自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討

緒論：寫作既是個(gè)人情感的抒發(fā)，也是對(duì)學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的1篇自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討:自然災(zāi)害與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論文

1前言

農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)自然環(huán)境有著較強(qiáng)的依賴性，是暴露在自然氣候風(fēng)險(xiǎn)的特殊行業(yè)。山東省由于其特殊的地理、地貌、地形特點(diǎn)，導(dǎo)致其成為國(guó)內(nèi)受自然災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的省份之一。近年大規(guī)模的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，加重了各種災(zāi)害的頻度。農(nóng)業(yè)將面臨各種各樣的災(zāi)害損失，災(zāi)害的發(fā)生和損失的出現(xiàn)，影響人們的生活、投資與消費(fèi)行為。

2山東農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受自然災(zāi)害影響的分析

2.1自然災(zāi)害對(duì)糧食產(chǎn)量及價(jià)格的影響

自然災(zāi)害對(duì)糧食產(chǎn)量帶來(lái)很大的影響，僅從這幾年旱災(zāi)影響來(lái)看，就能說(shuō)明這一點(diǎn)。2000年糧食產(chǎn)量3838萬(wàn)t，受旱災(zāi)面積達(dá)到了333.6萬(wàn)hm2；2003年糧食產(chǎn)量為3721萬(wàn)t，受旱災(zāi)面積達(dá)到了216萬(wàn)hm2；2006年糧食產(chǎn)量為4100萬(wàn)t，受旱災(zāi)面積達(dá)到了166.1萬(wàn)hm2；2009年糧食產(chǎn)量為4091萬(wàn)t，受旱災(zāi)面積達(dá)到了199.5萬(wàn)hm2。比較分析，2006年糧食產(chǎn)量最大為4100萬(wàn)t，受旱災(zāi)面積達(dá)也最小。由此可見(jiàn)，自然災(zāi)害是影響糧食產(chǎn)量的至關(guān)因素。

2.2自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的影響

這些年，一系列惠農(nóng)、支農(nóng)政策的頒布實(shí)施，有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民農(nóng)作生產(chǎn)的積極性，農(nóng)民農(nóng)業(yè)增收潛力得到了有效的激發(fā)，農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力在幾年內(nèi)得到了有效的改善。作為農(nóng)業(yè)大省，2013年農(nóng)業(yè)農(nóng)村繼續(xù)保持了良好發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，山東糧食總產(chǎn)452.8億kg，實(shí)現(xiàn)“十一連增”，棉花、油料、蔬菜、果品、肉蛋奶、水產(chǎn)品等都保持平穩(wěn)發(fā)展，預(yù)計(jì)山東農(nóng)業(yè)增加值達(dá)到4500億元左右。雖然如此，但是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入較前幾年明顯出現(xiàn)增勢(shì)減緩的態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：山東農(nóng)民收入年增長(zhǎng)率“九五”、“十五”期間分別為10.31%、8.38%，而“十一五”增長(zhǎng)率僅為7.91%，增幅明顯放緩。同時(shí)，與城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入相比，差額也相對(duì)突出。2000年，城鄉(xiāng)人均年可支配收入比為1.85：1；2005年，城鄉(xiāng)人均年可支配收入比為2.49：1；2009年，城鄉(xiāng)人均年可支配收入比為2.19：1。展望今后，農(nóng)民增收的不利因素逐漸增多，壓力加大。工資性收入作為農(nóng)民收入的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，2007年、2008年對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率分別達(dá)45.3%和47.7%。而受各種不確定因素的影響，農(nóng)民在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)作性收入難以大幅度增長(zhǎng)。同時(shí)，農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格上漲是近幾年農(nóng)民增收的重要因素，但今年一季度山東農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格下降11.3%，不再對(duì)農(nóng)民增收產(chǎn)生拉動(dòng)作用。而且，2014年為大旱之年，農(nóng)業(yè)大市濰坊遭遇到建國(guó)以來(lái)最嚴(yán)重的旱災(zāi)。濰坊市抗旱防汛指揮部辦公室副主任馬長(zhǎng)亭介紹，今年以來(lái)，濰坊平均降水量156mm，比歷年同期偏少五成。因罕見(jiàn)的秋冬春夏四季連旱，降水少，蓄水也少，26座大中型水庫(kù)無(wú)有效降水補(bǔ)給。至7月20日，濰坊受旱農(nóng)田達(dá)到28.07萬(wàn)hm2，其中，重旱面積15.2萬(wàn)hm2，有9萬(wàn)群眾出現(xiàn)飲水困難。濰坊市農(nóng)業(yè)技術(shù)專家鄭以宏介紹道，因連續(xù)干旱缺水，全市農(nóng)田大多處在干渴狀態(tài)，部分莊稼已出現(xiàn)死苗的情況，將嚴(yán)重影響農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定性。

3山東省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減少自然災(zāi)害受災(zāi)率的思考建議

著名科學(xué)家?guī)炱章箤⒊霈F(xiàn)的不確定性問(wèn)題界定為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而自然災(zāi)害的出現(xiàn)則是諸多不確定因素中最為突出的一個(gè)。由此，解決好自然災(zāi)害問(wèn)題在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著非常突出的地位。尤其是在山東這樣一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)、受災(zāi)影響嚴(yán)重的省份，更應(yīng)該尋求有效的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害頻發(fā)的對(duì)策。解除自然災(zāi)害對(duì)山東農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，必須要綜合考慮山東地理、氣候特征，因地制宜從實(shí)際出發(fā)，將工程措施和生物措施、災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后救助結(jié)合起來(lái)，切實(shí)提升山東農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)抗自然災(zāi)害能力。

3.1調(diào)整山東農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

針對(duì)山東省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受旱澇災(zāi)害嚴(yán)重的地理及氣候特點(diǎn)，建議因地制宜進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將農(nóng)業(yè)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成集農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)為一體的良性循環(huán)體系。

3.2加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)

山東農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的心腹大患為旱澇災(zāi)害，為了確保本省農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，今后必須要著重思考如何變水患為水利，用水利克服旱災(zāi)。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工作重點(diǎn)就在于水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度上，通過(guò)水利基礎(chǔ)設(shè)施的大投入，實(shí)現(xiàn)抵御旱澇災(zāi)害的最終目標(biāo)。在今后的工作實(shí)踐中，一是重點(diǎn)整治黃河人堤及湖區(qū)防洪工程，積極規(guī)劃防洪工作，抓好黃河大堤防洪及湖區(qū)清淤排漬工作；二是抓好山區(qū)防洪工程的建設(shè)和整治工作；三是大力開(kāi)展渠道防滲、低壓輸水、渠道田間改造等工程建設(shè)，保障工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)水資源的有效供給，改善人民的生存環(huán)境提高生活質(zhì)量。

3.3加大補(bǔ)災(zāi)減損力度

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于自然災(zāi)害影響較為明顯，如果想完全避開(kāi)自然災(zāi)害也是不現(xiàn)實(shí)的。最為有效的應(yīng)對(duì)策略是擺正心態(tài)、多管齊下、主動(dòng)出擊，建立強(qiáng)有力的補(bǔ)災(zāi)減損機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)。一是完善自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制，借助先進(jìn)的氣象技術(shù)和手段，準(zhǔn)確、科學(xué)、及時(shí)地預(yù)報(bào)自然災(zāi)害。并根據(jù)災(zāi)害可能發(fā)生的情況，制備較為完善的化解方案；二是是加強(qiáng)資金和物質(zhì)支持。政府通過(guò)建立經(jīng)常性的財(cái)政基金、專項(xiàng)性銀行信貸資金、公益性社會(huì)募投資金和向上爭(zhēng)取救災(zāi)資金等途徑給農(nóng)民以資金支持，保證農(nóng)民救災(zāi)補(bǔ)損的資金需要。三是加大技術(shù)和信息服務(wù)力度。政府部門應(yīng)不斷把有價(jià)值、實(shí)用的信息傳遞給農(nóng)民，對(duì)救災(zāi)補(bǔ)損工作進(jìn)行有效引導(dǎo)和指導(dǎo)。同時(shí)要組織科技人員對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，讓農(nóng)民全面準(zhǔn)確地掌握種養(yǎng)品種的技術(shù)要領(lǐng)和要求，減少因技術(shù)不到位而影響恢復(fù)生產(chǎn)的效果。

3.4加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、減輕政府負(fù)擔(dān)等方面有著重要的作用。但是由于費(fèi)用高、農(nóng)戶參保意識(shí)差等問(wèn)題的出現(xiàn)，一直以來(lái)制約著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的推廣。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的社會(huì)公益性決定著其更需要更多的政策的扶持與推動(dòng)。一方面，各級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)工作成本高、保費(fèi)收繳難的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予必要的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，另一方面切實(shí)提高中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，特別是對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，同時(shí)，探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由此鼓勵(lì)老百姓積極購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，推動(dòng)整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣。

作者:劉翠玲 單位:煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院

自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討:自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估理論與方法

摘要：我國(guó)地質(zhì)條件和氣候條件復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)。對(duì)自然災(zāi)害損失的科學(xué)評(píng)估是防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域內(nèi)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，災(zāi)害損失中的直接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估多為技術(shù)性問(wèn)題，然而間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估過(guò)程中不僅存在技術(shù)性問(wèn)題，更存在很多尚未解決的科學(xué)問(wèn)題。本文將在介紹自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失內(nèi)涵以及構(gòu)成的基礎(chǔ)上，介紹間接經(jīng)濟(jì)損失的評(píng)估方法體系，分析現(xiàn)有的間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估理論的缺陷，并進(jìn)行初步改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害 間接經(jīng)濟(jì)損失 損失評(píng)估

一、引言

2013年4月27日四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級(jí)地震，造成大量人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。由于雅安地理位置靠近汶川，有人開(kāi)始猜想雅安地震是汶川地震的延續(xù)，即雅安地震是汶川地震的間接影響，這就反映出災(zāi)害的間接影響具有后向延時(shí)效應(yīng)。

與直接經(jīng)濟(jì)損失相比，自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間接影響的深度和時(shí)間更加深遠(yuǎn)。由于災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失的時(shí)、空差異特性的存在，對(duì)災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估尤為重要，對(duì)間接經(jīng)濟(jì)損失的科學(xué)度量可以為災(zāi)后恢復(fù)重建決策和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃提供有效地決策工具，意義重大，本文將對(duì)間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估理論與方法進(jìn)行介紹，希望探索出更加科學(xué)的方法。

二、文獻(xiàn)綜述

目前災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失的評(píng)估方法有兩大方法系統(tǒng)，即存量-流量方法系統(tǒng)和投入-產(chǎn)出方法體系，除了這兩大方法系統(tǒng)，還有調(diào)查分析法。這兩大方法系統(tǒng)分別從不同角度對(duì)自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行評(píng)估。現(xiàn)階段的間接損失評(píng)估方法存在弊端，對(duì)間接損失的評(píng)估有較大的波動(dòng)性。

本文在深入介紹的自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估理論與方法的基礎(chǔ)上，做出一定的創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有的間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估理論與方法做出完善。

三、現(xiàn)有的自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估理論與方法

3.1自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失內(nèi)涵

不同的統(tǒng)計(jì)學(xué)家對(duì)自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失的劃分與定義不同，現(xiàn)在對(duì)自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失的定義主要是從如下兩個(gè)方面：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)核算角度；二是從災(zāi)害損失的時(shí)間和空間傳播的角度進(jìn)行界定。

3.1.1基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)核算的角度

（1）存量-流量損失

Parker等基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中“存量”和“流量”的差異對(duì)災(zāi)害的損失做了清晰定義：存量是指在某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)上某一變量的量值（如同圖1中水槽中盛的水），屬靜態(tài)概念，對(duì)應(yīng)于災(zāi)害中的直接經(jīng)濟(jì)損失；流量是指在一個(gè)時(shí)段上所累積變動(dòng)的量 （如同圖1中通過(guò)水槽的水流量變化），流量對(duì)應(yīng)于間接經(jīng)濟(jì)損失，其大小有時(shí)間維度。間接經(jīng)濟(jì)損失又分為初始間接損失和次生間接損失。對(duì)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，直接經(jīng)濟(jì)損失包括與地產(chǎn)、機(jī)械設(shè)備等固定資產(chǎn)，家庭資產(chǎn)和庫(kù)存相關(guān)的價(jià)值損失；初始間接損失是指經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中斷引起的流量損失；而次生間接損失是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)效應(yīng)損失。

