公共行政論文大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇公共行政論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。

篇（1）

一、公共行政中的公平問題

公平的基本含義是正當(dāng)，合乎道義或合乎情理。公平是人類長期不懈追求的一種社會價值，對社會發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會意識來說，公平觀念隨人類社會實(shí)踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關(guān)系和階級關(guān)系中的個體經(jīng)濟(jì)利益和政治要求的集中反映。究其實(shí)質(zhì)，也就是個體的利益沖突問題。關(guān)于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認(rèn)為，公共行政中的公平包含對組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義，即運(yùn)用公共權(quán)力來實(shí)現(xiàn)社會公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)當(dāng)平等地向社會提供相關(guān)服務(wù)，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔(dān)起屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任與義務(wù)。公共行政中的公平提倡公共行政管理進(jìn)行相應(yīng)的變革，認(rèn)為對公眾的要求應(yīng)當(dāng)做出及時的積極回應(yīng)，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中，應(yīng)更注重與其他學(xué)科的交叉融合以便更為有效地解決相關(guān)問題。概括而言，倡導(dǎo)公共行政的公平是要推動政治權(quán)力與社會福利轉(zhuǎn)向社會中缺乏政治及經(jīng)濟(jì)資源支持并處于劣勢的個體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號，而是在社會和政治領(lǐng)域中機(jī)會、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級制采用的均是分部公平的概念。公共服務(wù)一般來說是以分部化為基礎(chǔ)進(jìn)行提供，并且主要通過分部的組織層級體系來進(jìn)行。分部公平提倡的是在相同種類的個體間實(shí)施同等對待，不同種類的個體之間則處以不同的對待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領(lǐng)域都實(shí)踐著分部化公平。第二稱為集團(tuán)公平。分部化的公平是屬于個人層次上的公平，集團(tuán)公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團(tuán)公平和同工同酬的分部公平。第三是機(jī)會的公平。主要包括預(yù)期公平與手段公平兩種。假設(shè)兩個人獲得某項(xiàng)工作的可能性相同，兩人得到該工作的機(jī)會也平等，這就是預(yù)期機(jī)會公平。如果兩人因?yàn)榫邆湎嗤奶旆趾唾Y格，所以他們得到工作的機(jī)會是平等的，這便是手段機(jī)會公平。亞里士多德關(guān)于平等個體應(yīng)受公平對待的觀點(diǎn)，便是以手段為基礎(chǔ)的機(jī)會公平的例子。不過在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，純粹的預(yù)期公平鮮有存在。而在手段公平中，機(jī)會是由公平的規(guī)則決定。機(jī)會公平是對所有人來說，某個時代定的個體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機(jī)會。公共行政中公平的領(lǐng)域可以用實(shí)際分配的財物、服務(wù)或利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)。對這一公平領(lǐng)域的界定可寬可窄，具體受以公共機(jī)構(gòu)的資源為基礎(chǔ)的分配及以申請人對平等的要求為基礎(chǔ)的訴求兩者的制約。公平的領(lǐng)域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對于諸如工資、工作、投資等一些領(lǐng)域來說，它們很大程度上是由市場控制，而另外一些領(lǐng)域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領(lǐng)域追求的是公平，目的是努力糾正由市場所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導(dǎo)致的不公平。政府提出的補(bǔ)償性不公平，目的是為了抵消分配領(lǐng)域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會提供服務(wù)的義務(wù)對于公共行政而言意味深長。它強(qiáng)化了社會公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會公平已經(jīng)成為公共行動的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代社會要實(shí)現(xiàn)社會的公平正義就是要使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會公平和正義得到切實(shí)維護(hù)，在公共行政中發(fā)揚(yáng)公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟(jì)和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執(zhí)行政策時使用自由裁量權(quán)，以及對服務(wù)分配進(jìn)行判斷時都應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)踐社會公平、公正、平等，并將其作為指導(dǎo)自身行動的指南。

二、公共行政中的代際

公平公共行政中的公平問題不僅應(yīng)著眼于當(dāng)代，同時也應(yīng)當(dāng)考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學(xué)的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應(yīng)該與同代的人一樣，彼此間承當(dāng)義務(wù)和責(zé)任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當(dāng)代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場的現(xiàn)世代的個體與不在場的未來世代的個體之間的公平，其實(shí)質(zhì)是一種有關(guān)利益或者負(fù)擔(dān)在現(xiàn)在和未來世代之間的分配正義問題。美國當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設(shè)出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認(rèn)為，正義的第一原則也即個體最基本的原則是自由平等;第二個原則包括公平的機(jī)會平等及差別原則。只有同時具備這兩大原則，社會才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲存原則。原初狀態(tài)下的個體其實(shí)處于一種無知之幕的狀態(tài)之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權(quán)利和尊嚴(yán)，同時限制在場的各代人的利己選擇。羅爾斯認(rèn)為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標(biāo)準(zhǔn)。在無知之幕指導(dǎo)下，個體可能且應(yīng)選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認(rèn)為，有充足的理由將后代的公平視為社會公平的一個領(lǐng)域，該觀點(diǎn)可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當(dāng)代許多思想家也提出應(yīng)關(guān)注后代的利益。代際之間的社會公平的邏輯是以集團(tuán)為基礎(chǔ)。后代作為一個集團(tuán)，也是權(quán)利主張的一個適當(dāng)領(lǐng)域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個合適的領(lǐng)域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點(diǎn)是由現(xiàn)代人代表后代人而提出。現(xiàn)世代的人既享受利益，同時又得承擔(dān)成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠(yuǎn)期后代也將受益，而其所承擔(dān)的責(zé)任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務(wù)保持文化和文明成果，完好無損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導(dǎo)的環(huán)保運(yùn)動的主要動力便是為后代保護(hù)地球資源。如今，我們對有害廢棄物、農(nóng)藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問題可能導(dǎo)致的后果有了更多的了解。這些了解及其對后代可能產(chǎn)生影響的如實(shí)估算，都會對政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)政策制定者們認(rèn)識到這些政策問題既是現(xiàn)世的問題，又是代際之間的問題時，便會努力尋求找到在某種程度上對雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實(shí)施有利于代際社會公平的政策，也就是制定的那些政策對后代不會產(chǎn)生消極的影響，不會導(dǎo)致代際不公平的產(chǎn)生。弗雷德里克森認(rèn)為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無論是環(huán)境資源還是道德和倫理責(zé)任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會公平承擔(dān)責(zé)任，留給后代的均不應(yīng)該是更糟，而必須是在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問題來源于私人市場交易，而在該交易中，后代的利益被嚴(yán)重?fù)p害。因而，缺乏代際公平其實(shí)是市場失靈的表現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)通過公共政策來對市場進(jìn)行干預(yù)，實(shí)行有利于后代利益的管制，盡可能地運(yùn)用現(xiàn)有所有資源達(dá)到最佳效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責(zé)任。

