行政的概念和特征大全11篇

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在本文里，筆者主要試圖從精神文化層面對行政文化的概念和基本特征進行論述。

一、文化的內涵和核心

在西方，“文化”一詞起源于拉丁文的“Colere”，意為耕作土地，引申為培養人的精神和智能。漢語里，文化的原始提法出自《周易》的《彖傳》：“觀乎人文以化成天下。”西漢以后，“文”與“化”合成一詞“文化”，如“文化內輯，武功外悠”等。漢語里，文化實質是以“文”為形式，教養人的品德，達到“化”的目的。從原始提法看，“文化”屬精神領域范疇。

對文化的界定，英國文化人類學奠基人愛德華·泰勒第一次較系統地作出了界定：文化是一個復合整體，包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗，以及人類在社會中所獲得的一切能力與習慣。隨著研究的深入，對文化的界定，可謂仁者見仁智者見智，國內外學術界尚無公認一致的定義。一般認為，文化有廣義文化和狹義文化之分。廣義文化是一切物質財富和精神財富的總和，包括物質文化、行為文化、制度文化、精神文化四個層次。狹義文化是指精神文化，涉及上層建筑、理想信念等內容。如同志在《新民主主義論》中指出：“一定的文化是一定社會的經濟和政治在觀念形態上的反映。”同志把文化看成是觀念形態的文化。

關于文化的核心，有學者指出是人們的觀念、價值觀，如美國文化人類學家克魯伯提出“文化的核心部分是傳統的觀念，尤其是他們所帶的價值”的觀點，著名歷史學者余英時提出“文化是成套的行為系統，其核心則由一套傳統觀念，尤其是價值系統所構成” 的觀點等。

筆者完全認同這些觀點，認為文化的核心是價值觀，是人們在看待和處理人與世界關系時所持的立場、觀念和態度的總和。人與世界的關系大體可以分為人與自我的關系、人與社會的關系、人與自然的關系三個方面，因此，可以將價值觀劃分為自我價值觀、社會交往價值觀和自然價值觀三個方面。

二、行政文化的概念和本質

行政文化也有廣義和狹義之分。廣義行政文化是指公務人員在長期的行政實踐中創造出的物質財富和精神財富的總和，包括行政物質文化、行政行為文化、行政制度文化和行政精神文化四個層面。狹義行政文化僅指行政精神文化。

行政精神文化是公務人員在長期的行政實踐中創造出的精神財富的總和，是其價值觀、思維模式、道德觀念等的反映。其核心是公務人員的價值觀，包括自我價值觀、社會交往價值觀和自然價值觀三個方面。

公務人員的自我價值觀，是公務人員關于自身的生命體存在價值的評價和看法，是其在處理自身肉體存在與精神存在的關系時所持的立場、觀念和態度。人類的需求分為“生存性需求”、“享受性需求”和“發展性需求”三類。“生存性需求”是維持人類最基礎的生物性存在；“享受性需求”超越了簡單的生存性需求，但仍以物質需求為重心；“發展性需求”是滿足人的自我發展、自我實現的需求。據此，公務人員的自我價值觀可進一步劃分為生存理念、享受理念和發展理念三個層面。生存理念是關于如何滿足衣食住行等生存性需求及為滿足享受性需求、發展性需求創造條件的理念，如地位觀、權力觀等。享受理念是關于如何滿足較高層次的物質和精神享受需求的理念，如消費觀等。發展理念是關于如何實現自我發展的理念，如升職觀等。

公務人員的社會交往價值觀，是公務人員關于個人的社會價值的評價和看法，是其在處理與他人、與社會的關系時所持的立場、觀念和態度。血緣關系、職緣關系、業緣關系是公務人員所要處理的三種主要社會關系，其社會交往價值觀可分為血親交往理念、職緣交往理念和業緣交往理念三個層面。血親交往理念是關于處理基于血緣而產生的與家庭、宗族成員之間關系的理念，如宗族觀等。職緣交往理念是關于處理基于職緣而產生的與單位內部成員之間關系的理念，如集體觀念、競合觀等。業緣交往理念是關于處理與業緣交往對象之間關系的理念，如義利觀等。

公務人員的自然價值觀，是公務人員關于自然與人之間關系的評價和看法，是其在處理人與自然關系時所持的立場、觀念和態度。人與自然的關系建立在人類對自然的活動之上，人類對自然的活動包括認識活動、實踐活動和審美活動三類，公務人員的自然價值觀可分為認識理念、實踐理念和審美理念三個層面。認識理念是關于如何認識人與自然主客體關系的理念，實踐理念是關于如何開發利用自然來滿足自身利益和需要的理念，審美理念是關于如何審視及維護原生態的理念。

三、行政文化的基本特征

總的來說，行政文化具有共同性與差異性相統一、穩定性與變動性相統一、直觀性與抽象性相統一的特征。

（一）共同性與差異性的統一

文化是一個組織在長期運行過程中形成的。由于我國行政體制上下同構，各級各類公務人員價值觀呈趨同化發展。特別是社會主義核心價值體系建設，公務人員作為重要的踐行主體，更塑造了其基本相同的價值觀。這就是行政文化的共同性。文化也是在特定的環境下產生和發展的，與每個人的素養有關。因此，不同地區、不同區域的行政組織，在長期的行政實踐中也會形成特定的文化。同時，受自身文化傳承、生活閱歷等因素影響，每個人也會形成自己獨有的價值觀。這就是行政文化的差異性。

（二）穩定性與變動性的統一

行政文化是在一定的社會存在基礎上形成的。一定歷史條件下的社會存在具有一定的穩定性，加之價值觀又是在長期的行政實踐中逐步形成的，因此，行政文化在一定時期、一定的歷史條件下具有相對穩定性。然而，社會生產力是不斷發展的，社會存在也會隨之發生變化，舊的價值觀會逐步喪失存在基礎，新的價值觀漸漸產生。這就是行政文化的變動性。

（三）直觀性與抽象性的統一

一般來說，人們對于與其自身素質相適應的和直觀的文化形式，往往容易接受；對于與其自身素質不相適應的和抽象的文化形式，往往難以接受。在長期的行政實踐中，直觀、通俗易懂、易于被公務人員消化的文化形式，得到了不斷發展。這就是行政文化的直觀性。而復雜深奧的文化形式，如一些抽象的理論說教，沒能被大多數人接受，傳播空間狹小。這就造成了行政文化的弱抽象性。

參考文獻：

[1]黃楠森、書鐸、陳先達，有中國特色社會主義文化研究[M]，山東人民出版社，1999年版。

[2]江流、趙耀，邁向新世紀的中國社會主義精神文明建設[M]，吉林大學出版社，2001年版。

篇（2）

“行政”一詞在德文中稱為Verwaltung，英文中被稱為Administration，它是一個在行政學、政治學、行政法學等領域所廣泛使用的術語。但它在我國的行政法學上有著形式與實質兩種概括。一種是從形式意義上對行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實質意義上概括行政的內涵。現如今，在職權混合和職權交叉現象的沖擊下，越來越多的學者屏除了兩者對立的概括方法，轉而提出兩者統一的標準來解釋行政。如認為行政是一種直接的，經常的國家職能，是一種組合、指揮、管理和協調活動。或者直接認為國家行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動。從實質上說，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國家的行政管理。在靜態上，它可以指行使國家管理職能的機關或人員；在動態上，它可以指行使國家管理職能的活動或行為。[1]行政，正如德國社會學大師韋伯所說：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認私人行政的存在，比如家庭、廠商內部的行政。同時，存在國家或其他公共機關的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內。這就好像形成了把公共行政完全等同于國家行政的“傳統”。在筆者看來，作為現代行政法調整對象的公共行政并不僅僅是指國家行政，它還應當包括其他非政府組織的行政，即社會行政。這是由于其自身的演變規律決定的，只要有組織就有行政管理活動。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中說過，管理是所有社會存在的必要條件。隨著國家的產生，最重要的領導社會的職能便構成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍舊由非國家的組織去行使。但是，隨著一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對象進一步在細化，也就在這個時候，社會行政悄然地勃興起來，成為公共行政下位的概念之一。于是，國家行政、社會行政和私人行政儼然成三足鼎立的態勢了。

