傳統公共行政的主要特征大全11篇

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行政法觀作為國家行政的突出特征，行政的國家性是指行政以國家的強制力為后盾，以國家行政機關為代表而實施的對國家事務和公共事務進行各種管理活動。與此相應的管理論的行政法觀認為:行政法確切的說就是國家管理法，管理主體對管理對象的影響，是借助于行政法規范來實現的。這一理論具有明顯的片面性，它過分強調政府的集中管理，將行政相對人作為純粹的管理對象和義務客體，剝奪了相對人參與行政程序的主體地位。因此，這種觀點已經落后于現代國家民主與法治發展的總體水平，不具有導向性的積極意義。

(二)行政權的公共性與平衡論

行政法觀由于紛繁復雜的社會生活中充滿了單單由國家管理無法調和的矛盾，隨著國家行政向公共行政的轉變，行政權也日益從國家性演進至公共性。行政的公共性是現代國家行政最基本的特征，社會越進步，行政的公共性就越顯著。平衡論的行政法觀主張現代行政法應追求平衡，為了實現這種協調與均衡的價值主張，一方面，行政法從公益目的出發，在賦予行政機關必要的權力的同時，保證這些權力的有效行使;另一方面，行政法從私人權益保護目的出發，又必須賦予公民相應的行政參與和救濟權利，完善行政程序，強化對行政權的監督，這兩方面都不能偏廢。

二、行政權公共性對行政權國家性的挑戰

(一)從行政權國家性到公共性的轉變

是歷史的必然20世紀70年代起，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革席卷全球。社會模式開始轉變，世界多數國家都把推進政府改革，提高行政效能作為提高本國綜合實力的重要舉措，導致行政權國家性雖與公共性并存于一個社會，但國家性的衰弱和公共性的漸強使行政權的公共性扮演了更為重要的角色。

(二)行政權公共性是行政的最高價值標準

自由競爭的社會中的個人或社會團體直接追求的一般是個體利益，這就需要公共權力對社會進行全面整體的協調和組織。行政公共性是指公共權力主體對公共事務的管理活動應該執行公共意志，代表公共利益并最終實現社會公共目的，如果行政權力主體盲目追求自身利益，忽視行政權的最高價值標準———公共性，就意味著公權力的腐敗和滅亡。

三、行政權公共性下我國行政法發展

展望行政權從國家性到公共性的轉變，帶來了行政法研究視角的轉換，在公共性下我國行政法的發展打破了傳統觀念界限，把滿足公共利益作為行政行為的目的，具體而言，主要體現在以下幾方面:

(一)行政法治觀念

從管理行政到服務行政的革新在公共性的行政權下，管理行政逐步轉化為服務行政，主張政府有效的為全體人民和社會提供最好的服務，同時也強調相對人對服務的交流與合作，即現代行政法應追求平衡，平衡行政主體與相對方的權利義務關系，平衡行政主體的權力與責任，平衡相對方的權利義務。

(二)國家行政機關與社會組織

行政主體并存公共性下的行政權要以能夠最優地實現公共目標為標準，確定公共管理和公共服務的主體，應將有利于公共目標實現的社會公共組織等加入公共事務管理領域。由社會組織行使公共權力，可以避免或減少行政國家的諸如腐敗、低效、濫用權力等弊端，而且，社會組織相比國家機關更加貼近公眾生活，公民可以更加直接的參與其運作并對之監督。

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中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）07-0004-05

一、引言

中國社會正處于轉型期，公務員錄用人員不斷增加（見表1），公務員行政倫理失范、行政人格異化現象比較嚴重，政府職能面臨巨大挑戰。深化行政管理體制改革，提高公共服務和社會管理的能力，建設人民滿意的服務型政府，需要塑造和完善作為行政主體的公務員的行政人格。行政人格的研究實質上是公共行政中人的行為研究。威爾遜（Woodrow Wilson）[1]、古德諾（Goodnow）[2]的“政治與行政二分”理論將行政人定位為行政意志的純粹執行者。隨后，一些學者加入了行政組織中人或人格的討論。如韋伯（Max Weber）認為行政人員具有工具理性和非人格化；[3]達爾（Robert A. Dahl）指出公共行政學的創立須對人的行為進行科學研究；[4]庫珀（Terry L. Cooper）認為公務員的道德品質是行政機構有效運轉的必備條件；[5]弗雷德里克森（H. G. Frederickson）指出公共行政需構建公務員遵循的價值規范與倫理準則，保證政府治理的有效性。[6]國外的研究取得了豐富的成果，對行政人格的進一步研究具有借鑒作用。

在國內，學者們從心理學[7]、法學[8]、倫理學[9]、公共行政學[10]等視角對行政人格進行了探討，主要包括公務員行政人格的內涵與特征、行政人格的類型與要素、行政人格的影響因素與現狀、行政人格的完善途徑等，但其研究有待進一步深入。公共行政學發展和邏輯演進到公共管理階段，越來越涉及到行政價值問題，提出了對政府進行倫理思考與道德定位。公共倫理學的產生和形成，是公共行政學發展的邏輯必然，是與公共管理范式相適應、相匹配的學科拓展。本文擬立足于正在形成的公共管理范式，從公共倫理的角度探討公務員行政人格的內涵及其塑造途徑。

二、公務員行政人格的內涵與特征

1.行政人格的內涵。行政人格在學術界是一個比較新鮮的學術概念，學者們從不同的角度對其進行了解釋，目前尚無統一的定論。心理學角度的行政人格強調公務員“統一的結構性自我”，法學角度的行政人格強調公務員“有存在價值的自我”，倫理學角度的行政人格強調公務員“崇高的自我”，哲學角度的行政人格強調公務員“有自由價值的自我”，社會學角度的行政人格強調公務員“持久的自我”，公共行政學角度的行政人格強調公務員“公共服務的自我”。[9]

公共倫理的價值目標，是培養和完善公共倫理人格。本文認為公共倫理視角下的行政人格是公務員區別于其他社會群體的內在規定性，是指公務員的倫理尊嚴、倫理規范、倫理品質、倫理境界依據職業要求和角色規范在公共行政領域中行使公共權力、維護公共利益、實現公共行政倫理價值而形成的道德意識、職業責任、智能結構的統一。行政人格是公務員作為群體之格在公共領域與作為個體之格在私人領域的有機統一。

2.行政人格的特征。公共管理作為一種新型的范式，是人類歷史上第一個在倫理精神、原則和理念的基礎上建立起來的新的社會治理模式。[11]公共行政學發展和演進到公共管理階段，提出了對政府進行倫理思考與道德定位，并將更加關注公務員的行政價值、道德準則與倫理規范。因此，本文認為立足于與公共管理范式相適應的服務行政的背景下的公務員行政人格具有如下特征：

第一，行政人格是公務員行政道德意識、行政職業責任、行政智能結構的內在統一。行政道德意識是公務員作為倫理主體資格的擁有者和道德規范的踐行者在公共行政領域實現的道德意識品格。行政職業責任是公務員在公共管理活動中，履行行政義務、承擔行政責任、維護公共利益而形成的職業角色意識。行政智能結構是公務員在公共管理活動中遵循行為規范和倫理要求而凝聚成的行政智慧與能力。第二，行政人格是公務員在公共管理過程中的倫理道德問題，是公共倫理觀和行政價值觀在公共行政主體中的體現，即行政人格具有倫理內涵。公共倫理視角下的公務員行政人格，是公務員作為公共事務管理主體在公共管理活動中公共倫理觀與行政價值觀的共同實現，是公務員的觀念、意識、心理、理想等與公共行為相統一的總體性存在，是公務員行政價值、行政尊嚴、行政規范、行政品格、行政境界的倫理存在。第三，公共倫理下的行政人格是“公共人格”、“責任人格”、“服務人格”、“廉政人格”、“公仆人格”的統一，是公務員追求的目標。公共倫理是與服務型政府模式、公共管理范式相適應的范疇，其視角下的公務員行政人格是摒棄了“官僚制”體制的高層次行政人格，是與服務型政府相匹配的行政人格，理應成為公務員追求的目標。

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二、行政現代性融入期

行政現代性的融入期是在進步時代，伴隨著資本主義的發展以及政府規模的不斷擴大，社會各處充滿了改革之風，在威爾遜確立了行政學的工具理性之后并未產生很大的影響，甚至當時在研究政府管理的各界學者都沒有對《行政學研究》這篇文章的內容有太多的引用與借鑒。當時，人們把注意力都放在了工廠企業的有效管理方式上，最有影響力的是科學管理運動，科學管理運動對當時的政府改革運動產生了很大影響，政府全面借鑒了科學管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當時的學者沒有太多的關注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術理性的含義，科學管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產率，科學的挑選一流工人，工人要掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，將計劃職能同執行職能分開，摒棄原來的經驗工作法，采取科學工作法，一切管理事務都要按照標準程序執行。雖然科學管理是以工廠管理合理化為目標而富有實踐性，但還是缺乏一般科學性，由此在深受科學管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內容進行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發，理論富有原則性。在法約爾看來，當時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經驗教訓概括成為管理理論。如果存在一種得到公認的理論，即已為普遍的經驗所檢驗過的一套原則、規則、方法和程序，那么情況就會完全不同了?；谶@些構想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學理論的發展又向前推進了一步。當時的工廠企業管理將科學與技術看作是實現效率目標的核心，并致力于科學管理與技術崇拜，將現代性的整體文化特點體現的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經濟、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學的管理理論來指導國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經相對成熟的工廠企業的管理方法，政府行政管理借鑒了當時工廠企業管理的科學方法與原則，成功地將現代性的文化特點融入到行政管理領域，自此，行政管理領域真正表現出了現代性特征。

三、行政現代性發展期

行政現代性發展期處于20世紀30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發展導致權力結構運行的合理合法化，而這種合理合法化的權力就是形成理性官僚制模式的關鍵原因。理性官僚制模式是行政現代性的一個具體體現，并且將行政現代性發展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內部的程序設置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機會。理性官僚制的主要特征表現為:明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節制的權力體系;官僚制組織要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為;形成正規的決策文書;組織管理的非人格化;適應工作需要的專業培訓機制;合理合法的人事行政制度。從技術理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織是能夠最大限度地發揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都是優越的，它能夠正式地應用于各種行政管理任務中。后來的學者對行政現代性的進一步發展作了不朽的貢獻，對行政學發展成為一門獨立學科起了重要作用的美國第一本行政學教科書的作者懷特，他將研究重點轉向了行政管理內部，轉向技術性細節，使行政科學成為系統化理論化的知識體系。在對公共行政進行了綜合研究的學者古利克看來，“通過科學和科學精神，人類擺脫了，至少是在物質生活方面擺脫了習慣的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科學方法視為“以能力取代無知、以專業人員取代非專業人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓練的行政人員取代訓練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進行了歸納和概括的行政學者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻之一就是強調了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進的獨特領域，從而是一種重要的科學。基于這些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現代性發展到其巔峰形態，公共行政領域無不體現著現代性的特征，所以這一時期成為行政現代性得到充分發展的時期。

