1）規(guī)范食品安全信息公布渠道。通過政府網(wǎng)站、公報(bào)、會、新聞媒體等多種渠道向社會公布食品安全信息，逐步建立統(tǒng)一的信息公布平臺。根據(jù)政府信息公開條例的規(guī)定，組織和個(gè)人可以通過以下方式查閱相關(guān)信息，一是政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞會以及大眾媒體；二是各級政府在檔案館、圖書館設(shè)置的政府信息查閱場所。如果有關(guān)部門不依法履行政府信息公開義務(wù)的，社會組織和個(gè)人可以向上級行政機(jī)關(guān)等主管部門舉報(bào)，收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)查處理。

（2）食品安全信息公開的范圍。政府應(yīng)建立一個(gè)信息披露機(jī)制,通過多種媒體向公眾通報(bào)食品市場信息,這些信息包括與食品安全有關(guān)的監(jiān)測和監(jiān)督抽查結(jié)果、處理意見,對監(jiān)測和監(jiān)督抽查結(jié)果的分析評價(jià),食品認(rèn)證信息和食品(企業(yè))品牌信息等,其中最重要的是動態(tài)質(zhì)量監(jiān)測信息。通過向消費(fèi)者提供足夠的信息,使得正規(guī)企業(yè)的良好行為進(jìn)一步得到市場認(rèn)可, 同時(shí)增加違規(guī)企業(yè)的機(jī)會成本,從而約束其道德行為。

（3）食品安全信息分類公布。食品安全信息分為衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布的信息和各監(jiān)管部門日常監(jiān)管信息。衛(wèi)生部負(fù)責(zé)國家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其處理信息和其他重要食品安全信息的統(tǒng)一，各省級衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)影響僅限于其轄區(qū)的食品安全相關(guān)信息的統(tǒng)一。各相關(guān)食品安全監(jiān)管部門按各自職能依法日常監(jiān)管信息。

（4）信息需多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)信息共享。我國食品安全監(jiān)管實(shí)行分段多部門的監(jiān)管模式，這些部門就像“鐵路警察各管一段”，國務(wù)院食品安全委員會并非一個(gè)日常性的工作機(jī)構(gòu)。在食品安全信息公開工作中，食品安全監(jiān)管相關(guān)部門應(yīng)建立起聯(lián)動機(jī)制、信息通報(bào)的工作機(jī)制，保證各類食品安全信息得到及時(shí)，統(tǒng)一信息公布平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享。日常食品安全監(jiān)督管理信息涉及兩個(gè)以上食品安全監(jiān)督管理部門職責(zé)的，由相關(guān)部門聯(lián)合公布。

（三）發(fā)揮消費(fèi)者組織等社會組織的組織力量

政府、企業(yè)、消費(fèi)者各方能力的不均衡是食品安全問題深層次的根源，完善平衡協(xié)調(diào)機(jī)制顯得尤為重要。政府和企業(yè)具有組織化的運(yùn)作手段,處于權(quán)力、財(cái)力、信息力的優(yōu)勢地位,而消費(fèi)者因社會原子化狀態(tài)而帶來的弱勢地位并沒有實(shí)質(zhì)性的改變，因而消費(fèi)者的結(jié)社以及發(fā)揮社會組織的功能是公眾參與的重要保障機(jī)制。遇到食品安全問題時(shí)，我們不能指望消費(fèi)者個(gè)人具備專業(yè)能力，能夠?qū)λ袉栴}進(jìn)行分析，為復(fù)雜的社會政策和監(jiān)管流程做出有意義的貢獻(xiàn)。權(quán)利保障依賴主體的參與，而個(gè)體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源；進(jìn)而，分散個(gè)體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒，社會組織是連接散在的個(gè)體公民與社會之間的主通道。從法律角度而言，組織化問題的核心，其實(shí)也就是如何有效地保障個(gè)體的結(jié)社權(quán)。消費(fèi)者團(tuán)體是有組織的，這種獨(dú)立的非營利性組織能夠發(fā)揮出集體力量和政治影響，以確保相關(guān)部門在政治和決策過程中能夠聽到普通消費(fèi)者的呼聲。

社會組織有助于集中輿論，有助于制定政策并使決策者負(fù)起責(zé)任。在我國，社會組織在食品安全控制中所發(fā)揮的作用明顯小于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在中國食品安全的體制機(jī)制的創(chuàng)新中，應(yīng)當(dāng)賦予社會組織以更為重要的角色。挖掘消費(fèi)者協(xié)會、食品質(zhì)量檢測協(xié)會、食品認(rèn)證協(xié)會、食品風(fēng)險(xiǎn)評估協(xié)會等社會組織具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,信息的非對稱程度相對較小,有利于提高公眾參與食品安全治理的效率。挖掘社會組織的公共政策倡導(dǎo)作用，促使公共政策和立法不偏離公眾健康的公共利益，促進(jìn)政府和企業(yè)的社會責(zé)任，推動食品安全治理制度向善。

總之，食品安全治理與公眾積極參與分不開，通過消費(fèi)者個(gè)人行動，消費(fèi)者組織、社區(qū)組織等社會組織參與，能夠?qū)κ称钒踩珕栴}產(chǎn)生巨大的影響――他們既能影響政府，也能影響企業(yè)。政府與民間社會的良性互動是不斷激活食品安全治理體系制度向善的力量。

注釋：

① 參見《食品安全委員會辦公室主任張勇答食品安全熱點(diǎn)》。

② 參見《哥倫比亞法律詞典》第511頁。

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篇（8）

“明星代言”是一種經(jīng)營者營銷的廣告策略，通常是明星接受廣告主或者廣告公司的委托，參加平面媒體廣告的拍攝和制作、參加有關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的新聞會或促銷活動，被代言的企業(yè)向代言人支付報(bào)酬的行為。廣告代言可以是明星、專家、權(quán)威機(jī)構(gòu)或普通消費(fèi)者。而明星基于名人效應(yīng)的代言行為更能使消費(fèi)者產(chǎn)生信任，并最終采取行動購買產(chǎn)品或服務(wù)。隨著社會物質(zhì)產(chǎn)品的逐漸豐富，廣告宣傳尤其是利用明星效應(yīng)進(jìn)行廣告宣傳在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮越來越重大的作用，近年來也似乎成了各種品牌發(fā)展的基本趨勢。明星代言虛假廣告近年來愈演愈烈，從劉嘉玲等眾多女星代言sk—ii、郭德剛代言“藏秘排油”、葛優(yōu)代言億霖木業(yè)、鄧婕代言三鹿奶粉到侯耀華代言門事件，以及成龍代言的“霸王”烏發(fā)水事件，名人代言所引發(fā)的產(chǎn)品糾紛事件不斷，消費(fèi)者通過各種渠道對不負(fù)責(zé)任的代言明星進(jìn)行譴責(zé)，要求法律保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，但是我國的立法和相關(guān)措施不盡完善，處理結(jié)果令消費(fèi)者不能滿意。因此，筆者希望通過對明星代言虛假廣告泛濫的根源、代言人的法律責(zé)任進(jìn)行研究，以期規(guī)范商業(yè)廣告的代言行為，保護(hù)消費(fèi)者的利益，營造良好的市場競爭秩序。