二、從行政的構成要素對三者的區分

（一）三者的分類標準

在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會同時而來，它的發展自古就有三種形態：國家行政、社會行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會行政及其三者的相互影響的軌跡而運行的。這種運行不是一般的簡單的循環和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會的每一個社會時期都絕對不存在某一種純粹的行政形態，而是某種形態占主導地位。因為，在大多數情況下，三者是互補的在社會的不同層級上交互存在，這在很大意義上受國家對社會的整合程度以及國家和社會的變動關系的影響。正是由于這樣的變動，我們有必要進行進一步的區分研究。

（二）三者的區分

1．行政的內容。國家行政是指國家行政機關為實現國家目的，運用制定政策法規、規章、組織實施管理、命令、監督制裁等方式執行國家法律和權力（立法）機關意志的活動。它具有包容性，是三種行政形態中范圍最廣的。在歷史上，國家行政在一段時期內曾今覆蓋整個國家生活和社會生活。私人行政是指私法上的個人建立企業和團體的運行中所進行的行政管理活動。古代的家族和商人們的內部運作就體現了這種行政的特征，尤其是在人類的經濟交易中得到充分的體現與發展。而所謂社會行政就是指非政府組織依照國家法律法規的授權，運用國家賦予的社會管理權限，為實現國家的社會目標和組織下每一個成員的利益而進行的管理和組織社會事務的有效活動。2．行政的主體。國家行政的主體原則上是國家行政機關，此外，近代法律還創造了其他一些國家行政的主體，如政府間的國際組織，它們也被稱為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業和團體當然成為這一行政形態的主體，像現在的諸多的家族型企業就是它的表現。至于社會行政，那些依法而建立的法律法規授權組織是它的主體，一般像一些行業協會之類的自治組織等是它的表現。

3．行政的目的。一般而言，國家行政和社會行政所追求的目的都是要滿足國家或政府所認定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個國家大的公共利益，而后者是某一個具體的公共利益罷了，像律師協會的各項行政就是為的律師這一行業的公共利益而服務的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時也有個別私人的偶然“越禮行為”。

4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強加于人，私人企業和團體原則上只能通過合同方式來把他們的意圖得以實施。公共行政一般在手段上是可以采取強制措施，而不問當事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權。[2]但是，國家行政絕大部分是如此的，而社會行政相對就又弱一點，在于成員與組織間的關系主要是通過合同的方式來維護的。

5．行政主體與行政相對方的關系。國家行政中，行政相對方處于弱勢地位，國家擁有強大的行政力量，行政主體和行政相對方的關系是不平等的，前者自身的強制性很容易對相對方造成心理上的強制，即便是在施行一些所謂的非強制行政行為，也容易形成事實上的強制。而在社會行政中，成員參與組織的行政過程，對組織的行政活動形成一種制約關系。盡管成員仍然處于一種相對弱勢地位，但與國家行政相比，兩者關系基本上是平等的。至于私人行政，就沒有這樣的問題，因為私人與其相對方完全是通過合同來維系他們之間的管理與被管理關系的，是在平等自愿的合意上達成的一種行政關系。

三、社會行政的意義與啟示

（一）社會行政的歷史意義

眾所周知，英國是西方的“福利國家”路線的先行者，其社會福利的發展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟貧法”就成為社會行政的起源。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共/私人領域的大分法，從簡單的政府部門/非政府部門的關系推展到個人參與到公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀以前，國家對經濟生活、社會生活的干預日漸增強，公共行政等同于國家行政。二戰前后的時期，“政府干預的萬能論”被無情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現。于是，一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革就在全球范圍內萌發，使得社會行政與國家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國家的行政法學著作大多設專章專節研究這些“非政府的社會公共組織”，或是一些英美法系國家的行政法學著作在討論正當程序原則時，大多會引用公立學校開除學生學籍或者給予其他紀律處分的案例，或律師協會拒絕給律師頒發執業執照或吊銷開業律師執照的案例。[4]從這個意義上說，作為行政法的基本調整對象的國家行政即將被社會行政所取代，這是一舉變以前的補充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來的主導地位做好的一種鋪墊。這種趨勢也被我國學者所關注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會化不但催生了社會行政，而且讓它壯大了。這正是國家與社會分離、二元對立結構以及國家逐步還權于社會的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現出來。#p#分頁標題#e#

1．能改變以往的“行政國家”理念所帶來的公共權力濫用、甚囂塵上、行政效率低下等負面效應。眾所周知，二戰以后，在科技、經濟和社會的迅速發展過程中，政府行政權力的急劇擴張，行政職能的日益強化，行政組織的作用和自明顯擴大，使得“行政國家”的理念成為西方社會法治國時代的第一特征，這就意味著行政裁量的復雜化和行政職能的多樣化，從而不可避免地對社會成員的基本權利和自由造成了眾多的威脅。而社會行政的出現，恰恰是在政府與社會成員之間的一個緩沖器，一方面能抵制住政府的過分侵擾，另一方面又能對社會成員的權利與自由進行有效的保護。

2．能使社會成員在同等條件下獲得更多的公共產品和服務，從而增加公眾對行政的依存度。這些非政府的社會公共組織正在從各個層面、各種場合對大量的社會關系進行著有效而有益的梳理與調整，進而替代政府組織的很大一部分行政職能，并且不斷地擴大行政職能的范圍，即對社會成員提供更多的公共產品和服務。在如今一種“小政府、大社會”的時代面前，國家的政策終將會“以選擇性而非普遍性的資源分配和分擔式的支付方式，形成個人給付、部門（或單位）供款和市場供應的局面，社會行政將依賴于廣闊的社會部門（如社區、社團）和企業化的社會組織來承擔”，[5]以實現其所應有的功能與作用。所以，現階段政府的任務，就是要積極立法來規范一些社會組織的職權與行為方式，如《律師法》等；同時，也要尊重一些社會部門自身的屬性與規律，由其內部去制定行業規范，通過標準的行業規范來自律管理，如足球協會自己制定的自律規范等。

（二）給我國的啟示

國家行政機關和非政府組織的管理活動，是一種公共權力的運用，也是為了實現公共利益目標的。而行政的對象是社會公共事務，它是從整個社會出發，對社會各方面進行的組織和管理。同時，公共利益是一定范圍內不特定多數人的共同利益，產生于社會而又獨立于社會。它始終是以謀求公共利益，維護公共秩序、增進公共福利為目的的。因而謀求公共利益是行政的目的，也是它的動力源泉。現在的社會行政也是不能脫離這樣的目的和動力的。具體包括三個方面內容：

1．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政職能創新。政府的只能是掌舵而不是劃槳，政府職能的轉變是重塑政府的核心。即在政府和社會的關系上，要實現從強勢國家的單獨管理轉變為國家和社會的共同治理，通過行政參與、非政府組織化，通過政府生產性和服務的轉移，通過社會責任的共擔，通過契約化和委外體制等多種方式，整和民間力量，釋放其原動力，形成國家建設的協作網絡，以推動國家發展。

篇（3）

公共行政的公共性內涵述評。

公共性是公共行政的核心概念和根本性質，是行政實踐的最基本范疇，決定著政府的目標和行政的行為取向。然而，受工具理性和管理主義的“毒害”，公共行政的公共性已幾乎喪失殆盡，嚴重偏離了其原有的價值理性，亟需實現公共行政本質的回歸。故公共行政的公共性成為近年來理論界研究和關注的熱點，學者們對其進行了不懈地探索，但理解視角有所差異，眾所紛紜。