四、行政現代性異化期

行政現代性的異化期體現在19世紀50年代到60年代，在這一時期人們漸漸意識到行政現代性的某些弊端，如對人性的忽視，對技術理性的崇拜、價值理性的拋棄以及官僚組織龐大機器的僵硬化，并試圖將這些弊端揭示出來以告誡人們警示人們其危險性所在，表現最為激烈與明顯的是沃爾多與西蒙之間的爭論。西蒙是行政現代性的倡導者與捍衛者并且是邏輯實證主義的繼承者，他主張行政領域的科學方式方法和嚴格的等級秩序以及非人格化，強調效率在行政管理中的地位，無視一切價值的因素，雖然西蒙批判了行政原理說，并認為這些原理只是諺語，不具有科學性，但是他并沒有跳出行政現代性的領域，仍然為現代性所魔域。首先表現出行政現代性反思的是沃爾多的民主行政主張，在沃爾多看來，民主應該通過建立一個強有力又負責任，旨在有效地滿足人們的需要并且能夠關心人們的意愿的政府來加以實現，沃爾多對政治與行政二分進行了批判，認為這是不可能實現的并且也是過時的，這一觀點已不是他個人的想法，而是當時很多研究者共同的心聲，既然二分并不成立，那么在公共行政領域，對政治的關注已經使一些以前被排除在行政管理之外的東西又被重新提出來，因此，在公共行政學中，就應該既有仍然關注事實問題的行為主義行政學觀點，又有重新關注諸如行政人員在行政過程中的角色等價值問題的其他行政學觀點，這就需要將價值理性問題重新整合到行政管理過程中，使行政現代性與公共行政領域出現了分離。沃爾多認為，“邏輯實證主義的一個更大的但卻具有相關性的問題是邏輯實證主義導致了一種不成熟的技術取向，這種技術取向把公共行政僅僅視為實現外部確定的目標的一種工具。”他在批評了行政西蒙的邏輯實證主義主張以及對行政現代性的審視之后提出民主行政理論，他認為，“這個未來社會的社會動力學的基本原理應該是:在一個民主社會里，只有民主本身才是唯一能使權力合法化的東西?！睆奈譅柖嗟拿裰餍姓碚撝校覀兛梢园l現行政現代性的異化，對于歷史的發展使得公共行政領域不再一味追求行政的現代性，而是對于某些關乎價值理性的東西開始吸引研究者與實踐者的關注。

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新公共管理強調企業家精神,因此,在新公共管理領域,強調給予行政人員如同企業家所擁有的最大范圍內的言論和行動的自由。從企業家的角度來看,新公共管理者的主要特征表現為高效,成本最優和面對市場失靈所作出的積極反應。新公共管理觀點認為政府的責任就是對顧客提供選擇,并且通過提供的公共產品和公共服務功能對顧客所表達的個人偏好作出回應,同時,新公共管理的倡導者認為,責任應從公共的觀點轉到民營的觀點。具體來看，新公共管理理論對政府角色的定位主要體現在以下幾點：1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”①因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。2.政府服務應以顧客或市場為導向。新公共管理理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。當市場在公共部門出現時，我們通常稱之為系統，如教育系統、職業訓練系統和心理衛生系統等。如果我們把市場導向的思想應用到我們的公用系統上去，我們就能取得偉大的成就?！雹谟谑窃谛鹿补芾碇?，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。3.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構使得政府機構不能對新情況及時作出反應。4.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。新公共管理理論認為，政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。5.政府應在公共管理中引入競爭機制。新公共管理理論強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給。6.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量。7.政府應放松嚴格的行政規則，實施明確的績效目標控制。8.公務員不必保持中立。新公共管理理論主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。

（二）新公共服務理論對政府角色的界定

20世紀80年代末90年代初產生的治理理論追求公共管理主體的多元化、公民參與、責任性、回應性、有效性、法制化等。而新公共服務則是在以往各種管理模式的基礎上發展而來的一種真正的以公民為本位的政府運作模式。新公共服務提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和公正、回應性等理念。它強調“公民優先”,在此基礎上明確區分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則,表達了一種對民主價值的全新關注。正如登哈特強調的“:與新公共管理(它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念之上)不同,新公共服務是建立在公共利益觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務并確立全心全意為他們服務之上的。”③所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。新公共服務理論認為，公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府這艘輪船掌舵，也不應該是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。具體來說包括以下幾個基本觀點④：

1.政府的職能是服務，而不是“掌舵”

2.公共利益是目標而非副產品

3.在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性

4.為公民服務，而不是為顧客服務

5.責任并不簡單，重視人，而不是重視生產率

6.公民權和公共服務比企業家精神更重要

二、對兩種理論的評價探悉

（一）二者對政府角色定位的肯定價值

1.新公共管理理論對政府角色定位的可取之處

新公共管理理論及其改革實踐的貢獻毋庸置疑。它以全新的改革理念和獨特的經濟學視角,重新審視了傳統公共行政中許多被奉為經典的、不可移易的行政法則,提出了一些頗具創新和啟示意義的新觀念和新舉措,拓寬了公共行政的研究視野和領域,其為改善政府績效所做的積極的探索和努力也應給予充分的肯定。新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上“、自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。⑤

2.新公共服務對政府角色定位的可取之處

新公共服務直接緣起于對新公共管理的反思與批判。與新公共管理將關注焦點集中于政府體系自身的改革和完善不同,新公共服務理論集中于對政府與社會、與民眾之間關系的主義內涵的重構,主張將公民置于整個治理體系的中心位置,追求公共利益,奉行服務理念,凸顯公民社會的公民權利、公民意識、公民身份和公民價值,強調民主對話溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作信任和互動共治。新公共服務則是一個開放和包容的理論體系。在新公共服務的價值體系內,不僅公平、正義、代表性、參與等民主價值得到了復興,而且新公共管理所倡導和追求的效率價值亦得到了尊重和肯定。新公共服務并不反對新公共管理對效率目標的追求,但主張在工具理性的效率目標之外加入更多的價值考量。新公共服務則是在對新公共管理的反思和批判,并試圖在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值,擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論固有缺陷的基礎上,提出和建立的一種更加關注民主價值和公共利益,以公民為中心的公共行政管理模式。⑥這對實現公共行政的公平、公正、民主等價值,體現公共行政精神具有重要的意義。

（二）兩種理論的缺陷

1.新公共管理承襲了現代經濟學理論的“經濟人”的人性假設,并以此為出發點進行公共部門的制度設計,這導致新公共管理勢必與民主社會核心價值產生沖突,過分倚重經濟和效率價值。

2.新公共服務對民主價值的過分強調,則會出現對經濟和效率價值的忽視。因為新公共服務過分提倡民主價值,會出現低效率,不易操作的困難。它提出了民主治理、公共利益、公共服務等一系列概念,但沒有提出實施這些概念的可行實施對策。

3.盡管新公共管理也強調服務行政,但其強烈的管理主義取向及對市場機制的不當崇拜所導致的公共行政基本價值偏頗,使其更多地是從成本效率的角度來對服務行政加以闡釋和實踐的。凸顯和強化政府的服務職能,注重提升政府公共服務的效率,固然是服務型政府的重要內容之一,但卻絕非全部。

三、兩種理論對我國政府改革的啟示

我們完全可以將新公共管理和新公共服務納入這種多元行政觀的思想圖譜里。新公共管理的研究是基于一種管理的視角，而新公共服務關注公民權、公平、正義等民主價值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是說兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國為例，不難發現其政府執政的精華實為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發展的歷程中。新公共管理與新公共服務理論，代表的正是以效率為中心和強調民主價值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構造與運作方式。⑦我們應該在結合國情的基礎上,建立一種基于理性官僚制的合理因素,充分吸收新公共管理和新公共服務的優秀因子,既體現效率、又體現民主的新型公共行政管理模式。

（一）新公共管理對我國政府改革的借鑒意義

1.轉變觀念,樹立“公共管理”的理念

在公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上進行開放式的交流,與公共管理部門一起對公共事務進行管理,從而實現公共管理價值所在。公民從與自己切身利益相關的公共事務的管理參與開始,逐步形成對一定范圍內公共事務進行權利的組織,以組織化的形式更為有效地參與到更為廣泛的公共管理過程中。從政府方面來說,樹立權力公共性理念是當務之急。政府必須認識到自己所掌握的公共權力是經由公民委托的權力,必須向公民負責,要更多考慮到公民需要,不能考慮提供只從政府的角度出發,要盡量將決策權下放到利益相關群體上,受公民的監督和制約。這就要求政府改變仰視型的信息管理和信息處理,擴充信息輸入渠道,特別是在透明度方面需要加大信息公開的力度,包括公開政府機構的工作計劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預算和公共開支的情況等等,讓普通公民參與公共管理的渠道暢通無阻。

2.引入競爭機制，切實轉換政府職能推動政府改革

當代西方新公共管理的一個基本精神就是充分認識市場機制,用市場的力量改造政府,改善政府績效的有效手段便是引入競爭機制。只有通過適當引入競爭機制,在政府管理中注入一些市場的因素,用市場的力量來改造政府提高效率,實現由“管理”向“服務”的轉變,明確其宗旨是為社會(市場、企業和公眾)服務,提高效率和質量,使政府體制更靈活。我們應該在全面清理原有行政職能的基礎上,再開放市場,引入競爭機制,政府可以行使這些行政職能,政府也可以通過市場手段,如承包、租賃、委托、、招標等將其外包給社會公共部門手里,激發社會活力,實現社會管理主體多元化。同時,政府利用法律手段對各種非政府部門進行管理。實行公共產品“用者付費”制度,縮小公共領域范圍,擴大私有領域范圍。這樣可以減少政府對公共產品的投資,不僅可以精簡政府的組織機構,減少財政開支,還可以有效地提高政府的管理效率,形成公共服務的有效供給提高公共服務的質量,滿足廣大人民群眾日益多元化的物質文化需要,產生更好的經濟效益和社會效益。

3.借鑒新公共管理中的“服務定位”理念,遏止官僚腐敗

對于任何一個國家來說,限制政府權力,使政府能夠控制其自身是一個永恒的挑戰。新公共管理理論中“服務定位”的思想改變了原先行政體系的主體中心主義,這種顧客至上理念,是把公眾的滿意度作為追求的目標和評價的標準,以公共利益為中心,從而使腐敗喪失了發生的根據。這對我國政府從源頭上治理腐敗有重要的參考價值。近年來,我國政府也在一些部門推行“政務超市”“、服務質量承諾”等制度,并取得一定的成效。但這些制度的實行存在很大差異,有很多部門將此作為新聞炒作,停留在形式上而缺乏實際效果。⑧由此,我國要逐步重塑政府與社會的關系,實現政府的一個根本轉變和官員的三個轉變,即政府由全面管理向管理和為社會(市場、企業和公眾)服務并重的轉變;官員由“官僚”轉變為“管理者”、由傳統的“行政”向“管理和服務”轉變、由老實“做官”向老實“做事”轉變。同時通過加強監督機制,提高透明度,保證投訴渠道暢通、公共事物公開等方式,來遏止官僚腐敗的發生。