一、明星代言虛假廣告泛濫的根源

（一）商業(yè)利益的本能驅(qū)使。

明星代言可以增加消費(fèi)者對品牌的信賴和關(guān)注，有為新產(chǎn)品提高知名度、打開市場的作用，也有為老產(chǎn)品做市場推廣、擴(kuò)大市場分額的功效，同時(shí)代言的明星還可獲得不菲的商業(yè)回報(bào)。讓我們先看2009年公布的一組數(shù)字（每兩年的代言費(fèi)）：港臺明星張學(xué)友1000萬港幣、劉德華800萬港幣、梁朝偉800 萬港幣；日韓明星金喜善800萬人民幣、宋慧喬800萬人民幣；內(nèi)地明星蔣雯麗160萬人民幣、范冰冰250萬人民幣、劉亦菲300萬人民幣。這組數(shù)字告訴我們，明星的商業(yè)廣告代言費(fèi)是非常可觀的。問題在于，有多少明星可以保證在拍廣告之前就已經(jīng)對其所要代言的商品進(jìn)行了深入了解，或已經(jīng)親自試用并領(lǐng)略過該產(chǎn)品的功效了呢？據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，明星們一般是不會親身使用其代言產(chǎn)品的。但是，巨大的商業(yè)回報(bào)的誘惑，使明星們樂此不疲投身商品的廣告宣傳中。

（二）大眾媒體缺乏自律。

大眾媒體主要是指報(bào)刊、電視、廣播、網(wǎng)站等新聞媒體。在競爭日益激烈的市場經(jīng)濟(jì)中，一些新聞媒體為了擴(kuò)大市場占有率，只注重經(jīng)濟(jì)效益，不考慮社會效益，頻頻明知虛假的廣告。在利益驅(qū)動下，為了創(chuàng)收，媒體毫無準(zhǔn)入原則地向各類虛假廣告敞開大門，致使虛假廣告暢通無阻、泛濫成災(zāi)。其中，違法違規(guī)的醫(yī)療、藥品、保健食品廣告數(shù)量之多，頻率之高，令人瞠目結(jié)舌。加之目前立法對傳媒機(jī)構(gòu)的懲罰機(jī)制很不完善，導(dǎo)致大眾媒體違法成本過低，他們放任虛假商業(yè)廣告造成的不良后果，與代言明星一起來欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。

（三）立法存在漏洞、監(jiān)管體制不完善。

對于明星代言虛假廣告應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，我國的立法存在漏洞。我國現(xiàn)行《廣告法》是1995年實(shí)施的，其中規(guī)定的廣告責(zé)任主要有三種：行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，而這幾種責(zé)任主要是針對廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告者設(shè)計(jì)、制作、的虛假廣告，對有過錯(cuò)的廣告代言人是否承擔(dān)責(zé)任，廣告法中沒有涉及。立法存在漏洞、追究過錯(cuò)代言人法律責(zé)任無法可依，是近年來受損害消費(fèi)者起訴廣告代言明星案例最終敗訴的原因。另外，國家對商業(yè)廣告監(jiān)管的體制不完善也是導(dǎo)致明星代言虛假廣告泛濫的原因。

二、我國廣告代言法律規(guī)制的現(xiàn)狀

我國對虛假廣告代言人所承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定很少，僅在我國的《食品安全法》里以民事責(zé)任的方式有所體現(xiàn)，在其他的法律規(guī)定里都沒有涉及到廣告代言人的任何法律責(zé)任，具體分析如下：

（一）普通產(chǎn)品或服務(wù)代言人的民事責(zé)任。

我國現(xiàn)行法律

對虛假廣告法律責(zé)任有明確規(guī)定，但是對虛假廣告代言人責(zé)任卻沒有涉及，這里指的是非食品領(lǐng)域的廣告代言人。《廣告法》第38條規(guī)定，違法虛假廣告、欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，由廣告主依法承擔(dān)民事責(zé)任；廣告經(jīng)營者、廣告者明知或應(yīng)知廣告虛假，仍制作的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。這里只字未提廣告代言人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。縱觀我國的《反不正當(dāng)競爭法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等和廣告有關(guān)的法律都沒有明確虛假廣告代言人的法律責(zé)任。

（二）食品、保健品代言人的民事責(zé)任。

2009年6月1日實(shí)施的《食品安全法》第55條規(guī)定：“社會團(tuán)體或者其他組織、個(gè)人在虛假廣告中向消費(fèi)者推薦食品，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。”這一條率先規(guī)定了明星代言問題食品要與生產(chǎn)經(jīng)營者一起負(fù)法律責(zé)任。對推薦食品、保健品等特殊產(chǎn)品和對人體存在安全隱患的產(chǎn)品的廣告，法律必須要有嚴(yán)格的限制。但是在《食品安全法》已經(jīng)生效的情況下，這兩個(gè)新增加的規(guī)定在廣告法里并沒有做相關(guān)的規(guī)定，對這兩個(gè)內(nèi)容，《廣告法》與《食品安全法》并未銜接。并且，對推薦食品和對人體含有安全隱患的產(chǎn)品的廣告的定義和范圍，法律上也沒有明確的規(guī)定和限制。所以也造成了司法機(jī)關(guān)適用法律和適用標(biāo)準(zhǔn)上的不清晰。

三、國外廣告代言的法律規(guī)制比較

我國進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間較短，有關(guān)廣告代言的法律規(guī)制不如有些國家完善，因此，可以通過對國外明星代言虛假廣告的法律責(zé)任規(guī)定進(jìn)行分析研究，以完善我國的相關(guān)立法，從而對明星代言虛假廣告行為進(jìn)行有效規(guī)制。

美國法律明確認(rèn)定明星代言廣告具有“證言廣告”和“明示擔(dān)保”的雙重性質(zhì)，要求代言人必須長時(shí)間使用過、消費(fèi)過其代言的產(chǎn)品，也是產(chǎn)品的直接受益人，否則明星將面臨巨額罰款和牢獄之災(zāi)；加拿大的《廣告標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則》規(guī)定：代言、推薦或證明者必須是該產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)際使用者，廣告相關(guān)信息需有充分的事實(shí)依據(jù)，決不許欺騙或誤導(dǎo)消費(fèi)者，否則將承擔(dān)相應(yīng)的民事或刑事處罰。在政府支持下，1972年廣告標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會開始對準(zhǔn)備播發(fā)的廣告進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)審；法國消費(fèi)者的消費(fèi)觀念比較成熟和理性，商家大都是通過新奇的創(chuàng)意來突出產(chǎn)品的品質(zhì)，不喜歡用明星來促進(jìn)產(chǎn)品的消費(fèi)，民眾更加相信品牌。企業(yè)挑選明星時(shí)會慎重考慮，而明星也十分謹(jǐn)慎，因?yàn)橐坏┐粤颂摷購V告，不但會名譽(yù)掃地，還有可能遭受更大的損失。瑞典雖然沒有關(guān)于名人代言廣告的專門法規(guī)，但是可以從嚴(yán)格的廣告法、名人自律規(guī)范和輿論等方面對名人代言廣告進(jìn)行制約；日本的明星如果代言虛假廣告，很有可能會面臨失業(yè)，因?yàn)槊餍谴缘漠a(chǎn)品如經(jīng)證實(shí)屬于假冒偽劣產(chǎn)品，明星除了要向民眾公開道歉外，還會在相當(dāng)長的時(shí)間找不到工作。