在馬克思恩格斯經典著作中，公共性與階級性關系是目的性與手段性的辯證統一，總體發展趨勢是公共性的不斷擴大與階級性的不斷縮小，追求人類從政治解放到社會解放，實現公共權力與社會的分離與復歸[1]。

根據字源的意義，學者H. Rainey以三個不同的因素來分析“公共性”，并說明公共組織的特征，分別是環境因素（公共組織缺乏市場的競爭，并受立法、 司法等規范），組織與環境的互動（公共組織之生產常涉及外部性、懲罰性、獨占性等）以及組織角色、結構與過程（公共組織需以公共利益為目標，并需對民眾公平、響應等）[2]。

從公共行政的公共性在多大的空間范圍上存在，即其作用范圍的角度來研究公共性，最典型的是漢娜?阿倫特和尤根?哈貝馬斯。阿倫特認為，古希臘的城邦實質上是一個公民政治倫理組織的概念，其公共性主要是指城邦之中公民政治生活方式中所包含的一種價值屬性。哈貝馬斯認為，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發現公共性的雛形……而且公共性作用的領域和范圍僅限在公共領域，它解決的是社會公共問題，滿足的是社會公共需要。

從公共行政是否存在公共性及在多大的時間范圍上存在的角度，張康之認為，“所謂奴隸社會的公共行政、封建社會的公共行政”是站不住腳的，最多可以稱為“統治行政”，而不是公共行政，“如果說古代的政府有什么公共性的表現的話，那么也只存在于馬克思所說的第三個部門中，而對于整個行政體系來說，卻不具有什么公共性的問題，即使是存在于這第三個部門中的公共性，也是從屬于階級統治的目的的，所以，它只是以手段的形式存在而不能看作為這種行政的性質”。同時，他也認為，“公共性是一個歷史地生成的概念，它是隨著公共領域的出現而出現的”，是一個自然的過程，而不是像有些學者所說的，公共性是后來的研究者強加給公共行政而出現的。

學者張雅勤對公共性的概念從兩個方面來描述，從歷史描述來看，公共行政“公共性”經歷了管理行政時期的“形式公共性”向服務行政時期的“實質公共性”的演變；從規范建構來講，公共行政“公共性”實質上是公共行政對公共利益的追求，可以將其在形而上層面定義為一種基于公共利益至上原則的價值標準，在形而下層面可以看作是行政主體對公民現實利益與權利的極力維護。

也有學者從公共行政的過程角度闡釋公共性的內涵，認為公共性應該包括： 一是作為一種價值理念，要貫穿于制度設計的各個層面；二是作為一種行為指針，要體現在民主決策、依法行政的各個階段；三是作為一種績效工具，行政的效能評估要以公共性的實現程度為準繩。

雖然上述公共性內涵的探討基于不同的角度，中西方學者對公共性的解讀也存在差異，但其中不乏一些共識點。可概括為：在倫理價值層面上，公共性必須追求公平，體現公正與正義；在公共權力運作過程中，公共性要體現人民和政府行為的合法性，更要體現民主，避免國家和政府對公共領域的侵蝕和損害；在利益取向上，公共性必須追求和實現公共利益，它是公共活動的起點和終點；在理念表達上，公共性是一種理性、道德和精神。

綜上，學者們的研究大大豐富了公共行政公共性的內涵，其中不乏一些真知灼見，但難免有些泛泛而談。一方面，公共行政的公共性最終體現在追求公平及正義等價值體系、回應公眾訴求、實現公共利益上，其根本立足點在于造福公眾所形成的共同體，即在于為公眾謀求公共利益，而這里的公共利益不僅包括經濟利益、政治參與、文化需求，還包括公平、正義等公眾合理合法的集體訴求。所以，公共行政的公共性歸根結底在“人”，要“以人為本”。這里的“人”有兩層含義，一是指公眾，因為公共性的根本是實現公眾所要求的公共利益；二是指行政人員，因為公共性的實現要靠他們，此外他們也是公眾的一部分。因此，考慮到公共性的根本特征并預設行政人員為公共經濟人，本文將公共行政的公共性界定為：憑借作為公共經濟人的行政人員的公共行政活動而實現公共利益的一種價值取向。

篇（4）

    要深入研究政府服務行政問題,必須對“服務”與“管制”這一對概念及其關系進行分析,因為無論什么類型政府的行政都與這兩者的行政職能相關。關于“服務”的概念本文在前面已經做了專門的探討,主要強調服務關系中最基本的特征就是“服務的被支配性”,即服務是由被服務者所支配的;而所謂“管制”,顧名思義就是管理和控制,不論是管理還是控制強調的都是政府行為的主動性和單向性,都是政府利用公共權力的強制性而對公民行為的一種約束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服務概念的被支配性與管制概念的支配性正好構成政府權力運用的相反方向的作用,然而,這兩個不同的概念和相反方向的作用卻相容于所有類型的政府治理模式之中,也就是說無論哪種類型的政府都包含著服務與管制這兩種行政方式。

    在以上關于服務型政府的形成分析中可以了解到,從“管制”到“服務”既是一種邏輯演變過程,而同時它們又在不同的政府行政過程中都并存著,因為政府作為民眾讓渡權力的代表者,他既要代表民眾實行管制,又要履行社會職能提供服務,只是這兩種職能在不同的政府模式中所處的主導地位有所不同。本文所指的以管制為主導機制的政府類型主要是“統治型政府”和“管理型政府”。在統治型政府中,政府職能主要表現為對公民的控制,而在管理型政府中,政府職能則更多地表現為對公民的管理。但不管哪種政府類型都會有一定的服務功能。正如恩格斯曾經所指出的那樣:“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”①恩格斯在這里所講到的“社會職能”就主要包括為社會組織和社會成員的生存和發展提供公共產品和服務的職能。這也就是說,即使是在政府的政治統治職能占主導地位的“統治型政府”模式中,政府也必須履行其公共服務的職能,而且還要以服務職能作為其統治職能的基礎。但是,對“統治型政府”來說,由于政府的管制占有絕對的主導地位,所以公共服務職能只是服務于和從屬于統治職能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基礎已經是政府對社會公共事務提供的優質高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服務需求,因此,此時的政府所承擔的服務功能又要比統治型政府更多。

    雖然,管制型政府在以管制機制為主導的行政中也不同程度地存在著服務的功能,但是,它與服務型政府所履行的服務行政中的服務卻存在根本的區別。因為,管制行政中的服務是基于官本位、政府本位和權力本位的,而服務行政的服務則是基于民本位、社會本位和權利本位。這種差別使得管制行政的服務職能與服務行政的服務職能存在以下的不同:②第一,出發點不同。管制行政提供公共服務的出發點是為了更好地實施統治,而服務行政的服務則完全是從公民的需求出發,以增進人民的福利為宗旨。第二,實現的過程不同。管制行政的服務是政府居高臨下,從自己的主管意志出發的“恩賜”過程,民眾處于被動接受的地位,而服務行政的服務是公民與政府互動的過程,人民表達服務需求,政府通過信息交流進行回應。第三,服務行為成立的機制不同。從本質上說,服務的成立,必須以被服務者的同意為基準或前提。但管制型政府的服務往往只是基于作為服務者的政府單方面意志的行為,而服務型政府的服務則是出于被服務者的需求和意愿,政府提供服務的種類和內容還要經過一定的民主法定程序,并且公民有權利參與到相關決策中去。第四,被服務者的選擇權不同。一般情況下,管制型政府提供什么樣的服務以及怎樣提供服務,都是由政府單向地甚至是強制性地提供,并不顧及被服務者的需求。而服務型政府所提供的服務對于被服務者來說是有選擇權的,也就是說,他可以接受或也可以拒絕所提供的服務,這就是我們在前面所論述的“服務的被支配性”。認識到這一點,我們在建設服務型政府并行使服務行政時必須從根本上擯棄以政府為中心、為本位的思想傾向,真正確立公民本位或公共利益導向。