（二）新公共服務對我國政府改革的借鑒意義

1.轉變政府職能，推行服務行政

服務行政首先必須體現公共行政的公共性,使公民權、公共利益成為民主治理的核心。不然,就會出現“當我們急于掌舵時,也許我們正在淡忘誰擁有這條船”的錯誤⑨。服務行政必須重新審視政府的角色,將公民置于首位,強調的重點不是政府的掌舵與劃槳的單一職能定位,而是要建立一個明顯具有完整性和回應性的公共機構。這要求我們正確處理政府的“掌舵”和“服務”的關系,增強政府國家管理人員和普通公務員的“管理”和“服務”意識,重塑公共行政精神,建立服務型政府。

2.推行民主行政，深化政府改革

新公共服務理論從本質上看是一種關注民主價值和公共利益,以公民為核心的,迎合現代公民社會發展的一套治理體系,推行民主行政是其本質所在。我們在深化政府改革的同時要利用新公共服務先進的管理理念和方法,正確處理政府與市場的關系、政府與社會的關系、政府與公眾的關系,改進管理方式,降低行政成本,如充分運用現代先進的管理技術與管理方法,實行電子政務等,建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在重視效率的同時,也要重視公共行政管理中公平、公正、公民精神等民主價值,推行民主行政。

篇（5）

公共性價值的內涵當前，國內外學術界對“公共性”內涵尚未形成統一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現在三個方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現政府活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民和政府行為的合法性，支持公民社會，體現公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。

公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。

現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價值的內在要求在2004年國家統計局新頒布的國民經濟三次產業劃分規定里，明確了稅務部門“公共管理”部門的行業性質。稅務部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價值取向。它有以下基本特點:第一，其基本職能是對社會公共事務進行管理。第二，用來從事稅收管理的權力是一種公共權力。

第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。因此，稅務部門應該是一種“公益組織”而不應該是一種“自利組織”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。當然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務行政管理的主導價值取向，而不是唯一。

在實踐中，人們發現除了正義性和公平性以外的主導價值，稅務行政管理活動也有安全、自由度的價值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務部門的公務員，其道德價值坐標應包括三個主要向量:其一，稅務公務員必須建立對公共利益的信仰;其二，必須對其執掌的公共權力，如征稅權、檢查權、稽查權、核稅權等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻的價值目標。

前三個維度反映了社會對稅務部門行政管理績效量的要求;秩序、公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對稅務行政管理質的要求，后者在稅務行政管理效率評估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價值判斷來體現。

公共性價值根源在經濟學領域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經濟與私人經濟的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經濟上需要有一些物品供自己消費，以維持自身的存續和繁衍。

此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費的非排他性或非競爭性，而不像私人物品那樣具有獨占性、消費的排他性和可轉讓性，因而它不能或不適宜由市場來提供，而通常由政府來提供，由此產生了公共部門，公共部門產生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對公眾利益的追求和公共服務的重視。

可見，公共部門的公共性價值導向根源于“公”、“私”二元結構所產生的矛盾。稅務行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對稅收行政管理活動中所能夠投入和控制的各項資源要素，這些要素包括人力、物力、財力等。

稅收征管資源是整個社會資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對于公共產品的需求，是公眾為了取得公共產品而必須付出的代價。稅務部門負責組織收入，其征稅權是公眾的賦予，與公眾形成委托關系。另外，如果借用科斯關于企業性質的理論（企業是對于市場的替代）來看待公共部門，公共部門及其權威也是對市場的某種替代。

因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進行公共管理的成本，通常要低于社會成員在完全市場化之下從事公共事務的交易成本，即在社會資源分配給公共部門之后，社會總效益較分配前應該是增加的。當然，不管從公共財政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價值導向的基礎。

優化稅務行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經濟轉型三大合力的推動下，中國正在迎來有史以來最大規模、最深刻的大變革，在職能轉變上，突出表現為管制行政的傳統正在被摒棄，服務行政正作為一種核心價值觀被注入到政府職能設計和政府行政中來，政府發揮作用的重點正在逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。作為政府的重要執法管理部門，稅務機關也要進行相應的職能定位和轉換。按照前述公共性價值導向的要求，稅務行政管理的變革可以從以下幾個方面著手:

（一）加強稅收立法的民主性現代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”。在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產品和公共服務的費用。在實踐中，稅收的民主性則主要體現在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個人所得稅改革召開了聽證會，邁出了稅收立法民主化的重要一步。

篇（6）

行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調政府與社會的關系，意味著政府處于與社會政治、經濟、文化水融的狀態之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經發明過兩種行政管理模式:統治行政和管理行政。統治行政是傳統等級社會中的行政管理模式，在現實的公共生活中，統治行政模式在許多國家已經成為歷史陳跡;管理行政產生于近代社會，并在本世紀最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領域，機構膨脹的趨勢不可遏制，在擔負公共管理職能時，往往有公共預算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀70年代以來的行政改革中出現了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發達國家，管理行政模式在經過一段時間發展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現。當初，人們試圖通過對“管理行政”進行調試和修補來解決問題，但當這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。

二、新公共管理的發展及理論價值

1.發展歷程

新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。

2.理論意義與價值

與工業社會相適應的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構，無法對社會做出靈活快速反應，而且行政機構規模和公共預算最大化的傾向，易于導致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀80年代，西方發達國家以新公共管理理論為導向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構，要求政府應該從公共服務的提供者變為公共服務的監督者，公共服務應以顧客為導向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統公共行政學的研究范疇，傳統公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監督、行政效率等，而新公共管理把當代西方經濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創新研究主題。

三、新公共管理的理論與實踐模式

新公共管理基本主張強調經濟價值的優先性與市場機能，強調運用企業管理的哲學和技術，強調顧客導向和結果導向的行政風格等?；谶@些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎上，從不同視角可以總結出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統、規范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業型政府模式

“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區擁有的政府，授權而不是服務;3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業心的政府，有收益而不浪費;8)有預見的政府，預防而不是治療;9)分權的政府，從等級制到參與和協作;10)以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。企業型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業一樣，而是認為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業型政府的理論給傳統公共行政帶來了新的變化，企業型政府引起的公共行遷見。

2.行動中的新公共管理模式

有些學者如英國學者費利耶則認為，并不存在統一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創。在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅動模式。這是西方政府改革運動中最早出現的模式，它在20世紀80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術引人公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀組織結構的變遷密切相關，組織發展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，也同樣出現在公共部門。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀80年代興起的企業文化管理新潮相關，部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

(4)公共服務取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。

3.政府未來的治理模式

美國一些公共管理學者提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結構、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。

雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調職業化管理，有明確的績效標準與績效評估，實行項目預算與戰略管理，強調顧客至上，實現公共服務機構的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關系。這些要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進改革

新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政的發展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經濟與社會的發展，增強了其在國際社會中的競爭力。

隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮我國政府在完善社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，如何提高公共行政服務的效率，實現公共行政管理的現代化，對此，有必要進行深人的研究。

(1)強調政府的企業化管理與管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象，新公共管理強調政府公共管理應像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。

(2)將科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域。盡管政府公共管理與企業管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業管理的方法來管理公共事務并不合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理重視投人和產出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責任感，又可更

為科學地衡量管理人員的工作業績。

(3)將競爭機制引人政府公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。為了提高我國政府在公共服務領域的水平，在加強對提供公共服務宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務領域，開放公共服務市場，并在一定范圍內允許私營部門進人提供公共服務的領域。如在具有壟斷性質的基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，產生更好的經濟和社會效益。

(4)公平、效率的價值協調。公平與效率是人類社會發展的兩個坐標，同時也是公共管理追求的理想狀態。西方新公共管理變革于傳統行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當公共管理應社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應認真考慮。在政府與市場的關系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關系。

篇（7）

一、案件中的取證行為與證據效力

我們不妨先圍繞此案中的行政處罰證據做一分析。眾所周知，證據是行政處罰的前提條件，而取證過程要受到法律的諸多約束，證據效力也要經過排除規則的嚴格檢驗，若無瑕疵方能作為行政處罰的根據。本案中公安機關的取證過程及其證據效力到底應做何評價，筆者認為此案判決中的有關結論值得商榷。

首先，公安機關的取證行為并非行政權力的委托和讓渡。試想果如法院判決所言，市民拍攝的照片具有直接的證據效力，且此時的調查權為市民所掌握，那我們就可以推導出下面結論：首先是公安機關一旦獲得這些“證據”，對其效力也就無須甚至不能加以甄別排除；其次是公安機關一旦對此類“證據”不予采納反而將因行政不作為而構成違法。這樣的邏輯無疑十分荒謬。依照《行政處罰法》的規定，行政機關“必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查?！蔽覀冏屑毐嫖鲞@一規定便可發現，調查與檢查作為兩種不同的取證手段，后者的實施條件比前者嚴格，非行政機關親自進行不可，但也僅在必要時方需如此。而調查收集證據的方式則可以多樣化，例如可以通過數碼照相機、攝像機、電子眼、錄音器等現代技術設備采集，可以是行政機關在調查過程中直接制作調查筆錄等，也可以由行政機關在調查過程中廣泛收集和公民主動提供。這就意味著，要做到全面、客觀、公正，采用多元化和多層次的調查方式方法，也即證據來源多樣化，是行政機關很自然的選擇，而其直接目的就是高效地收集到行政處罰所需證據，同時降低調查取證的成本。在本案中，公安機關“調”來市民拍攝的違章照片，“查”實之后擇其符合要求者而用之，“調”的主體是公安機關，“查”的主體還是公安機關，又怎么談得上是將調查權委托、甚至讓渡給市民呢？此時的調查權仍牢牢地掌握在公安機關手中，鼓勵市民提供線索恰是其行使調查權的方式之一。

在此必須指出的是，盡管《行政處罰法》規定了個人不能成為接受委托實施處罰的主體，實際生活卻已經出現了由個人接受委托、甚至獲得授權實施處罰的需要。最明顯的例子是船舶航行途中的船長和列車行駛途中的列車員為了保障船舶或列車等流動性公共場所的秩序與安全，有必要在某些情況下根據授權或委托獲得實施處罰的權力。因此，我們只能將不得委托個人實施行政處罰視為一般的原則而非絕對的鐵律，本案判決中稱調查取證是行政處罰權的組成部分而不能委托公民行使，就未免過于絕對了。

其次，市民“拍違”的照片經得住行政證據排除規則的檢驗。與訴訟證據類似，行政處罰證據的效力須經過真實性、關聯性、合法性，即所謂證據“三性”的檢驗方能被采信。[2]本案中市民拍攝的違章照片具備真實性與關聯性已無須贅言，否則公安機關根本無法辨認原告，而原告在復議程序中也承認了違章事實，這也反證了照片具有真實性與關聯性。[3]