圖1. 存量與流量的關(guān)系

（2）產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)損失

Cochrane認(rèn)為間接損失是由于災(zāi)害引起經(jīng)濟(jì)部門前向產(chǎn)出（依賴于區(qū)域市場(chǎng)產(chǎn)出） 和后向供給（依賴于區(qū)域資源） 錯(cuò)位，引起的生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)中斷導(dǎo)致的損失。若產(chǎn)業(yè)部門 B 因?yàn)?zāi)害遭到破壞，則可能引起部門 A 的后向關(guān)聯(lián)損失、部門 C 的前向關(guān)聯(lián)損失，并影響最終需求和消費(fèi)，造成市場(chǎng)供需不平衡，引起物價(jià)、勞動(dòng)力就業(yè)與失業(yè)、國(guó)民收入、儲(chǔ)蓄和投資水平等的變化，進(jìn)而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

圖2. 產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)損失示意圖

3.1.2基于災(zāi)害損失的時(shí)間和空間傳播的角度

由于存在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)出落后于投入的延遲過(guò)程，間接經(jīng)濟(jì)損失具有時(shí)間維度，即間接經(jīng)濟(jì)損失發(fā)生時(shí)間具有不確定性。災(zāi)害發(fā)生時(shí)的初始損失為直接損失，是靜態(tài)的。因此，直接經(jīng)濟(jì)損失是因?yàn)?zāi)害發(fā)生所造成的可統(tǒng)計(jì)的人、財(cái)、物的損失，它的度量單位是國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）的減少。間接經(jīng)濟(jì)損失是災(zāi)害造成的總經(jīng)濟(jì)損失中直接經(jīng)濟(jì)損失以外的經(jīng)濟(jì)損失，是災(zāi)害引起的間接的對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，是一種深層次的經(jīng)濟(jì)損失。包括間接停減產(chǎn)損失、中間投入積壓增加的經(jīng)濟(jì)損失和投資溢價(jià)損失。

3.2 現(xiàn)有的間接經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估方法

3.2.1存量-流量方法體系

存量-流量方法體系包括比例系數(shù)法、馬爾科夫模擬法以及系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型與動(dòng)態(tài)投入產(chǎn)出模型相結(jié)合的方法。

首先，由于間接經(jīng)濟(jì)損失與直接經(jīng)濟(jì)損失之間存在密切聯(lián)系，間接經(jīng)濟(jì)損失伴隨直接經(jīng)濟(jì)損失發(fā)生，直接經(jīng)濟(jì)損失越嚴(yán)重，造成的間接經(jīng)濟(jì)損失越大，影響越持久。由此假定，間接經(jīng)濟(jì)損失與直接經(jīng)濟(jì)損失之間存在一定的比例關(guān)系，記為：IEL=λ?DEL，考慮到不同產(chǎn)業(yè)時(shí)，比例系數(shù)還可按部門分類計(jì)算，然后將各部門分類統(tǒng)計(jì)的間接經(jīng)濟(jì)損失相加，得出總的間接經(jīng)濟(jì)損失，表示為：IEL=Σλi?DELi，式中：IEL表示間接經(jīng)濟(jì)損失（單位：元）；λ表示比例系數(shù)；DEL表示直接經(jīng)濟(jì)損失（單位：元）。存量損失對(duì)應(yīng)于直接經(jīng)濟(jì)損失，流量損失對(duì)應(yīng)于間接經(jīng)濟(jì)損失，因此，直接損失和間接損失的比例系數(shù)就是存量和流量關(guān)系的反映；

第二，馬爾科夫模擬方法反應(yīng)出了直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失之間的非簡(jiǎn)單線性關(guān)系；

第三，系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型考慮了投入-產(chǎn)出的非線性關(guān)系，建立用于自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失下限預(yù)評(píng)估及災(zāi)后最優(yōu)恢復(fù)重建策略的最優(yōu)控制模型。

3.2.2投入-產(chǎn)出方法體系

投入-產(chǎn)出方法體系包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型、投入-產(chǎn)出模型和可計(jì)算一般均衡模型。

首先，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型是基于生產(chǎn)函數(shù)理論由參數(shù)估計(jì)方法得到的，它是從生產(chǎn)要素?fù)p失的角度來(lái)進(jìn)行災(zāi)害損失評(píng)估的方法，其生產(chǎn)要素?fù)p失可以看作是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的投入損失，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)損失就是產(chǎn)出損失，所以，其實(shí)質(zhì)就是投入產(chǎn)出分析，是將單一生產(chǎn)部門投入與產(chǎn)出分析拓展到宏觀經(jīng)濟(jì)層面。

其次，可計(jì)算一般均衡理論方法（CGE）不僅反映了經(jīng)濟(jì)因素和活動(dòng)的相互依賴關(guān)系，而且克服了投入-產(chǎn)出模型線性、缺乏行為響應(yīng)、市場(chǎng)價(jià)格缺失等缺點(diǎn)。它的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是投入產(chǎn)出表，它是投入產(chǎn)出與線性規(guī)劃相結(jié)合的優(yōu)化模型方法，所以可將其歸為投入-產(chǎn)出的衍生方法。

3.2.3調(diào)查分析法

調(diào)查分析法是在災(zāi)情調(diào)查的基礎(chǔ)上從生活、生產(chǎn)、交通、生命線、農(nóng)田等五個(gè)主要影響方面對(duì)間接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行分析。由于承災(zāi)對(duì)象復(fù)雜，含有許多不確定因素，并且災(zāi)害影響還波及周邊許多地區(qū)，可用修正系數(shù)的方式對(duì)損失結(jié)果適當(dāng)放大，修正系數(shù)的取值視具體情況或?qū)嶋H經(jīng)驗(yàn)而定。

3.3現(xiàn)有的自然災(zāi)害間接經(jīng)濟(jì)損失的不足

首先，比例系數(shù)的確定含有經(jīng)驗(yàn)性，有較大的不確定性，導(dǎo)致間接經(jīng)濟(jì)損失的評(píng)估具有較大的任意性，對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估有較大的難度。

其次，現(xiàn)階段對(duì)自然災(zāi)害的計(jì)量較粗略，沒(méi)有考慮到各個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的內(nèi)在差別，特別是沒(méi)有考慮不同發(fā)展程度下經(jīng)濟(jì)的脆弱性差別。

四、對(duì)現(xiàn)有間接損失評(píng)估方法的改進(jìn)

4.1對(duì)比例系數(shù)法的改進(jìn)

在比例系數(shù)法中，將間接經(jīng)濟(jì)損失看做直接經(jīng)濟(jì)損失的線性函數(shù)，即有IEL=λ?DEL，這種方法精度較差，而且由于確定λ的主觀性，導(dǎo)致通過(guò)比例系數(shù)法確定的間接經(jīng)濟(jì)損失有很大的波動(dòng)性。往年發(fā)生的自然災(zāi)害產(chǎn)生間接經(jīng)濟(jì)損失的比例系數(shù)可以較好的反應(yīng)出該地區(qū)的地理環(huán)境特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此我們通過(guò)計(jì)算最近一次發(fā)生的自然災(zāi)害的比例系數(shù)，來(lái)預(yù)測(cè)這一期自然災(zāi)害導(dǎo)致的間接經(jīng)濟(jì)損失。

往年自然災(zāi)害造成的間接經(jīng)濟(jì)損失用公式表達(dá)為：IEL=∫∞t1[f1（t） f2（t）]dt，其中 f1（t）為發(fā)生前GDP預(yù)計(jì)發(fā)展曲線； f2（t）為自然災(zāi)害發(fā)生后實(shí)際GDP曲線； t1地震發(fā)生時(shí)刻。直接經(jīng)濟(jì)損失DEL可以直接計(jì)算出來(lái)，表示為自然災(zāi)害發(fā)生的t1期的預(yù)期GDP的百分比x?GDPt1，IEL與x?GDPt1的比值即為比例系數(shù)。

4.2淺析經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部和外部彈性與間接經(jīng)濟(jì)損失

經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度越高，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性越大，自然災(zāi)害造成的間接經(jīng)濟(jì)損失也越嚴(yán)重。Kellenberg and Mobarak的研究顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和災(zāi)害的影響呈庫(kù)茲涅茨倒“U”型曲線關(guān)系（如圖3）。可以看出，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的提高，間接經(jīng)濟(jì)損失呈上升趨勢(shì)。

圖3. 經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)脆弱性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系示意圖

因此，在計(jì)量自然災(zāi)害的間接經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度對(duì)受災(zāi)地區(qū)賦值，最發(fā)達(dá)地區(qū)為5，最不發(fā)達(dá)地區(qū)為1。除了這種直接賦值的方法，還可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)的方法計(jì)算出經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)脆弱性和間接經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)量關(guān)系，考量產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度對(duì)間接經(jīng)濟(jì)損失的擴(kuò)大效應(yīng)。

自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討:草畜雙承包制度下牧民抗擊自然災(zāi)害的能力減弱與合作經(jīng)濟(jì)組織的減貧效應(yīng)

哈日高畢嘎查位于內(nèi)蒙古錫林郭勒盟東烏旗西南部，有179戶牧民，1999年曾被選為自治區(qū)百?gòu)?qiáng)嘎查，2001年沒(méi)有貧困戶。在雙承包制度下，自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法被有效緩解，導(dǎo)致了相當(dāng)數(shù)量牧民的貧困。而嘎查基于自己組織優(yōu)勢(shì)的努力，使得貧困化趨勢(shì)被遏制。

一、草畜雙承包制度下牧民抗擊自然災(zāi)害能力的減弱

1983年，制度解體，嘎查開(kāi)始實(shí)行家畜承包制。家畜承包制實(shí)行初期，家畜數(shù)量有了更多的增長(zhǎng)。主要表現(xiàn)在羊的增長(zhǎng)，而大牲畜則減少，因此，如果按羊單位來(lái)算的話，牲畜并不見(jiàn)得有特別大的增長(zhǎng)。但是，羊的增加、定居的進(jìn)一步發(fā)展，都使得畜牧生產(chǎn)對(duì)草場(chǎng)的利用強(qiáng)度增加，開(kāi)始逐步使得草場(chǎng)退化。

1997年開(kāi)始進(jìn)行草場(chǎng)的家庭承包。1999年，該嘎查被評(píng)為自治區(qū)百?gòu)?qiáng)嘎查，當(dāng)時(shí)，有7萬(wàn)多頭牲畜。也就是從1999年開(kāi)始，嘎查開(kāi)始劃分草場(chǎng)。對(duì)于當(dāng)時(shí)的3戶貧困戶，政府專門給了扶持，但當(dāng)時(shí)的貧困戶也是有自己的牲畜的。全嘎查沒(méi)有一戶無(wú)畜戶。

1999年可以看作全嘎查生產(chǎn)和生活發(fā)展最好的年份。但是，對(duì)于草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，草場(chǎng)的資源承載量、氣候條件、畜種結(jié)構(gòu)和草場(chǎng)資源的匹配程度是基本的條件。這些條件中的一部分正因?yàn)殡p承包包制的施行而悄悄發(fā)生變化。牲畜和草場(chǎng)的雙承包制在短期內(nèi)沒(méi)有讓牧民們見(jiàn)到不好的方面。由于的牲畜本來(lái)就是以牧戶的私有牲畜入“畜股”形成的，搞家畜承包事實(shí)上就是將家畜重新劃歸牧戶私有，草場(chǎng)也在事實(shí)上成了牧民的私有財(cái)產(chǎn)，劃分后并沒(méi)有跟進(jìn)嚴(yán)格的草原生態(tài)監(jiān)測(cè)。雙承包制使得牧民不僅根據(jù)草場(chǎng)短期內(nèi)可以容納的牲畜數(shù)量，而且開(kāi)始根據(jù)自己不斷增長(zhǎng)的消費(fèi)需要擴(kuò)大牲畜數(shù)量。這也就是1999年牲畜數(shù)量增加到7萬(wàn)多頭的直接原因。但是，在牲畜頭數(shù)增加的同時(shí)，牲畜的畜種結(jié)構(gòu)在發(fā)生明顯的變化，大牲畜減少，羊大量增加，多數(shù)草場(chǎng)面積存在過(guò)度放牧情況。但是，這些對(duì)畜牧業(yè)生產(chǎn)的影響還沒(méi)有等到徹底暴露出來(lái)，2001年的一場(chǎng)大旱災(zāi)就將生態(tài)和生產(chǎn)之間的矛盾以極端的形式暴露給牧民。