作者：劉慧瓊單位：廣東行政學(xué)院

篇（2）

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個內(nèi)容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點(diǎn)

公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會性相統(tǒng)一，行政性和社會性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實(shí)用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點(diǎn)，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點(diǎn)來說，它又是獨(dú)特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會隨著社會發(fā)展的變化而變化。

二、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法

（一）遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法

電大的辦學(xué)模式屬于垂直系統(tǒng)，由中央廣播電視大學(xué)、省市廣播電視大學(xué)以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區(qū)域覆蓋面積較廣的教學(xué)體系，怎樣保證教學(xué)的質(zhì)量又不影響學(xué)生學(xué)習(xí)是最重要的。遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)被適時引入，它的優(yōu)點(diǎn)在于能以最快的速度傳播最優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，電大的老師基本集中了全國優(yōu)秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)不管中央還是地方的學(xué)生都能的到同質(zhì)量的教學(xué)，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復(fù)觀看，以達(dá)到學(xué)習(xí)的目的。

（二）案例分析教學(xué)法

公共行政學(xué)和其他管理學(xué)一樣，它的最終目的就是為了實(shí)用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學(xué)生達(dá)到特地學(xué)習(xí)目的的教學(xué)方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實(shí)故事或者是根據(jù)真實(shí)故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學(xué)目的。案例分析法比純理論教學(xué)形象、生動、具有啟發(fā)性，在案例分析的過程中學(xué)生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學(xué)習(xí)質(zhì)量。電大是一座開放式的學(xué)校，它的學(xué)生有全日制，半工半讀的也有業(yè)余的，這么一個復(fù)雜而龐大的學(xué)生群體，老師要提高教學(xué)質(zhì)量就必須在課堂上調(diào)動起學(xué)生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學(xué)生能夠在具體的工作中運(yùn)用所學(xué)的知識。總之，案例教學(xué)法在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學(xué)生的溝通能力、合作能力。

（三）多學(xué)科綜合教學(xué)法

這一方法基于以上兩種方法，遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法為電大公共行政學(xué)教學(xué)的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學(xué)法能有效地提高課堂質(zhì)量，鍛煉學(xué)生各方面的素質(zhì)，提高公共行政學(xué)的實(shí)用性。多學(xué)科綜合教學(xué)法是結(jié)合公共行政學(xué)的特點(diǎn)而存在的，公共行政學(xué)要求學(xué)生掌握不同學(xué)科的只是以便更好地進(jìn)行行政管理，這就對教學(xué)中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學(xué)的理論還應(yīng)該讓學(xué)生多方面了解各個學(xué)科的基礎(chǔ)知識。電大中的公共行政學(xué)更是這樣，進(jìn)入電大學(xué)習(xí)的學(xué)生大多是在職的工作人員，他們學(xué)習(xí)一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學(xué)校的學(xué)生指向性非常明確，這就要求學(xué)校也要為這樣的目的而服務(wù)。管理學(xué)是一門綜合的學(xué)科，公共行政學(xué)則是管理學(xué)中比較獨(dú)特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學(xué)的多學(xué)科綜合教學(xué)法正式在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下滿足這一特定學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求。

篇（3）

二、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）內(nèi)容

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個內(nèi)容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點(diǎn)

公共行政學(xué)在教學(xué)過程中要求政治性與社會性相統(tǒng)一，行政性和社會性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實(shí)用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點(diǎn)，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點(diǎn)來說，它又是獨(dú)特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會隨著社會發(fā)展的變化而變化。

三、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法

（一）遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法

電大的辦學(xué)模式屬于垂直系統(tǒng)，由中央廣播電視大學(xué)、省市廣播電視大學(xué)以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區(qū)域覆蓋面積較廣的教學(xué)體系，怎樣保證教學(xué)的質(zhì)量又不影響學(xué)生學(xué)習(xí)是最重要的。遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)被適時引入，它的優(yōu)點(diǎn)在于能以最快的速度傳播最優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，電大的老師基本集中了全國優(yōu)秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)不管中央還是地方的學(xué)生都能的到同質(zhì)量的教學(xué)，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復(fù)觀看，以達(dá)到學(xué)習(xí)的目的。