那么這些照片是否具備合法性呢？“非法性排除要求對來源和形成為非法的證據（資料）不得作為訴訟中定案的依據，應該予以剔除。這種非法不僅指違反了程序法，而且也包括違反實體法，同時，亦包含對基本法——憲法的違反?！盵4]具體而言，行政程序中的證據因非法性而應排除其效力的情形主要包括：（1）嚴重違反法定取證程序收集的證據；（2）不合法主體收集和提供的證據；（3）以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料；（4）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不法手段獲取的證據材料；（5）不具備合法性的其它證據材料。[5]筆者將其概括為程序違法、主體違法、手段違法、侵害法益四種主要情形。就本案中的違章照片而言，它的取得在程序上并沒有違反“證據在先、處理在后”的原則，也無其它違法情形；在主體上，誠如上文所言，取證過程始終操之于公安機關之手，其權力從未假手于人；在手段上，無論是孔某拍攝賴某交通違章的過程，還是公安機關向知情者孔某收集照片的過程，均無利誘、欺詐、脅迫、違反善良風俗等情節；而取證的過程也并未侵犯賴先生的生命健康、隱私名譽等合法權益。因此，對本案中公安機關所采證據材料的效力，應當可以得出肯定的結論。

再次，類似的取證方法在我國其它法律中已不乏先例。眾所周知，在刑事訴訟程序中，公安機關與檢察機關可以使用通緝懸賞的方式鼓勵公民提供線索、協助偵查，公民提供的案件線索和證據材料，也常常通過法定程序轉化為指控與定罪的證據。如《刑事訴訟法》第四十三條便規定：“審判人員、檢察人員、偵查人員……必須保證一切與案件有關或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據的條件，除特殊情況外，并且可以吸收他們協助調查?！币勒铡芭e重以明輕”的法律解釋規則，刑事處罰使公民遭受的損害為重，而行政處罰使公民遭受的損害為輕。嚴厲的刑事處罰尚且可以通過廣泛發動民眾提供案件線索和證據材料并依法加以選用，較輕的行政處罰難道就只能使用行政機關工作人員親歷親為所筆錄的證據材料嗎？要知道，即使與最輕微的刑罰比較起來，數額一般在百元左右的交通罰款也只能是“小巫見大巫”而已，絕對不可同日而語。

進而言之，其實無論是刑事處罰還是行政處罰，即便是偵查機關或者行政機關工作人員親歷親為所得到的證據材料也同樣可能不符合證據“三性”的要求，也不能不加分析地一律采用，而是同樣需要按照證據規則和法定程序加以甄別和篩選。因此，我國《行政處罰法》第三十八條明確規定：“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定”。這也體現了現代行政執法制度中一項重要原則——調查與決定相分離。

二、案件中的行政行為與各方關系

本案公安機關采取的特殊行為方式和由此形成的不同尋常的官民角色關系，以及它們所體現出來的行政改革方向，同樣引起了我們的注意。在本案的行政處罰中，“拍違”的市民并非以所謂“行政相對人”的角色出現，而是反過來站在公安機關一邊協助它“對付”另外一部分違章的市民。這種不以傳統面目出現的官民關系盡管屬于制度改革、方法創新的新生事物，完全適應現代公共行政發展的方向，但許多時候卻由于人們對新生事物抱有的習慣性的懷疑、否定態度，而受到

非議和責難。所謂“市民做回市民，警察做回警察”、“執法歸執法，掙錢歸掙錢”便是持否定意見者的代表性意見。對此，筆者卻樂于為這種看似“別扭”的官民角色關系做一番辯護。

首先，從行政機關一方來看，其實施的是旨在調動公民積極性的行政獎勵。在本案中，公安機關對公民賴先生等交通違章者實施的是行政處罰，對另一類公民孔某等“拍違”者實施的則是另一種行為——行政獎勵。行政獎勵是行政主體依照法定程序和條件，對為國家和社會做出重大貢獻的單位和個人，給予物質或精神鼓勵的具體行政行為。[6]本案中公安機關對“拍違”市民所給予的物質獎勵，屬于行政管理方法的創新，卻被一些人譏稱為公安機關在做“買賣”。盡管行政獎勵與等價交易的“買賣”之間存在種種不同，二者并不能劃上等號，但筆者卻以為從一定的意義上講，即便把這種獎勵視為“買賣”，做這種“買賣”也并非就那么大逆不道。

我們可以看到，在這樁買賣中，作為“買主”的公安機關獲得了查處交通違章的重要線索，節省了大量的人財物開支，大幅提高了行政效率；作為“賣方”的市民獲得一定的物質回報；其它普通公眾則得到了更加良好的通行環境和更有保障的交通安全；即便是對被拍者而言，這種“買賣”縱然會使違章者更可能受到應有的懲處，卻并不至于使守法者遭遇不當的錯罰，也并不冤枉。從法律經濟學的觀點來看，這樣的“買賣”有人得益卻無人受損，實現了帕累托改進，當然值得一試。

其次，從社會公眾一方來看，其履行的是旨在協助行政機關執法的公民義務。基于行政優先的行政法理和法律的規定，公民負有協助行政執法的義務。過去我們常將這種義務的承擔者局限于行政機關向其發出要求的特定對象，實際上不特定的多數人也有可能作為此種義務的承擔者。在交通違章行為高頻出現難以查究、人民群眾反映強烈的情況下，公安機關鼓勵市民“拍違”的通告，當可視為向不特定人提出的協助執行公務的一般要求，市民對此便負有協助義務。

當然，市民履行協助執法義務的方式與程度有一個較大的彈性空間可供伸縮，否則便有可能成為行政機關推諉自身職責，將執法工作轉移到市民頭上的借口?？陀^條件與主觀態度決定了不同市民履行協助執法義務時在方式和程度上的差別，以拍攝違章協助交通執法而言，則攝像器材與攝影技術的限制便對許多市民構成了限制，但我們并不能據此便否認他們對這一義務的履行。因此，本案中公民履行協助執法義務的最低程度即消極的履行方式，便是對公安機關的此項工作不加妨礙、不施破壞即可；其更為積極的履行方式才是拍攝違章、提供線索，二者均是其履行義務的方式。而公安機關對履行此項義務中的更積極者、更出色者，給予物質上的表彰，自屬理所當然。

再次，從違章者一方來看，其接受的只不過是本來就依法應得的行政處罰。也就是說，本案中公安機關所嘗試的新的行政手段，以及由此形成的新的官民關系也并未使違章者遭受更加不利的對待。誠然，監控交通違章行為是公安機關的一項重要職責，而交管部門鼓勵市民拍攝違章，將違章行為置于公眾的監控之下，興社會之力以敵一人，看起來使得違章者陷于更加不利的地位。這里似乎有濫用行政職權之嫌，而權力控制和禁止權力濫用恰是依法行政原則的根本要求，這也是本案中公安機關的行為頗受詬病之處。

但我們認為，公安機關的行為實際上并無可厚非。一則公安機關動員社會力量的目的旨在制裁市民的違法行為而非合法行為，在目的上具有正當性。違章的市民因此遭受處罰的可能性雖然加大了，但他們所遭受的處罰卻不是額外增加的，而是本來就依法應得的。二則市民們與違章行為斗爭的過程同樣受制于法律的嚴格約束，若市民以此為由侵犯他人的合法權益同樣應該受到追究?，F實中已經出現有成為“職業拍車族”的市民為牟利而引誘司機違章，或者更改照相機的時間顯示以造成多次違章假象等，交警部門則表示一旦發現“拍車族”存在以上行為將取消其拍攝資格。[7]三則市民提供的線索也須經過行政機關依法甄選方能形成證據并接受證據排除規則的檢驗，公安機關并不能因證據線索是由市民提供的而降低其要求，從而使違章者遭受不利。

三、蘊藏在案件背后的現代行政法理

進一步地，我們還可以繼續探究本案背后蘊涵的現代行政法理?，F代行政法理，即現代行政法的基本理念，它是適應現代公共行政的發展方向而對傳統行政法理念進一步修正、發展的結果。追求政府在有限規模約束下的高效運作，鼓勵公民對行政過程的積極參與，以及行政手段的不斷豐富革新是現代公共行政改革最突出的特征。這些變化要求我們對傳統的行政法治理論不斷矯正，以新的理念——有限政府、公民參與、行政手段革新等等，來對現代社會中的行政法現象做重新的檢視和評判。對于本案，如果我們做更進一步的追問，就不得不要求我們對下面的命題做出回答。

首先，面對政府職能的不斷擴張，我們能否容忍它變得臃腫龐大起來？社會管理的日益復雜與公眾期望的不斷上升帶來的政府職能擴張已是不爭的事實，西方資本主義國家從十九世紀末期開始便進入了所謂“行政國家”的時代，到了“二戰”前后，其政府規模更是達到了空前地步。同樣地，經濟持續高速增長所帶來的空前繁榮，以及轉型期一系列錯綜復雜社會矛盾的存在，勢必要求我國政府職能大幅度地擴張以適應社會全面發展的需要。那么，我們的政府是否就應該為此而變得日益龐大起來并不斷地增加其公共開支呢？

一如大多數西方發達國家所業已做出的選擇，我們同樣更希望擁有一個“有效”然而“有限”的政府。如此一來，政府在多數時候，就將被要求滿足于“掌舵”的角色而非事必躬親地去“劃槳”，從而將行政過程中的許多環節交給社會力量去完成，政府則收縮戰線專事宏觀調控、市場監管和必要的直接公共服務。這就是近些年來在世界范圍出現的行政管理民主化、民營化進程帶來的變化，在某些國家甚至已經出現了民營監獄。在行政管理民主化、民營化的過程中，分擔政府職能的社會力量不但應當包括非政府組織、私人企業，也完全可以包括作為個體的公民在內。如果我們真正地把建設一個“有限且有效”的政府作為目標的話，我們就既不能容忍公安機關讓交通違章者逍遙法外，但也決不會同意它以此為由而不斷擴充其規模和開支。既然如此，當公安機關循著這一思路，試圖借助市民的力量，以較小成本來完成其法定職責的時候，我們又有什么理由來指責它呢？

其次，面對政府對公共事務的壟斷，我們是否應該繼續置身事外？在依法行政的傳統邏輯鏈條中，行政過程超脫于直接民意之外，行政機關無須聽取民眾意見就作出行政決定也當然具有合法性和正當性，公民除以行政相對人的身份被動地進入行政過程接受處理之外基本上便與此無緣。然而，伴隨著傳統行政模式固有的冷漠、僵化、低效對公民的傷害，更重要的是直接民意在通過立法機關向政府傳遞的間接過程中所遭受的扭曲被不斷地暴露出來，直接民主作為一針有效的“解毒劑”被逐漸地注入到傳統行政模式僵硬的肌體當中。行政民主化運動作為現代公共行政發展的主要潮流之一，其核心內容在于改變那種單一功能、單一主體、單方意志、單一行為、單一標準、單一效果的傳統行政管理和行政法制模式，代之以在間接民主基礎上有