經(jīng)過對國外明星代言法律規(guī)制的比較、分析，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)值得借鑒：1.確保代言明星對產(chǎn)品親身使用且受益過。如美國、加拿大的法律規(guī)定，廣告代言行為性質(zhì)是證言和擔(dān)保的行為，代言人在廣告代言過程中必須為其證言證詞負(fù)有品質(zhì)擔(dān)保的義務(wù)，而且證言證詞的內(nèi)容必須真實(shí)。2.建立嚴(yán)格的預(yù)審制度。如加拿大、韓國的法律規(guī)定，加強(qiáng)廣告前的審查程序，建立嚴(yán)格的預(yù)審制度，以此來降低虛假廣告或者不符合法律規(guī)定條件的廣告機(jī)率，嚴(yán)格預(yù)審制度的確立，是預(yù)防不合格廣告的極好屏障。3.加大虛假廣告代言人的違法成本。如法國、日本的法律規(guī)定，加強(qiáng)了明星代言的注意義務(wù)，如果明星代言的產(chǎn)品侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，明星會因此承受巨額賠償、名譽(yù)掃地甚至遭受牢獄之災(zāi)。因此，加大虛假廣告代言的違法成本，會有效遏制明星的虛假代言行為。

四、健全我國廣告代言制度的法律構(gòu)想

（一）明確廣告代言人的法律義務(wù)。

在我國，廣告代言行為沒有明確的種類劃分，從具體表現(xiàn)來看，主要有一般代言和證言廣告兩種區(qū)分。一般代言是“代替”經(jīng)營者發(fā)言，不是代言人的觀點(diǎn)；而證言廣告的代言則產(chǎn)生了虛擬真實(shí)的效果，讓消費(fèi)者相信是代言人的觀點(diǎn)。基于這兩種代言的不同，在法律規(guī)范中明確廣告代言人的法律義務(wù)，也應(yīng)有差別。一般代言，應(yīng)具有法律上的審查義務(wù)，根據(jù)《廣告法》、《廣告管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，代言人應(yīng)審查四個(gè)方面的內(nèi)容：主體資格的合法性、產(chǎn)品的合法性、廣告內(nèi)容的合法性、特殊產(chǎn)

廣告的特殊規(guī)定。證言廣告的代言人除了應(yīng)具有法律上的審查義務(wù)，借鑒美國、加拿大的立法經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)具有信息披露的義務(wù)，披露的內(nèi)容主要有：代言人親自使用產(chǎn)品的情況、從親身體驗(yàn)中對產(chǎn)品的服務(wù)和質(zhì)量所作的了解、“證言”的真實(shí)性及有無虛假和誤導(dǎo)、是否有損于消費(fèi)者權(quán)益。只有明確了廣告代言人的法律義務(wù)，才能讓其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）完善我國的廣告代言立法。

我國對虛假廣告代言人所承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定很少，僅在我國的《食品安全法》里以民事責(zé)任的方式有所體現(xiàn)，在其他的法律規(guī)定里都沒有涉及到廣告代言人的法律責(zé)任，所以應(yīng)該完善我國的廣告代言立法。首先，民事法律責(zé)任拓寬領(lǐng)域。虛假廣告代言人承擔(dān)法律責(zé)任的領(lǐng)域不應(yīng)局限于食品和保健品領(lǐng)域，應(yīng)在所有的商品或服務(wù)領(lǐng)域中都適用。所以，應(yīng)加快《廣告法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律的修改完善。其次，虛假廣告代言人應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。虛假廣告造成損害的普遍性與民事責(zé)任承擔(dān)的個(gè)別性極不協(xié)調(diào)，而受害人多數(shù)會采用息事寧人的做法，因此僅用民事責(zé)任對代言人懲戒是不夠的，應(yīng)設(shè)定行政責(zé)任。根據(jù)代言特點(diǎn)設(shè)定申誡罰和財(cái)產(chǎn)罰，加大處罰的力度，違法的成本增加，代言人就會謹(jǐn)慎從事代言行為。最后，刑法中應(yīng)增加虛假廣告代言罪。法國、日本刑法中都有相應(yīng)的罪名規(guī)范代言行為。當(dāng)然，適用刑罰是對后果嚴(yán)重的違法行為的懲處，但是，刑法更重要的是對世人的警示預(yù)防，相信隨著代言法律規(guī)制的完善，代言行為將會更加規(guī)范化。

（三）加大對虛假廣告的監(jiān)管力度。

2011年中國社科院舉辦“法治藍(lán)皮書暨中國法治發(fā)展與展望研討會”，了《中國法治發(fā)展報(bào)告no.9》（法治藍(lán)皮書）明確提出，加強(qiáng)電視廣告監(jiān)管刻不容緩，尤其應(yīng)加強(qiáng)對明星代言虛假廣告的監(jiān)管。針對目前的問題癥結(jié)，政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范廣告監(jiān)管辦法，理順監(jiān)管機(jī)制，使審查、審批、監(jiān)管、處罰責(zé)任部門明確，嚴(yán)格廣告的審查準(zhǔn)入制度，廣告之前每個(gè)環(huán)節(jié)都要登記備案，如果哪個(gè)環(huán)節(jié)疏忽，使虛假廣告流入市場，就要追究哪個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，保證虛假廣告一出現(xiàn)就有重拳打擊。另外，應(yīng)修改《廣告法》中有關(guān)行政處罰的條文，對廣告主現(xiàn)有的處罰方式：停止侵權(quán)、消除影響、一倍至五倍的罰款進(jìn)行修改，加強(qiáng)行政處罰的力度，加大廣告主、廣告經(jīng)營者和者的違法成本，督促商家自覺約束自己的廣告行為，同時(shí)也在一定程度上遏制明星代言虛假廣告的逐利沖動。

（四）提高消費(fèi)者和媒體的法律素養(yǎng)

