土地制度大全11篇

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有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬于農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關于土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應當定為多長

當土地為私有制時，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因為土地如果有產權，則永遠為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當土地是集體所有和國有時，土地的使用年期，則成為一個重大的問題。因為，土地的使用權要使用和交易，當一塊土地的使用權年限越長時，這塊土地的使用和再轉讓價值就越高；反之，使用年限越短，其價值就越低。為什么雖然規定農民的承包土地可以轉讓，但實際成交的較少呢？就是因為承包期太短，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產開發土地，期限為50年，當房屋到期后，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發生這種問題，即當初政府出讓給房地產商的年限為20年，房地產商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農村農民的耕地和宅地，還是城市里的企業和居民住宅用地，年期都太短。我認為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農村農民的耕地和宅地使用年期應當為999年，企業用地一般應當為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時間太短，應當延長。改良的辦法：農村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業用地，一般的年期延長為70年。

第三，農村集體土地是不是可以直接進入建筑等用地市場

如果土地所有制度進行改良的改革，則需要討論的一個問題是，農村集體土地是不是可以不通過國家征用，直接進入建設和各種用地市場？實際上，目前的許多鄉鎮企業用地，農村開發住房用地，有的鄉鎮已經被城市建設所包容，這些企業沒有通過征用程序已經用地多年，若將其改為國有用地，讓企業和住戶再交一次出讓金，實際是不現實的。對于農村耕地等集體用地，怎樣進入建設用地市場，有著兩種意見：一是農村集體用地必須先征用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農村集體土地可以直接進入建設市場，用不著先征用為國有土地，再由政府進行出讓。我認為，先征用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農村集體如果要出售自己生產的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認為，從所有權的法理上講，要么將農村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權，再將使用權出讓給其他使用者；或者讓農村集體土地直接進入建設用地市場，政府不應當再在中間干涉交易。現在的問題是，雖然農村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價格壓得較低，出讓價格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財政。如果是這樣，還不如將農村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農村的集體土地應該可以直接進入用地市場。

第四，土地怎樣交易和價格如何確定

土地的交易應當通過市場來分配，出價最高的，應當是土地的受讓者。而價格應當由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價格就應當高一些，而需求不旺地段的土地價格就應當低一些，而不應當由政府操縱土地價格。土地的出租，也應當由市場來確定。政府不應當干預土地出租市場的租價水平。

政府需要做的事情是，對土地價格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關鍵是，土地的交易不能一對一協商，而是要公開透明競爭，只要土地買家是理性的，競爭價格是市場最合理的價格。但是，土地出租則要區別對待，主要是土地產權明確的前提下，土地所有者和使用權所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個需求者出價的情況下選擇的租用者，出租價格就是合理的。但是，不排除農村土地集體所有時，村長為了自己的私利，將土地低價出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農村土地不能國有化的情況下，村民公開監督，是非常必要的。

第五，土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調控，實行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調控的舉措。但是，只要實行市場經濟體制，在任何國家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因為土地是一種生產要素，它要象資金、勞動、原材料等一樣隨著市場的調節而自由在用地企業和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。

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第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。

第三條土地登記實行屬地登記原則。

申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。但土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發土地他項權利證明書。

跨縣級行政區域使用的土地，應當報土地所跨區域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。

在京中央國家機關使用的土地，按照《在京中央國家機關用地土地登記辦法》的規定執行。

第四條國家實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書。

第二章一般規定

第五條土地以宗地為單位進行登記。

宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間。

第六條土地登記應當依照申請進行，但法律、法規和本辦法另有規定的除外。

第七條土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：

（一）土地總登記；

（二）國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權的初始登記；

（三）因繼承或者遺贈取得土地權利的登記；

（四）因人民政府已經發生法律效力的土地權屬爭議處理決定而取得土地權利的登記；

（五）因人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的法律文書而取得土地權利的登記；

（六）更正登記或者異議登記；

（七）名稱、地址或者用途變更登記；

（八）土地權利證書的補發或者換發；

（九）其他依照規定可以由當事人單方申請的情形。

第八條兩個以上土地使用權人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。

第九條申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：

（一）土地登記申請書；

（二）申請人身份證明材料；

（三）土地權屬來源證明；

（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；

（五）地上附著物權屬證明；

（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；

（七）本辦法規定的其他證明材料。

前款第（四）項規定的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。

申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政主管部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質內容的真實性負責。