    要正確認識政府服務和管制的關系,還需要研究服務行政中的管制與管制行政中的管制的區別。我們在建設服務型政府時,常常強調一個命題:管理就是服務。事實上,這就是提出了政府的服務與管理的關系問題(當然,這里的“管理”的含義也包含在我們這里探討的“管制”的概念中),也就是服務行政是否還需要履行管制的職能?簡單說來,這個問題的回答應該是肯定:服務行政也要履行必要的管制職能。只是需要強調的是,服務行政的管制是為服務而管制,它把管制納入到了總體的服務之中。這與管制型政府的為管制而管制,并且視管制本身就是行政的一切也存在著根本的區別。

    如果我們把服務行政和管制行政所分別具有的管制職能加以具體區別,可以看到它們存在以下明顯的差異:第一,在管制的出發點和落腳點上,前者是為了保證社會公平,保護廣大群眾不受少數不法份子的侵害,促進社會和諧發展;后者卻主要是約束廣大社會群眾行為,使其不致危及到統治階級的統治秩序。第二,從管制的依據上,前者依據的是完整的法律和相關的管理規則,它們是按嚴密的程序制定的,體現的是公民的意志;后者的管制盡管可能也有相關的規則可循,但這些規則并不一定能保證體現公民意志,甚至還有可能違背相關規則而為所欲為。第三,在管制的內容上,前者有固定的范圍,內容明確;后者的管制卻沒有嚴格的范圍,內容隨意性大,甚至把一些不該管、管不好也管不了的事都納入到自己的管制范圍。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法辦事”;后者的管制卻常常體現出主觀隨意性。①認識到這些區別,既可以使我們正確處理服務行政中服務與管制的關系,把管制納入服務之中,并以服務為宗旨;同時,也可以使我們在建設服務型政府時,大膽而主動地進行必要的社會管制和相關事務的管理,因為這與服務行政是并不沖突的。

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中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1033-2738（2012）06-0144-02

一、服務型政府的興起

自20世紀以來，西方國家政府一方面在具體行政的現實中經過凱恩斯主義的政府干預和福利國家政策的長期實踐，另一方面在指導行政的理論上經過威爾遜的“政治與行政二分法”和韋伯的“官僚制組織”理論的構建，逐漸形成了傳統的政府管理模式。這種傳統模式因過分強調等級管理、計劃原則和直接控制，強調政府集權和行政參與以及由政府機構自身提供公共福利等，結果不斷把政府推向財政危機和不可遏止的，并由此引發了公眾對政府的信任危機。由于時代的逐漸發展和社會的不斷進步，特別是在全球化、信息化、民主化等浪潮的沖擊下，使得這種以官僚制為基礎的傳統行政管理模式越來越表現出不適應性，并不斷收到來自理論和實踐上的雙重挑戰。

二、服務政府的相關概念及特點

（一）服務型政府。

雖然政府是從社會中分離并凌駕于社會之上的公共力量，但這種力量是來源于公民權力的讓渡，因而政府理應按照作為讓讀者的公民的要求來提供單個的公民無法提供的公共產品和公共服務。這就是說，政府本身并不是一個天生的統治和控制機構，而是一個為組成它的公民提供服務的機構，所以，從根本上來說，服務就是政府的本質所在，也是政府存在的基本社會價值和政府履行職責的最基本職能。正如著名公共政策專家詹姆斯.安德森所指出的：“政府的任務是服務和增進公共利益。”

服務有“利他性”、“被支配性”和“自愿選擇性”的基本特征，那么相對應的，服務型政府也有以上特征。首先，服務型政府的服務從本質上來說具有“利他性”。因為服務是一項為他人利益或者某種事業的活動，而不是為自己利益和事業的活動，它存在的目的是利他，而不是利己。這就要求服務型政府應將其存在的目的界定為為了公民利益的實現而不是為了政府利益的實現。其次，服務型政府中公民與政府的關系應該滿足政府服務的“被支配性”。這就要求服務型政府中政府與公民之間的關系是公民意愿居于決定性地位而不是政府的意愿居于決定性地位，或者說在政府提供公共服務或進行公共管理中，應該是公民的意愿或需要起到支配的作用而不是政府的意愿或需要起支配的作用。最后，服務型政府的服務從公民的角度來說是他們自愿接受和選擇的。這就要求政府從根本利益上要真正代表公民的意愿和要求，只有這樣，政府提供的公共服務產品才能夠被公民自愿接受和消費，并能夠形成政府與公民的良性互動。

基于以上關于服務型政府的內涵特別是其基本特征的分析，可以總結出：服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定秩序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

（二）行政。

對于“行政”的界說主要來源于西方的學術傳統，大致有三種解釋：其一，與立法、司法相對應的“行政”；其二，與政治相對應的“行政”；其三，與管理相對應的“行政”。而本文認為：行政是一種服務于公眾和社會意愿及利益的政府活動。該定義突出了以下內涵：1.行政就是政府的一種服務活動；2.政府的行政必須以公共和社會的公共意愿與需要為出發點；3.政府既要善于“管理”也要善于“服從”，但要轉換管理和服從的觀念及行為。

（三）服務行政機制。

服務政府的行政機制構成和運行的基本要素：其一，服務行政的理念主導服務象征的“公眾利益和社會意愿”的方向；其二，服務行政的權力表現為服務行政過程受制于“組織運行相關規則”的作用和影響；其三，服務行政的責任是服務于公民的“自覺行動”的行為體現；其四，服務行政的關系是服務與公眾利益通過行政過程的有機統一。

三、政府服務行政的整合

（一）要點與概念。

政府的整合行政過程從理念上來說是還權于民的過程，是政府高度控制或絕對壟斷的行政向社會和公民參與的行政的回歸。政府服務行政的整合過程是為了實現整體利益的最大化而進行的資源配置或優勢組合，在這樣的過程中，既要整合有形資源，也要整合無形資源，其中包括各種有力的關系和運行方式。市場機制是迄今為止最具效率和活力的資源配置機制，它具有其它機制和手段不可替代的功能優勢：它能夠有效地傳遞信息，以價格為主要內容的信息結構能夠使每一個經濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息；它能夠促使生產者和消費者對供求變化及時作出靈活有效的反應，較快地實現供需平衡，減少資源的浪費，提高經濟效率、政府在行政過程中應該要善于利用市場機制的優勢，以彌補政府提供服務的劣勢甚至失靈。因此，從政府整合運行來看，需要從運行方式上把行政機制和市場機制加以整合。

（二）主要方法。

1.無縫隙政府。

篇（6）

中圖分類號：D912.1　文獻標識碼：A 文章編號：1007－5194{2007)05－0183－04

邏輯起點既是一個體系、一種理論、一個學科的出發點，也是其落腳點。作為出發點，該體系的所有命題都能從邏輯起點推導出來，它決定該體系的邏輯結構。作為落腳點，該體系的所有結論最終能歸結到邏輯起點。這是邏輯起點的形式要求。另外，更重要的是邏輯起點決定體系的實質內容、價值目標、理論基礎、學術導向和理論功能，這是邏輯起點的實質要求。