在抵制虛假廣告過程中，還需要不斷加強(qiáng)法制宣傳，提升公眾的誠信觀念和消費(fèi)理念，督促廣告主體依法從事廣告活動，增強(qiáng)消費(fèi)者抵制虛假廣告的自覺性和自我保護(hù)意識，消費(fèi)時(shí)不盲從明星效應(yīng)，讓虛假廣告沒有生存的土壤和空間。在治理廣告市場時(shí)，要充分發(fā)揮廣告協(xié)會的監(jiān)督作用，不定期地對新聞媒體行業(yè)的廣告行風(fēng)進(jìn)行評比、監(jiān)督，并將評比結(jié)果進(jìn)行曝光。同時(shí)，各新聞媒體也應(yīng)加強(qiáng)自身的行業(yè)自律，不斷提高新聞工作者的法律素養(yǎng)；同時(shí)對一些重大案件，要發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，公開處理并及時(shí)曝光重大的虛假廣告案件，如實(shí)披露虛假廣告的負(fù)面影響，有力震懾代言虛假廣告的不法分子，形成全面打擊虛假廣告的氛圍，從根本上遏制虛假廣告的蔓延。

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篇（9）

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以創(chuàng)建食品安全放心城區(qū)為主線，以四個(gè)專項(xiàng)整治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動為抓手，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動、社會參與”的原則，鞏固食品安全專項(xiàng)整治階段性成果，按照“五個(gè)一批”的工作要求，突出重點(diǎn)問題、重點(diǎn)品種、重點(diǎn)領(lǐng)域，采取堅(jiān)決措施，強(qiáng)化日常監(jiān)測和監(jiān)管，全面提升食品安全總體水平，確保人民群眾的飲食安全和身體健康。

二、工作目標(biāo)

本著“標(biāo)本兼治，著力治本”的原則，嚴(yán)厲打擊違法制售使用“瘦肉精”行為，堅(jiān)決不允許我區(qū)發(fā)生任何“瘦肉精”案件；嚴(yán)厲打擊違法制售使用“地溝油”行為，建立健全餐廚廢棄物收運(yùn)、處置等管理制度；嚴(yán)厲打擊在食品中違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑行為，加強(qiáng)非法添加行為源頭治理，規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)使用，強(qiáng)化食品添加劑生產(chǎn)和使用長效監(jiān)管機(jī)制建設(shè)；嚴(yán)厲打擊違法制售假冒偽劣酒類行為，進(jìn)一步凈化酒類生產(chǎn)經(jīng)營秩序。

三、工作重點(diǎn)

（一）打好治理違法制售使用“瘦肉精”攻堅(jiān)戰(zhàn)

按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)瘦肉精監(jiān)管工作的意見》文件精神，“瘦肉精”監(jiān)管由區(qū)畜牧局牽頭負(fù)責(zé)，各相關(guān)部門按照職責(zé)分工各負(fù)其責(zé)，各司其職，密切配合，形成工作合力。“瘦肉精”涉及生豬、肉牛、肉羊等多種畜產(chǎn)品，從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)蔓延到宰前運(yùn)輸、販運(yùn)等多個(gè)環(huán)節(jié)。對此，一是健全“瘦肉精”監(jiān)管工作機(jī)制。畜牧部門牽頭，建立覆蓋生豬（牛、羊）養(yǎng)殖、出欄、屠宰、收購、販運(yùn)、銷售和消費(fèi)等環(huán)節(jié)的“瘦肉精”全程監(jiān)管責(zé)任體系、檢驗(yàn)制度和打擊機(jī)制。二是要強(qiáng)化“瘦肉精”的檢測。對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)品種、重點(diǎn)對象，要采取超常措施，特別是對生豬、羊、牛、雞等重點(diǎn)畜禽產(chǎn)品；魚類、對蝦等重點(diǎn)水產(chǎn)品；畜禽養(yǎng)殖場，水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地，畜禽屠宰場（點(diǎn)），獸藥經(jīng)營店，飼料加工企業(yè)，畜禽屠宰專業(yè)村，畜禽育肥集聚地，熟食、水產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)（含小作坊），農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，農(nóng)貿(mào)市場，食品超市，小食雜店，燒烤店，火鍋店，工地食堂，小餐飲等重點(diǎn)部位，加大檢測密度，強(qiáng)化日常監(jiān)管，形成嚴(yán)厲打擊的高壓態(tài)勢。三是嚴(yán)厲打擊喂食“瘦肉精”違法犯罪行為。各有關(guān)部門一旦發(fā)現(xiàn)可疑線索，要緊盯不放，追根溯源，一查到底。對“瘦肉精”案件，公安部門要提前介入，嚴(yán)查嚴(yán)辦，快速處置。要下定決心，采取堅(jiān)決措施，集中時(shí)間，集中力量，切實(shí)打斷“瘦肉精”銷售、使用鏈條，堅(jiān)決打擊違法制售使用“瘦肉精”犯罪分子的囂張氣焰。

（二）打好違法制售使用“地溝油”治理攻堅(jiān)戰(zhàn)

按照《加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理工作實(shí)施方案》要求，各有關(guān)部門要認(rèn)真履職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，切實(shí)抓好落實(shí)。一是重點(diǎn)部位、重點(diǎn)企業(yè)反復(fù)查。以城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市近郊區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，以火鍋店、學(xué)校、工地食堂、廢棄油脂生產(chǎn)企業(yè)為重點(diǎn)單位進(jìn)行反復(fù)排查，確保不留死角。二是生產(chǎn)經(jīng)營單位深入查。采取巡查、檢查、抽查、暗訪等多種方式，對全區(qū)食用油生產(chǎn)、批發(fā)、零售單位進(jìn)行全面排查，重點(diǎn)檢查生產(chǎn)經(jīng)營單位原輔料來源、索證索票、產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告、購銷臺賬落實(shí)情況。三是餐飲環(huán)節(jié)著重查。嚴(yán)查餐飲服務(wù)單位餐廚廢棄物處置管理制度是否落實(shí)，加大對餐廚廢棄物產(chǎn)生、收運(yùn)、處置單位臺賬記錄及餐廚廢棄物的種類、數(shù)量、去向、用途等情況的核查力度，嚴(yán)防地溝油回流餐桌。城管部門要抓緊研究制定我區(qū)餐廚廢棄物收集、運(yùn)輸、處置的監(jiān)管措施，從源頭上加強(qiáng)對地溝油的監(jiān)管。食品安全監(jiān)管部門要強(qiáng)化索證索票管理，重點(diǎn)是散裝油的監(jiān)管和監(jiān)測，堅(jiān)決阻止“地溝油”流向食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)。公安部門要形成嚴(yán)厲打擊“地溝油”的強(qiáng)大聲勢，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，迅速立案，會同有關(guān)監(jiān)管部門做好案件的調(diào)查取證工作。環(huán)保部門要加強(qiáng)廢棄油脂生產(chǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管，查清原料油來源和銷售去向。各有關(guān)部門要進(jìn)一步強(qiáng)化部門職責(zé)，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)合作，密切配合，做細(xì)做實(shí)“地溝油”整治工作，確保人民群眾的飲食衛(wèi)生安全。