選擇地結合直接民主的新模式，其客觀基礎在于現代經濟、科技、文化和社會生活的迅速發展帶來了更加現實有效的參與熱情與條件。直接民意在公共行政過程中的主要表現可以被概括為：對行政的直接組織和參與、對行政的直接評價和監督，以及對行政直接提出要求。公民協助執法就屬于對公共行政的直接參與，它打破了政府部門對公共行政的一貫壟斷，使公民能夠以行政相對人和行政相對人之外的身份置身于行政活動之中，體現了當今行政民主化的要求。

相對于日益繁重的城市管理任務而言，城市政府擁有的資源是有限的，如果沒有城市利益相關者的積極參與，城市政府勢必常常捉襟見肘。美國的許多城市便已經形成了調動利益相關者全過程參與城市治理的一整套機制，包括利益相關者共同參與“發現”城市問題、參與決策、參與實施、參與監督。從美國的經驗來看，現代城市管理過程固然離不開行政機關，但如果沒有利益相關者特別是廣大市民的積極參與，則城市治理不僅效率低下，而且成本也會十分高昂。[8]公民參與依法治理在我國也并不鮮見，人們對于行政立法中的征求意見和公開聽證、監督行政中的群眾舉報和公民評議行政機關、行政首長等行政民主形式已經不太陌生，那又何妨把市民通過“拍違”而參與行政執法的行為也視為行政管理民主化的新嘗試呢？

最后，面對公共改革的潮流，我們是否應該繼續保守觀望？成型于自由資本主義時期的傳統行政模式又被稱為秩序行政、管制行政，行政目標往往簡單，行為手段較為單一，單方性、命令性和強制性是其主要特征。進入二十世紀中后期以來，行政管理的手段發生了重大變革，相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。[9]在全球公共行政改革風起云涌的背景下，許多暫新的行政手段如行政合同、行政指導、行政計劃、行政獎勵等紛紛涌現，共同沖擊著傳統行政的陳舊框架。“行政機關將會在越來越大的范圍內依法實施一些權力色彩較淡的非強制性行政行為，這是現代行政法制發展的一個重要趨勢”。[10]

在深化體制改革和經濟、科技、社會發展的背景下，我國一些地方政府和行政機關正進行著一系列行政管理體制改革和方式方法創新，例如在行政執法和執法監督中大量采用電子技術手段，采用更加人性化、柔軟化、靈活性的行政管理方式，通過制度創新和方法創新實現行政管理中更多更深的民眾參與和民意表達，等等。廣州公安機關鼓勵市民“拍違”，就屬于此類行政方法創新的做法。而此項創新在實踐中遇到的許多非議、矛盾和困難，實際上源于一些人用陳舊眼光衡量當下鮮活的社會變革所得出的評價，而這與刻舟求劍、葉公好龍又有何異！

四、簡短的結論

案件終審，法效立現，利弊得失，尚難評判，本案背后的真正矛盾尚未得到解決。廣州市公安機關鼓勵市民“拍違”的舉措已被迫暫停多時，許多原本打算群起效仿的其它城市也變得對此望而卻步，這一項自其出臺以來便飽受爭議的改革措施是否就此偃旗息鼓、改弦更張，確需拭目以待，但我們不愿看到它就此夭折。[11]審判機關作為常規狀態下公民合法權利的最后一道保障線，應如何通過審判工作對行政改革與行政方法創新引起的爭議依法評判？如何依法規范和依法保障行政機關的改革與創新行為？筆者以為，這需要審判機關本著司法為民的原則、依循現代行政管理和行政法制發展的方向三思而后行，確保司法權與行政權之間的合理界限和張力，在推動法治政府建設進程中扮演適當的角色，避免對于行政改革積極性和公民參與積極性的雙重壓抑。在此，筆者熱切呼吁我們的政府多一分信心，法官多一分遠見，民眾多一分寬容，社會多一分理解，讓每一關乎治道變革、有利人民利益的“良法美策”能多一分存活之機和用武之地。

注釋：

[1]余亞蓮：《廣州法院：市民拍違章照片不能做處罰依據》，載《信息時報》2004－12－03；王海涵：《“向法規叫板”：市民拍違章照片不能作處罰證據》，載《南方都市報》2004－12－03.

[2]行政處罰程序中應當排除的證據材料還包括對非原本證據的排除，在聽證程序中還應當適用案卷排它的原則。而本案所適用的既非行政處罰的聽證程序，其證據材料又是直接證據與原始證據，自然無法因這兩項采證規則而排除其效力。

[3]當然，根據“證據在先、處理在后”的原則，原告賴先生在復議程序中的陳述已經不能夠被作為行政處罰的證據，但它卻足以說明原有的處罰證據——違章照片的真實性與關聯性。

[4]王利明、江偉、：《中國民事證據的立法研究與應用》，人民法院出版社2000年版，第87頁。

[5]徐繼敏：《試論行政處罰證據制度》，載《中國法學》2003年第2期。

[6]羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第245。

[7]據王銘銘：《廣州“拍車族”設陷阱誘司機違章以謀獎勵引爭議》，載《信息時報》2004－02－16.

[8]莫于川：《全民法治實踐的參與權利與責任——依法治理主體問題研究》，載《河南省政法管理干部學院學報》2003年第5期。

篇（8）

一、政府困境與改革的動因

當代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業革新成就對政府的壓力和示范效應；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。

政府面臨的困境可歸結為財政危機、管理危機和信任危機。這些危機被認為是政府職能擴張和規模膨脹的結果。

從資本主義生產關系確立到本世紀30年代初期，雖然資本主義經濟由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個放任時期?！罢潜匾牡満Α?，“管得最少的政府就是最好的政府”，是這一時期的主導哲學。

政府職能的大規模擴張始于30年代中期。擴張主要體現在經濟職能和社會職能[1]兩個方面。經濟職能的擴張表現為政府對市場和經濟生活的大規模干預，其主要標志是凱恩斯主義宏觀經濟政策的盛行和隨后的微觀經濟管理活動（如市場管制、保護產業的規制等）。社會職能擴張在美國經歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴張的是政府規模的急劇膨脹。

進入70年代中期，客觀環境發生了重要變化：新的公共政策領域（如環境保護，科技發展等）引起了前所未有的關注：亞洲特別是日本經濟的高速發展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現的滯脹局面由于70年代初期的石油危機達到新的高峰，西方經濟發展很不穩定；社會結構發生了重大變化，中產階級成為社會主體。

上述變化首先意味著政府的職能還要繼續擴張。這種擴張既表現在新的管理領域（如環保、有組織的科技開發等），又表現在新的服務職能上（如制定指導性經濟計劃、建立經濟和市場信息高速通道、幫助企業提高國際競爭力）。其次，經濟不穩定一方面使政府收入減少，另一方面導致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產階級成為社會主體，靠增加稅收解決財政危機的傳統方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責任增加，財力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財政危機之中。

伴隨著財政危機的是管理危機和信任危機。政府規模過于龐大導致管理中的失調、失控、和效率低下，其結果是政府形象受損和普遍存在的信任危機。

政府面臨困境無疑是當代行政改革的內在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。

二、公共選擇和管理主義——改革的主導理論

改革呼喚著新的理論。適應改革的需求，西方行政學中出現了公共選擇、新聯邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當代行政改革的主導理論。

作為一個獨立的學術領域，公共選擇(PublicChoice)被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或學派，公共選擇關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定與執行，因此它又被稱為“官僚經濟學”。在用種種經濟學理論、模型、方法對政府行政管理活動進行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：

1.政府機構的關鍵性特征之一是其產出的非市場性質。允許一個機構對一特定服務的提供進行壟斷的通常理由是為了避免浪費性的重復生產，但其結果是使這些機構免除了競爭壓力而變得沒有效率。

2.政府機構產出的質與量難以測定和量度，因而公眾和民意機關難以對它們的工作效率實施有效的監督和控制。

3.公共機構內部的規章制度嚴格而又死板，缺乏有效激勵機制，從而在公務員內部形成了逃避風險、不事創新，不求有功、但求無過的普遍心態，使公共機構失去追求效率的內在動力。

4.由于歷史原因和技術上的困難，政府預算未能和效率聯系起來，于是產生了預算的誤導作用：機構負責人視工作績效為維持擴大本部門預算的能力，提高效率節省開支只能導致下一年度預算額的削減。其凈效應只能是政府規模的巨大擴張。

5.理想的官僚已不復存在。個人主義、利己主義、在追求公共效用時至少部分地追求個人效用的最大化，已成了公務人員的普遍特征。

值得指出的是，除了運用一套經濟學的方法得出上述結論外，公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨到之處。其獨到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統行政學致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關注的中心是政府與社會的關系。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會。具體來說，公共選擇主張：

1.組織類型的理性選擇。私人企業，非贏利性公共機構，半獨立性公共公司，政府官僚機構等各種類型的組織，都可以提供公共服務。但在特定的情況下對特定的服務來說，某一類組織會比其他組織干得更好，由此產生了組織類型的理性選擇問題。過去的錯誤在于對官僚組織的過分依賴，盡管沒有證據表明它在效率和服務質量方面比其他類型組織更勝一籌。

2.市場機制與個人選擇。市場機制主要是競爭機制——公私組織之間，公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了“用腳投票”（即自由選擇服務機構）的機會。公民由此獲得了至高無上的市場權力：就像顧客通過對產品的選擇決定企業命運一樣，公民對服務機構的選擇可以決定單個公共機構的存亡。這必然迫使公共機構竭力改善服務以贏得更多的“顧客”。

3.分權化。分權化并非公共選擇學派首創，但公共選擇的分權主張有其特色：分權可以達到“權威分割”(FragmentationofAuthority)的程度，而且應允許不同組織之間在職能和管轄區域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。

4.公共服務組織小規?；?。規模小，數量才能多。數量多，選擇才會更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標準：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現地方自治。

5.自由化，其主要表現是放松管制——包括放松市場管制和社會管制。

公共選擇的核心是所謂的“市場價值的重新發現和利用”。

“管理主義”(Managerialism)又稱公共管理學派，它關注的中心是政府自身及其管理活動。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統規范與工商企業管理方法的融合”。管理主義的基本觀點是：公共部門與私人部門之間在管理上并無本質差別；私營企業的管理比政府部門優越得多；借用私人企業的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。

三、社會、市場管理與政府職能優化

西方政府面臨的困境是職能擴張的結果。因此，改革的第一要務是政府職能的調整和優化，即首先解決應該管什么不應管什么的問題。職能調整理當有增有減，但在現時的客觀環境下，改革的側重點是政府職能的減少。具體來說，改革有以下主要內容：

1.非國有化(De-nationalization)。非國有化即公有企業和公用事業的產權轉移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內容之一。鑒于國有企業具有國有國營、國有獨立經營、政府控股和公共公司等不同性質，非國有化相應采取了不同形式，私有化后企業與政府的關系也各不相同。當然這種形式的私有化并非新創造，但當代私有化不僅范圍廣、規模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識形態的特征。[3]非國有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責任。②減少了政府雇員人數并緩解了由此產生的管理困難。③私有化后企業能夠在資本市場上獲得資金，改善生產條件，改變了過去對政府投資的依賴。④出售企業增加財政收入，減少了政府的財政赤字。