2001年的旱災(zāi)使全嘎查的牲畜頭數(shù)銳減了一半，一些人家成為無(wú)畜戶。然后是連年的干旱。據(jù)說(shuō)，2006年的干旱又是50年不遇的大旱災(zāi)。在這幾年中嘎查的貧困人口日益增加，到2007年10月，全嘎查牲畜頭數(shù)只有1.8萬(wàn)頭只，還不到1999年的1/4,人均24只，低于人均30只的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。全嘎查171戶中，有貧困戶61戶，其中無(wú)畜戶36戶。

除了天災(zāi)導(dǎo)致牲畜死亡使一部分人陷入貧困以外，更多的原因還是制度性的原因。這一嘎查出現(xiàn)的貧困是與上世紀(jì)90年代中期以后內(nèi)蒙古牧區(qū)整體貧困化趨勢(shì)相一致的。我們這里可以就初次調(diào)查的印象，以整個(gè)內(nèi)蒙古牧區(qū)為參照來(lái)描述這個(gè)嘎查貧富分化的過(guò)程。

二、草畜雙承包制度下牧民抗擊自然風(fēng)險(xiǎn)能力何以減弱

第一，原有體制內(nèi)可以提供的生產(chǎn)和生活困難保險(xiǎn)不復(fù)存在，增加了牧民的生產(chǎn)和生活成本。劃分牲畜使得牲畜頭數(shù)增加不再受牧場(chǎng)范圍的限制，對(duì)草場(chǎng)的破壞加劇，而草場(chǎng)承包又限制了四季輪牧的可能，也進(jìn)一步使草場(chǎng)過(guò)牧，這使得在合理的技術(shù)配置下組合勞動(dòng)力、畜群和草場(chǎng)的可能性不復(fù)存在，并導(dǎo)致草場(chǎng)過(guò)牧的后果，使得生產(chǎn)趨于在越來(lái)越低的產(chǎn)出水平和越來(lái)越短期的可持續(xù)水平上進(jìn)行。上述機(jī)制對(duì)于所有牧戶都是存在的，但是由于一些牧民分家，而年輕一代上學(xué)時(shí)間到旗里上學(xué)，脫離牧業(yè)生產(chǎn)，到成家立業(yè)時(shí)缺少牧業(yè)生產(chǎn)技能；部分家庭出現(xiàn)大病或有殘疾人，也限制了家庭整體的勞動(dòng)能力，增加了相關(guān)醫(yī)療支出。在應(yīng)對(duì)家庭承包制帶來(lái)的新的生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的挑戰(zhàn)中，起點(diǎn)不同的牧戶開(kāi)始拉開(kāi)了差距，應(yīng)對(duì)能力不同的牧戶之間也開(kāi)始拉開(kāi)了差距。

第二，草畜雙承包不僅在牧戶個(gè)體水平上打破了生產(chǎn)的良性技術(shù)配置的可能，使不同個(gè)體之間的收入差距擴(kuò)大，而且改變了嘎查內(nèi)部牧戶之間的生產(chǎn)合作關(guān)系，使得牧戶之間轉(zhuǎn)入一個(gè)惡性競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。制下嘎查可在內(nèi)部?jī)?yōu)化勞動(dòng)資源配置，劃分四季牧場(chǎng)優(yōu)化草場(chǎng)資源的配置，通過(guò)組織集體勞動(dòng)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和畜群的產(chǎn)出水平。各個(gè)生產(chǎn)要素之間初步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。但是，在草畜雙承包下，由于劃分到戶的草場(chǎng)規(guī)模和畜群規(guī)模已經(jīng)脫離了技術(shù)上允許的最優(yōu)配置水平，而承包制的個(gè)體使用制度又增加了個(gè)體間合作使用生產(chǎn)要素的成本，故多數(shù)情況下，同嘎查的牧戶之間首先是對(duì)草場(chǎng)利用的競(jìng)爭(zhēng)。各牧戶競(jìng)相擴(kuò)展牲畜頭數(shù)，首先對(duì)公用牧場(chǎng)進(jìn)行過(guò)度放牧，一些富戶還在公用牧場(chǎng)圈占自己的放牧地，保障其牲畜吃草，極端者甚至出租給貧困戶使用。當(dāng)公用牧場(chǎng)退化后，又對(duì)承包牧場(chǎng)進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)。一些富戶開(kāi)始租用貧困戶的牧場(chǎng)進(jìn)行掠奪式使用。當(dāng)嘎查內(nèi)部之間的農(nóng)戶開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)使用資源時(shí)，那些有經(jīng)營(yíng)能力的富戶逐步開(kāi)始贏得優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)租賃貧困戶草場(chǎng)逐步固化并擴(kuò)大了收入差距。貧富分化的因素中除了有勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)能力的差別外，開(kāi)始存在資本剝削的因素。這惡化了富戶和貧困戶之間的關(guān)系，嘎查內(nèi)人際關(guān)系緊張，初步有了富人和窮人之間的矛盾。

第三，草畜雙承包還打擊了嘎查一級(jí)的集體所有制經(jīng)濟(jì)，弱化了嘎查扶危濟(jì)困和阻擊外部勢(shì)力不良侵害的能力。牧民擁有了牲畜，有了草場(chǎng)的使用權(quán)，也就可以獨(dú)立和嘎查以外的經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但是，多數(shù)情況下，在牧民沒(méi)有多少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的情況下，牧民是吃虧者。貧困戶和外部人發(fā)生的高利貸合同多使貧困戶面臨家破人亡之難。在災(zāi)害中失去了牲畜的牧戶只能借高利貸，還不上錢后就開(kāi)始用草場(chǎng)做抵押。放貸者占用無(wú)畜戶的草場(chǎng)后，為了盡快獲益，就過(guò)量放牧，直到把草場(chǎng)吃漏，吃透。

可以說(shuō)，自然災(zāi)害頻發(fā)加劇了上述貧困化和貧富分化的過(guò)程，而且，由于草原生態(tài)在自然災(zāi)害和人為過(guò)牧的雙重影響下發(fā)展過(guò)快，即使是富裕戶也無(wú)法逃脫其影響。整個(gè)嘎查可能就此陷入整體衰落的陷阱。

三、嘎查的組織資源如何促進(jìn)牧民合作發(fā)展進(jìn)而減貧

2001年旱災(zāi)使部分牧戶陷入了滅頂之災(zāi)，借了高利貸的農(nóng)戶不得不將草場(chǎng)抵押。原來(lái)是私下簽的高利貸，當(dāng)面臨這種情況時(shí)，再也遮掩不下去。眼見(jiàn)著無(wú)畜戶連草場(chǎng)這種生產(chǎn)資料也將蕩然無(wú)存，當(dāng)時(shí)的嘎查領(lǐng)導(dǎo)班子感覺(jué)到，如果不伸手援助，這些貧困戶將失去任何獲取經(jīng)濟(jì)收入的能力。當(dāng)時(shí)的嘎查長(zhǎng)浩畢斯哈拉圖果斷決策，由嘎查出面幫助貧困戶還清貸款，收回草場(chǎng)，終止放貸者對(duì)草場(chǎng)的掠奪式經(jīng)營(yíng)。

嘎查的這次介入開(kāi)始了嘎查試圖引導(dǎo)牧戶生產(chǎn)的過(guò)程。居于這一合作核心的是2003年1月成立的牧業(yè)協(xié)會(huì)。這時(shí)候，嘎查已經(jīng)經(jīng)歷了連續(xù)3年的自然災(zāi)害，牧民生活出現(xiàn)急劇貧困化。剛成立時(shí)是由8戶牧民自愿組建。牧民以現(xiàn)金、草場(chǎng)和牲畜入股。

協(xié)會(huì)在組建后開(kāi)展的第一項(xiàng)工作是建立200畝青貯飼料基地，利用了政府的配套資金，購(gòu)買了相關(guān)的機(jī)器設(shè)備，包括大小拖拉機(jī)各1臺(tái)、播種機(jī)2臺(tái)、割草機(jī)2臺(tái)。

第二項(xiàng)工作是建立東烏穆沁種公羊基地。現(xiàn)已經(jīng)有得到旗畜種改良站簽訂注冊(cè)的優(yōu)良烏珠穆沁種公羊200余只。

第三項(xiàng)工作是優(yōu)惠供應(yīng)牧民飼料和防疫藥品。在青貯飼料收割后，按入股情況分配給牧民。按成本價(jià)，市場(chǎng)上0.16元/斤，牧民0.06元/斤，戶均可得到1500元優(yōu)惠。協(xié)會(huì)還到外地買飼草，25000多捆草1捆便宜1元，給牧民節(jié)約25000元。協(xié)會(huì)補(bǔ)貼飼料5000元。直接和生產(chǎn)藥浴藥品的武漢藥廠聯(lián)系，按批發(fā)價(jià)購(gòu)進(jìn)，給40000頭牲畜節(jié)約20000元。第一，嘎查在謀求合作組織獲得政府支持和承認(rèn)上具有積極作用。由于嘎查是一級(jí)村民自治組織，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著密切的工作關(guān)系。具體到本文的嘎查，1999年曾經(jīng)被評(píng)為自治區(qū)100強(qiáng)嘎查，它的嘎查委員會(huì)干部應(yīng)該和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都有接觸。現(xiàn)任的嘎查長(zhǎng)1991年就當(dāng)選了嘎查長(zhǎng)，和各級(jí)已經(jīng)有了長(zhǎng)期的工作關(guān)系。前任嘎查長(zhǎng)現(xiàn)任旗政協(xié)主席。嘎查的這種地位和嘎查干部的這些工作經(jīng)歷都使得由嘎查來(lái)推動(dòng)協(xié)會(huì)的注冊(cè)和謀取上級(jí)政府和有關(guān)部門的支持變得非常順利。協(xié)會(huì)成立后組織的200畝青貯飼料項(xiàng)目就滿足了。第二，嘎查干部的威望和組織能力是合作組織能夠成功運(yùn)作的重要條件。合作組織是一個(gè)有著多種功能的組織，內(nèi)部要設(shè)立各種功能性機(jī)構(gòu)。它還要面對(duì)各種復(fù)雜的外部環(huán)境。合作組織需要有一批骨干，也需要有好的帶頭人。以協(xié)調(diào)內(nèi)部各種關(guān)系，在復(fù)雜的外部環(huán)境中尋找有利的發(fā)展機(jī)會(huì)。嘎查長(zhǎng)哈日高畢嘎查是當(dāng)?shù)赜忻乃邮郑瑸槔夏耆苏J(rèn)可，又為同齡人擁護(hù)，有很強(qiáng)的組織能力和口才。正是因?yàn)樗吹搅瞬缓献骶筒蛔阋詰?yīng)對(duì)草場(chǎng)退化的形勢(shì)，不足以遏制貧困擴(kuò)大的趨勢(shì)，出面組織合作社。而他團(tuán)結(jié)的7戶牧民也成為協(xié)會(huì)中7個(gè)作業(yè)組的組長(zhǎng)。嘎查長(zhǎng)和他團(tuán)結(jié)的牧民成為合作組織發(fā)展最初的人力資源和擴(kuò)展后的骨干。

自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討:論國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)

摘要　加強(qiáng)我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)必須要上升到維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略高度，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的基礎(chǔ)和根本保障，也是提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的核心目標(biāo)。二者有著高度的相關(guān)性。從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的視角，自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建立要從基礎(chǔ)上抓起。要將其作為系統(tǒng)工程來(lái)建設(shè)，要能達(dá)到高效運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞　國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系；策略

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，它已經(jīng)成為一國(guó)國(guó)家利益實(shí)現(xiàn)的重要保證。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全事關(guān)國(guó)家重大的經(jīng)濟(jì)利益，事關(guān)整個(gè)國(guó)家和廣大民眾的生存與發(fā)展，甚至關(guān)系國(guó)家興衰和民族命運(yùn)。我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)是應(yīng)對(duì)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)利益受到來(lái)自自然災(zāi)害的侵襲、破壞時(shí)實(shí)施有效的救助以降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的國(guó)家行動(dòng)和國(guó)家方略。因此，加強(qiáng)我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)必須要上升到維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略高度，必須從國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的廣闊視野去審視建立我國(guó)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系，這是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的重大現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把握好推進(jìn)我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)的戰(zhàn)略方向具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的關(guān)系