（二）案例分析教學(xué)法

公共行政學(xué)和其他管理學(xué)一樣，它的最終目的就是為了實(shí)用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學(xué)生達(dá)到特地學(xué)習(xí)目的的教學(xué)方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實(shí)故事或者是根據(jù)真實(shí)故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學(xué)目的。案例分析法比純理論教學(xué)形象、生動、具有啟發(fā)性，在案例分析的過程中學(xué)生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學(xué)習(xí)質(zhì)量。電大是一座開放式的學(xué)校，它的學(xué)生有全日制，半工半讀的也有業(yè)余的，這么一個復(fù)雜而龐大的學(xué)生群體，老師要提高教學(xué)質(zhì)量就必須在課堂上調(diào)動起學(xué)生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學(xué)生能夠在具體的工作中運(yùn)用所學(xué)的知識。總之，案例教學(xué)法在公共行政學(xué)的教學(xué)過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學(xué)生的溝通能力、合作能力。

（三）多學(xué)科綜合教學(xué)法

這一方法基于以上兩種方法，遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法為電大公共行政學(xué)教學(xué)的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學(xué)法能有效地提高課堂質(zhì)量，鍛煉學(xué)生各方面的素質(zhì)，提高公共行政學(xué)的實(shí)用性。多學(xué)科綜合教學(xué)法是結(jié)合公共行政學(xué)的特點(diǎn)而存在的，公共行政學(xué)要求學(xué)生掌握不同學(xué)科的只是以便更好地進(jìn)行行政管理，這就對教學(xué)中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學(xué)的理論還應(yīng)該讓學(xué)生多方面了解各個學(xué)科的基礎(chǔ)知識。電大中的公共行政學(xué)更是這樣，進(jìn)入電大學(xué)習(xí)的學(xué)生大多是在職的工作人員，他們學(xué)習(xí)一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學(xué)校的學(xué)生指向性非常明確，這就要求學(xué)校也要為這樣的目的而服務(wù)。管理學(xué)是一門綜合的學(xué)科，公共行政學(xué)則是管理學(xué)中比較獨(dú)特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學(xué)的多學(xué)科綜合教學(xué)法正式在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下滿足這一特定學(xué)生群體的學(xué)習(xí)需求。

篇（4）

行政法觀作為國家行政的突出特征，行政的國家性是指行政以國家的強(qiáng)制力為后盾，以國家行政機(jī)關(guān)為代表而實(shí)施的對國家事務(wù)和公共事務(wù)進(jìn)行各種管理活動。與此相應(yīng)的管理論的行政法觀認(rèn)為:行政法確切的說就是國家管理法，管理主體對管理對象的影響，是借助于行政法規(guī)范來實(shí)現(xiàn)的。這一理論具有明顯的片面性，它過分強(qiáng)調(diào)政府的集中管理，將行政相對人作為純粹的管理對象和義務(wù)客體，剝奪了相對人參與行政程序的主體地位。因此，這種觀點(diǎn)已經(jīng)落后于現(xiàn)代國家民主與法治發(fā)展的總體水平，不具有導(dǎo)向性的積極意義。

(二)行政權(quán)的公共性與平衡論

行政法觀由于紛繁復(fù)雜的社會生活中充滿了單單由國家管理無法調(diào)和的矛盾，隨著國家行政向公共行政的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)也日益從國家性演進(jìn)至公共性。行政的公共性是現(xiàn)代國家行政最基本的特征，社會越進(jìn)步，行政的公共性就越顯著。平衡論的行政法觀主張現(xiàn)代行政法應(yīng)追求平衡，為了實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)與均衡的價值主張，一方面，行政法從公益目的出發(fā)，在賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力的同時，保證這些權(quán)力的有效行使;另一方面，行政法從私人權(quán)益保護(hù)目的出發(fā)，又必須賦予公民相應(yīng)的行政參與和救濟(jì)權(quán)利，完善行政程序，強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督，這兩方面都不能偏廢。

二、行政權(quán)公共性對行政權(quán)國家性的挑戰(zhàn)

(一)從行政權(quán)國家性到公共性的轉(zhuǎn)變

是歷史的必然20世紀(jì)70年代起，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革席卷全球。社會模式開始轉(zhuǎn)變，世界多數(shù)國家都把推進(jìn)政府改革，提高行政效能作為提高本國綜合實(shí)力的重要舉措，導(dǎo)致行政權(quán)國家性雖與公共性并存于一個社會，但國家性的衰弱和公共性的漸強(qiáng)使行政權(quán)的公共性扮演了更為重要的角色。

(二)行政權(quán)公共性是行政的最高價值標(biāo)準(zhǔn)

自由競爭的社會中的個人或社會團(tuán)體直接追求的一般是個體利益，這就需要公共權(quán)力對社會進(jìn)行全面整體的協(xié)調(diào)和組織。行政公共性是指公共權(quán)力主體對公共事務(wù)的管理活動應(yīng)該執(zhí)行公共意志，代表公共利益并最終實(shí)現(xiàn)社會公共目的，如果行政權(quán)力主體盲目追求自身利益，忽視行政權(quán)的最高價值標(biāo)準(zhǔn)———公共性，就意味著公權(quán)力的腐敗和滅亡。

三、行政權(quán)公共性下我國行政法發(fā)展

展望行政權(quán)從國家性到公共性的轉(zhuǎn)變，帶來了行政法研究視角的轉(zhuǎn)換，在公共性下我國行政法的發(fā)展打破了傳統(tǒng)觀念界限，把滿足公共利益作為行政行為的目的，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面:

(一)行政法治觀念

從管理行政到服務(wù)行政的革新在公共性的行政權(quán)下，管理行政逐步轉(zhuǎn)化為服務(wù)行政，主張政府有效的為全體人民和社會提供最好的服務(wù)，同時也強(qiáng)調(diào)相對人對服務(wù)的交流與合作，即現(xiàn)代行政法應(yīng)追求平衡，平衡行政主體與相對方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡行政主體的權(quán)力與責(zé)任，平衡相對方的權(quán)利義務(wù)。

(二)國家行政機(jī)關(guān)與社會組織

行政主體并存公共性下的行政權(quán)要以能夠最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，確定公共管理和公共服務(wù)的主體，應(yīng)將有利于公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的社會公共組織等加入公共事務(wù)管理領(lǐng)域。由社會組織行使公共權(quán)力，可以避免或減少行政國家的諸如腐敗、低效、濫用權(quán)力等弊端，而且，社會組織相比國家機(jī)關(guān)更加貼近公眾生活，公民可以更加直接的參與其運(yùn)作并對之監(jiān)督。

篇（5）

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財政危機(jī)，社會福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。[NextPage]

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估，并提供相應(yīng)的報酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動，而完全由私營部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵人們參與此項(xiàng)活動，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷⒖偨y(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。[NextPage]

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡單化。因?yàn)橄鄬τ谡畞碚f，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動到英國的“運(yùn)動”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（6）

針對新公共管理的內(nèi)涵，胡德從管理過程的角度將其歸納為七個方面：

（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理。

（2）明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和測量。

（3）格外重視產(chǎn)出和控制。

（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。

（5）公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展。

（6）對私營部門管理方式的重視。

（7）強(qiáng)調(diào)資源利用具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。我國學(xué)者張成福和黨秀云認(rèn)為，“從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，基于公共選擇人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。”這種觀點(diǎn)簡潔而又抓住了重點(diǎn)，概括了新公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

（二）新公共管理的主要內(nèi)容

一是重視績效管理。績效管理即是通過績效評估和績效衡量，推動績效持續(xù)改進(jìn)的活動。通過績效指標(biāo)的設(shè)計，對政府的活動和提供的服務(wù)進(jìn)行評估，從而追求政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效能，落實(shí)政府責(zé)任。二是主張市場機(jī)制的引入和公共服務(wù)的民營化。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，容易導(dǎo)致資源配置的無效率，即政府失靈。而新公共管理主張引入市場機(jī)制，借助市場的力量來彌補(bǔ)政府治理的弊端。競爭機(jī)制的應(yīng)用還可以打破政府的自然壟斷現(xiàn)象，促使其提升效率。三是采用私人部門管理方式。傳統(tǒng)的行政模式主要強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的不同，排斥將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于公共部門中。而新公共管理主張政府借鑒私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)，比如目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、效率導(dǎo)向等等四是強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。顧客導(dǎo)向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神應(yīng)用于政府管理，以顧客需要為施政方向，以顧客的滿意為目標(biāo)。政府以顧客為導(dǎo)向，改變了傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)，重新定位了政府職能及政府與社會的關(guān)系。

二、新公共管理視角下的中國行政改革

（一）新公共管理對中國行政改革的必要性

1.對改革開放來中國歷次行政改革的回顧和問題分析。改革開放以來我國政府推行了很多輪機(jī)構(gòu)改革。第一次規(guī)模較大的行政改革是在1982年，主要是針對機(jī)構(gòu)臃腫、部門職責(zé)不清、工作效率低下等方面。故這次改革以“適應(yīng)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，提高政府工作效率”為核心。第二次改革開始于1988年，主要目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員、提高行政效率等。第三次改革發(fā)生于1992年，為了適應(yīng)黨的十四大上提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，此次改革的主要內(nèi)容包括堅持政企分開、精簡機(jī)構(gòu)編制等幾個方面。第四次改革是在1998年，是1949年以來規(guī)模最大的一次。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍等。第五次改革是在2003年，主要是為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置等，以建立一個行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這些政府機(jī)構(gòu)改革伴隨著我國的市場化改革的進(jìn)程。雖然中國的行政改革已經(jīng)取得了顯著成績，但依然存在很多問題。比如1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，都未能取得預(yù)期效果。之后的幾次改革作用明顯，但仍沒有理清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，依然存在政府職能配置不合理、行政效率低下等問題。另外，這些改革缺乏新公共管理理念的指導(dǎo)，也沒有很好的運(yùn)用新公共管理。我國一直未能走出行政改革中存在的精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，所以合理運(yùn)用新公共管理推動我國行政改革勢在必行。

2.中國現(xiàn)階段行政管理中存在的問題。中國行政部門在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部門缺乏績效管理。比如政府不以績效為導(dǎo)向，導(dǎo)致政府事務(wù)龐雜、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫等。由于預(yù)算約束不足和缺乏成本與收益的考核，很多地方政府變成了純粹的“吃飯財政”，造成人員膨脹和預(yù)算支出過多。第二，政府管制太多，市場發(fā)展不充分。政府職能范圍過于寬廣，包辦所有事務(wù)，成了競技場上的“運(yùn)動員”而非“裁判員”，限制了自由市場的發(fā)展，政府失靈嚴(yán)重。再加上政企不分，使得市場自由發(fā)揮的空間受限、市場參與不足。政府的自然壟斷排斥了市場的競爭，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下，比如國企的問題。另外，很多可以民營化的產(chǎn)品和服務(wù)卻被政府牢牢控制。第三，政府的官僚體制問題嚴(yán)重，導(dǎo)致管理的惡性循環(huán)。政府的決策權(quán)威集中化，使執(zhí)行人員自由裁量權(quán)較少，不能適應(yīng)環(huán)境的需要。講究層級節(jié)制，束縛了行政人員的個性發(fā)展，從而影響行政效率。總體來說，中國行政部門的問題集中在低效率和低效益。這些問題都與行政部門缺乏管理理念密切相關(guān)，亟須政府運(yùn)用新公共管理加以解決。