2.自由化(Liberalization)。自由化主要表現為緩和規制(deregulation)，包括社會規制，市場管制，保護產業的規制等等。改革的重點是放松對市場的管制。

政府對市場的管制始于19世紀后期，20世紀急劇增長。管制機構所制定的規定、標準汗牛充棟，涉及到社會生活的各個角落。管制活動中暴露出來的問題主要有：有關機構之間職能重疊而又缺乏協調，所制定的規則、標準等不盡一致；管制機構雖獨立于立法和行政機關，但易受管制對象壓力集團的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費者的負擔；導致市場價格扭曲，其結果是限制了競爭，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。

放松管制醞釀于70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴大到越來越多的領域，盛行于西方各主要國家?！笆袌龊透偁幘褪亲詈玫墓苤啤背闪肆餍械目谔?。顯然，改革無異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環境有了很大的不同。

3.壓縮式管理(CutbackManagement)。壓縮式管理是為了應付財政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務職能。其具體措施包括：公共項目系統排序(systematicprioritysetting)，分清主次，撥款時區別對待；中止效率和效益不佳的社會項目，解散相應機構，遣散有關人員；有選擇地降低社會服務的總體水平[4]；逐步實行公共服務使用者付費制度(usercharge)，節約公共開支。

可以看出，政府職能優化的核心是放手政策。只有對那些不該管的事放手不管，才能集中財力和精力把該管的事管好。

四、社會力量的利用和公共服務社會化

政府職能優化解決的是政府該管什么，不應管什么的問題，下一個問題是政府該管的事如何管。西方對這一問題的解決可以歸結為兩條：一是利用市場和社會力量，推行公共服務社會化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務社會化在實踐中主要采取以下形式：

1.政府業務合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任務推向市場。私營企業的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務并達到合同規定的標準，后者支付合同約定的報酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來的合同出租無疑上升到一個新階段：出租浪潮席卷西方各國，其內容也由過去的機關后勤事務擴大到政府的業務工作。據初步觀察，這一時期相繼走向市場的政府業務工作包括環境保護，公用設施維護，消防和救護服務，討還債務，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監護管理，決策咨詢與政策設計，公共項目的論證與規劃，政策效力評價，項目影響評價，公共組織績效評估等領域和方面。

2.以私補公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業中，如中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設、醫療服務等領域，彌補政府財力和服務能力的不足。

3.建立政府部門與私營企業的伙伴關系。固定且正式的伙伴如美國的通訊衛星公司，聯邦房地產協會等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優惠。非固定的伙伴關系與合作則采取核發許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。

4.公共服務社區化。具體措施如鼓勵各社區建立公益事業如養老院、殘疾人福利中心等；政府機構如社會工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯防等以改進社會服務或控制犯罪活動。

公共服務社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務水平的前提下實現政府機構和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財政支出，利用市場對公共機構形成競爭壓力，也是西方政府熱衷于公共服務社會化的重要原因。

五、政府部門內部的管理體制改革

政府部門內部的管理體制改革包括組織機構改革，權責關系的調整，人事制度的改革，管理方法和技術改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務質量。當代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義(Managerialism)傾向，即引進私營部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑”政府。具體來說，改革包括以下主要方面：

1.利用信息技術革命新成果，建立完善行政管理信息系統，包括決策支持信息系統和管理信息系統。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統和政策方案分析選擇系統，后者則以英國的部長管理信息系統(ManagementInformationSystemforMinisters)最為著名。

2.分權與權力下放。分權與權力下放既涉及到中央與地方的關系，又涉及到中央政府部門內部上下級關系。后一方面是當代行政改革的熱點，其中最激進的當屬英國的“下一部行動方案”(TheNextSteps)和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部內的中下層組織轉變為具有獨立性質的單位[5]，實行經理負責制——經理被賦予機構、編制、人事管理和財務等方面的極大自。這一改革實現了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉變，上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現了決策與執行分離和分權制度化的趨勢。

3.部門內部的組織結構改革。現代管理信息系統所形成的規范化的直接的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉作用。因此，伴隨著種種分權化努力，政府部門內部的組織結構正在發生變革：不同部門的層級結構趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機構的權力受到限制并被削弱；上下級權責關系及控制方式相應改變。

4.公共人事制度改革。70年代初，美國全國公務員聯合會主席宣稱：公務員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現的，其主要目的是保障社會公平。然而“當今的核心問題是政府的生產率和效率，……在這些方面，公務員制度顯然失敗了”。這一看法預示著公務員制度的重大變革。20年來，西方公務員制度確實在經歷一場“靜靜的革命”，傳統公務員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖：①由于合同用人制的推行和獨立核算中心（或公司）不受現有文官法規限制的用人制度，公務員的永業原則已名存實亡；②政治中立原則受到嚴重挑戰。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應性(politicalse-nsitivityandresponsiveness)為名，加強對高級文官的政治控制，導致高級文官政治化。美國國會兩院則以政治中立使公務員成為政治上的二等公民為由，兩次通過了公務員政治權力法案。[6]③獨立管理原則被動搖。公務員選拔錄用晉升方面的權力逐漸轉移到政務官或行政部門手中，獨立文官管理機構的權力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉到了人力資源開發、公共部門勞工關系、代表性官僚制(representativebureaucra-cy)、公務員激勵機制等方面。

5.提高服務質量，改善公共機構形象。指導思想上強調顧客取向(cust-omerorientation)和服務對象為中心，具體措施如：①公共服務提供小規模化，打破傳統劃片服務的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務機構的機會；②在公共服務機構之間引進市場競爭機制，期望“顧客”能形成對公共機構的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。這里特別值得一提的是英國保守黨政府的“公民”(Citizen＇sCharter)運動，它體現了明確的服務標準、公開性與透明度、禮貌服務、公民自由選擇、完善的投拆受理機制、“金錢的價值”(ValueforMoney)[7]等六個特點，被認為是提高公共服務質量的有效途徑。

6.公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合。一方面，通過各種方法，吸引私營部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進私營企業的管理技術和方法，如績效評估、全面質量管理、組織發展、人力資源開發等，以提高政府部門的行政效率。

六、當代改革與行政管理模式的轉換

當代西方行政改革是對前期行政管理實踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環境的適應過程。打破層級制，建立適應后工業社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是當代行政改革的自覺目標，又體現了這一改革的重大意義。

迄今為止的行政管理實踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據主導地位。層級制模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中，嚴格的規章制度，過程取向的控制機制，官吏非人格化等是其主要特征。層級制之所以過時，主要在于它不能解決當代政府面臨的兩大核心問題——責任(Accountability)和效率。過分集權和死板的規章制度壓抑人的積極性和首創精神，最終導致效率低下，這一點已為人們所共知。更為重要的是，傳統的責任保障機制已經失靈。傳統的責任保障機制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務官，政務官再利用人民賦予的政治權力控制公務員。從理論上說，任何環節出問題，都可能導致責任保障機制動作失靈。而現實是兩個環節都出了問題。首先，由于現代影響、操縱民意的技術的出現和廣泛應用，公眾很難再用投票實施對政治家的控制。同時，現代行政管理活動的極端復雜性，行政組織的巨大規模，管理技術的高度專門化和分工，使政務官失去對公務員的有效控制。結果是公共組織失去對公眾的責任感。其表現如自我中心，自我服務，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責任機制，提高行政效率，成了后層級制行政模式的兩大主題和主要目標。

后層級制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統稱。迄今為止，西方學者共歸結出下述四個具體的行政管理新模式：

1.市場模式(MarketModel)。市場模式的主要特征是：相信市場和社會的自我調節、自我適應、自我完善能力，減少政府干預，實現政府職能優化；淡化傳統公私之間的界限，利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足；在公共組織內部引進市場競爭機制；引進私營企業的管理人員和管理理論、原則、技術方法等等。市場模式的著眼點是建立公眾對公共機構的直接控制機制，即通過給公眾提供充分的自由選擇機會，建立公共物品和服務的買方市場或“顧客”。據認為，這種市場式的控制機制比傳統的間接控制機制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場模式是當代行政改革實踐中的主導模式。

2.非管制政府模式(DeregulatingGovernmentModel)。與市場模式相同，非管制政府模式也主張減少對社會和市場的干預，放松政府對外管制。但它的側重點是把放松管制觀念應用于政府機構的內部管理。其主要特點是：①簡化內部規章制度，取消過程取向的控制機制，相信公務員個人的責任心和能力；②強調道德驅動原則(Ethics-driven)，即通過強化對公務人員的個人道德和職業道德教育，實現公務人員公共責任感的內在化，靠個人覺悟而非外部控制來促進和保證公共利益。③分權與權力下放，給下層組織和公務員個人以自，發揮其積極性和創造力。

3.參與模式(participationModel)。其主要特點是：①組織結構上壓平層級制，減少中間管理層次，實現分權制度化，從組織上保證下層自；②組織內部的參與管理，如強調自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術如全面質量管理、質量周期等；③參與決策，特別是政策目標群體的參與。

篇（9）

一、政府困境與改革的動因

當代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業革新成就對政府的壓力和示范效應；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。

政府面臨的困境可歸結為財政危機、管理危機和信任危機。這些危機被認為是政府職能擴張和規模膨脹的結果。

從資本主義生產關系確立到本世紀30年代初期，雖然資本主義經濟由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個放任時期。“政府是必要的禍害”，“管得最少的政府就是最好的政府”，是這一時期的主導哲學。

政府職能的大規模擴張始于30年代中期。擴張主要體現在經濟職能和社會職能[1]兩個方面。經濟職能的擴張表現為政府對市場和經濟生活的大規模干預，其主要標志是凱恩斯主義宏觀經濟政策的盛行和隨后的微觀經濟管理活動（如市場管制、保護產業的規制等）。社會職能擴張在美國經歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴張的是政府規模的急劇膨脹。

進入70年代中期，客觀環境發生了重要變化：新的公共政策領域（如環境保護，科技發展等）引起了前所未有的關注：亞洲特別是日本經濟的高速發展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現的滯脹局面由于70年代初期的石油危機達到新的高峰，西方經濟發展很不穩定；社會結構發生了重大變化，中產階級成為社會主體。

上述變化首先意味著政府的職能還要繼續擴張。這種擴張既表現在新的管理領域（如環保、有組織的科技開發等），又表現在新的服務職能上（如制定指導性經濟計劃、建立經濟和市場信息高速通道、幫助企業提高國際競爭力）。其次，經濟不穩定一方面使政府收入減少，另一方面導致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產階級成為社會主體，靠增加稅收解決財政危機的傳統方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責任增加，財力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財政危機之中。

伴隨著財政危機的是管理危機和信任危機。政府規模過于龐大導致管理中的失調、失控、和效率低下，其結果是政府形象受損和普遍存在的信任危機。

政府面臨困境無疑是當代行政改革的內在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。

二、公共選擇和管理主義——改革的主導理論

改革呼喚著新的理論。適應改革的需求，西方行政學中出現了公共選擇、新聯邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當代行政改革的主導理論。