1，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的基礎(chǔ)和根本保障

維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是指一國(guó)最為根本的經(jīng)濟(jì)利益不受危害和威脅，最根本的最直接的是提高我國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康和具有可持續(xù)性的狀態(tài)，這是提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的基本條件和根本保障。我國(guó)是自然災(zāi)害的多發(fā)區(qū)域，由于幅員遼闊，地形復(fù)雜。氣象多變，人口眾多，沒(méi)有強(qiáng)大的物資保障、暢通的物資輸送能力、高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和資源優(yōu)化配置機(jī)制為特征的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的保障能力和水準(zhǔn)是無(wú)法談得上提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力。建國(guó)以來(lái)的60年間，我國(guó)抵御每一次重大自然災(zāi)害的緊應(yīng)急處置能力都與國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。什么時(shí)候國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越穩(wěn)固，我國(guó)抵御自然災(zāi)害的應(yīng)急處置能力就越強(qiáng)，自然災(zāi)害造成的危害就能化解到盡可能小的程度。

2，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的核心目標(biāo)

當(dāng)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)在受到某些來(lái)自國(guó)內(nèi)外或自然因素的巨大打擊時(shí)，具有足夠的抗衡和抵御能力是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的集中表現(xiàn)和鮮明特征。要達(dá)到維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)，必須要正視影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的各種因素，通過(guò)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，將各種不利因素轉(zhuǎn)化為有利因素，必須要在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的大系統(tǒng)中構(gòu)筑安全閥。影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素，在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中包括外部因素和內(nèi)部因素；在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)外則包括社會(huì)文化因素和自然因素兩個(gè)方面。就自然因素而言，是指由于大自然的變化，如地震、水災(zāi)、旱災(zāi)、生態(tài)環(huán)境的惡化等原因?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)不安全及受到損失。自然災(zāi)害特別是重大自然災(zāi)害，往往直接危害一國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。自然因素對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響往往表現(xiàn)為突發(fā)性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)。自然災(zāi)害的突發(fā)性特點(diǎn)，其引發(fā)的原因一是由于地球內(nèi)力作用(如地殼運(yùn)動(dòng))引發(fā)的不可抗御的災(zāi)害，如地震、海嘯、火山等；二是由于人類有違自然規(guī)律的不合理的活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期作用引發(fā)的自然災(zāi)害。如嚴(yán)重的環(huán)境污染引發(fā)的災(zāi)害給人類生存環(huán)境帶來(lái)的威脅，又如濫采、濫伐、濫墾等可能直接或間接誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害。不論是生態(tài)環(huán)境的原生災(zāi)害，還是人為產(chǎn)生的對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響破壞，都直接影響到國(guó)家、民族的生存與延續(xù)，對(duì)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成重大影響。因此，提升自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要手段和途徑，是力求最大限度地降低自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口造成的危害和損失，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程能夠經(jīng)受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的沖擊，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的相互影響力在增大

一是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全比以往任何時(shí)候都更加深刻地影響著自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的提高。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全狀況反映了一個(gè)國(guó)家的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，包括國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力、抵御內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的能力。這些能力的程度如何顯然決定著一個(gè)國(guó)家的自然災(zāi)害緊急處置能力的強(qiáng)弱，二者有著高度的相關(guān)性。二是國(guó)家自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的低下，將影響到難以抵御重大自然災(zāi)害的打擊和損失，由此將難以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，引起社會(huì)的動(dòng)蕩，影響正常的社會(huì)秩序和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及貿(mào)易活動(dòng)，將可能發(fā)生局部性或全局性的社會(huì)危機(jī)。而由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不牢固也勢(shì)必使經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依賴的戰(zhàn)略資源供給更加受到外部勢(shì)力的控制，在抵御國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊時(shí)乏力，進(jìn)而又影響到國(guó)家主權(quán)的獨(dú)立，危及國(guó)家安全。維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力這種相輔相成的關(guān)系，決定了在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中必須要把提升國(guó)家自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力作為重要的戰(zhàn)略策略；而提升國(guó)家自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力必須要立足于可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家根本經(jīng)濟(jì)利益的最大化，即這種能力的提高不能局限于僅臨時(shí)性的動(dòng)員、倉(cāng)促式的應(yīng)對(duì)、傳統(tǒng)式的手段等，而是要體現(xiàn)有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、制度性、科學(xué)性和統(tǒng)籌性的特點(diǎn)。加快構(gòu)建一個(gè)具有廣泛適應(yīng)及專業(yè)特征的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系已迫在眉睫。

二、我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的基本特征分析

1，我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，但地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡較為嚴(yán)重。有的存在加劇態(tài)勢(shì)。制約了自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的整體提升

國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要特征，這為提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放30年，我國(guó)的綜合國(guó)力和國(guó)際影響力不斷由弱變強(qiáng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。1979―2007年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)9.8％，大大高于同期世界經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)3.0％的速度，使經(jīng)濟(jì)總量呈現(xiàn)加速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3645億元迅速躍升至2008年的300670億元。經(jīng)濟(jì)總量的加速擴(kuò)張大大縮小了我國(guó)與世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值居世界的位次已躍升至世界前幾位。尤其是黨的十六大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)，人均國(guó)民總收入步入了中等收入國(guó)家行列，經(jīng)濟(jì)總量和人均水平均實(shí)現(xiàn)了大跨越。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益穩(wěn)步提高，2002―2006年，財(cái)政收入在四年內(nèi)翻了一番多，年均增長(zhǎng)19.6％，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第三步戰(zhàn)略目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這使得我國(guó)辦了多年想辦而未辦成的一些大事，集中表現(xiàn)在固定資產(chǎn)投資特別是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資快速增長(zhǎng)，一大批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目

建成投產(chǎn)，交通通訊能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)，長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約得到明顯緩解，這為提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力提供了雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但必須正視，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況還較為嚴(yán)重(見(jiàn)表1)，使各地自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力存在較大差異性，從而在整體上增大了對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急處置的難度，尤其西部地區(qū)是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，由于經(jīng)濟(jì)條件有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致抵御自然災(zāi)害的能力薄弱，這也成為該地區(qū)農(nóng)村人口貧困和返貧現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因之一。如2008年的汶川地震雖然國(guó)家不斷增加投入、人員與設(shè)施開(kāi)展救援工作，但由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，群眾財(cái)富積累不多，特別是受災(zāi)戶大多是生活和居住條件較差的困難戶，災(zāi)民的自救能力和災(zāi)后的生產(chǎn)恢復(fù)能力較脆弱。因此，西部各地防范各類自然風(fēng)險(xiǎn)的總體能力較低，而且各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的防范能力參差不齊，影響了對(duì)自然災(zāi)害發(fā)生地區(qū)的救助。

從表1中可以得出如下結(jié)論：(1)2003―2007年間(下同)，西部12省區(qū)市中，有內(nèi)蒙古、廣西、陜西的經(jīng)濟(jì)總量(GDP)與東部6省市的差距在縮小；(2)四川、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏和新疆與東部6省的經(jīng)濟(jì)總量差距存在不同程度的擴(kuò)大與縮小，西藏均呈現(xiàn)擴(kuò)大的狀況；(3)西部各省區(qū)市與東部6省市的經(jīng)濟(jì)總量差距值基本變動(dòng)不大，這種格局在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期還難以有根本性的改變，凸顯了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的嚴(yán)峻形勢(shì)。

2，自然災(zāi)害救助應(yīng)急機(jī)制開(kāi)始形成。但仍不適應(yīng)救災(zāi)減災(zāi)的需要，對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急處置仍屬于傳統(tǒng)模式，救災(zāi)的體制性弊端依然普遍存在，影響了自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的高效性

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的保障與制度建設(shè)休戚相關(guān)，這是影響經(jīng)濟(jì)安全的重要的內(nèi)在因素。我國(guó)雖然曾陸續(xù)制定有《防洪法》《地震法》《消防法》《草原法》等一系列法律法規(guī)以確保自然災(zāi)害的單種災(zāi)害管理有法可依，在一定程度上增強(qiáng)了抵御自然災(zāi)害的保障能力。但真正意義上的全社會(huì)型的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系的建立，應(yīng)該說(shuō)始于2003年我國(guó)全民行動(dòng)抗御SARS疫情的發(fā)生及蔓延。這之后，從國(guó)家到省市區(qū)層面完成了突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的制定和組織體系建立，標(biāo)志著我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系初步形成，防災(zāi)減災(zāi)的制度建設(shè)提到重要議程。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的災(zāi)害救助體制在關(guān)鍵時(shí)刻已顯現(xiàn)出強(qiáng)大的組織能力和制度優(yōu)勢(shì)。從2008年抗擊冰凍和地震災(zāi)害中集中表現(xiàn)了以下幾個(gè)主要特征：一是對(duì)自然災(zāi)害，特別是對(duì)巨大災(zāi)害的應(yīng)急救助的快速反應(yīng)能力大大提高，應(yīng)急機(jī)制實(shí)現(xiàn)了高效率。如汶川大地震發(fā)生后，解放軍和武警立即出動(dòng)進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)，創(chuàng)下解放軍軍史和中國(guó)航空史上單日出動(dòng)飛機(jī)最多、飛行架次最多、投送兵力最多的航空輸送行動(dòng)紀(jì)錄。在受災(zāi)面積大、條件復(fù)雜、時(shí)間緊迫的情況下能迅速行動(dòng)。在快速組織力量投入搶險(xiǎn)、運(yùn)送傷病員的轉(zhuǎn)移、救災(zāi)設(shè)備的調(diào)運(yùn)等方面均達(dá)到了一個(gè)較強(qiáng)的應(yīng)急救助能力。當(dāng)然這與科技進(jìn)步加快有著相互支撐的互動(dòng)效應(yīng)，特別是我國(guó)信息化程度的不斷提高，信息溝通速度加快，為建立全方位的自然災(zāi)害應(yīng)急救助機(jī)制提供了強(qiáng)有力的技術(shù)保障。二是自然災(zāi)害發(fā)生及救助情況的各類信息和媒體報(bào)道全方面透明化。這不僅尊重了全國(guó)民眾的知情權(quán)，也贏得了國(guó)際社會(huì)的高度肯定和贊賞，極大地調(diào)動(dòng)了全國(guó)民眾參與救災(zāi)的積極性，也為災(zāi)區(qū)群眾抗擊自然災(zāi)害，為穩(wěn)定民心、凝聚民心、振奮民心起到了關(guān)鍵作用。三是實(shí)行了政府問(wèn)責(zé)制，以確保政府官員在自然災(zāi)害管理中正確行使職權(quán)，認(rèn)真履行職責(zé)。四是我國(guó)基本建立健全了國(guó)家層面的各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，極大地提高了救災(zāi)工作的效率、效益，為最大限度地?fù)尵热嗣袢罕姷纳?cái)產(chǎn)，最大限度地降低和減少災(zāi)害損失，起到了至關(guān)重要的作用。五是建立自然災(zāi)害死亡撫慰金制度。對(duì)因自然災(zāi)害死亡的人員，給予一定數(shù)額的撫慰金，體現(xiàn)了對(duì)人的生命和財(cái)產(chǎn)損失同等重視的要旨，這一制度使死亡者的家庭免于因喪失主要?jiǎng)趧?dòng)力而陷入貧困中，也體現(xiàn)了社會(huì)保障在自然災(zāi)害救助中的延伸。

但由于我國(guó)自然災(zāi)害的嚴(yán)重性和多發(fā)性，地方減災(zāi)實(shí)力薄弱以及人為因素等，因自然災(zāi)害造成的損失在逐年上升。自然災(zāi)害救助應(yīng)急機(jī)制仍是傳統(tǒng)型的，即主要著眼于突發(fā)事件發(fā)生之后的緊急應(yīng)對(duì)，其過(guò)程更多地放在對(duì)災(zāi)害結(jié)果的處理上，其體制特征是局限被動(dòng)的反應(yīng)。政府組織和動(dòng)用行政與社會(huì)資源的應(yīng)急救助方式只是如同救火隊(duì)，疲于奔命應(yīng)付各種愈演愈烈的災(zāi)害的肆虐。