第十條未成年人的土地權利，應當由其監護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交監護人身份證明材料。

第十一條委托人申請土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交授權委托書和人身份證明。

境外申請人申請土地登記的，授權委托書和被人身份證明應當經依法公證或者認證。

第十二條對當事人提出的土地登記申請，國土資源行政主管部門應當根據下列情況分別作出處理：

（一）申請登記的土地不在本登記轄區的，應當當場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權的國土資源行政主管部門申請；

（二）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；

（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；

（四）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應當受理土地登記申請。

第十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。

第十四條國土資源行政主管部門應當對受理的土地登記申請進行審查，并按照下列規定辦理登記手續：

（一）根據對土地登記申請的審核結果，以宗地為單位填寫土地登記簿；

（二）根據土地登記簿的相關內容，以權利人為單位填寫土地歸戶卡；

（三）根據土地登記簿的相關內容，以宗地為單位填寫土地權利證書。對共有一宗土地的，應當為兩個以上土地權利人分別填寫土地權利證書。

國土資源行政主管部門在辦理土地所有權和土地使用權登記手續前，應當報經同級人民政府批準。

第十五條土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地登記簿應當載明下列內容：

（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；

（二）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；

（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；

（四）地上附著物情況。

土地登記簿應當加蓋人民政府印章。

土地登記簿采用電子介質的，應當每天進行異地備份。

第十六條土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。

土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。

第十七條土地權利證書包括：

（一）國有土地使用證；

（二）集體土地所有證；

（三）集體土地使用證；

（四）土地他項權利證明書。

國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明；土地抵押權和地役權可以在土地他項權利證明書上載明。

土地權利證書由國務院國土資源行政主管部門統一監制。

第十八條有下列情形之一的，不予登記：

（一）土地權屬有爭議的；

（二）土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的；

（三）未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；

（四）申請登記的土地權利超過規定期限的；

（五）其他依法不予登記的。

不予登記的，應當書面告知申請人不予登記的理由。

第十九條國土資源行政主管部門應當自受理土地登記申請之日起二十日內，辦結土地登記審查手續。特殊情況需要延期的，經國土資源行政主管部門負責人批準后，可以延長十日。

第二十條土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負責管理。

土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國務院國土資源行政主管部門規定。

第三章土地總登記

第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。

第二十二條土地總登記應當通告。通告的主要內容包括：

（一）土地登記區的劃分；

（二）土地登記的期限；

（三）土地登記收件地點；

（四）土地登記申請人應當提交的相關文件材料；

（五）需要通告的其他事項。

第二十三條對符合總登記要求的宗地，由國土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內容包括：

（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；

（二）準予登記的土地坐落、面積、用途、權屬性質、使用權類型和使用期限；

（三）土地權利人及其他利害關系人提出異議的期限、方式和受理機構；

（四）需要公告的其他事項。

第二十四條公告期滿，當事人對土地總登記審核結果無異議或者異議不成立的，由國土資源行政主管部門報經人民政府批準后辦理登記。

第四章初始登記

第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。

第二十六條依法以劃撥方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持縣級以上人民政府的批準用地文件和國有土地劃撥決定書等相關證明材料，申請劃撥國有建設用地使用權初始登記。

新開工的大中型建設項目使用劃撥國有土地的，還應當提供建設項目竣工驗收報告。

第二十七條依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。

第二十八條劃撥國有建設用地使用權已依法轉為出讓國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。

第二十九條依法以國有土地租賃方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關證明材料，申請租賃國有建設用地使用權初始登記。

第三十條依法以國有土地使用權作價出資或者入股方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地使用權出資或者入股批準文件和其他相關證明材料，申請作價出資或者入股國有建設用地使用權初始登記。

第三十一條以國家授權經營方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地資產處置批準文件和其他相關證明材料，申請授權經營國有建設用地使用權初始登記。

第三十二條農民集體土地所有權人應當持集體土地所有權證明材料，申請集體土地所有權初始登記。

第三十三條依法使用本集體土地進行建設的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準用地文件，申請集體建設用地使用權初始登記。

第三十四條集體土地所有權人依法以集體建設用地使用權入股、聯營等形式興辦企業的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準文件和相關合同，申請集體建設用地使用權初始登記。