作為一個獨立的學術領域，公共選擇(PublicChoice)被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或學派，公共選擇關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定與執行，因此它又被稱為“官僚經濟學”。在用種種經濟學理論、模型、方法對政府行政管理活動進行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：

1.政府機構的關鍵性特征之一是其產出的非市場性質。允許一個機構對一特定服務的提供進行壟斷的通常理由是為了避免浪費性的重復生產，但其結果是使這些機構免除了競爭壓力而變得沒有效率。

2.政府機構產出的質與量難以測定和量度，因而公眾和民意機關難以對它們的工作效率實施有效的監督和控制。

3.公共機構內部的規章制度嚴格而又死板，缺乏有效激勵機制，從而在公務員內部形成了逃避風險、不事創新，不求有功、但求無過的普遍心態，使公共機構失去追求效率的內在動力。

4.由于歷史原因和技術上的困難，政府預算未能和效率聯系起來，于是產生了預算的誤導作用：機構負責人視工作績效為維持擴大本部門預算的能力，提高效率節省開支只能導致下一年度預算額的削減。其凈效應只能是政府規模的巨大擴張。

5.理想的官僚已不復存在。個人主義、利己主義、在追求公共效用時至少部分地追求個人效用的最大化，已成了公務人員的普遍特征。

值得指出的是，除了運用一套經濟學的方法得出上述結論外，公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨到之處。其獨到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統行政學致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關注的中心是政府與社會的關系。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會。具體來說，公共選擇主張：

1.組織類型的理性選擇。私人企業，非贏利性公共機構，半獨立性公共公司，政府官僚機構等各種類型的組織，都可以提供公共服務。但在特定的情況下對特定的服務來說，某一類組織會比其他組織干得更好，由此產生了組織類型的理性選擇問題。過去的錯誤在于對官僚組織的過分依賴，盡管沒有證據表明它在效率和服務質量方面比其他類型組織更勝一籌。

2.市場機制與個人選擇。市場機制主要是競爭機制——公私組織之間，公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了“用腳投票”（即自由選擇服務機構）的機會。公民由此獲得了至高無上的市場權力：就像顧客通過對產品的選擇決定企業命運一樣，公民對服務機構的選擇可以決定單個公共機構的存亡。這必然迫使公共機構竭力改善服務以贏得更多的“顧客”。

3.分權化。分權化并非公共選擇學派首創，但公共選擇的分權主張有其特色：分權可以達到“權威分割”(FragmentationofAuthority)的程度，而且應允許不同組織之間在職能和管轄區域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。

4.公共服務組織小規?；Ｒ幠Ｐ。瑪盗坎拍芏?。數量多，選擇才會更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標準：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現地方自治。

5.自由化，其主要表現是放松管制——包括放松市場管制和社會管制。

公共選擇的核心是所謂的“市場價值的重新發現和利用”。

“管理主義”(Managerialism)又稱公共管理學派，它關注的中心是政府自身及其管理活動。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統規范與工商企業管理方法的融合”。管理主義的基本觀點是：公共部門與私人部門之間在管理上并無本質差別；私營企業的管理比政府部門優越得多；借用私人企業的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。

三、社會、市場管理與政府職能優化

西方政府面臨的困境是職能擴張的結果。因此，改革的第一要務是政府職能的調整和優化，即首先解決應該管什么不應管什么的問題。職能調整理當有增有減，但在現時的客觀環境下，改革的側重點是政府職能的減少。具體來說，改革有以下主要內容：

1.非國有化(De-nationalization)。非國有化即公有企業和公用事業的產權轉移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內容之一。鑒于國有企業具有國有國營、國有獨立經營、政府控股和公共公司等不同性質，非國有化相應采取了不同形式，私有化后企業與政府的關系也各不相同。當然這種形式的私有化并非新創造，但當代私有化不僅范圍廣、規模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識形態的特征。[3]非國有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責任。②減少了政府雇員人數并緩解了由此產生的管理困難。③私有化后企業能夠在資本市場上獲得資金，改善生產條件，改變了過去對政府投資的依賴。④出售企業增加財政收入，減少了政府的財政赤字。

2.自由化(Liberalization)。自由化主要表現為緩和規制(deregulation)，包括社會規制，市場管制，保護產業的規制等等。改革的重點是放松對市場的管制。

政府對市場的管制始于19世紀后期，20世紀急劇增長。管制機構所制定的規定、標準汗牛充棟，涉及到社會生活的各個角落。管制活動中暴露出來的問題主要有：有關機構之間職能重疊而又缺乏協調，所制定的規則、標準等不盡一致；管制機構雖獨立于立法和行政機關，但易受管制對象壓力集團的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費者的負擔；導致市場價格扭曲，其結果是限制了競爭，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。

放松管制醞釀于70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴大到越來越多的領域，盛行于西方各主要國家。“市場和競爭就是最好的管制”成了流行的口號。顯然，改革無異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環境有了很大的不同。

3.壓縮式管理(CutbackManagement)。壓縮式管理是為了應付財政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務職能。其具體措施包括：公共項目系統排序(systematicprioritysetting)，分清主次，撥款時區別對待；中止效率和效益不佳的社會項目，解散相應機構，遣散有關人員；有選擇地降低社會服務的總體水平[4]；逐步實行公共服務使用者付費制度(usercharge)，節約公共開支。

可以看出，政府職能優化的核心是放手政策。只有對那些不該管的事放手不管，才能集中財力和精力把該管的事管好。

四、社會力量的利用和公共服務社會化

政府職能優化解決的是政府該管什么，不應管什么的問題，下一個問題是政府該管的事如何管。西方對這一問題的解決可以歸結為兩條：一是利用市場和社會力量，推行公共服務社會化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務社會化在實踐中主要采取以下形式：

1.政府業務合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任務推向市場。私營企業的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務并達到合同規定的標準，后者支付合同約定的報酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來的合同出租無疑上升到一個新階段：出租浪潮席卷西方各國，其內容也由過去的機關后勤事務擴大到政府的業務工作。據初步觀察，這一時期相繼走向市場的政府業務工作包括環境保護，公用設施維護，消防和救護服務，討還債務，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監護管理，決策咨詢與政策設計，公共項目的論證與規劃，政策效力評價，項目影響評價，公共組織績效評估等領域和方面。

2.以私補公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業中，如中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設、醫療服務等領域，彌補政府財力和服務能力的不足。

3.建立政府部門與私營企業的伙伴關系。固定且正式的伙伴如美國的通訊衛星公司，聯邦房地產協會等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優惠。非固定的伙伴關系與合作則采取核發許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。

4.公共服務社區化。具體措施如鼓勵各社區建立公益事業如養老院、殘疾人福利中心等；政府機構如社會工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯防等以改進社會服務或控制犯罪活動。

公共服務社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務水平的前提下實現政府機構和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財政支出，利用市場對公共機構形成競爭壓力，也是西方政府熱衷于公共服務社會化的重要原因。

五、政府部門內部的管理體制改革

政府部門內部的管理體制改革包括組織機構改革，權責關系的調整，人事制度的改革，管理方法和技術改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務質量。當代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義(Managerialism)傾向，即引進私營部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑”政府。具體來說，改革包括以下主要方面：

1.利用信息技術革命新成果，建立完善行政管理信息系統，包括決策支持信息系統和管理信息系統。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統和政策方案分析選擇系統，后者則以英國的部長管理信息系統(ManagementInformationSystemforMinisters)最為著名。

2.分權與權力下放。分權與權力下放既涉及到中央與地方的關系，又涉及到中央政府部門內部上下級關系。后一方面是當代行政改革的熱點，其中最激進的當屬英國的“下一部行動方案”(TheNextSteps)和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部內的中下層組織轉變為具有獨立性質的單位[5]，實行經理負責制——經理被賦予機構、編制、人事管理和財務等方面的極大自。這一改革實現了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉變，上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現了決策與執行分離和分權制度化的趨勢。

3.部門內部的組織結構改革。現代管理信息系統所形成的規范化的直接的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉作用。因此，伴隨著種種分權化努力，政府部門內部的組織結構正在發生變革：不同部門的層級結構趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機構的權力受到限制并被削弱；上下級權責關系及控制方式相應改變。

4.公共人事制度改革。70年代初，美國全國公務員聯合會主席宣稱：公務員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現的，其主要目的是保障社會公平。然而“當今的核心問題是政府的生產率和效率，……在這些方面，公務員制度顯然失敗了”。這一看法預示著公務員制度的重大變革。20年來，西方公務員制度確實在經歷一場“靜靜的革命”，傳統公務員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖：①由于合同用人制的推行和獨立核算中心（或公司）不受現有文官法規限制的用人制度，公務員的永業原則已名存實亡；②政治中立原則受到嚴重挑戰。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應性(politicalse-nsitivityandresponsiveness)為名，加強對高級文官的政治控制，導致高級文官政治化。美國國會兩院則以政治中立使公務員成為政治上的二等公民為由，兩次通過了公務員政治權力法案。[6]③獨立管理原則被動搖。公務員選拔錄用晉升方面的權力逐漸轉移到政務官或行政部門手中，獨立文官管理機構的權力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉到了人力資源開發、公共部門勞工關系、代表性官僚制(representativebureaucra-cy)、公務員激勵機制等方面。

5.提高服務質量，改善公共機構形象。指導思想上強調顧客取向(cust-omerorientation)和服務對象為中心，具體措施如：①公共服務提供小規?；?，打破傳統劃片服務的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務機構的機會；②在公共服務機構之間引進市場競爭機制，期望“顧客”能形成對公共機構的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。這里特別值得一提的是英國保守黨政府的“公民”(Citizen＇sCharter)運動，它體現了明確的服務標準、公開性與透明度、禮貌服務、公民自由選擇、完善的投拆受理機制、“金錢的價值”(ValueforMoney)[7]等六個特點，被認為是提高公共服務質量的有效途徑。

6.公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合。一方面，通過各種方法，吸引私營部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進私營企業的管理技術和方法，如績效評估、全面質量管理、組織發展、人力資源開發等，以提高政府部門的行政效率。

六、當代改革與行政管理模式的轉換

當代西方行政改革是對前期行政管理實踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環境的適應過程。打破層級制，建立適應后工業社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是當代行政改革的自覺目標，又體現了這一改革的重大意義。

迄今為止的行政管理實踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據主導地位。層級制模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中，嚴格的規章制度，過程取向的控制機制，官吏非人格化等是其主要特征。層級制之所以過時，主要在于它不能解決當代政府面臨的兩大核心問題——責任(Accountability)和效率。過分集權和死板的規章制度壓抑人的積極性和首創精神，最終導致效率低下，這一點已為人們所共知。更為重要的是，傳統的責任保障機制已經失靈。傳統的責任保障機制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務官，政務官再利用人民賦予的政治權力控制公務員。從理論上說，任何環節出問題，都可能導致責任保障機制動作失靈。而現實是兩個環節都出了問題。首先，由于現代影響、操縱民意的技術的出現和廣泛應用，公眾很難再用投票實施對政治家的控制。同時，現代行政管理活動的極端復雜性，行政組織的巨大規模，管理技術的高度專門化和分工，使政務官失去對公務員的有效控制。結果是公共組織失去對公眾的責任感。其表現如自我中心，自我服務，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責任機制，提高行政效率，成了后層級制行政模式的兩大主題和主要目標。