目前我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體制的弊端主要表現(xiàn)在以下方面：一是我國(guó)的自然災(zāi)害管理的法規(guī)體系不完善。整個(gè)自然災(zāi)害管理體系缺乏法律系統(tǒng)的有力支撐，如有的部門責(zé)任落實(shí)不到位，工作的隨意性較大，在已施行的法律法規(guī)中有的協(xié)調(diào)和兼容性差，導(dǎo)致實(shí)際情況下法律缺失較嚴(yán)重。二是我國(guó)尚未建立不同突發(fā)公共事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏一個(gè)綜合性的自然災(zāi)害管理組織。應(yīng)急管理部門之間、政府與社會(huì)之間制度化的溝通協(xié)作、資源共享不夠。特別是有的地方政府不能正確處理好平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，只注重局部和短期利益，影響了自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系的建設(shè)。三是自然災(zāi)害管理部門分散，各行其事，影響了救災(zāi)行政效率，容易造成責(zé)任不清，或只注重單項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)功能建設(shè)，而忽視了綜合防災(zāi)減災(zāi)的功能建設(shè)。四是在固定資產(chǎn)投人中不注重對(duì)防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目的投入，忽視了防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而降低了減災(zāi)能力和承災(zāi)能力。五是信息管理系統(tǒng)仍不完備，缺乏統(tǒng)一的信息收集網(wǎng)絡(luò)和對(duì)信息進(jìn)行分析處理機(jī)構(gòu)，不能快捷地實(shí)現(xiàn)信息共享，造成了我國(guó)各級(jí)政府普遍缺乏有效的突發(fā)公共事件預(yù)警機(jī)制。特別是還存在有自然災(zāi)害信息失真的現(xiàn)象，影響正確決策，引起人心不穩(wěn)和社會(huì)動(dòng)蕩。六是我國(guó)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體制建設(shè)如上所述，仍處于被動(dòng)的災(zāi)后應(yīng)急救助階段，面對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后以緊急啟動(dòng)應(yīng)急救援活動(dòng)為特征，而缺乏對(duì)平時(shí)和災(zāi)前的防災(zāi)減災(zāi)的體制建設(shè)。尤其對(duì)自然災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力明顯低下，對(duì)地震、海嘯、洪水、泥石流等重大自然災(zāi)害的孕育、發(fā)生、演變和時(shí)空分布特征缺乏規(guī)律性的認(rèn)知和有效的監(jiān)測(cè)手段。七是救災(zāi)物流關(guān)系到災(zāi)害救助的成敗，我國(guó)應(yīng)急救災(zāi)物流從救災(zāi)物資儲(chǔ)備的布局和種類及規(guī)模、信息暢通、運(yùn)輸能力、人員素質(zhì)與統(tǒng)籌管理等方面顯然還不適應(yīng)面臨重大自然災(zāi)害應(yīng)急救助的需要。八是綜合性專業(yè)應(yīng)急救災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)滯后。目前我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急救助的主要力量仍是軍隊(duì)、武警和公安干警，他們往往更多地是憑著一種責(zé)任和奉獻(xiàn)精神加入緊急救助行動(dòng)中。因原主要承擔(dān)的職責(zé)不同，從裝備、訓(xùn)練等對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急救助都缺乏直接的針對(duì)性，致使應(yīng)急救援效率受到很大影響。九是由于體制性障礙影響了高技術(shù)救災(zāi)裝備的廣泛應(yīng)用與有效發(fā)揮，同時(shí)也制約了快速應(yīng)急設(shè)備的生產(chǎn)與使用。如直升機(jī)的生產(chǎn)及民用市場(chǎng)發(fā)展大大滯后(見(jiàn)圖1)，大大制約了直升機(jī)減災(zāi)效能發(fā)揮，這與我國(guó)自然災(zāi)害在復(fù)雜地貌的多發(fā)性國(guó)情和作為大國(guó)的地位極

不相稱。十是鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織建立應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案制定還是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，缺乏有效的物資動(dòng)員和人力動(dòng)員機(jī)制，往往貽誤了救援搶險(xiǎn)的時(shí)機(jī)。十一是自然災(zāi)害款物管理制度還不完備。

3，我國(guó)突發(fā)性重大自然災(zāi)害呈現(xiàn)加劇上升態(tài)勢(shì)。生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境惡化仍未得到根本扼制，災(zāi)害的破壞力和造成的損失不斷增強(qiáng)。增大了對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急處置的難度

由于我國(guó)自然環(huán)境復(fù)雜多樣，自然災(zāi)害呈現(xiàn)異常性、多樣性和嚴(yán)重性，這就大大加重了對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急處置的難度。

一是極端氣候事件頻發(fā)，災(zāi)害頻次不斷增加，且災(zāi)害的種類繁多。近30年來(lái)，在以全球變暖為主要特征的氣候變化背景下，極端天氣氣候事件逐漸增多。尤其自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入新的災(zāi)害多發(fā)期，洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)地震、火災(zāi)、農(nóng)業(yè)和森林病蟲(chóng)害以及滑坡泥石流等災(zāi)害發(fā)生頻繁。我國(guó)自然災(zāi)害年發(fā)生頻率在時(shí)間序列上整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)(見(jiàn)圖2)。

二是自然災(zāi)害從破壞力、影響范圍等均呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(shì)，加重了災(zāi)害的損失程度。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)重特大災(zāi)害發(fā)生越加頻繁，嚴(yán)重影響著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中1991年淮河流域洪澇災(zāi)害，1998年長(zhǎng)江、松花江、嫩江的特大洪澇災(zāi)害，1999―2001年三年大旱，2003年“非典”的蔓延和淮河、渭河流域洪澇災(zāi)害，2006年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“桑美”、強(qiáng)熱帶風(fēng)暴“碧利斯”，2008年初南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、“5?12”汶川特大地震等一系列的重大災(zāi)害，都給我國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p失，近年來(lái)災(zāi)害的破壞力愈加嚴(yán)重(見(jiàn)表2)。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，而且災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重。除現(xiàn)代活火山活動(dòng)外，洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)雹、雷電、高溫?zé)崂恕⒌蜏乩鋬觥⑸硥m暴、地震、地質(zhì)災(zāi)害、風(fēng)暴潮、赤潮、森林草原火災(zāi)和森林病蟲(chóng)害等災(zāi)害在我國(guó)都有發(fā)生。70％以上的城市、50％以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。特別是2008年，我國(guó)連續(xù)遭受低溫雨雪冰凍災(zāi)害和四川汶川特大地震兩次巨災(zāi)。災(zāi)害波及范用之廣、死亡人口之多、經(jīng)濟(jì)損失之重、社會(huì)影響之深、救災(zāi)難度之大均為歷史罕見(jiàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2008年，全年各類自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失11752億元，比上年增加4.0倍。全年農(nóng)作物受災(zāi)面積3999萬(wàn)公頃，其中，絕收403萬(wàn)公頃；全年共發(fā)生森林火災(zāi)1.3萬(wàn)起，上升45.2％；全年因洪澇災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失635億元；全年因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失307億元；全年因海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失206億元，增加1.3倍；全年累計(jì)發(fā)生赤潮面積13738平方公里，增加18.3％；全年低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失1595億元，死亡162人；全年實(shí)際發(fā)生各類地質(zhì)災(zāi)害2.7萬(wàn)起，直接經(jīng)濟(jì)損失183.7億元，死亡656人；全年大陸地區(qū)共發(fā)生5級(jí)以上地震87次，成災(zāi)17次，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8523億元，死亡近7萬(wàn)人。其中，四川汶川地震震級(jí)達(dá)8.0級(jí)，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8451億元。

三是人們不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)加劇了對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。各種自然災(zāi)害和生物災(zāi)害都是地球及其各個(gè)圈層不斷運(yùn)動(dòng)和變異的結(jié)果，以往人們更多地是關(guān)注自然災(zāi)害形成的自然屬性，而隨著工業(yè)化的加快和人口的增長(zhǎng)，自然災(zāi)害的社會(huì)屬性特征愈來(lái)愈顯著。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，在很大程度上忽視了可持續(xù)發(fā)展，不注重對(duì)生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)，各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的業(yè)績(jī)常常以賴以生存環(huán)境的不斷惡化為代價(jià)，其結(jié)果必然是自然或人為災(zāi)害的不斷增多，使得我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)比以往更加脆弱，一些自然災(zāi)害，如洪水、干旱等往往比以前造成范圍更大、影響的后果更加嚴(yán)重，加劇了我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害抵御的難度。生態(tài)環(huán)境的惡化成為導(dǎo)致自然災(zāi)害發(fā)生的重要因素。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2008年我國(guó)七大水系水質(zhì)總體上雖持續(xù)好轉(zhuǎn)，但部分流域污染仍然相當(dāng)嚴(yán)重。全國(guó)海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積13.7萬(wàn)平方公里，其中，嚴(yán)重污染海域面積為2.5萬(wàn)平方公里。渤海嚴(yán)重污染海域面積達(dá)到0.3萬(wàn)平方公里。又如我國(guó)的荒漠化的分布地區(qū)主要集中在西北地區(qū)，且成逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，荒漠化的面積中新疆已達(dá)107.16萬(wàn)Km2，內(nèi)蒙古已達(dá)62.2萬(wàn)Km2，陜西達(dá)到2.99萬(wàn)Km2，青海已達(dá)22.2萬(wàn)Km2，甘肅已達(dá)19.35萬(wàn)Km2，寧夏已達(dá)2.97萬(wàn)Km2。而石漠化主要分布在西南地區(qū)的云南、貴州和廣西，這里是喀斯特地貌發(fā)育的典型地區(qū)，石漠化面積廣西已達(dá)到2.3萬(wàn)Km2，貴州已達(dá)3.592萬(wàn)Km2，云南已達(dá)3.48萬(wàn)Km2。

四是自然災(zāi)害表現(xiàn)為較明顯的地域性特征。我國(guó)的自然災(zāi)害發(fā)生雖然遍布全國(guó)大部分地區(qū)，但西部地區(qū)縣域、農(nóng)村及中、西部山區(qū)表現(xiàn)得最為嚴(yán)重。西部地區(qū)大都處在我國(guó)的第一、第二階梯的地理位置，國(guó)土面積中主要以山地和高原為主，由于氣候和地貌條件差異大，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地形起伏大，表層巖體破碎，土層瘠薄，加上人口的增加和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度的加大，導(dǎo)致干旱洪澇、低溫霜凍、凝凍、暴風(fēng)雪、冰雹、泥石流、山體滑坡、地震等災(zāi)害現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。以2008年為例，我國(guó)自然災(zāi)害損失情況中西部地區(qū)的大部分災(zāi)情指標(biāo)都高于東部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)的死亡人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失均明顯高于中、東部地區(qū)。全國(guó)因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失較重的省份分別是四川、甘肅、廣西和中部省份的江西，占全國(guó)總數(shù)的80.9％。從直接經(jīng)濟(jì)損失占本地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的比例來(lái)看，西部地區(qū)高達(dá)29.3％，均高于同期中部地區(qū)和東部地區(qū)。

綜上所述，我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的提升面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，在總體上還不適應(yīng)自然災(zāi)害應(yīng)急救助的需要。

4，在原救災(zāi)體制之外的力量明顯增強(qiáng)。為我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的提升注入了新的動(dòng)力

以往我國(guó)自然災(zāi)害的應(yīng)急救助主要靠各級(jí)政府的組織發(fā)動(dòng)，并以人民軍隊(duì)為中堅(jiān)力量，不同地區(qū)的社會(huì)力量跨省跨境成規(guī)模參與災(zāi)害的救助活動(dòng)較為有限。2008年我國(guó)一系列的重大自然災(zāi)害應(yīng)急救助中則突顯了兩大特點(diǎn)。一是我國(guó)謀求自然災(zāi)害國(guó)際援助的力度在增強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)參與度空前提高。盡管對(duì)境外救助資源的利用仍存在局限性，但和以往相比，國(guó)際救助力量在參與我國(guó)重大自然災(zāi)害緊急救助中發(fā)揮了積極的作用，尤其是現(xiàn)代救助技術(shù)和應(yīng)急救災(zāi)設(shè)備(如大飛機(jī)援助方式)在一定程度上起到了關(guān)鍵作用。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的保障不是孤立的，同樣地謀求國(guó)際援助是提高我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的重要途徑之一。在汶川地震發(fā)生后，我國(guó)政府以開(kāi)放的姿態(tài)爭(zhēng)取到了國(guó)際社會(huì)給予的搶險(xiǎn)救災(zāi)幫助。日本、俄羅斯、韓國(guó)迅