（二）新公共管理對中國行政改革的借鑒意義

新公共管理在西方資本主義國家政府改革中的普遍應(yīng)用，已經(jīng)在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增強(qiáng)了政府的治理能力，同時也滿足了更多的公共服務(wù)需求。所以，這些改革的成功經(jīng)驗(yàn)對我國行政改革也具有重要的借鑒意義，主要包括以下四個方面：一是實(shí)行績效管理。在行政管理中引入了績效管理中的成本與收益分析方法，有利于減少政府部門的資源浪費(fèi)現(xiàn)象和實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，并落實(shí)行政人員的責(zé)任。同時，績效管理提供了一個政府與公民互動的平臺。政府把績效的信息公開，便于公眾了解和監(jiān)督，并反映自己的意見。二是借鑒市場的力量，推動公共服務(wù)民營化。市場機(jī)制是改善政府績效的一個重要手段，可以引入競爭機(jī)制，借用市場的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府機(jī)制存在本質(zhì)上的缺失，難免出現(xiàn)政府失靈，比如成本與收益的隔離、內(nèi)部性問題等等。而市場機(jī)制的應(yīng)用可以改進(jìn)政府資源配置的無效率狀況，減少政府的失靈。三是合理運(yùn)用企業(yè)的管理技術(shù)，建設(shè)企業(yè)型政府。大規(guī)模的借鑒企業(yè)的管理技術(shù)和哲學(xué)是新公共管理的核心理念之一。在實(shí)際中，政府中的很多公務(wù)人員辦事拖拉、敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致效率低下和民眾的不滿。所以，可以利用企業(yè)管理中的目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、績效管理等先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)來促使行政人員提高辦事效率和效益，建設(shè)企業(yè)型政府，以實(shí)現(xiàn)高績效的政府。四是建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府即服務(wù)于人民的政府，以人民的滿意為政府的施政目標(biāo)。從新公共管理的視角看，也就是把民眾視做顧客對待，政府人員應(yīng)全心全意為其服務(wù)。而當(dāng)前，我國官員腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分官員利用職權(quán)謀取私利，而不是為造福社會，造成了官員的信任危機(jī)。所以，必須嚴(yán)懲腐敗，規(guī)范官員的公共行為，提高其公共服務(wù)意識，建設(shè)服務(wù)型政府。

篇（7）

可以說，價值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實(shí)踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標(biāo)。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點(diǎn)。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為效率作為“良好”行政的重要標(biāo)準(zhǔn)一直是美國公共行政主流思想持續(xù)的主題。可見，傳統(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實(shí)證主義的方法來進(jìn)行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點(diǎn)放到了對技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實(shí)際上，就是這樣一個所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當(dāng)作了價值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬

傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實(shí)證科學(xué)的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實(shí)際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價值因素的影響，因?yàn)楣残姓睦碚摵蜁r間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強(qiáng)調(diào)有效率和經(jīng)濟(jì)也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因?yàn)楣残姓墙⒃趦r值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實(shí)踐中必須關(guān)注價值因素,主要原因在于兩個方面：

(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科

公共行政學(xué)作為一門社會科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因?yàn)楣残姓W(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認(rèn)的是“人類的一切活動都蘊(yùn)含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值問題。”所以，在公共行政的研究和實(shí)踐中，價值中立和價值祛除是不符合實(shí)際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進(jìn)公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實(shí)現(xiàn)”。

三、倡導(dǎo)價值回歸：對傳統(tǒng)行政的突破及價值中立的挑戰(zhàn)

認(rèn)識到公共行政中價值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實(shí)踐中引入價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達(dá)爾也認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當(dāng)把價值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價值。

要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認(rèn)為純粹的價值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認(rèn)為效率固然是公共行政的價值追求和目標(biāo)之一，但絕對不是其核心價值，更不是惟一的價值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進(jìn)公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。

另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動。登哈特認(rèn)為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作；它應(yīng)該像一個民主政體那樣運(yùn)作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素——例如人的尊嚴(yán)、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識等。這就肯定了團(tuán)體規(guī)范、價值、組織文化、情感補(bǔ)償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。

可見，在公共行政中引入價值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認(rèn)可,也必將成為未來公共行政發(fā)展的趨勢和方向。

參考文獻(xiàn)：

［1］張康之.社會治理中的價值.國家行政學(xué)院報，2003，（5）.

［2］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中國人民大學(xué)出版社,2003.142.

［3］張康之.社會治理中的價值.國家行政學(xué)院報，2003，（5）.

［4］張成福.論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實(shí)踐的反思.中國行政管理,1995,（5）.