后層級制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統稱。迄今為止，西方學者共歸結出下述四個具體的行政管理新模式：

1.市場模式(MarketModel)。市場模式的主要特征是：相信市場和社會的自我調節、自我適應、自我完善能力，減少政府干預，實現政府職能優化；淡化傳統公私之間的界限，利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足；在公共組織內部引進市場競爭機制；引進私營企業的管理人員和管理理論、原則、技術方法等等。市場模式的著眼點是建立公眾對公共機構的直接控制機制，即通過給公眾提供充分的自由選擇機會，建立公共物品和服務的買方市場或“顧客”。據認為，這種市場式的控制機制比傳統的間接控制機制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場模式是當代行政改革實踐中的主導模式。

2.非管制政府模式(DeregulatingGovernmentModel)。與市場模式相同，非管制政府模式也主張減少對社會和市場的干預，放松政府對外管制。但它的側重點是把放松管制觀念應用于政府機構的內部管理。其主要特點是：①簡化內部規章制度，取消過程取向的控制機制，相信公務員個人的責任心和能力；②強調道德驅動原則(Ethics-driven)，即通過強化對公務人員的個人道德和職業道德教育，實現公務人員公共責任感的內在化，靠個人覺悟而非外部控制來促進和保證公共利益。③分權與權力下放，給下層組織和公務員個人以自，發揮其積極性和創造力。

3.參與模式(participationModel)。其主要特點是：①組織結構上壓平層級制，減少中間管理層次，實現分權制度化，從組織上保證下層自；②組織內部的參與管理，如強調自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術如全面質量管理、質量周期等；③參與決策，特別是政策目標群體的參與。

4.靈活政府模式(FlexibleGovernmentModel)。靈活性表現在行政管理的各個方面都隨客觀要求和環境變化而具權變特征。如組織結構上，多用臨時機構如特別委員會、項目小組等解決非經常性問題。同時，常設機構的規模也隨需求變化而及時擴張收縮。在決策上，對不同的政策問題采用不同的決策方式，跨部門決策時

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二、行政私法合同的特點

我國大陸民法理論中的“合同”概念，基本沿襲的是大陸法系觀點。“合同”(Contract)亦稱“契約”，是一種反映交易的法律形式，即為“法律承認的債的協議”。“契約”是以雙方當事人之間發生、變更、擔?；蛳麥缒撤N法律關系為目的的一種協議，在本質上是雙方當事人的一種合意或協議。這些都是我國大陸法學者取得的共識。依據我國《民法通則》第85條與《合同法》第2條的規定，民事合同是平等主體的自然人、法人和其他組織所實施的一種民事法律行為;合同的設立、變更、終止以民事權利義務關系為目的;合同是當事人協商一致的產物或意思表示一致的協議。這應當說就是民事合同的主要特征。依照“二階理論”，行政私法合同應該是行政主體為實現生存照顧的目標而與行政相對人簽訂的，且具有公法與私法權利義務的一種混合性質協議。簡言之，該合同是行政主體實現生存照顧的一種手段，雙方當事人的權利義務既體現了公法性又體現了私法性。在合同中，一方當事人即行政主體負有對公民生存照顧的公法責任，但卻不享有在傳統行政權的優益性，而只具有私法意義上獲得對價償付的權利。另一方當事人即行政相對人則首先享有公法上的生存保障權，同時也必須履行私法上對價償付的義務。這就是說，行政私法合同的權利義務兼具公(即行政)私(即民事)法混合性質。這就表明:合同中第一層次的權利義務是行政法上的權利義務，即行政主體代表國家履行保障公民生存權的職責，公民則享受公法上的生存保障權利。合同中第二層次的權利義務則是私法(民法)上的權利義務，即行政主體具有私法上獲得對價償付的權利，而相對人則負有履行私法上的對價償付義務。其三，合同宗旨以滿足第一層次即行政法上的權利義務為根本目的，當第一層次的權利義務與第二層次的權利義務發生沖突時，首先滿足的是第一層次的權利義務(即民法上的權利義務讓位行政法上的權利義務)。由此可見，行政私法合同相對于民事合同和傳統的行政合同，是一個獨具特色的合同，它主要有以下三個特征:第一，行政私法合同之目的以及主要內容均在于保證國家對公民“生存照顧”之實現。“生存照顧”概念源自德國行政法，是德國福斯多夫教授在1938年所撰的《當作服務主體之行政》一文中首次提出的。他認為進入福利國時代，政府是一個為照顧公民生活所需，提供積極服務、給付行為的主體。給付行政已取代干涉行政，成為現代行政的主要樣態，這標志國家理念的轉化。［8］41換言之，隨著時代的發展，人們不再依賴于傳統的基本人權(自由權和財產權)，而是依賴于新的人權—經濟上的分享權。時代已由個人照顧自己的“自力負責”轉變為由社會力量來解決的“團體負責”，進而涉及“生存照顧”。因此，個人生存之需而“須取”用己身之外的東西，任何提供這些“取用物者”亦即“生存照顧”。“生存照顧”作為福利國家給付行政的核心任務，而要實現這一行政目標，行政主體就可以排除使用單方性的傳統行政方式，而更多地使用具有合意性的行政方式亦即行政私法合同。在行政私法合同中，行政主體與行政相對人以簽訂合同形式約束自己履行為之提供的生存照顧責任，這種合同是行政主體的一種責任類型，因此，就不再有諸如單方決定解除合同的優益權，否則，就與行政職責相悖。這一點就與傳統的行政合同相區別。傳統的行政合同是純公法合同，雙方只具有公法上的權利義務，其中行政主體一方在合同中還享有優益權，可以指揮合同的履行，可以單方決定變更、解除合同，對行政相對人的違約行為直接進行行政制裁［9］195－198?；谛姓椒ê贤康暮蛢热輰裆嬲疹櫟倪@一特征，業已表明它與普通民事合同存在差別。普通民事合同中的權利義務是純私法性的，合同履行所遵守的是有約必守的原則，在一方不履行合同或構成根本違約時，另一方當事人便可解除合同。顯然，它不以生存權保障為必要條件，更不具有國家“生存照顧”之屬性。第二，行政私法合同雙方當事人兼有公法與私法上的權利義務關系，并且與傳統的公私法關系存在差異性。首先在公法上，合同一方處于履行公法職責，而另一方則享受公法權利。也即是公法意義上的行政主體負有履行公民生存權保障的法定職責，而不享有行使公權力的優益權利，而公民則只享受生存保障的公法權利，不存在公法上的義務。其次在私法上，合同雙方當事人的權利義務處于平等地位。因此，合同當事人具有雙重法律地位?；谛姓黧w在合同中很大程度上負有履行公法的職責，行政相對人則享有公法的權利，這就表明在行政給付、行政救助中的行政法關系不同于傳統行政法關系。也即是說傳統的行政法關系的不對等，在于行政主體的主動性與強勢，而在給付行政、行政救濟的行政法關系的不對等，則行政相對人更有主動性。因此有學者用倒置的不對等來概括這種行政法關系，其中有一些道理，但不全面，原因在于不能用相對的情形來代替整體。盡管如此，它足以表明與秩序行政中的命令、處罰、許可等強制性方式迥然不同，同時，這也是區別于傳統行政合同的地方。傳統行政合同是行政主體行使公權力的一種形式，行政主體基于所代表的公益而在合同中享有優益權，因而就決定了它是一種偏重于公權力的合同，作為合同另一方的行政相對人則負有服從公權力的公法義務。此外，行政私法合同具有私法意義上的平等性，這主要體現在合同的簽訂、履行與爭議解決的各個環節上。首先，在合同的簽訂上，行政主體必須取得行政相對人的合意，行政相對人對行政主體的責任接受與否，取決其主觀意愿。但是，在傳統行政合同中，行政主體公權力的優益性是不以行政相對人同意為條件的，也即是說公權力上的優益權設定本身在于維護強制性。其次，在合同的履行上，行政主體不享有對行政相對人的指揮權、單方決定變更與解除合同權，合同的履行、變更與解除必須與行政相對人協商并征得其同意。而傳統行政合同則與之相反，即使合同未對公權力上的優益性加以約定，在合同中行政主體也對行政相對人享有指揮權，基于公益需要單方變更與解除合同權，以及在合同的履行、變更與解除上無須與行政相對人協商與征得其同意。最后，在合同爭議的解決上，傳統行政合同中作為一方當事人的行政主體，對作為另一方當事人的行政相對人違約行為則享有一定的制裁權和強制執行權，如果行政相對人對其處理不服，則只能就合同爭議申請行政復議或提起行政訴訟。但是在行政私法合同中的爭議，雙方當事人可以根據私法自治原則選擇爭議解決方式，或通過協商，或通過仲裁，或通過訴訟予以解決，而其中的仲裁與訴訟也只能是民事的。第三，行政私法合同遵循的償付公平原則是對價支付。行政私法合同雖以政府履行生存照顧責任為宗旨，但是，從公共資源的有效利用、國家資產保值與增值上考量，適當補償國有資產損耗也是合理的，同時也體現了對其他社會成員的公平性。因此，政府在提供生存權保障的物質條件(如公有經濟適用住房等)時，也需要享受者按照私法有關交易原則履行償付義務，諸如向政府部門支付一定數額的住房租金或房購款等。這就是說，政府為公民提供生存照顧這是行政私法合同的前提，但是履行該合同并非無償，公民在生存權得以保障的前提下，也要履行私法意義上的償付義務。但是，如果公民確因特殊原因不能按時履行償付義務時，也不能因此剝奪其生存條件，否則就違背了行政私法合同的宗旨，也否定了行政私法合同“生存照顧”之目的。此外，值得一提的是，行政私法合同運行不是按純市場化等進行價交換。在通常情況下，政府為“生存照顧”目的之實現，而對弱勢群體或貧困狀態者施以一定的政策性保障，是一種優惠照顧性質的體現，因而無須進行等價支付，只要求按償付公平原則進行對價支付，即根據其實際償付能力盡力償付，而不以傳統私法合同要求完全的等價償付。

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20世紀80年代以來，一場針對傳統的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實質是不變的。盡管這些特質在不同學者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關鍵詞還是可以大體達成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務而非執行、分權而非集權、過程而非結果、負責而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運動”這一說法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現?；貞允沟谜c公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定。可是，諸如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。

在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。

新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？

傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理?！爸匾暷繕嘶蛟S是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評。現在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化?！彪S著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義?！靶姓被旧现阜闹噶詈头眨肮芾怼眲t指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者?；蛘哒f公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]

新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責。”“公共組織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作?！盵9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則?？梢哉f，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。

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參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。