一、關于行政法邏輯起點的主要觀點

(一)行政論

認為“行政”是行政法的邏輯起點，這是目前我國行政法學界的主流觀點。在已見的行政法學著作中，多把“行政”作為其研究前提，即行政法的研究是以行政已然存在為前提條件。“翻開國內任何一本行政法教科書，我們會發現，行政法學的研究必然都是先從弄清行政的意義與范圍人手的。”李健順在《行政法與行政訴訟法教學參考書》中提出“行政的概念是行政法學研究的邏輯起點，它決定了行政法的特征、內容和范圍”，認為“行政法學界對行政概念研究的目的并不在于揭示行政的實質，而在于通過對行政概念的分類找到一個通向行政法研究的切入點。”楊解君在《行政法學》的開篇寫道：“從語義結構來看，行政是行政法的核心概念。可見‘行政’一詞是我們理解行政法的關鍵性概念和起點。”任中杰在《行政法與行政訴訟法學》的緒論中明確指出“行政是行政法和行政法學的邏輯起點。”

(二)行政權論

沈榮華認為行政法學研究的邏輯起點應該是行政權而不是行政。胡建淼在2003年版的《行政法學》中指出：“沒有行政就沒有行政法，但沒有行政權就不可能存在行政”。金國坤在《行政法論》中主張“行政權是行政的內核”，“行政權是行政法學研究的核心內容”。在這里金先生雖沒有明確提出行政權是行政法學研究的邏輯起點，但據其論述，金先生是認可這一觀點的。楊海坤在《中國行政法基礎理論》中寫道：“行政法及行政法學上的每一個原理、原則幾乎都可以在行政權上找到它的起因和歸屬”。章劍生認為，重構現代行政法的基本原則應以有效率的行政權和有限的行政權為邏輯起點。

(三)市場論

袁署宏、宋功德指出，計劃經濟體制下行政法的邏輯起點可以歸結為“政府、社會、市場”，而市場經濟體制下，行政法的邏輯起點可以歸結為“市場、社會、政府”。因此，在現在的歷史階段，行政法的邏輯起點應該是“市場”。曾祥華認為該論點在實質內容上具有合理性，但從“市場”出發，無法構建行政法的理論大廈。

(四)人權論

曾祥華提出“人權才是行政法的邏輯起點”。認為“既然‘人權’可以通過法律轉化為法律權利，而‘權利’又是法學的中心范疇，具備抽象性、概括性、高度濃縮性的特征，以人權作為行政法的邏輯起點，就能很好地體現‘權利本位’的法學價值和理念”。

二、“人權”不是行政法的邏輯起點

曾祥華提出的人權論并沒有真正解決行政法研究的邏輯起點問題。如果按曾先生提出的人權有兩個基本的意義：道德權利和法律權利，那么關于道德與法律關系的爭論又會使這一問題更加復雜化。而且法律權利是根據社會法律產生過程制定的，因此行政法是不是也應該包含在社會法律之內呢?如果是，那么這種論述就存在自然的有自我循環解釋的可能。如果人權既是行政法的邏輯起點，也是憲法的邏輯起點，那么憲法和行政法的位階關系又如何解釋呢?

以“人權”作為行政法的邏輯起點，是可以說明行政權、行政法的來源，也便于確定行政法的目標和功能、以及為什么要控制行政權。實際上，如果把“人權”作為憲法、刑法甚至民法的邏輯起點，這些特征同樣地可以體現出來。因為只要堅持自然法的傳統，堅持天賦人權的理論假設，那么任何法律都是為了維持契約參與者的利益的。因此，我們是不是可以說“人權”是所有法律的邏輯起點呢?如果是這樣，我們就把討論的話題轉變為“法律的邏輯起點是什么”了，而并沒有真正回答行政法的邏輯起點問題。如果堅持這樣的論證思路：因為所有法律的邏輯起點都是人權，而行政法只是法律之一，所以行政法的邏輯起點也應該是人權，那么就會產生這樣的問題：一個理論系統的邏輯起點是應該存在于系統內部呢，還是應該去外部環境尋找。如果可以在系統外部尋覓，那么人權是不是終極的邏輯起點呢?而且即使找到某一個邏輯起點，它又能代表什么?它還是你當初期望尋找的東西嗎?人權一旦成為行政法的邏輯起點，那么任何法律的邏輯起點都應該是人權。如果這樣，又如何體現公法與私法之間的區別?以人權為邏輯起點不能體現公法的特點，而且不能直接體現行政法的目的與意義。畢竟行政法是規范和調整行政權的法律，這是不爭的事實。至于調整的目的與意義，那是在為這種調整尋求理論支撐而已。而這種支撐已經超出了行政法自身的系統之外了。

三、“行政”也不是行政法的邏輯起點

筆者認為“行政”不是行政法的邏輯起點，主要原因有以下兩個方面。

(一)形式原因――漢語思維模式

漢語詞組的構成形式有并列式、偏正式、主謂式等。“行政”、“行政主體”、“行政權”三個概念中的后兩個概念，從漢語的詞組結構上看屬于偏正式。“行政”同時修飾“主體”和“權”。按照漢語的思維方式，應該先分析“行政主體”和“行政權”共有的修飾部分――“行政”。按照邏輯原理，概念的內涵越大則其外延就越小。“主體”的外延大于“行政主體”的外延。“權力”的外延大于“行政權”的外延。“行政”給“主體”和“權”作出了一個范圍上的界定，也就是在現有“主體”和“權”的概念基礎上，發現“權”和“主體”在行政這個范疇與別的范疇有某種區別，當然這種區別不是本質意義上的，而是表現形式上的或別的非本質意義上的。因為如果是本質意義上的區別，這樣“權”與“主體”將出現兩者不同質的內涵，這樣就不可能在漢語的詞組結構形式上表現為偏正式。由于“主體”和“權力”是現存的，因此不論是借用“主體”與“權”來建立“行政”的研究領域，還是借用它們來分析“行政”研究方向上的問題，“權力”、“主體”都是我們剖析“行政”這一對象的理論工具。在援用這個工具時，必然要結合分析對象進行定位，利用這一定位來打開分析的視角，建立起分析該領域的根本性概念理論。因此，“主體”和“權力”被援用到“行政”領域的過程中，產生了“行政主體”和“行政權”。從這個角度看，是“行政”導致了“行政權”與 “行政主體”概念的產生。就像沒有“中國”概念的產生就沒有“中國人”概念的出現一樣。是“中國”造就了“中國人”，而不是“中國人”促使“中國”的出現。“從語義結構來看，行政是行政法的核心概念。”從這句話可見，“行政”與“行政法”之間的關系是從語義結構分析出來的。這種語義分析的模式就是按照漢語詞組結構進行分析。目前學術界正是按照這種邏輯來分析“行政權”與“行政”的先后順序。因此，這種論證模式實際上是一種封閉系統的認知模式，是從漢語語法中衍生出來的分析模式。

(二)實質原因――政治與行政的絕對分離

這種認知模式從行政的角度去研究“行政法”時往往把邏輯起點定位在“行政”上。因為持這種認知模式者認為“行政法學”的前提是“行政”，同時也認為行政學的研究前提也是“行政”，在這樣的研究前提下，區分出了行政學與行政法學在研究方向上的區別，即行政法學研究的是行政的合法性和合理性問題，而行政學研究的則是行政的效率和效果問題。因此，張成福、余凌云認為“行政”不是行政法學研究的任務，而應該是行政學所要解決的問題，行政法只要全盤地接受行政學的研究成果與結論就可以了。在行政法學的絕大多數專著或教材中，都是先分析“行政”概念，后分析“行政法”的概念，進而展開對行政法學的研究。這種研究方向上的劃分是無可非議的，但這種劃分只是確定了“國家行政是行政法的基本調整對象，從而是行政法學的基本研究對象”，即只是確定行政法學的研究對象而已。研究對象并不等同于研究的邏輯起點。不能因為這種劃分而抹殺了“行政權”在其中的起點地位，忽略了“行政”產生的前提是“政治”的存在。正如古利克所分析的政治與行政的區別：政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。只有國家意志表達的存在，才會有國家意志執行的需要和可能。在用“主體”和“權力”來分析“行政”的過程中，他們忘記了這兩個工具概念自身所具有的內在含義，也忘記了作為工具概念的“主體”和“權力”來自何處及與其衍生物――“行政主體”和“行政權”――之間的聯系。行政法研究不述及行政權的直接來源和終極來源，是不可能做好這一研究工作的。它實際上把政治與行政二分絕對化，也就是還把行政學研究的思路停留在威爾遜及其以后的一個多世紀內。行政法學研究的起點是“行政權”還是“行政”，雖然一字之差，卻一定程度上折射出對這一邏輯關系梳理的角度定位，也反映出對兩個不同邏輯起點的把握程度。