（三）打好食品非法添加治理攻堅(jiān)戰(zhàn)

按照《嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的實(shí)施方案》要求，把打擊食品非法添加和濫用添加劑作為一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，按照國家公布的食品中可能添加的非食用物質(zhì)、易濫用的食品添加劑品種名單和檢測方法，突出重點(diǎn)品種、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)區(qū)域，嚴(yán)格監(jiān)管食品添加劑的生產(chǎn)銷售，規(guī)范食品添加劑使用管理。一是加強(qiáng)非法添加行為監(jiān)督查驗(yàn)。各有關(guān)部門要加大監(jiān)督檢查力度，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)管，明確責(zé)任，分片包干，消除監(jiān)管死角。督促食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴(yán)格依法落實(shí)查驗(yàn)、記錄制度，并作為日常監(jiān)管檢查的重點(diǎn)。督促食品生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全檢驗(yàn)制度，加密自檢頻次。完善監(jiān)督抽檢制度，強(qiáng)化不定期抽檢和隨機(jī)性抽檢。二是嚴(yán)格監(jiān)管食品添加劑生產(chǎn)銷售。質(zhì)監(jiān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行食品添加劑生產(chǎn)許可制度，從嚴(yán)懲處未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)的企業(yè)；加強(qiáng)原料采購和生產(chǎn)配料等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管，督促生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量安全控制要求。工商部門要監(jiān)督食品添加劑銷售者建立并嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)貨查驗(yàn)、銷售臺賬制度，嚴(yán)厲查處無照經(jīng)營和違法銷售假冒偽劣食品添加劑的行為。三是加強(qiáng)食品添加劑使用監(jiān)管。食品生產(chǎn)經(jīng)營單位和餐飲服務(wù)單位要嚴(yán)格執(zhí)行食品添加劑進(jìn)貨查驗(yàn)、記錄制度，不得購入標(biāo)識不規(guī)范、來源不明的食品添加劑，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍限量使用食品添加劑。各監(jiān)管部門要嚴(yán)肅查處超范圍、超限量等濫用食品添加劑的行為。衛(wèi)生部門要明確餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)允許使用的食品添加劑品種，指導(dǎo)餐飲服務(wù)單位規(guī)范食品添加劑使用，不得虛假宣傳、欺騙消費(fèi)者。衛(wèi)生部門要重點(diǎn)加強(qiáng)對提供火鍋、自制飲料、自制調(diào)味料等服務(wù)的餐飲單位使用食品添加劑的監(jiān)管。四是積極建立食品添加劑監(jiān)管的長效工作機(jī)制。努力做到強(qiáng)化部門監(jiān)測預(yù)警，強(qiáng)化部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動，強(qiáng)化企業(yè)誠信自律，強(qiáng)化社會監(jiān)督，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早治理，將問題消滅在萌芽狀態(tài)。對于非法添加和濫用食品添加劑的典型案例要進(jìn)行頂格處理，予以嚴(yán)厲打擊，并公開曝光，公布查處結(jié)果，有效遏制非法添加行為和濫用食品添加劑行為。

（四）打好違法制售假冒偽劣酒類治理攻堅(jiān)戰(zhàn)

昌黎縣個(gè)別企業(yè)制售假冒偽劣葡萄酒事件，暴露了在酒類質(zhì)量安全監(jiān)管方面存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。各監(jiān)管部門要從這次事件中汲取深刻教訓(xùn)，舉一反三，按照國務(wù)院食安辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)酒類質(zhì)量安全工作的通知》要求，全方位加強(qiáng)白酒、紅酒、啤酒等酒類質(zhì)量安全管理。一是開展拉網(wǎng)式排查。工商和商務(wù)部門要針對重點(diǎn)地段、重點(diǎn)部位進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，以大大小小的名煙名酒店為排點(diǎn)，嚴(yán)查城鄉(xiāng)結(jié)合部閑置房屋和城市居民區(qū)空閑下房，堅(jiān)決搗毀假冒偽劣酒類生產(chǎn)和儲存的黑窩點(diǎn)，徹查超市、商場、名煙名酒店銷售假冒偽劣和套用名酒商標(biāo)的售假行為。二是徹底切斷售假鏈條。一旦發(fā)現(xiàn)售假行為，要堅(jiān)決杜絕以罰代刑、人情執(zhí)法、敷衍了事的現(xiàn)象。要依據(jù)線索，追根索源，切實(shí)查清假冒偽劣酒類進(jìn)貨渠道、藏匿地點(diǎn)和上線銷售人員情況，并及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)立案偵破，徹底切斷制假售假的犯罪鏈條。三是加快整合重組步伐。對于大型酒類企業(yè)，質(zhì)監(jiān)部門要實(shí)行嚴(yán)格的駐廠監(jiān)管措施，督促企業(yè)落實(shí)內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，保企業(yè)、保品牌、保聲譽(yù)；對于小型釀酒企業(yè)，要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，重點(diǎn)整治沒有發(fā)酵工藝、非法勾兌、生產(chǎn)假冒他人注冊商標(biāo)的行為；對制假售假的企業(yè)，一律關(guān)閉取締；對產(chǎn)品質(zhì)量控制不嚴(yán)格、生產(chǎn)條件不規(guī)范的企業(yè)，一律停產(chǎn)整頓。要通過生產(chǎn)許可證年檢、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等方式，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，督促中小企業(yè)加快整合重組，推動全區(qū)酒類產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級、健康發(fā)展。

四、實(shí)施步驟

食品安全四個(gè)專項(xiàng)整治攻堅(jiān)戰(zhàn)共分三個(gè)步驟：

第一階段：動員部署。各相關(guān)部門要專門召開會議進(jìn)行動員部署，進(jìn)行廣泛深入的宣傳發(fā)動。

第二階段：集中整治。各監(jiān)管部門要通力配合，密切協(xié)作，集中時(shí)間、集中人員、集中精力，突擊打好四項(xiàng)專項(xiàng)整治攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保集中整治取得實(shí)效，確保食品安全年度工作任務(wù)圓滿完成。

第三階段：總結(jié)驗(yàn)收。由區(qū)政府各督導(dǎo)組對各有關(guān)部門的專項(xiàng)整治情況進(jìn)行考核驗(yàn)收。對工作成績突出的予以表彰，對工作不力的要進(jìn)行通報(bào)批評并追究責(zé)任。

五、工作要求

（一）要高度重視，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。這四個(gè)專項(xiàng)整治攻堅(jiān)行動都是我區(qū)食品安全的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作。各有關(guān)單位要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自研究部署，調(diào)度工作進(jìn)展情況。分管領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，靠前指揮，結(jié)合實(shí)際和重點(diǎn)工作任務(wù)，制定切實(shí)可行的專項(xiàng)整治行動方案。各部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，明確責(zé)任，形成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。要把四項(xiàng)專項(xiàng)整治攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)層層分解，逐級落實(shí)責(zé)任，一級抓一級、一級對一級負(fù)責(zé)，切實(shí)把專項(xiàng)整治攻堅(jiān)行動做深、做細(xì)、做實(shí)。