篇（8）

第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。

政府公共行政與社會公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會公共行政的區(qū)別之一在于它們在公務(wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。

社會組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。

在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權(quán)益。雖然社會公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對人的重大權(quán)益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。

第二，把社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。

社會公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會改變行政法的內(nèi)涵和外延。現(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3

在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會作用。4

無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會生活的需要。在今后的社會發(fā)展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發(fā)揮作用。

把社會公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規(guī)范性文件，還是各級政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個基礎(chǔ)上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)⑸鐣残姓黧w制訂的一些暫時還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。

另外，將社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會，政府公共行政和社會公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成。”5

我國已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會組織管理行為的侵犯。6

可見，社會公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。

二

在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。

凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。

“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當(dāng)方式。8

從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。

所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行界定。

中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對于相對人在憲法和法律上的個體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會公共行政時，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：

第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個人的重大權(quán)益時，法律保留的原則是應(yīng)堅持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。

第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運(yùn)，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運(yùn)，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會組織的公共職能履行。

第三，社會公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會公共行政對相對人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。

「參考文獻(xiàn)

1.李放：《比較法教程[M]，吉林大學(xué)出版社1993年版，第201頁。

2.3.王名揚(yáng)：《美國行政法》[M]，中國法制出版社%1995年版，第39、40頁。

4.張正釗、韓大元：《比較行政法》[M]，中國人民大學(xué)出版社1998.年版，第11-12頁。

5.于安：《德國行政法》[M]，清華大學(xué)出版社1999年版，第61頁。

6.黎軍：《行業(yè)組織的行政法問題研究》[M]，北京大學(xué)出版社2002年版，第66頁。

7.PeterCane，轉(zhuǎn)引自沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。

8.12.13.沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419頁。

9.395U.S296（1966）。

10.趙立波：《淺說公共行政》[N]，《光明日報》2001-5-4。

篇（9）

行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時僅表示國家行政，但隨著時展，其內(nèi)涵已得到大大擴(kuò)展。現(xiàn)在，公共行政已普遍被承認(rèn)包括國家公共行政和社會公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實(shí)施的對社會公共事務(wù)的管理；社會公共行政則是指社會性的公共組織對一定領(lǐng)域內(nèi)的社會公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。隨著行政權(quán)社會化趨勢的加強(qiáng)，社會公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學(xué)科的學(xué)者對此作了程度不一的探討。對于行政法學(xué)界而言，社會公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應(yīng)把社會公共行政納入調(diào)整范圍？如何進(jìn)行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對原有的行政主體、行政組織、公務(wù)員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應(yīng)該包括社會公共行政的主體。

本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對行政法為何應(yīng)調(diào)整社會公共行政等問題作出回答。

一

行政法為何應(yīng)介入社會公共行政領(lǐng)域呢？這個問題可以主要從兩個方面進(jìn)行理解。

第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。

政府公共行政與社會公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會公共行政的區(qū)別之一在于它們在公務(wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。

社會組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。

在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權(quán)益。雖然社會公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對人的重大權(quán)益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。

第二，把社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。

社會公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會改變行政法的內(nèi)涵和外延。現(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3

在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會作用。4

無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會生活的需要。在今后的社會發(fā)展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發(fā)揮作用。

把社會公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規(guī)范性文件，還是各級政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個基礎(chǔ)上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)⑸鐣残姓黧w制訂的一些暫時還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。

另外，將社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會，政府公共行政和社會公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成。”5

我國已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會組織管理行為的侵犯。6

可見，社會公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。

二

>在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。

凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。

“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當(dāng)方式。8

從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。

所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行界定。

中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對于相對人在憲法和法律上的個體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會公共行政時，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：

第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個人的重大權(quán)益時，法律保留的原則是應(yīng)堅持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。

第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運(yùn)，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運(yùn)，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會組織的公共職能履行。

第三，社會公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會公共行政對相對人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。

「參考文獻(xiàn)

1.李放：《比較法教程[M]，吉林大學(xué)出版社1993年版，第201頁。

2.3.王名揚(yáng)：《美國行政法》[M]，中國法制出版社%1995年版，第39、40頁。

4.張正釗、韓大元：《比較行政法》[M]，中國人民大學(xué)出版社1998.年版，第11-12頁。

5.于安：《德國行政法》[M]，清華大學(xué)出版社1999年版，第61頁。

6.黎軍：《行業(yè)組織的行政法問題研究》[M]，北京大學(xué)出版社2002年版，第66頁。

7.PeterCane，轉(zhuǎn)引自沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。

8.12.13.沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419頁。

篇（10）

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

1.主體區(qū)分。

主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對管理權(quán)限內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般不包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)），多數(shù)時間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運(yùn)作的核心載體。

2.客體區(qū)分。

客體對象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實(shí)際運(yùn)行中的作用對象及運(yùn)作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴(kuò)展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。

三、內(nèi)在區(qū)分

1.特征區(qū)分。

從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強(qiáng)，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機(jī)制和業(yè)務(wù)競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機(jī)制，以為人民服務(wù)為要旨，對結(jié)果予以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護(hù)。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運(yùn)行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負(fù)責(zé)。

2.管理目標(biāo)區(qū)分。

公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效的管理。

篇（11）

[中圖分類號]D523.31[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策與行政文化都是意識的產(chǎn)物，是指導(dǎo)政府實(shí)踐的重要理論，是行政文化的重要組成部分。行政文化具有普遍性、繼承性和延續(xù)性，滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，發(fā)生廣泛的作用，影響每個人的思想、情感、價值觀等，制約著每個人在現(xiàn)實(shí)中的行為選擇[1]。而行政文化往往通過公共政策來體現(xiàn)、實(shí)施。制定正確的公共政策有利于為良好的行政文化的形成、傳播及其實(shí)現(xiàn)營造良好的大環(huán)境；反之，正確的行政文化有利于制定正確、和諧、可持續(xù)發(fā)展的公共政策。正確的認(rèn)識二者之間的關(guān)系對營造和諧的政府氛圍，實(shí)施、實(shí)現(xiàn)正確的政府行為，樹立良好的政府形象，促進(jìn)社會的快速進(jìn)步、和諧發(fā)展、贏得民心具有重要的理論指導(dǎo)意義。