以“行政”為邏輯起點的研究模式是一個以“行政”為中心的封閉模式。雖然不同的著作中對“行政權”、“行政”、“行政主體”的具體定義不同，但這些定義都體現了概念的本質內涵。根據目前國內行政法學界對行政、行政權和行政主體的各種界定。假設A代表行政，B代表行政權，c代表行政主體，我們可以抽象出這樣一個定義模式：A=f(B+c)、B=f(A+C)、c=f(B+c)，即形成了一個循環定義的邏輯錯誤。但是這個邏輯錯誤并不是因為三者自身的內在上的必然如此，而是人為的產物。因為把眼光局限在行政法的范圍之內是必然要產生這樣的循環定義的。以“行政”為行政法學的邏輯起點的理論原因之一在于受到政治與行政二分法的影響，因為行政法是有關行政的法，所有行政法的一切就停留在行政這一領域之內。這種模式下的行政法研究只會導致學術視野的狹隘和沉迷于支離破碎的微觀研究，而不能建立一個相對完整的理論體系，因而缺乏系統思考的能力和習慣。這既是目前行政法學研究話語模式和思維模式趨同的原因，也是這種趨同導致的結果之一。

四、“行政權”才是行政法的邏輯起點

筆者認為對行政權、行政主體、行政這三個概念的定義，應該遵從其內在的邏輯聯系，從政治學的視角去定義行政權，去分析國家產生之后的國家權力的產生、分配和運作模式。在完成了這個基礎研究之后，運用已知的行政權來定義行政主體的內涵。從邏輯上講，行政權產生之后必然要被賦予某個主體去行使，行使的過程才是行政。因此只有定義了行政主體才可能述及行政本身。

篇（7）

（一）公共行政

1．公共行政的內涵

公共行政的本質公共行政在國家管理中的功能

2．政府職能

政府職能的依據和屬性政府職能的主要內容政府與市場的關系政府與社會的關系中央政府職能地方政府職能公共危機管理

3．行政組織

行政組織特性行政組織設置基本原則行政組織幅度與層級行政組織與其他國家機構的關系中央政府組織與地方各級政府組織非政府組織編制管理

4．人事行政與國家公務員制度

人事行政的主要內容人才資源開發我國公務員制度公務員隊伍建設

5．公共財政

公共財政的功能公共財政政策政府審計政府采購我國公共財政體制改革

6．行政績效

行政執行行政成本電子政務行政績效評估

7．行政責任與行政倫理

依法行政行政責任主要特征行政責任追究行政倫理的內涵和范疇我國公務員行為規范

8．行政監督

行政監督特性行政監督的主要方式行政監督制度

9．行政改革與創新

行政改革的意義我國行政管理體制改革西方國家行政改革借鑒

（二）公共政策

1．公共政策的基本概念

公共政策的本質屬性公共政策的功能公共政策的分類

2．政策制定

政策制定的主體政策制定的原則政策制定的程序政策咨詢政策分析方法

3．政策執行

政策執行的主體政策執行的程序和原則影響政策執行有效性的因素

4．政策評價

政策評價的內涵和作用政策評價的組織形式政策評價的標準政策評價方法政策調整政策終止

（三）領導學

1．領導活動和領導理論

領導活動的基本要素領導理論的歷史演變領導理論的發展和創新

2．領導的本質

領導的二重性社會主義領導的本質領導權力

3．領導者和領導群體

領導者的素質和能力領導群體結構和整體效能領導者的選拔任用

4.領導體制

領導體制的作用現代領導體制的類型我國的領導體制改革

5．領導決策

領導決策的要素和類型領導決策的科學化民主化領導決策的程序和方法

6．領導用人

領導用人的原則領導用人的方法

7．思想政治工作

思想政治工作的特征和作用思想政治工作的內容和原則思想政治工作的改進和創新

8．領導方式、方法和藝術

篇（8）

    區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題,然而理論的發展始終落后于實踐的步伐,區域公共管理理論還處于起步的階段,基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐,對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。

    正如任何理論的提出都來源于積累一樣,區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代,區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出,此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究,最終主要發展成為兩大不同的學科群:一是區域經濟學;一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因,政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”,但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題,這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑,主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展,政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑:一是區域政治研究;一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的,對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上,通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念,并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

    一、我國區域公共管理的研究現狀

    理論的發展總是反映現實和服務于現實,而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界,使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授,兩位學者從不同的角度,本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表,也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評,認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物,區域公共管理研究也不例外,我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起;而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時,她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋,僅從理論創新角度看,一方面是推動區域科學研究的創新,另一方面,區域公共管理研究的全面展開,也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的,然而,這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問,有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有,什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?要解決以上的問題,有必要對區域公共管理進行更深入的分析。

    二、區域與區域行政

    區域,是一個客觀存在的,又是抽象的觀念上的空間概念,但不純粹是一個空洞的概念,它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位,地球表面上的任何一部分,一個地區,一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解:地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的;政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識,有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的,可以概括出其所包含的基本的內涵:首先,區域是一個有限的空間概念;其次,經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務;第三,區域在經濟上盡可能是一個完整的地區;第四,任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分,常采取兩種基本的方法,由此可以把區域分成不同的兩種類型,一是同質區域,二是極化區域(也叫集聚區域、結節區域、功能區域)。

    區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容,對區域的界定應該借鑒其它學科的研究,但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向,因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的,它更多的是一種載體,體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中,中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發,認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍,是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定,但筆者以為,既然區域是按照一定的標準劃分的,而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面,那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度,從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話,可以發現,區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念,它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系,這是由行政學科的學科性質決定的。

篇（9）

18世紀以后,西方主要國家進入了所謂形式法治國時期,意識形態上奉行自由主義,經濟上奉行自由競爭的資本主義,政治上三權分立制度得以確立,同時法治理念也日趨成熟。出于對國家權力的警惕,人們在賦予國家一定職能的同時,又對國家職能進行嚴格限定,防止國家權力的過分擴張造成對個人權利的侵害。這一時期,行政權的行使主要體現為“秩序行政”,即國家運用公權力來限制人民的自由權利,以達到維持社會秩序、國家安全和排除對人民及社會危害之目的。

隨著第二次工業革命的推進,資本主義世界進入了所謂壟斷資本主義時期,社會經濟發展取得了巨大成就,人們的物質生活水平有了極大的提高,而人們間的社會生產關系也隨之日趨復雜化,各種以前所不曾出現的社會矛盾開始涌現。在這種情況下,自由資本主義時期的公共行政理念受到了前所未有的挑戰。狄驥這樣論述道:“今天,作為某種復雜變革的一個結果,一方面歸因于知識進步,另一方面歸因于經濟與工業的發展,政府的事務已經超出提供司法、警察和戰爭防御的范圍,人們要求它履行各種各樣的職能”。并且,“隨著文明的發展,與公共需要相關的政府活動呈數量上升趨勢,而這樣所帶來的一個后果是公共服務的數量也在不斷增加”。[1]也就是說,公共行政已經不能再局限于秩序的維護領域,而必須將比此前更多的精力與關注投入到公共服務的提供方面。