（二）要嚴(yán)格執(zhí)法，狠抓大案要案偵破。各有關(guān)部門要按照各自職責(zé)分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)工作溝通和配合，搞好工作銜接。對于重大案件、重點(diǎn)問題要建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的問題要敢于較真碰硬，決不姑息，決不手軟。凡是發(fā)現(xiàn)食品安全違法犯罪行為，公安機(jī)關(guān)要提前介入，要把這次整治行動同公安部門部署的“打四黑、除四害”活動緊密結(jié)合起來，相關(guān)監(jiān)管部門要提前收集證據(jù)，并及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)要快偵快辦，檢察機(jī)關(guān)要快捕，人民法院要從重、從嚴(yán)、從快審判。堅(jiān)決依法從嚴(yán)查處一批危害巨大、影響惡劣的食品安全違法案件，徹底打擊食品安全違法犯罪行為。

篇（10）

    

    冷鏈指“根據(jù)物品特性，為保持其品質(zhì)而采用的從生產(chǎn)到消費(fèi)的過程中始終處于低溫狀態(tài)的物流網(wǎng)絡(luò)”。對于絕大多數(shù)食品而言，其品質(zhì)均會隨著時(shí)間的延長而下降。所以，適當(dāng)?shù)募庸ぁb和儲藏技術(shù)可以顯著延長食品的貨架期。因此，冷鏈物流技術(shù)不斷翻新，許多新技術(shù)也不斷涌現(xiàn)并得到應(yīng)用(見表1)。對于食品冷鏈物流技術(shù)的研究已經(jīng)成為當(dāng)今的熱點(diǎn)研究領(lǐng)域，有文獻(xiàn)對冷鏈物流技術(shù)從各個(gè)物流環(huán)節(jié)進(jìn)行分析和界定，與國外先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行比較，指出我國冷鏈物流技術(shù)應(yīng)用存在的問題并從政策角度提出建議；有文獻(xiàn)從設(shè)施裝備、車輛溫控、技術(shù)指標(biāo)三個(gè)方面分析我國食品冷鏈物流技術(shù)狀況，提出了有關(guān)食品冷鏈物流技術(shù)創(chuàng)新與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的建議；有文獻(xiàn)對冷鏈物流體系建設(shè)中的關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，并展望了冷鏈物流技術(shù)使用與發(fā)展的趨勢；同時(shí)也有很多學(xué)者從單類或某個(gè)領(lǐng)域信息技術(shù)的應(yīng)用入手進(jìn)行分析。、對冷鏈流程的研究較為廣泛，主要體現(xiàn)為采用一些流程分析的方法對冷鏈進(jìn)行優(yōu)化，、、另外就是有關(guān)冷鏈物流關(guān)鍵控制點(diǎn)和質(zhì)量安全追溯的研究。、綜上所述，目前絕大部分研究都是在借鑒國外冷鏈物流的先進(jìn)做法，同時(shí)結(jié)合我國實(shí)際指出了我國冷鏈物流發(fā)展的方向，但他們的研究觸及到冷鏈物流信息技術(shù)恰當(dāng)應(yīng)用的還比較少，只是籠統(tǒng)地進(jìn)行冷鏈物流理論方面的研究，基于冷鏈流程的價(jià)值分析，以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行物流技術(shù)恰當(dāng)植入應(yīng)用的研究還是個(gè)空白。

    本文借助功能建模流程分析方法(Integrated Computer Aided Manufacturing Definition Method Function Modeling，以下簡稱IDEF0)，對冷鏈流程進(jìn)行系統(tǒng)分析，來實(shí)現(xiàn)冷鏈流程與物流技術(shù)的優(yōu)化及規(guī)范；以流程分析為核心，采用價(jià)值—過程—技術(shù)系統(tǒng)集成設(shè)計(jì)方法(Value-Process-Technology，以下簡稱VPT)來定位冷鏈價(jià)值，優(yōu)化冷鏈流程，植入相應(yīng)的物流信息技術(shù)，使食品冷鏈物流技術(shù)的使用更為科學(xué)而恰當(dāng)；以X公司肉制品冷鏈過程為研究對象進(jìn)行實(shí)證分析，并采用模糊0-1規(guī)劃分析法進(jìn)行驗(yàn)證。希望本文的研究能對冷鏈物流相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定提供借鑒，并對冷鏈物流企業(yè)信息技術(shù)的引入提供理論支持。

    二、冷鏈流程分析

    1.基于IDEF0方法的冷鏈流程分析。對冷鏈流程的分析研究，這里選擇了比較適用于分析階段的IDEF0方法，這種方法可以同時(shí)面向功能價(jià)值和冷鏈環(huán)節(jié)，能清楚地表示出整個(gè)流程以及各環(huán)節(jié)的信息、技術(shù)和流程環(huán)節(jié)前后的聯(lián)系。

    

    圖1　產(chǎn)品配送流程IDEF0流程圖

    IDEF0圖形元素主要是簡單的盒子及箭頭。我們把描述功能活動的圖形稱為活動圖形(Activity Diagrams)。在活動圖形中，盒子表示活動，箭頭表示由系統(tǒng)處理的事件，其中左、右兩端分別為輸入、輸出的資料、信息或?qū)ο蟮龋戏綖榭刂品礁襁\(yùn)作的條件、制度或環(huán)境，下方為支持作業(yè)方格的技術(shù)或機(jī)制，用以上四種接口來表達(dá)系統(tǒng)架構(gòu)中功能執(zhí)行時(shí)的所有變化以及所需的環(huán)境，而活動與活動之間的箭頭流向可表示為物料流及信息流的展現(xiàn)。與其他流程分析方法類似，每個(gè)基本結(jié)構(gòu)又可以分解成子結(jié)構(gòu)，這樣逐級進(jìn)行細(xì)分。IDEF0主要的功能是以結(jié)構(gòu)化的方式來表達(dá)系統(tǒng)功能環(huán)境以及各功能之間的關(guān)系。采用IDEF0作為分析工具，可以很清楚地表達(dá)出系統(tǒng)技術(shù)采用與流程之間的關(guān)系，而程序設(shè)計(jì)者也可由IDEF0的模型圖全面而清晰地了解系統(tǒng)的需求。