一、公共政策的定義及一般作用

公共政策的界定有狹義廣義之分，狹義指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規(guī)制和分配的措施。廣義指的是包括法律在內(nèi)政府及立法機(jī)構(gòu)制定的對公眾利益和公眾行為的規(guī)制和分配。在此，筆者是指廣義的公共政策。公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的規(guī)劃和指南，以調(diào)整社會各方的利益關(guān)系。公共政策具有政治性、權(quán)威性、合法性、層次性、普遍性、穩(wěn)定性、目標(biāo)取向性、預(yù)見性等特征。公共政策的本質(zhì)在于分配社會利益，協(xié)調(diào)相關(guān)利益方關(guān)系，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，確保利益分配的公平性，緩和、解決社會矛盾、保障社會的和諧發(fā)展和持續(xù)進(jìn)步。

隨著社會的發(fā)展，公共政策涉及的范圍越來越廣泛，基本權(quán)益、社會保障、環(huán)境保護(hù)等已經(jīng)納入政府管理權(quán)限之中，成為政府決策的重要組成部分。因此，公共政策的功能將越來越多，作用將越來越重要。其具體功能有：(1)規(guī)制功能。即從規(guī)則的約束功能角度出發(fā)。如價格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等。(2)協(xié)調(diào)功能。調(diào)控的主要內(nèi)容是：集團(tuán)與集團(tuán)之間、人與人之間的利益關(guān)系，避免社會沖突，影響社會穩(wěn)定與發(fā)展。(3)導(dǎo)向功能。即引導(dǎo)人們樹立特定的價值觀、人生觀、引導(dǎo)人們形成特定的行為習(xí)慣。(4)分配功能。即將特定的資源根據(jù)政府、社會發(fā)展需要分配給特定的利益群體以期實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，以確保社會公平[2]。

二、行政文化的定義及一般作用

行政文化是相對于社區(qū)文化、鄉(xiāng)村文化、企業(yè)文化、校園文化而言的一種具有行政特點(diǎn)的文化形態(tài)，主要是指各級黨政機(jī)關(guān)國家行政主體在實(shí)踐行政活動中，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規(guī)則、行政環(huán)境等各種道德現(xiàn)象、心理現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)共同具備和遵守的理想信念和價值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種社會準(zhǔn)則與行為規(guī)范的總稱。它具有時代性、社會性、民族性、積淀性、隱蔽性、連續(xù)性、普遍性、滲透性，它是一種巨大潛在的無形力量，其影響是持久、無所不在、無時不有的[3]。

因此，從概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引導(dǎo)作用。即引導(dǎo)受眾群體形成特定的價值觀、人生觀，形成特定的行為模式。行政文化一方面通過將共同價值觀向行政人員個人價值觀內(nèi)化，使行政組織在理念上確定一種內(nèi)在的、自我控制的行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范、指導(dǎo)、約束著行政人員的行為。另一方面，受強(qiáng)有力行政文化影響和熏陶的行政人員，能夠自覺地約束個人的行為，使自己的思想、感情和行為與行政組織保持相同的取向。(2)規(guī)制作用。由于行政文化包括行政道德、行政規(guī)則等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引導(dǎo)作用，在行政規(guī)則上具有導(dǎo)向、規(guī)范、甚至強(qiáng)制執(zhí)行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政規(guī)則、行政理念等既成因素，因而為行政執(zhí)行、行政人員提供了可參照的模板，為其行政行為提供了底線。因此具有保障正常行政行為執(zhí)行的作用。(4)輻射作用。行政文化可以通過行政主體與外界的交往，把其作風(fēng)、精神面貌輻射到整個社會，對全社會的精神文明建設(shè)和社會風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)產(chǎn)生重要的影響。可見行政文化作為行政主體的思維方式、目標(biāo)導(dǎo)向、約束機(jī)制，在整個公共政策的制定、實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮著重要的作用[4]。其具體作用表現(xiàn)在對行政組織形式的影響、對行政觀念的影響、對行政風(fēng)氣的影響。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中它往往是廉潔行政的保障、高效行政的條件、民主行政的前提。

三、公共政策與行政文化的互動作用分析

1.公共政策對行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素構(gòu)成：決策者、目標(biāo)群體、受益者。公共政策的法權(quán)主體是政府和立法機(jī)構(gòu)，因此公共政策具有廣泛的影響性。其具體對行政文化的作用為：

首先，為行政文化的發(fā)展?fàn)I造良好的大環(huán)境。因?yàn)楣舱呔哂姓涡浴⑵毡樾浴⒎€(wěn)定性。因此正確的公共政策一旦得到實(shí)施將對積極健康的行政文化提供一個和諧的政治發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)良好的行政文化的誕生。具體而言，公共政策的政治性為行政文化的發(fā)展提供了政治保證；公共政策的普遍性為行政文化的發(fā)展提供了氛圍形成的基礎(chǔ)；公共政策的穩(wěn)定性為行政文化的可持續(xù)發(fā)展提供了政策保證。