速派出救援隊(duì)趕赴地震災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)，參與搶救人員。多個(gè)國(guó)家還緊急向中國(guó)捐助了帳篷、食品、救援設(shè)備等應(yīng)急物資，國(guó)際友好人士通過(guò)捐款等方式，也從多方面參與到汶川地震搶險(xiǎn)救災(zāi)工作中。二是在自然災(zāi)害的應(yīng)急救助中社會(huì)組織(非政府組織)和社會(huì)動(dòng)員力量的作用不斷擴(kuò)大，打破了以往災(zāi)害應(yīng)急救助主體單一的格局。盡管在實(shí)際救助中一些地方政府還缺乏對(duì)社會(huì)力量救災(zāi)行動(dòng)的有效指導(dǎo)和服務(wù)，導(dǎo)致自然災(zāi)害應(yīng)急救助資源存在不同程度的浪費(fèi)和局部工作效率低下。但與歷次重大自然災(zāi)害應(yīng)急救助所不同的是，應(yīng)急救助動(dòng)員范圍廣，社會(huì)各界廣泛參與。汶川地震發(fā)生后，黨中央國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開(kāi)展對(duì)口支援災(zāi)區(qū)工作，全國(guó)各省區(qū)市全面、有計(jì)劃地參與到支援汶川地震災(zāi)區(qū)的工作中。共出動(dòng)解放軍、武警部隊(duì)兵力13.9萬(wàn)余人，公安民警、消防官兵和特警2.8萬(wàn)余人，民兵預(yù)備役人員7.6萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)外地震專業(yè)救援隊(duì)5257人，投入醫(yī)療衛(wèi)生人員9.68萬(wàn)人，全國(guó)有近500萬(wàn)名志愿者參與抗震救災(zāi)志愿者活動(dòng)，在地震災(zāi)區(qū)就有20萬(wàn)之眾。另一方面，各級(jí)民政部門與有關(guān)部門通力協(xié)作、精心組織，慈善機(jī)構(gòu)積極行動(dòng)，人民群眾廣泛參與，形成了建國(guó)以來(lái)最大規(guī)模的社會(huì)捐贈(zèng)熱潮，出現(xiàn)了建國(guó)以來(lái)最大規(guī)模的社會(huì)志愿服務(wù)行動(dòng)。在災(zāi)區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)搜救、就地救援、醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫、物資配送等救災(zāi)行動(dòng)中均體現(xiàn)了社會(huì)力量廣泛參與救災(zāi)的能量和奉獻(xiàn)精神。極大地改變了傳統(tǒng)的以政府為單一主體的應(yīng)急救災(zāi)模式，公眾參與意識(shí)的增強(qiáng)已成為提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力的重要因素。

三、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全視角下我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)的策略選擇

1，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全需要建立穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)，救災(zāi)應(yīng)急處置能力提升必須從基礎(chǔ)上抓起

一是提升自然災(zāi)害應(yīng)急處置能力必須要堅(jiān)持發(fā)展是硬道理，不斷增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的核心問(wèn)題，面對(duì)重大自然災(zāi)害的發(fā)生，往往是對(duì)該國(guó)該地區(qū)綜合國(guó)力最有效的檢驗(yàn)。從我國(guó)自然災(zāi)害的發(fā)生頻率態(tài)勢(shì)和損害程度看，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)自然災(zāi)害仍將會(huì)日益嚴(yán)重。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響將更加深遠(yuǎn)。為此，在加快我國(guó)又好又快發(fā)展的同時(shí)，要將安全發(fā)展放在同等重要的位置，不斷增大公共財(cái)政對(duì)自然災(zāi)害救助體系建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)備的投入規(guī)模，從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的高度增強(qiáng)我國(guó)抗御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二是我國(guó)在不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力進(jìn)程中，為全面提高抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、防范應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的能力，必須要注重發(fā)展我國(guó)的救災(zāi)產(chǎn)業(yè)，從物資生產(chǎn)與物資供應(yīng)鏈條上，從技術(shù)開(kāi)發(fā)與有效運(yùn)用上夯實(shí)應(yīng)急救災(zāi)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，確保救災(zāi)的戰(zhàn)略資源和戰(zhàn)略物資的安全。

三是要?jiǎng)?chuàng)造良好寬松的外部環(huán)境，構(gòu)筑利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠共贏的的國(guó)際救災(zāi)合作關(guān)系。經(jīng)濟(jì)全球化要求各國(guó)尋求雙邊和多邊合作以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。而目前一些自然災(zāi)害突發(fā)事件已廣泛影響到傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，甚至超越了國(guó)界和洲界，這同樣要求我國(guó)通過(guò)建立多邊和區(qū)域合作救災(zāi)機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)際間和區(qū)域間組織在應(yīng)急救災(zāi)領(lǐng)域的對(duì)話與合作。注重借助世界各國(guó)的救助資源，實(shí)行自然災(zāi)害救助的全球戰(zhàn)略，這不僅能使我國(guó)謀求到更多的國(guó)際人道主義援助，同時(shí)，能加快縮小與救災(zāi)水平較高的先進(jìn)國(guó)家的差距，全方位構(gòu)筑起國(guó)際救災(zāi)保障體系。另外，要積極推進(jìn)自然災(zāi)害救助國(guó)際性的制度化建設(shè)進(jìn)程，謀求與俄羅斯、日本等周邊鄰近大國(guó)建立自然災(zāi)害救助戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。只有將我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系納入一個(gè)開(kāi)放的國(guó)際范疇，才能更好地提升我國(guó)的災(zāi)害應(yīng)急處置能力和保證國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

四是完善救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系。首先，要使物資儲(chǔ)備庫(kù)的建設(shè)布局更具有針對(duì)性、快捷性和高效性特征，要能夠滿足適度救災(zāi)半徑范圍內(nèi)多種災(zāi)害救援的物資應(yīng)急需要。我國(guó)的氣象氣候?yàn)?zāi)害、地質(zhì)地貌災(zāi)害、水文海洋災(zāi)害和生物災(zāi)害在不同地區(qū)的發(fā)生頻率和破壞力是不同的。不同類型的自然災(zāi)害給不同地區(qū)人們?cè)斐傻挠绊懞臀：υ诜秶⒊潭壬弦膊幌嗤饕镔Y儲(chǔ)備庫(kù)的分布應(yīng)以自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)的通達(dá)能力為參照，即應(yīng)該在中西部山區(qū)增設(shè)更多的物資儲(chǔ)備庫(kù)，可統(tǒng)籌規(guī)劃將國(guó)家救災(zāi)物資儲(chǔ)備與國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備建設(shè)有機(jī)結(jié)合；完善救災(zāi)儲(chǔ)備物資的種類也應(yīng)以不同類型的自然災(zāi)害的破壞力為參照，以解決不同災(zāi)害發(fā)生時(shí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備緊缺和適用率的問(wèn)題。

五是對(duì)于我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急處置能力的提升要注重長(zhǎng)期建設(shè)和培育。對(duì)災(zāi)害應(yīng)急救助能力提升除了注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其要加強(qiáng)應(yīng)急救災(zāi)的軟實(shí)力建設(shè)，包括法律的建設(shè)與完善，決策能力科學(xué)化，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的應(yīng)急快速反應(yīng)能力、災(zāi)害的預(yù)警預(yù)報(bào)能力、減小和化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力、民眾的自我保護(hù)和自救能力等。同時(shí)，為了能在災(zāi)害造成損失之前就有能力進(jìn)行有效的干預(yù)、處理和預(yù)防，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)防災(zāi)害的研究。就災(zāi)害應(yīng)急處置能力而言具有兩重性和兩重功能，我們不僅要提升救災(zāi)的應(yīng)急能力，同時(shí)也是培養(yǎng)和訓(xùn)練戰(zhàn)時(shí)的協(xié)同組織指揮能力、機(jī)動(dòng)運(yùn)動(dòng)能力、后勤保障和物資供應(yīng)能力。汶川地震的救助實(shí)踐恰恰驗(yàn)證了這點(diǎn)。這無(wú)疑是保障國(guó)家安全的重要途徑之一。

六是加快培養(yǎng)高素質(zhì)的具有一定規(guī)模的專業(yè)救助隊(duì)伍，使其在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中發(fā)揮骨干和核心作用。在平時(shí)可以量力而行地開(kāi)展對(duì)外救災(zāi)援助，這不僅可以在世界范圍進(jìn)行多種復(fù)雜情況下的實(shí)戰(zhàn)練習(xí)，提高隊(duì)伍整體專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)有利于樹(shù)立中國(guó)作為大國(guó)的國(guó)際形象，或通過(guò)“救災(zāi)外交”有可能獲得在談判桌上難以達(dá)到的外交效果，這也是保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和實(shí)現(xiàn)中國(guó)和平崛起的一個(gè)重要內(nèi)容。

2，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全必須要防范于未然。救災(zāi)應(yīng)急處置能力提升是個(gè)系統(tǒng)工程

一是自然災(zāi)害救助體系建設(shè)需要從背動(dòng)承受向主動(dòng)防御的觀念轉(zhuǎn)變，從臨時(shí)應(yīng)急向向前向后擴(kuò)展。延長(zhǎng)應(yīng)急處置能力時(shí)間鏈，擴(kuò)展緊急處置能力的范圍，將防災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建的三個(gè)階段有機(jī)結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮，即注重救災(zāi)的向前、向后效應(yīng)。維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)也不是一蹴而就的，需要致力于長(zhǎng)期的建設(shè)才能不斷完善。自然災(zāi)害的發(fā)生往往是長(zhǎng)期因素積累的結(jié)果，尤其對(duì)于與人類活動(dòng)相互影響和關(guān)聯(lián)度較高的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)力求在一個(gè)更廣闊范圍內(nèi)將自然災(zāi)害所造成的損失減至最低或消弭危機(jī)于萌芽狀態(tài)，其機(jī)制特征是重在將預(yù)防災(zāi)害行為制度化，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，堅(jiān)持資源、環(huán)境和人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，把實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧放在防災(zāi)減災(zāi)的重要戰(zhàn)略位置。諸如在生態(tài)移民工程、扶貧工程、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開(kāi)發(fā)、農(nóng)村工業(yè)化等人類活動(dòng)中都要貫徹保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境的方針，必須要考慮到人口和資源的承載力，將一個(gè)地區(qū)的人口和資源建立在可控范圍，這樣才能使受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)逐步得到恢復(fù)，才能更有效地抵御和減緩自然災(zāi)害影響，并使災(zāi)害損失降到最低程度，從源頭上加強(qiáng)防止水災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生。因此，我國(guó)自然災(zāi)害的防災(zāi)

減災(zāi)必須要注重人口、資源和環(huán)境的承載力，注重生態(tài)系統(tǒng)的平衡，這是完善自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

二是我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急救助主體不是單一性的，提升應(yīng)急救災(zāi)能力與維護(hù)全體人民的根本利益具有同一性。由于重大的自然災(zāi)害突發(fā)事件影響廣泛，涉及眾多社會(huì)成員的人身安全或經(jīng)濟(jì)利益，因而自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)需要全民全社會(huì)參與和共建，需要得到公眾的廣泛支持。要樹(shù)立全民和社會(huì)系統(tǒng)觀點(diǎn)，應(yīng)將非政府組織、企業(yè)、社區(qū)居民等社會(huì)力量納入防災(zāi)減災(zāi)的全盤規(guī)劃加以籌劃，廣泛動(dòng)員民間資源，調(diào)動(dòng)民間組織和廣大群眾參與防御和抵御自然災(zāi)害的積極性，建立多元救助主體的相互支撐的反危機(jī)機(jī)制和多元主體參與抗災(zāi)救災(zāi)的激勵(lì)機(jī)制。公民、法人和各類社會(huì)組織在自然災(zāi)害發(fā)生期間應(yīng)當(dāng)履行更多義務(wù)，并服從政府采取的必要措施。諸如除了政府已經(jīng)建立的自然災(zāi)害應(yīng)急物流體系，還應(yīng)注意發(fā)揮規(guī)模龐大的分布廣闊的民間物流公司的作用，使其在救災(zāi)中根據(jù)政府應(yīng)急物流配送中心的部署統(tǒng)一運(yùn)輸、配送和倉(cāng)儲(chǔ)管理，這對(duì)提高物資配送效率、節(jié)約平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)成本、滿足災(zāi)民需求都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)由單一的政府防災(zāi)救災(zāi)動(dòng)員方式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化動(dòng)員方式，這樣對(duì)于災(zāi)害來(lái)臨時(shí)的應(yīng)急救助才能實(shí)現(xiàn)有條不紊的全民動(dòng)員，減少救災(zāi)無(wú)序的巨大成本和消減對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的沖擊。