    下面將以某一家冷鏈肉制品X公司為例，采用本文的研究思路進(jìn)行案例分析，以期對整個(gè)研究方法有一個(gè)直觀的表述和展示。

    2.X公司肉制品冷鏈流程分析。X公司肉制品冷鏈業(yè)務(wù)流程包括養(yǎng)殖、運(yùn)輸、生產(chǎn)加工、倉儲配送、零售、回收六大環(huán)節(jié)。首先建立IDEF0模型頂層圖，并根據(jù)頂層圖構(gòu)建各級子流程圖。受篇幅所限，這里只對倉儲配送環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化分析(見圖1)。從圖1可以看出，X公司倉儲配送環(huán)節(jié)信息化水平不高，還處于人工操作階段，所采用的冷鏈物流技術(shù)較少，公司冷鏈流程還處在粗放式管理階段。因此，該公司計(jì)劃針對目前的狀況，提升信息化水平，引進(jìn)信息技術(shù)，優(yōu)化冷鏈流程，細(xì)化管理規(guī)范。但具體在哪些環(huán)節(jié)優(yōu)化哪些信息技術(shù)還不能科學(xué)確定，因此本文將基于IDEF0方法的流程分析結(jié)果，結(jié)合VPT分析方法，提出分析模型來解決該問題。

    三、基于VPT的信息技術(shù)植入分析

    1. VPT系統(tǒng)集成設(shè)計(jì)方法概述。VPT系統(tǒng)集成設(shè)計(jì)方法是在對系統(tǒng)總體進(jìn)行價(jià)值、過程、技術(shù)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，從而使所設(shè)計(jì)的技術(shù)很好地服務(wù)于相關(guān)過程，而過程能夠很好地實(shí)現(xiàn)其系統(tǒng)總體的價(jià)值體系。也就是說，VPT系統(tǒng)集成設(shè)計(jì)方法將物流系統(tǒng)的價(jià)值流設(shè)計(jì)、過程流設(shè)計(jì)與技術(shù)流設(shè)計(jì)視為統(tǒng)一的整體，使所涉及的方案在概念設(shè)計(jì)、過程設(shè)計(jì)、設(shè)備設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)形成一個(gè)和諧、完整、高效率的體系。

    本文將采用VPT系統(tǒng)集成設(shè)計(jì)方法的分析思路，基于冷鏈物流流程分析結(jié)果，形成VPT各級分析表，并在此基礎(chǔ)上形成VPT層次結(jié)構(gòu)模型，使冷鏈物流技術(shù)植入更具有針對性和直觀性。

    2.X公司冷鏈物流技術(shù)植入分析。基于VPT設(shè)計(jì)方法的設(shè)計(jì)理念，在對X公司冷鏈流程進(jìn)行詳細(xì)剖析基礎(chǔ)上建立公司價(jià)值體系，植入恰當(dāng)?shù)男畔⒓夹g(shù)，進(jìn)而優(yōu)化公司冷鏈流程，規(guī)范公司管理。

    首先，建立公司的VPT一級分析表，在VPT一級分析表基礎(chǔ)上逐級細(xì)化分解。受篇幅所限，在這里只展示倉儲配送環(huán)節(jié)的VPT二級分析表(見表2)。由表2可以看出，由于物流技術(shù)采用不當(dāng)，導(dǎo)致原有倉儲配送環(huán)節(jié)流程煩瑣，且容 易出現(xiàn)很多管理問題。經(jīng)過VPT優(yōu)化分析后，基于倉儲配送的價(jià)值流實(shí)現(xiàn)以及優(yōu)化物流技術(shù)的采用，信息化水平得到提高，改善了倉儲配送的整個(gè)流程，使原有的五道程序簡化為優(yōu)化后的四道程序，降低了操作頻率，提高了管理效率。

    

    圖2　X公司倉儲配送VPT層次結(jié)構(gòu)模型

    

    其次，在此基礎(chǔ)上形成VPT層次結(jié)構(gòu)模型，如圖2所示。該模型從三維視角將冷鏈各流程環(huán)節(jié)的流程價(jià)值及物流技術(shù)與冷鏈流程形成系統(tǒng)對應(yīng)顯示模式，并進(jìn)行逐層分解，使物流技術(shù)的植入更具流程針對性，從而實(shí)現(xiàn)公司冷鏈物流技術(shù)體系服務(wù)冷鏈流程體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公司冷鏈價(jià)值體系。這里，物流技術(shù)體系、流程體系、冷鏈價(jià)值體系的構(gòu)建可借鑒圖2的構(gòu)建模式，用三維的方式把物流技術(shù)、流程和價(jià)值從組織的頂層描述到底層，進(jìn)行系統(tǒng)研究和展示，方便管理者有針對性地找到管理問題。

    最后，通過對冷鏈過程建立的VPT系統(tǒng)模型體系，可以明確企業(yè)采用物流技術(shù)的具體環(huán)節(jié)及物流技術(shù)與流程、價(jià)值的契合程度，并在公司價(jià)值和流程的基礎(chǔ)上梳理物流技術(shù)的層次及其之間的關(guān)系，從而優(yōu)化和規(guī)范公司的管理過程。在這之后，系統(tǒng)研究可以進(jìn)行循環(huán)分析，再從IDEF0的分析方法入手，對優(yōu)化后的管理流程進(jìn)行重新分析，并基于VPT分析方法再次改善，這一輪的完善過程會相對較為簡便和快捷。經(jīng)過兩輪的優(yōu)化，冷鏈物流技術(shù)的植入會更為準(zhǔn)確和恰當(dāng)。

    根據(jù)以上分析，優(yōu)化后的倉儲配送流程植入了自動識別技術(shù)、自動補(bǔ)貨技術(shù)和自動分揀技術(shù)等，從而形成了綜合的倉儲管理系統(tǒng)，使公司倉儲配送流程環(huán)節(jié)減少，管理和工作效率得到有效提高。但基于IDEF0和VPT的物流技術(shù)植入研究主要是針對冷鏈流程系統(tǒng)進(jìn)行定性分析，并且可能會在定位物流技術(shù)環(huán)節(jié)分析出多種方案，比如自動識別技術(shù)就有采用條碼技術(shù)和射頻技術(shù)兩種方案。因此，為了驗(yàn)證分析結(jié)果，并作出物流技術(shù)的進(jìn)一步確定，可采用模糊0-1規(guī)劃方法進(jìn)行定量分析的補(bǔ)充。

    四、基于模糊0-1規(guī)劃組合方法的物流技術(shù)選擇

    1.模糊0-1規(guī)劃組合方法概述。模糊0-1規(guī)劃組合方法集合模糊集理論、模糊網(wǎng)絡(luò)分析法、關(guān)鍵成功因素法和0-1整數(shù)規(guī)劃方法為一體構(gòu)建模型并求解。該方法借鑒了有關(guān)文獻(xiàn)研究組合方法的思路，其推導(dǎo)過程可參考該文獻(xiàn)。