政府所承擔的這種為公民提供公共服務的行政方式,就是服務行政。詳言之,服務行政是政府以維持人們生活、增進人民福利和促進社會運轉與發展為目的,直接或間接向公民提供公民個人與市場機制所不能自行提供的公共服務,保障公民基本生活的一種行政方式。

二、服務行政的性質

(一)作為恩賜的服務行政

在中國歷史上,政府從事賑濟災民、興修水利等事務是素有的傳統,各個朝代莫不如此。但對于老百姓來說,國家的公共服務是來自君主的額外恩賜,體現的是皇恩之浩蕩、圣上之仁慈,而并非國民份內所應得的,更說不上什么權利。

在德國,謀求人民福利和社會進步早在警察國時期即成了國家理念之一,但當時所謂的“福利國家”亦非人們的固有權利,而僅僅是作為者的君主的恩賜。[2]

在英國,政府的公共服務以歷史悠久的濟貧活動為典型。1601年,伊麗莎白女王頒布了《濟貧法》,規定全國普遍設立濟貧院。1834年,維多利亞女王頒布了新《濟貧法》,加強了對貧民的控制。從英國濟貧制度的歷史發展看,濟貧在性質上并非是政府的法律義務,接受救濟更不是貧困者的法律權利,相反,濟貧從一開始就帶有對貧困者的羞辱與懲戒性質,[3]即使政府在客觀上提供的幫助,也僅僅是政府對貧困者的恩賜。

總而言之,在二十世紀之前的大部分時間里,服務行政都是以政府(君主)的恩賜面目出現的事物,提供服務不是政府的法定義務,獲取服務也不是公民的法定權利。

(二)服務行政從恩賜到權利的發展

十九世紀后期,歐洲各國的經濟急劇發展,由政府提供更多的公共服務勢在必行。正是在這一時期以后,服務行政的性質發生了根本的改變,從政府的恩賜而成為公民的權利──提供公共服務成了政府必須履行的法定義務。

1871年通過的德意志帝國憲法序言明確將“促進德國人民的福利”作為國家的目的。此后,德意志帝國議會在1883—1889年間相繼通過了《健康保險計劃》、《工傷事故保險計劃》和《退休金保險計劃》三項社會保險立法,首開現代社會保障服務之先河。1919年《魏瑪憲法》規定,經濟生活之組織,應與公平之原則及人類生存維持之目的相適應。{③}這一時期服務行政的發展,最大特點也在于國家承擔的服務職責加大,性質發生了根本性變化。福斯多夫認為,“生存照顧應該視為一個獨立的概念,而與所謂的’濟助’并不相同,所謂的濟助,系指對陷于困境的人施予救濟。值得吾人注意的是生存照顧誠然可包括濟助,但生存照顧概念卻非導源于濟助”。[4]也就是說,“生存照顧”在性質上已迥然不同于過去的作為國家恩賜性質的“濟助”,而成為公民的權利。

在英國,Rowntree教授于1899年在調查約克城貧民狀況后,提出“貧窮文化”的理論,認為貧窮的原因不在于其個人或家庭,而在于社會,濟貧并非是一種施舍、慈善或恩惠,而是國家的責任,應當由政府來辦理濟貧工作。1908年,英國國會通過了《養老金法》,對70歲以上的老人實施免費養老金制;1911年頒布的《國民保險法》,規定工人患病、失業時可以獲得安全保障;1925年頒布的《地方政府法》,把社會救助和福利事業視為地方行政,由地方政府負責主持。這樣,作為服務行政重要內容的社會保障也從過去的政府恩賜性質而轉向公民的法定權利性質。[5]

服務行政由政府恩賜而向公民權利的轉變至今尚在進行之中。在美國,基于權利(right)與特權(privilege)的區分,當事人在社會保障領域的利益是否享有“權利”的待遇還是一個在變動中的問題,有時是作為權利而受正當法律程序保護,有時是作為特權而不能受到正當法律程序保護。如1966年法院以福利受領者沒有“權利”而駁回相關案件。[6]到1970年代以后 ,法院的態度有了改變,開始放棄“權利─特權”的區分,將某些原來屬于“特權”的利益承認為權利,例如工作和就業,社會福利等。[7]在1970年的Goldberg v.Kelly一案中,最高法院第一次提出政府通過制定法而賦予公民的社會福利是一種“財產”,應當受到正當法律程序的保護。{④}

三、服務行政的類型

(一)金錢、實物給付型服務與設施、組織提供型服務

根據服務的內容與方式,服務行政可分為以下兩種類型:第一類是金錢或實物給付型服務。這一類型的服務行政首先體現為服務主體向相對人提供一定的金錢與實物,如政府向符合最低生活保障條件的居民給付的生活保障金。此外,還可體現為免除相對人的一定義務,從而使相對人的財產得到消極增加,如根據《殘疾人保障法》的規定,國家對接受義務教育的殘疾學生免收學費。第二類是通過一定的設施、組織提供的服務。在這一類服務行政中,政府不是將一定數額的金錢或實物給付于相對人,而是先設立一定的組織或設施,進而通過該組織,或允許相對人使用、利用設施而提供服務。如政府通過建立學校、醫院、圖書館等設施,以及煤氣、自來水、公共交通系統等設施,為公民提供服務。[8]

(二)維持型服務與發展型服務

這是根據服務行政的層次標準進行的分類。維持型服務指該類服務的目的在于維持人們的基本生活,或者說,若離開這些服務,人們的生活將難以為繼。如電力、煤氣與自來水的提供,最低生活保障的給付,災區民眾的食品、衣物、住所救濟等都基于維持人們的基本生活,因而屬于維持型服務。發展型服務則是指人們基本生活得以維持的基礎上,為進一步提高民眾福利與生活水平而提供的服務,如提供圖書館、博物館以滿足人們的精神文化需要,提供體育館、休息設施以促進人們的身體健康與休閑娛樂等。

(三)收費服務與免費服務

這是根據服務行政是否直接向接受服務者收取費用進行的分類。收費服務指接受該服務的每一位公民,都須向服務提供者交納一定的費用,否則即不能得到這些服務。典型的收費服務如城市公共交通服務、供水、供電服務等等。免費服務則指公民在接受服務時并不需交納費用的服務,如城市道路的使用、接受政府的救濟、領取最低生活保障金、使用免費圖書館與博物館等等。服務行政的收費與否,并沒有一個依服務的性質而截然分開的界限,很多時候它取決于經濟發展水平與政府的政策,如博物館收費與否、城市公共交通收費與否、高速公路收費與否等等。當然,任何服務總是要耗費一定的財力,所謂的免費服務僅僅指其經費全部來自于公共資金,而不象收費服務那樣至少部分經費來自于使用者。

四、服務行政的范圍

漢斯·j·沃爾夫等人認為,行政的范圍受到人民的生活條件、國家權力和行政權力、被統治者的愿望、共同體和國家目的、科技的發展程度、行政的效率等因素的影響。[9]具體到服務行政的范圍,從該理論的首倡者福斯多夫開始,一直不曾有人作出過明確詳盡的論述。

誠然,生活于現代社會的人不可能僅依靠自己的力量有尊嚴地生存,而同時需要依賴他人、社會以及國家(政府)。但當市場經濟決定了個人、市場與政府都對個人的生存與發展承擔義務的時候,同樣作為外在的力量,政府應該在哪些范圍內向已經融入市場的個人提供服務?政府與市場各自的職能范圍如何確定?對此,法學本身是無能為力的,而經濟學中的公共產品理論則在一定意義上為我們提供了分析工具。

所謂公共產品,是指那些能夠同時提供給許多人享用,并且供給它的成本與享用它的效果,并不隨著享用人數規模的變化而變化的產品。與私人產品相比較,公共產品具有不可分割性、非競爭性和非排他性三大特征。[10]通常,公共產品一旦被生產出來,任何人都可以自由地進行消費,而不需要他人許可,從而出現了 “搭便車”現象。與此同時,經濟學理論還證明,由作為公共機構而組織起來的政府提供私人產品,是缺乏效率的。這樣,行政的范圍似乎可從經濟的角度推出:政府應該并且只應該向公眾提供公共產品,而不需要也不應該涉足私人物品的生產。{⑤}