其次，公共政策對行政文化的形成具有引導(dǎo)功能。因公共政策具有目標(biāo)取向性、預(yù)見性，即公共政策的制定具有特定目標(biāo)。而一般而言，政府制定、實(shí)施、實(shí)現(xiàn)公共政策往往需要營造良好的輿論環(huán)境，而在此過程中政府實(shí)現(xiàn)的輿論導(dǎo)向行為往往會對行政文化的形成、發(fā)展具有引導(dǎo)作用。而且公共政策的持久穩(wěn)定性還可促使特定的行政文化的形成。如一項(xiàng)民主的公共政策的實(shí)施，在制定時有助于形成公眾參與、民主決策的良好氛圍，從而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策對行政文化的形成具有強(qiáng)制功能。因?yàn)楣舱呔哂袡?quán)威性、合法性，當(dāng)公共政策具有法律效應(yīng)時，其對行政文化的形成就具有強(qiáng)制性。一般而言，要引導(dǎo)特定行政文化的形成，只要發(fā)揮公共政策的引導(dǎo)作用即可，但出現(xiàn)不良行政文化或者急需形成、發(fā)展新的適合社會發(fā)展需要的行政文化，減少公共政策執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)的阻力，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時就需要發(fā)揮公共政策的強(qiáng)制作用。很多時候立法機(jī)關(guān)頒布的法律法規(guī)文件便是強(qiáng)制性的公共政策，且具有良性的強(qiáng)制作用，可為良好的行政文化形成提供規(guī)則保障。

第四，促進(jìn)行政文化的創(chuàng)新。一個國家、地區(qū)、民族的風(fēng)俗習(xí)慣、價值取向、善惡觀念、情感好惡與行政文化有千絲萬縷的聯(lián)系。當(dāng)社會發(fā)展到一定程度，生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求時，就需要改革相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，而行政文化是形成、組成生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，因而就需要改革相應(yīng)的行政文化，進(jìn)行行政文化創(chuàng)新。而行政文化的改革與創(chuàng)新不是一朝一夕的事情，是一個長期的工程，此時就需要通過具有廣泛影響性、強(qiáng)制性、權(quán)威性的公共政策通過公共通行的規(guī)則形式來規(guī)范行政文化的發(fā)展方向，并進(jìn)行行政文化創(chuàng)新。而在實(shí)踐中符合社會發(fā)展需要的公共政策一旦制定往往能得到廣大民眾的擁護(hù)，相關(guān)的行政文化理念、理論研究、實(shí)踐就會應(yīng)運(yùn)而生，從而實(shí)現(xiàn)行政文化的創(chuàng)新。

2.行政文化對公共政策的作用分析

第一，有利于制定高質(zhì)量的公共政策。行政文化無所不在，對行政活動具有廣泛的制約性。尤其是行政人員總是在既定的行政文化背景熏陶下成長起來的，當(dāng)他進(jìn)行行政行為時，行政文化因素必然發(fā)揮其潛在作用。它對行政主體的行政道德、行政心理、行政意識、行政習(xí)慣等具有直接、全面的影響。高尚、廉潔、民主、科學(xué)的行政文化將有利于提高行政主體的行政作風(fēng)，如提高其民主意識，加強(qiáng)其制定政策的可持續(xù)發(fā)展理念，從而達(dá)到提高其為人民服務(wù)的思想水平、提升其思想境界的目的。最終有利于制定高質(zhì)量的公共政策，使其更加符合大眾群體的需要，最終起到提升行政主體、實(shí)施者以及政府的形象。

第二，為公共政策的制定、實(shí)現(xiàn)減少阻力。由于行政文化具有引導(dǎo)作用，它對行政主體、公共政策的制定者具有潛移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可極大減少公共政策執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)的阻力。因而良好的行政文化應(yīng)具有創(chuàng)新性、符合時代的發(fā)展要求，符合人民大眾的利益要求，符合大眾追求民主的心理需要。如倡導(dǎo)民主、反對專制；倡導(dǎo)廉潔，反對腐敗；倡導(dǎo)公平、公正，反對團(tuán)體主義、幫派主義。為此就要堅持“三個代表”主要思想，以構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)來指導(dǎo)行政文化的建設(shè)，以營造一個良好的行政文化氛圍，為公共政策的制定、實(shí)施，及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一個良好的輿論環(huán)境，促進(jìn)公共政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

第三，有利于更好地把握制定、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的規(guī)律。行政文化受歷史條件、地理環(huán)境、民族特性、文化心理、文化傳統(tǒng)、社會制度、政治狀況、經(jīng)濟(jì)水平等因素的影響。這些因素甚至成為行政文化的組成部分，因而使得行政文化具有廣泛的影響性。首先它對行政主體、公共政策的制定執(zhí)行者的行政習(xí)慣、思維水平、行政的思想境界、生活作風(fēng)具有重要影響。其次，行政文化影響到行政體制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受著行政體制結(jié)構(gòu)是否合理的影響。最后，政府制定的公共政策是政府的行為理念、辦事宗旨的體現(xiàn)，關(guān)系到民眾對政府的形象和聲譽(yù)的評價。上述現(xiàn)象都可通過行政文化現(xiàn)象表現(xiàn)出來，可間接看出公共政策是否得民心，是否符合社會發(fā)展需要，是否有利于掌握公共政策制定、實(shí)施的規(guī)律，增強(qiáng)公共政策的科學(xué)性，促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，行政人員必須樹立良好的行政習(xí)慣，科學(xué)的行政思想，正確的行政價值，積極的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

參考文獻(xiàn)：

[1]許文惠，張成福，孫柏瑛.行政決策學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1997.