    本文利用該組合方法的分析思路，將備選物流技術(shù)與所服務(wù)流程和所實(shí)現(xiàn)的企業(yè)價(jià)值擬合在一起，充分考慮了物流技術(shù)與流程和價(jià)值的對應(yīng)程度。同時(shí)，鑒于物流技術(shù)之間的效益關(guān)聯(lián)性、成本關(guān)聯(lián)性和技術(shù)關(guān)聯(lián)性，該方法在建模過程中要把物流技術(shù)投入的風(fēng)險(xiǎn)收益、可支配的投資以及物流技術(shù)實(shí)施前提等因素都作為約束條件考慮進(jìn)去。依據(jù)該方法的分析思路為欲解決的問題建立最終模糊0-1規(guī)劃模型：

    

    

    

    式(1)表示與所采用的物流技術(shù)與流程和價(jià)值擬合程度最高的目標(biāo)函數(shù)；式(2)和式(3)表示風(fēng)險(xiǎn)收益相關(guān)性約束以及成本相關(guān)性約束；式(4)到式(6)分別表示物流技術(shù)之間的技術(shù)關(guān)系約束，包括配套技術(shù)約束、互斥技術(shù)約束、必須應(yīng)用的技術(shù)約束。

    2.X公司物流技術(shù)的選擇。基于IDEFO和VPT分析，確定備選物流技術(shù)方案，參照式(1)到式(8)為X公司的物流技術(shù)建立分析模型。為與上文分析形成對應(yīng)，該計(jì)算過程只展示倉儲配送流程中的物流技術(shù)選擇，并且為了簡練展示過程，只通過對多種備選方案中的三組物流技術(shù)優(yōu)化選擇來體現(xiàn)算法效果。通過調(diào)查方法對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理，借助EXPERT CHOICE軟件得到各物流技術(shù)的相關(guān)屬性值，帶入模型，采用EXCEL計(jì)算

    

    

    模糊0-1規(guī)劃組合方法為IDEF0與VPT分析方法的結(jié)合進(jìn)行了很好的補(bǔ)充，使整個(gè)分析的過程與結(jié)果更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性，使物流技術(shù)的采用更加恰當(dāng)精確。這三種方法的結(jié)合從整體上為企業(yè)物流技術(shù)的采納提供了更具說服力的支撐。

篇（11）

為適應(yīng)常委會工作的要求，必須不斷學(xué)習(xí)相關(guān)知識。法工委顧萍老師贈送的《立法中的博弈――上海地方立法紀(jì)事》一書，十分貼近工作實(shí)際。書中選錄了市十二屆人大法制委和常委會法工委及其工作班子記錄的立法案例，時(shí)任市人大常委會法工委主任沈國明在前言中高度概括了利益博弈的原理，指出新時(shí)期立法工作的焦點(diǎn)就是利益博弈。從這個(gè)角度出發(fā)去觀察立法中的關(guān)鍵所在，讓人豁然開朗。之后5年中，在各種立法解讀、聽證、常委會審議以及法制委工作會議上，我多次感受到涉及社會資源再分配、管理責(zé)任、執(zhí)法權(quán)歸屬等關(guān)鍵條款所引起的博弈和爭論。如審議《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》時(shí)，對于違章建筑、損壞承重墻等問題的監(jiān)管，審議食品安全法實(shí)施條例時(shí)，對于面制品小鋪的監(jiān)管等，都發(fā)生過多部門間扯皮的情況。而在一些法規(guī)制定時(shí)，又常常出現(xiàn)關(guān)于財(cái)政資金的撥付及部門編制等超出法定原則的要求。面對這些需要思辨和選擇的議題，我的出發(fā)點(diǎn)都是公眾利益。因?yàn)槲液推胀癖娨粯樱Ｍ^上安全有序的公共生活，有健康良好的社會運(yùn)轉(zhuǎn)方式，也希望行之有效的法律法規(guī)，讓權(quán)力的啟動受到約束和制衡。

每次常委會會議都有不同的議題，在審議前我時(shí)常請教專家和同行，了解相關(guān)情況和他們的意見。在審議中，對于自身經(jīng)驗(yàn)之外的議題，我不會為說而說；但事關(guān)百姓生活和公共利益的議題，我一定會說；每次發(fā)表意見時(shí)，不說空話套話，不說正確的廢話，爭取說有用的話。如審議關(guān)于保障性住房建設(shè)工作情況的報(bào)告時(shí)，我比對巴黎市郊為非洲移民造的簡易房最后淪為貧民窟，釀成暴亂的案例，提出應(yīng)對本市經(jīng)適房建設(shè)、分配和居住情況進(jìn)行調(diào)研分析，加強(qiáng)管理，適時(shí)調(diào)整。在實(shí)施公交優(yōu)先戰(zhàn)略情況報(bào)告的審議中，借鑒香港公交規(guī)劃和管理經(jīng)驗(yàn)，我提出實(shí)地調(diào)查，改變不乘公交的人開車占用公交車道的現(xiàn)狀。審議節(jié)能降耗工作報(bào)告時(shí)，以自己采寫報(bào)道時(shí)掌握的案例，呼吁改變管理方式，加大統(tǒng)籌力度并落到實(shí)處的建議。審議推進(jìn)垃圾分類和減量化工作情況報(bào)告時(shí)，我提出向臺北學(xué)習(xí)，請市長和官員上街宣傳，組織在滬臺胞太太宣講團(tuán)，設(shè)置相關(guān)教育課程，對企業(yè)的包裝耗材進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)等有操作性的建議等等。5年參加常委會會議審議，我腦海中留存了許多難忘的聲音――不少委員有豐富的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，審議時(shí)充滿憂患，提出不少研究和解決問題的思想方法，意見十分寶貴，如果得到認(rèn)真采納，對于消解問題和改進(jìn)制度當(dāng)是有益的。令人遺憾的是，在實(shí)際中常常因各種原因，甚至各種推諉、扯皮，常委會會議很多審議意見依然停留在程序和形式上，無法真正形成約束力和推動力，由此造成的政治資源的浪費(fèi)和思想的浪費(fèi)，乃至生命的浪費(fèi)，與舌尖上的浪費(fèi)相比，更為可悲。

新一屆中央政府加大推進(jìn)改革，上海作為全國改革開放的排頭兵和先行者，如何將中國夢的理想化為一種社會力量，真正變?yōu)槔习傩湛梢愿兄陀|摸的現(xiàn)實(shí)，有太多難題需要破解。與此同時(shí)，人大常委會的工作也展現(xiàn)出很多值得探索和創(chuàng)新的空間，作為地方最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，我個(gè)人認(rèn)為，可以更多關(guān)注宏觀面上本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題，關(guān)注城市發(fā)展建設(shè)和改善人民生活相關(guān)的熱點(diǎn)，關(guān)注生活安定的社會成員的生活質(zhì)量，也關(guān)注尚不穩(wěn)定的困難人群的基本生活，致力于其他國家機(jī)關(guān)無法干預(yù)和解決的市場中存在的缺陷和不足，更廣泛深入地采集民智民意，在加大社會保障、縮小貧富差距、城鄉(xiāng)一體化，以及人口發(fā)展戰(zhàn)略等方面的制度設(shè)計(jì)或改良上有所作為。