三是如同經(jīng)濟(jì)安全保障不能僅從經(jīng)濟(jì)方面考慮，還受到來(lái)自政治、外交、文化等方面的影響。同樣，自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)是個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，它涉及社會(huì)的方方面面，它所體現(xiàn)的是全社會(huì)的共同利益，具有明顯的公益性。因此，我國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)必須要超越狹隘的部門利益、地方利益、短期利益和局部利益。防災(zāi)減災(zāi)工程的建設(shè)不能只對(duì)局部地區(qū)單災(zāi)的防御，而缺乏系統(tǒng)減災(zāi)的統(tǒng)籌兼顧和布局。首先，要將防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃納入各部門各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。將減災(zāi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、災(zāi)害信息傳輸系統(tǒng)、災(zāi)害信息處理預(yù)報(bào)系統(tǒng)、災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、儀器設(shè)備系統(tǒng)等的建設(shè)與投入統(tǒng)籌考慮，其投入增長(zhǎng)至少應(yīng)與固定資產(chǎn)投入同步。重大自然災(zāi)害的發(fā)生，往往形成連鎖效應(yīng)，引發(fā)次生災(zāi)害、衍生災(zāi)害，必須要統(tǒng)籌考慮到各類災(zāi)害交錯(cuò)發(fā)生的影響。為此各相關(guān)承擔(dān)各單項(xiàng)救災(zāi)責(zé)任的政府部門必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)，必須從全方位和全局視角出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)災(zāi)害處置能力建設(shè)，以求達(dá)到整體應(yīng)急處置能力的提高；其次，要制定與防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策相適應(yīng)的人口政策、資源政策、環(huán)境政策和發(fā)展政策，控制好人口的增長(zhǎng)和對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)等。政府的職責(zé)是要促使形成全社會(huì)共建相互支持互動(dòng)的局面。另外，現(xiàn)代社會(huì)中人們從工作到日常生活對(duì)現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備的依賴程度越來(lái)越高，一旦突發(fā)性自然災(zāi)害對(duì)關(guān)鍵技術(shù)設(shè)備造成損害就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的癱瘓。如因自然災(zāi)害造成的電力供應(yīng)系統(tǒng)的損害，計(jì)算機(jī)控制的金融、交通、商業(yè)等系統(tǒng)的失靈都將會(huì)引發(fā)大范圍的社會(huì)危機(jī)。為此，救災(zāi)應(yīng)急快速反應(yīng)能力不僅是借助現(xiàn)代技術(shù)手段的高效率行動(dòng)，同時(shí)也包括采用人工和傳統(tǒng)手段提高救災(zāi)應(yīng)急處置能力，即救災(zāi)應(yīng)急處置必須要有多種條件下的預(yù)案。因此，要注重發(fā)揮組織資源的功能，即在機(jī)制構(gòu)建上能適應(yīng)應(yīng)急快速反應(yīng)的需要。

3，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全要求提高對(duì)資源的利用效率。自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系的建立必須要能高效運(yùn)轉(zhuǎn)

一是自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)雖然在總體上是社會(huì)性很強(qiáng)的公益性事業(yè)，但為提高救災(zāi)資源的使用效益，要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，應(yīng)在完善物質(zhì)儲(chǔ)備上，在技術(shù)裝備上，在專業(yè)人員隊(duì)伍的組成中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高對(duì)救災(zāi)資源的有效使用。

二是建立全國(guó)統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系，確保各地救災(zāi)應(yīng)急處置能力達(dá)到基本相同水平。全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，但不能以此形成各地救災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的不平衡。自然災(zāi)害發(fā)生有特定的地域性，但對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響力則是廣泛的長(zhǎng)久的，它會(huì)隨著人口的流動(dòng)、局部地域人類生存條件的惡化等產(chǎn)生社會(huì)負(fù)面的放大效應(yīng)觸動(dòng)到全社會(huì)的穩(wěn)定和安全。因此，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)進(jìn)步程度不同，但防災(zāi)減災(zāi)的公益性質(zhì)相同。同樣地在自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)中要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不能顧此失彼。農(nóng)村由于基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，人口居住分散，抵御自然災(zāi)害的能力較差，且氣象氣候?yàn)?zāi)害、地質(zhì)地貌災(zāi)害和生物災(zāi)害發(fā)生頻率大大高于城市，對(duì)農(nóng)村自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)狀況如何將直接影響到城鄉(xiāng)關(guān)系的各個(gè)方面。鑒于此，在自然災(zāi)害救助的體制機(jī)制建設(shè)上，在基本救災(zāi)設(shè)備配置和技術(shù)水平上，在公共財(cái)政的防災(zāi)減災(zāi)投入和轉(zhuǎn)移支付上等方面應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)和不同地區(qū)的均等化，使各地自然災(zāi)害救助應(yīng)急處置能力能達(dá)到基本相一致的水平。從而使農(nóng)村，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)、落后貧困地區(qū)也能享有應(yīng)有的自然災(zāi)害應(yīng)急救助的均等化的公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是高效率的自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)離不開(kāi)先進(jìn)救災(zāi)設(shè)備的使用，對(duì)其使用的程度往往成為影響救災(zāi)應(yīng)急能力高低的關(guān)鍵因素，走強(qiáng)化技術(shù)支撐之路將是提高救災(zāi)應(yīng)急能力的重要途徑，這對(duì)于有效地控制災(zāi)害危機(jī)的事態(tài)、化解險(xiǎn)情、降低損害，具有極為重要的意義。首先可考慮將發(fā)展直升機(jī)產(chǎn)業(yè)作為軍民兩用的提高應(yīng)急救援能力的主要內(nèi)容。

四是提高政府救災(zāi)應(yīng)急快速反應(yīng)能力。對(duì)重大自然災(zāi)害的應(yīng)急救助能力也是對(duì)該國(guó)該地區(qū)政府及其執(zhí)政者的巨大考驗(yàn)。要注重建立黨、政、軍一體化的減災(zāi)救災(zāi)決策指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一配置軍民各種救災(zāi)力量和資源，要充分發(fā)揮我國(guó)的政治制度優(yōu)勢(shì)，以保證救災(zāi)應(yīng)急快速反應(yīng)能力的發(fā)揮。

五是自然災(zāi)害發(fā)生的主要現(xiàn)場(chǎng)往往是農(nóng)村、廠礦最基層的地域。基層應(yīng)急救災(zāi)能力的狀況如何往往成為決定應(yīng)急救災(zāi)成敗的關(guān)鍵。可考慮首先從最困難的中西部山區(qū)人手，從救災(zāi)交通工具、通信設(shè)備、施救操作工具和救災(zāi)隊(duì)伍的組成上加強(qiáng)建設(shè)，加快提升一線基層救災(zāi)應(yīng)急處置能力。同時(shí)。制定以群眾為主體的基層應(yīng)急預(yù)案，建立由基層政府、民間組織、企業(yè)法人和群眾共同參與、協(xié)同配合的多元主體救災(zāi)應(yīng)急體系，爭(zhēng)取在受災(zāi)第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)能最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

自然災(zāi)害應(yīng)急管理探討:公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理若干思考

【摘要】近些年來(lái)，我國(guó)公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用越來(lái)越顯著，但也存在著許多問(wèn)題，使公眾在自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中沒(méi)有發(fā)揮出更大的作用。如何解決這些問(wèn)題，是發(fā)揮公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理熱情與潛力的關(guān)鍵。文章主要深入分析了公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的必要性和面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 自然災(zāi)害 應(yīng)急管理 新媒體

問(wèn)題的提出

由于我國(guó)幅員遼闊，環(huán)境條件復(fù)雜，人口眾多，密集度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，災(zāi)害的防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國(guó)災(zāi)害損失嚴(yán)重和防災(zāi)救災(zāi)占用了大量的人力物力。頻發(fā)的自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸，也是影響我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。我國(guó)政府為了減輕自然災(zāi)害造成的損失，采取應(yīng)急措施，達(dá)到科學(xué)管理的目的，進(jìn)行自然災(zāi)害應(yīng)急管理，是在充分分析研究自然災(zāi)害發(fā)生的原因、過(guò)程和造成的后果的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)多方的資源，對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警、救災(zāi)和重建的過(guò)程。政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中居于主體地位，發(fā)揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活。在災(zāi)害應(yīng)急管理中政府發(fā)揮的作用是有限的，特別是在重大自然災(zāi)害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災(zāi)害的影響。

“公民社會(huì)和公民參與的成熟為建立應(yīng)急決策參與機(jī)制創(chuàng)造了主觀條件。”作為社會(huì)中最大的全體，公眾擁有著最為豐富的社會(huì)資源，具備防災(zāi)救災(zāi)的能力，有效發(fā)揮其作用，是自然災(zāi)害應(yīng)急管理中災(zāi)害預(yù)警、減少危害，維護(hù)公共利益的內(nèi)在保證。公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理，能夠降低政府在整個(gè)應(yīng)急管理中的成本，使得政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的資源更加高效、有針對(duì)性。公眾積極主動(dòng)配合政府實(shí)施自然災(zāi)害應(yīng)急管理，響應(yīng)政府的號(hào)召，通過(guò)各種方式參與救災(zāi)，提高了政府救援工作的效率，也相當(dāng)程度上控制了自然災(zāi)害的危害。例如在2008年的汶川地震中，災(zāi)區(qū)人民組織的自救和互救，災(zāi)區(qū)外人民捐款捐物支援災(zāi)區(qū)，都有效地控制了地震震后災(zāi)情的惡化。在災(zāi)害過(guò)后，公眾更應(yīng)樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，教育晚輩應(yīng)對(duì)災(zāi)害的技巧，向親友傳播減災(zāi)防災(zāi)的知識(shí)等等。由此可見(jiàn)，公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理具有極大的必要性。然而，實(shí)際情況是公眾參與應(yīng)急管理存在著一定的困境。對(duì)這些困境進(jìn)行分析，完善公眾參與應(yīng)急管理，采取措施和制度安排鼓勵(lì)公眾的有序參與是當(dāng)前的有效可行選擇。

公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的困境分析

公眾自然災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力薄弱。與我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況形成巨大反差的是我國(guó)公眾普遍缺乏對(duì)自然災(zāi)害的了解、防范自然災(zāi)害的危機(jī)意識(shí)和自我保護(hù)能力薄弱，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，往往會(huì)造成慘重的損失。

我國(guó)公眾災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力薄弱主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，公眾對(duì)自然災(zāi)害的征兆認(rèn)識(shí)不足，警覺(jué)性不高，僥幸心理過(guò)重。例如，2010年我國(guó)西南百年一遇的特大旱災(zāi)，由于旱災(zāi)發(fā)生的初期，公眾沒(méi)有足夠的重視，認(rèn)為干旱很快就會(huì)過(guò)去而沒(méi)有做好防旱減災(zāi)的準(zhǔn)備，最后造成了極大范圍和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。第二，公眾身邊普遍沒(méi)有準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)災(zāi)害的應(yīng)急設(shè)備，并且缺乏使用應(yīng)急設(shè)備的技能。例如在地震發(fā)生之前，絕大多數(shù)的公眾沒(méi)有準(zhǔn)備災(zāi)害急救箱，更不知道災(zāi)害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒(méi)有藥物對(duì)傷口進(jìn)行及時(shí)的處理，導(dǎo)致傷口感染，增加了治療的難度和風(fēng)險(xiǎn)。第三，公眾普遍缺乏應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的知識(shí)和技能。例如我國(guó)常見(jiàn)的地震和泥石流災(zāi)害中，因?yàn)樵S多公眾缺乏逃生和救助的知識(shí)和技能，往往造成不必要的傷亡。

造成我國(guó)公眾災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力薄弱的原因主要是：一方面，長(zhǎng)期以來(lái)公眾參與救災(zāi)都是聽(tīng)從政府的號(hào)召，政府也主要是出于政治方面的考量，公眾出于被動(dòng)參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的地位。政府沒(méi)有長(zhǎng)期持續(xù)性地培育公眾的災(zāi)害危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。另一方面，相較于其他發(fā)達(dá)多家應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害管理的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)還處于起步階段，存在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害管理的機(jī)制和措施不夠規(guī)范系統(tǒng)、對(duì)公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用沒(méi)有引起足夠的重視、缺乏教育和宣傳等問(wèn)題。曾經(jīng)指出：“基層的應(yīng)急能力，是全部應(yīng)急管理的基礎(chǔ)；人民群眾的積極參與，是國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。目前，我國(guó)基層的應(yīng)急管理能力相當(dāng)薄弱，人民群眾的公共安全意識(shí)以及自我保護(hù)能力不強(qiáng)，這也是安全事故多發(fā)、災(zāi)害損失加劇的一個(gè)重要原因。”

公眾參與的志愿失靈影響參與的有效性。在自然災(zāi)害發(fā)生的初期，能夠獲取的信息量和途徑很少，公眾因?qū)π畔⒌娜笔Ш筒粚?duì)稱而產(chǎn)生恐慌，而小道消息或謠言便會(huì)四處傳播并為公眾所接受，并且公眾對(duì)災(zāi)害事實(shí)情況掌握不全面，不能從全局去看待整個(gè)自然災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展，對(duì)自身行為沒(méi)有足夠的預(yù)見(jiàn)性，導(dǎo)致自然災(zāi)害危機(jī)勢(shì)態(tài)進(jìn)一步惡化。公眾作為普通群體，他們的受教育水平、社會(huì)階層屬性等有著諸多不同，他們對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)和判斷就有著非專業(yè)因素的影響，會(huì)在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中出現(xiàn)公眾參與的志愿失靈。