然而,公共產品理論只能一定程度上用以指導確定行政作用的范圍,而不能明確界定服務行政的范圍。首先,須由政府提供的公共產品并不都是服務性的,一些傳統的公共產品如國防的安全、治安的維護等等須運用行政權力通過秩序行政來完成,并不在服務行政范圍之內。其次,某些公共產品的提供,可能在結果上屬于服務行政,但在手段上卻屬于秩序行政。如建設一處水利設施屬于提供服務,但在手段上可能需要強制搬遷一些居民,又屬于秩序行政。再次,公共產品理論是與市場的提供能力緊密聯系在一起的,但一些政府必須提供的服務可能很難與市場聯系起來,卻又不得不由政府來提供。可見,盡管在一般意義上我們可以說,服務行政的范圍是政府提供的公共產品中除秩序行政以外的、滿足公民的生存與發展需要,尤其是物質方面需要的公共產品。但欲明確界定服務行政具體包括哪些內容,還需進一步的論證。

作為一種新型的行政方式,服務行政經歷了從無到有、從少到多、從不受重視到受到高度重視、從政府的額外職責到政府的重要職責甚至主要職責的歷程,目前尚處于發展過程之中。因此,考察服務行政的范圍,須考慮到以下因素:1、服務行政的范圍是不斷發展變化的;2、必須考慮到一定的時代背景中一項服務對公民的重要性;3、必須考慮市場的可滿足性;4、必須考慮對工商業自由的保護;{⑥}5、必須考慮人們生活水平的提高和國家的經濟發展程度,即服務行政的范圍應隨著人們生活水平的提高和市場環境的變化而擴展。

在上述考慮之下,可以認為,服務行政的范圍不是一成不變的,由于其內容繁多,分類繁雜,欲對其一一列舉,實際上也難以做到。目前來看,至少以下事項可納入服務行政的范圍:交通方面:市內公共交通、鐵路系統、公路系統等;基本生活設施方面:供水、供電、供 氣系統等;衛生方面:基本醫療系統、疾病預防體系等;教育方面:各類大中小學校,幼兒教育、特殊教育、職業教育等;社會保障方面:最低生活保障、基本住房保障、養老院、福利院、救災賑災體系等;文化設施方面:公共圖書館、文化館、博物館等;生活環境方面:環衛設施、清掃隊等。但須注意的是,為推行經濟政策而從事競爭性行業的國有企業,不應屬于服務行政范圍。

五、服務行政的方式與途徑

(一)行政機關直接提供

由行政機關直接提供是指國家通過行政機關和人員,直接向公民提供相關服務。它以行政機關為服務的具體承擔者,人們接受服務時需要與行政機關打交道,感受到的是某一服務直接來自某一具體的行政機關。行政機關直接提供的公共服務往往是單方性的服務,主要是金錢或實物給付型服務。這是由這一類型的公共服務適宜由行政機關直接提供的特性所決定的,因為實物與金錢給付型服務形式較為簡單,由行政機關直接提供也不涉及相對于其它機構的效率問題,因而沒必要再經過其它環節。

(二)通過公共設施提供

通過公共設施提供服務指政府投資建造公共設施,公民則自由免費使用該公共設施。這一提供方式的特征是:首先,公共設施由政府直接投資建造,至于建造過程中如何發包、如何建造等等則在所不問。其次,公民對該公共設施的使用是免費的。再次,公民直接任意使用政府建造的公共設施,使用之時不須與任何主體打交道,既不須與行政機關打交道,也不須與管理該設施的組織打交道。公民在接受這一形式的服務時,由于其不經過任何環節,因而所感受到的僅僅是在直接利用國家已經提供的服務,而不會感覺得在接受某一具體機關或組織提供的服務。因此,這種形式的服務不同于行政機關直接提供的服務,也不同于政府通過其他主體間接提供的服務。

(三)通過公務法人提供

公務法人原是法國行政法上的概念,是國家或地方團體認為某種公務的管理需要一定程度的獨立性和靈活性,由行政機關直接管理不妥當時,為增加管理機構的自主能力而創設的一種法人。公務法人是公法上的機構,其設立和運行規則不受規范私法人的法律如公司法的規范,而有其獨特的規則。[11]

在中國,公務法人還不是一個法律上的概念,而僅僅是學理上的概念,學者們將履行公共管理職能的事業單位、社會團體定位為公務法人,認為公務法人與其使用者之間的關系不僅僅存在民事法律關系,也存在行政法律關系。公務法人與利用者、使用者發生行政性糾紛后,應通過行政訴訟途徑來解決。[12]

通過公務法人提供公共服務是服務行政的重要方式,如醫療服務、教育服務等都是通過公務法人提供的。在公務法人的意義上考慮服務行政的提供問題,就不能不考察我國的事業單位現象。1984年《關于國務院各部門直屬事業單位編制管理的試行方法(討論稿)》規定,“凡是為國家創造或改善生產條件,從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動,不是以為國家積累資金為直接目的的單位,可定為事業單位”。隨著改革的深入與經濟的發展,事業單位性質與表現形態已經變得復雜,一些名義上的事業單位實際從事的是經營性事務,在性質和功能上已經向企業轉變,從名稱著眼,我們已經難以將事業單位和服務行政直接聯系起來。但若從“為國家創造或改善生產條件,從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動”這一要求著眼,事業單位與公務法人仍有著密切聯系。在這個意義上,我國公共服務中的很大一部分都是通過作為公務法人的事業單位提供的。

(四)通過公共企業提供

公共企業是以提供公共服務為目的的企業。它以服務公共利益為存立基礎,在設立、運營等方面遵循一定的公法規則,但總體而言,其在運行上卻按作為私法主體的企業的邏輯與規則進行運作,是企業與公共服務目標的結合。公共企業都由政府投資設立,有時由某一行政機關具體負責,但每一家公共企業在法律上都是獨立主體,而不從屬于特定的行政機關。通過公共企業提供公共服務是服務行政的重要方式之一,人們日常生活所必需的一些基本服務通常由公共企業提供的,如煤氣、電力、自來水都來自公共企業。

篇（10）

二、區域與區域行政

區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。

區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？

三、區域公共管理

篇（11）

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區分

1.主體區分。

主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據自身的業務范圍，對管理權限內的各項事務進行統籌協調，在法律范圍內享有充分的權限自由。公共行政的主體是政府及少數其他法律、法規授權的組織，主要依靠政府為代表的法定權力機構（一般不包括立法機構和司法機構），多數時間內政府作為單一主體踐行公共行政的相關職責。政府依托其內部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執行，成為公共行政運作的核心載體。

2.客體區分。

客體對象是主體行為的內容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側重性上探析。公共管理側重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現了客體的社會性內涵。而公共行政側重于公共性，注重公共權利的執行和公共利益的維護，體現工具性、權威性、規范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設施、產品）等。公共行政的研究外延具有動態性，其學科前沿將以社會發展的現實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統治的政策執行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現。

三、內在區分

1.特征區分。

從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發現二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現在：專業性更強，重視專業化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設，積極引入人事彈性機制和業務競爭機制，強調公平與效率的統籌兼顧；側重顧客導向，構建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結果予以關注和實現；強調走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規范引導特色，管理的程序經過規范性界定，管理的權限和內容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權利運行的授權人的公共行政主體受到內外部的廣泛監督,政府的行為須對社會大眾負責。

2.管理目標區分。

公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區別。一者，公共行政是一種“內部取向”，重視機構、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結果和績效的管理。