這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先是志愿者參與救援的業(yè)余性，使志愿者面對(duì)救援工作可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級(jí)地震后，由于缺乏專業(yè)的組織協(xié)調(diào)，大量的物資和志愿者涌向雅安，導(dǎo)致通向雅安災(zāi)區(qū)的生命線出現(xiàn)擁堵，妨礙了救援行動(dòng)的順利進(jìn)行；其次，許多志愿者沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)，沒(méi)有對(duì)自己的救援行動(dòng)做好充分的準(zhǔn)備，光憑滿腔熱血，盲目進(jìn)入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致在災(zāi)區(qū)沒(méi)有發(fā)揮出多大的作用，反而占用了災(zāi)區(qū)有限的寶貴資源；再次，志愿者組織應(yīng)是一個(gè)多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好的考量，會(huì)片面性地選擇救助對(duì)象。這樣會(huì)造成志愿者組織沒(méi)有從救災(zāi)的全局性出發(fā)，使救援工作出現(xiàn)混亂，救援資源過(guò)于分散，無(wú)法有效地從多方面全方位地開(kāi)展救援工作。另外，志愿者組織的救援行動(dòng)往往是自發(fā)性的，自身的狹隘性會(huì)因?yàn)榫仍V求沒(méi)有得到滿足而與政府產(chǎn)生誤解，惡化與政府合作的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿組織之間在救災(zāi)過(guò)程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，救援活動(dòng)往往集中在某一地點(diǎn)或者救援對(duì)象偏向某一群體。導(dǎo)致志愿者組織彼此之間的救災(zāi)功能與行動(dòng)發(fā)生沖突，造成救災(zāi)資源與人力的浪費(fèi)，無(wú)法有效發(fā)揮彼此互補(bǔ)的功能，使救援工作和災(zāi)后重建工作出現(xiàn)志愿者失靈的現(xiàn)象。因此，我國(guó)迫切需要建立起對(duì)志愿者的科學(xué)管理和引導(dǎo)體制，以方便協(xié)調(diào)志愿者組織從大局出發(fā)，合理分工，充分發(fā)揮彼此的作用，做好救災(zāi)工作。

公眾參與自然災(zāi)害救援工作的志愿失靈造成災(zāi)害發(fā)生時(shí)公眾很難理性地參與到應(yīng)急管理中，通常只能以極端手段去解決問(wèn)題和表達(dá)自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任。

現(xiàn)代媒介利用存在局限。公眾是自然災(zāi)害威脅直接對(duì)象，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，他們的生命、財(cái)產(chǎn)等利益受到直接的影響，會(huì)導(dǎo)致心理上和精神上的恐懼感。媒體報(bào)道的不實(shí)因素的存在和政府信息的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對(duì)應(yīng)急管理會(huì)造成一定的混亂局面。

首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應(yīng)急管理。公眾的文化程度不高使他們對(duì)現(xiàn)代傳播媒介、溝通工具的認(rèn)識(shí)和使用效率也不高，無(wú)法有效利用現(xiàn)代媒介獲取所需的信息，對(duì)海量信息的真實(shí)性難以迅速作出判斷，使得對(duì)自然災(zāi)害的情況、救災(zāi)措施不了解，限制了公眾對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，政府部門通過(guò)手機(jī)短信等傳播的公共危機(jī)預(yù)警、應(yīng)對(duì)信息沒(méi)能發(fā)揮其效果。

其次，政府信息的渠道相對(duì)較單一，傳統(tǒng)觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變，對(duì)新媒介的利用較少，信息的遲緩，不能及時(shí)了解輿論的動(dòng)向，導(dǎo)致救災(zāi)信息不能及時(shí)，使謠言不能及時(shí)得到遏制和解釋。政府網(wǎng)站和官方新聞媒體依然是真實(shí)信息的傳統(tǒng)平臺(tái)，但是政府網(wǎng)站和官方新聞媒體的信息往往滯后于新媒體，并且公眾訪問(wèn)政府網(wǎng)站獲取信息的主動(dòng)性不高，不能有效傳播，使得政府在應(yīng)急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。

最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺(tái)，沒(méi)能搭建一座及時(shí)有效的溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統(tǒng)媒體作為政府真實(shí)信息的主要平臺(tái)，已經(jīng)不能滿足自媒體時(shí)代公眾對(duì)信息的即時(shí)需求和開(kāi)放互動(dòng)；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新渠道，沒(méi)有有效規(guī)范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩(wěn)定情緒和社會(huì)陷入恐慌，導(dǎo)致政府的公信力下降，無(wú)法有效組織公眾參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中。

完善我國(guó)公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的幾點(diǎn)思考

強(qiáng)化公眾危機(jī)意識(shí)，提高公眾參與能力。公眾危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到自然災(zāi)害的處理效果，因而在日常的生活中應(yīng)首先培養(yǎng)和強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，對(duì)于潛在的危機(jī)，能夠提高警覺(jué)性和防范，對(duì)于即將發(fā)生的危機(jī)，能夠及時(shí)果斷地采取行動(dòng)。要提高公眾的危機(jī)意識(shí)和防范意識(shí)，必須加強(qiáng)宣傳，普及自然災(zāi)害相關(guān)的知識(shí)和應(yīng)對(duì)方法：第一，政府應(yīng)該建立起一個(gè)常態(tài)化的自然災(zāi)害知識(shí)教育機(jī)制，并且向歐美和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，由政府主導(dǎo)編制有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急知識(shí)手冊(cè)向公眾免費(fèi)發(fā)放。第二，要充分發(fā)揮新聞媒介和網(wǎng)絡(luò)的作用，通過(guò)多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災(zāi)害的危害，另一方面可以方便公眾通過(guò)多種途徑來(lái)獲取自然災(zāi)害的信息和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的方法。

其次，要提高公眾應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，使公眾能夠從容面對(duì)自然災(zāi)害，并能夠及時(shí)采取有效的行動(dòng)減輕災(zāi)害帶來(lái)?yè)p失。為此可以從三個(gè)方面著手：一是建立和完善應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，用于指導(dǎo)政府和公眾在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)做出緊急反應(yīng)，協(xié)調(diào)行動(dòng)，減輕災(zāi)害造成的損失。二是要重視和有針對(duì)性地開(kāi)展突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)的演練。一方面可以通過(guò)模擬逼真的災(zāi)害情景，提高公眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過(guò)程中，檢驗(yàn)應(yīng)急管理預(yù)案，不斷改進(jìn)和提預(yù)案的可行性。三是在學(xué)校和小區(qū)等人員密集地要配備齊全的消防設(shè)備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設(shè)備是否完好和消除安全隱患，保持逃生通道的暢通。在自然災(zāi)害面前，人抵御自然災(zāi)害的能力是極其微弱的，但是可以通過(guò)提高自身應(yīng)對(duì)自然災(zāi)難的能力，減輕其造成的損失。

全社會(huì)具備良好的危機(jī)意識(shí)既是預(yù)防公共危機(jī)的前提，也是完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理，增進(jìn)社會(huì)安全的基礎(chǔ)。公眾只有具備了良好的危機(jī)意識(shí)，在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)才能臨危不懼，及時(shí)有效地做出反應(yīng)。只有不斷地提高公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，才能充分發(fā)揮出公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的作用，做到臨“震”不亂。

提高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的專業(yè)性、協(xié)調(diào)性。政府部門針對(duì)自然災(zāi)害成立的專門應(yīng)急小組可給予公眾專業(yè)知識(shí)的指導(dǎo)，通過(guò)有效的指導(dǎo)使公眾對(duì)各種自然災(zāi)害有基本的了解，提高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的能力，掌握基本的應(yīng)急管理知識(shí)和急救技能，能夠?qū)ψ匀粸?zāi)害發(fā)生的各個(gè)階段有針對(duì)地采取有效的應(yīng)急管理措施。讓公眾在參與自然災(zāi)害的應(yīng)急管理時(shí)，能夠有效地發(fā)揮自救與互助的作用，把握搶救時(shí)機(jī)，減少災(zāi)害造成的不必要的損失，有計(jì)劃、有步驟地應(yīng)對(duì)危機(jī)。公眾參與到應(yīng)急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的各種不理性行為的發(fā)生。因此，政府部門與公眾的協(xié)調(diào)無(wú)疑是成功快速應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，解決危機(jī)的重要因素。政府應(yīng)最大可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，努力拓寬社會(huì)參與渠道，構(gòu)建社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的協(xié)同治理。要達(dá)到二者間的相互協(xié)調(diào)，則更應(yīng)側(cè)重于使公眾的有序參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理中。政府部門作為自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，對(duì)自然災(zāi)害有全局的把握，因此，公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過(guò)程中就要把握政策的走向，堅(jiān)持政府的領(lǐng)導(dǎo)。政府應(yīng)建立公眾參與應(yīng)急管理的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機(jī)后的失落感，不至于消除危機(jī)的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災(zāi)害后公眾重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息溝通機(jī)制。只有加強(qiáng)信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任，才能通力合作，共同促進(jìn)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的有序有效進(jìn)行。為此要建立起一個(gè)多元的現(xiàn)代化信息平臺(tái)，方便和促進(jìn)政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協(xié)調(diào)政府與公眾的行動(dòng)。

利用公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的新媒體平臺(tái)。在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，媒體特別是新媒體作為一種特殊的社會(huì)力量，在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著。美國(guó)《連線》雜志對(duì)新媒體的定義：“所有人對(duì)所有人的傳播。”以網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)衍生出的新媒體形態(tài)有博客、微博、微信等，具有信息傳播的交互性與即時(shí)性，海量性與共享性等優(yōu)勢(shì)，比如，移動(dòng)電話持有者可以對(duì)自身發(fā)現(xiàn)的公共危機(jī)潛在的威脅通過(guò)微博、QQ群實(shí)現(xiàn)瞬時(shí)傳播；網(wǎng)友們也可以通過(guò)微信、微博等交流危機(jī)自救的方法，為政府建言獻(xiàn)策。因此，公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過(guò)程中，應(yīng)該充分利用新媒體多元化、多渠道、多形式的優(yōu)勢(shì)，負(fù)責(zé)任地進(jìn)行信息的交流與共享，不信謠不傳謠。

不僅如此，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過(guò)程中，政府也要與媒體及時(shí)溝通，并考慮公眾需求，提供真實(shí)信息供其，作針對(duì)性報(bào)道。政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務(wù)平臺(tái)接收公眾的咨詢、建議，實(shí)時(shí)地向公眾公開(kāi)應(yīng)急管理的政策措施，征詢改進(jìn)意見(jiàn)等。這樣，以便公眾能通過(guò)官方的平臺(tái)去獲得真實(shí)可靠的信息。現(xiàn)在我們的手機(jī)都會(huì)收到政府部門發(fā)來(lái)的氣象災(zāi)害預(yù)警信息，衛(wèi)生健康保健信息等。這一舉措可以很及時(shí)地為公眾提供危機(jī)防范知識(shí)，達(dá)到一定的預(yù)警目的。新媒體的開(kāi)放互動(dòng)特性拓寬了公眾獲取公共危機(jī)信息的渠道，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體不但能使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時(shí)開(kāi)放互動(dòng)、高度共享。但新媒體的這些特點(diǎn)也弱化了政府作為信息把關(guān)人的作用，使未經(jīng)證實(shí)的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，增加了政府危機(jī)管理的難度。正所謂“謠言止于公信”，在自然災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)迅速建立起政府—媒體—公眾三者之間順暢的信息溝通路徑，使新媒體既能承擔(dān)起為政府及時(shí)真實(shí)信息的角色，又成為收集輿情、反映公眾呼聲的渠道，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間良好的雙向溝通，強(qiáng)化彼此的信任。

結(jié)語(yǔ)

雖然政府作為應(yīng)急管理的主體，但是我們所處的時(shí)代是一個(gè)前所未有的自然災(zāi)害頻發(fā)的階段，光靠政府的力量來(lái)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害基本是不可能的。我們必須積極鼓勵(lì)公眾參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中，為公眾提供參與的路徑，協(xié)調(diào)與公眾的行動(dòng)，才能有效地應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，減少損失。隨著我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急管理能力不斷的提升，對(duì)公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的重視和能力培養(yǎng)，必定會(huì)使公眾在未來(lái)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮出更大的作用。