第三十五條依法使用本集體土地進行農業生產的，當事人應當持農用地使用合同，申請集體農用地使用權初始登記。

第三十六條依法抵押土地使用權的，抵押權人和抵押人應當持土地權利證書、主債權債務合同、抵押合同以及相關證明材料，申請土地使用權抵押登記。

同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請先后為序辦理抵押登記。

符合抵押登記條件的，國土資源行政主管部門應當將抵押合同約定的有關事項在土地登記簿和土地權利證書上加以記載，并向抵押權人頒發土地他項權利證明書。申請登記的抵押為最高額抵押的，應當記載所擔保的最高債權額、最高額抵押的期間等內容。

第三十七條在土地上設定地役權后，當事人申請地役權登記的，供役地權利人和需役地權利人應當向國土資源行政主管部門提交土地權利證書和地役權合同等相關證明材料。

符合地役權登記條件的，國土資源行政主管部門應當將地役權合同約定的有關事項分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權利證書，并將地役權合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。

供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，當事人可以向負責供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權登記。負責供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應當通知負責需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。

第五章變更登記

第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。

第三十九條依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的，當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料，申請國有建設用地使用權變更登記。

第四十條因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構筑物及其附屬設施涉及建設用地使用權轉移的，當事人應當持原土地權利證書、變更后的房屋所有權證書及土地使用權發生轉移的相關證明材料，申請建設用地使用權變更登記。涉及劃撥土地使用權轉移的，當事人還應當提供有批準權人民政府的批準文件。

第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產等原因致使土地使用權發生轉移的，當事人應當持相關協議及有關部門的批準文件、原土地權利證書等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。

第四十二條因處分抵押財產而取得土地使用權的，當事人應當在抵押財產處分后，持相關證明文件，申請土地使用權變更登記。

第四十三條土地使用權抵押期間，土地使用權依法發生轉讓的，當事人應當持抵押權人同意轉讓的書面證明、轉讓合同及其他相關證明材料，申請土地使用權變更登記。

已經抵押的土地使用權轉讓后，當事人應當持土地權利證書和他項權利證明書，辦理土地抵押權變更登記。

第四十四條經依法登記的土地抵押權因主債權被轉讓而轉讓的，主債權的轉讓人和受讓人可以持原土地他項權利證明書、轉讓協議、已經通知債務人的證明等相關證明材料，申請土地抵押權變更登記。

第四十五條因人民法院、仲裁機構生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權，當事人申請登記的，應當持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。

權利人在辦理登記之前先行轉讓該土地使用權或者設定土地抵押權的，應當依照本辦法先將土地權利申請登記到其名下后，再申請辦理土地權利變更登記。

第四十六條已經設定地役權的土地使用權轉移后，當事人申請登記的，供役地權利人和需役地權利人應當持變更后的地役權合同及土地權利證書等相關證明材料，申請辦理地役權變更登記。

第四十七條土地權利人姓名或名稱、地址發生變化的，當事人應當持原土地權利證書等相關證明材料，申請姓名或者名稱、地址變更登記。

第四十八條土地的用途發生變更的，當事人應當持有關批準文件和原土地權利證書，申請土地用途變更登記。

土地用途變更依法需要補交土地出讓價款的，當事人還應當提交已補交土地出讓價款的繳納憑證。

第六章注銷登記

第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權利的消滅等而進行的登記。

第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：

（一）依法收回的國有土地；

（二）依法征收的農民集體土地；

（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。

第五十一條因自然災害等原因造成土地權利消滅的，原土地權利人應當持原土地權利證書及相關證明材料，申請注銷登記。

第五十二條非住宅國有建設用地使用權期限屆滿，國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批準的，當事人應當在期限屆滿前十五日內，持原土地權利證書，申請注銷登記。

第五十三條已經登記的土地抵押權、地役權終止的，當事人應當在該土地抵押權、地役權終止之日起十五日內，持相關證明文件，申請土地抵押權、地役權注銷登記。

第五十四條當事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。

第五十五條土地抵押期限屆滿，當事人未申請土地使用權抵押注銷登記的，除設定抵押權的土地使用權期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權抵押登記。

第五十六條土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。

第七章其他登記

第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。

第五十八條國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。

更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對更正登記結果進行公告。

第五十九條土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料，申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持土地權利人書面同意更正的證明文件，申請更正登記。

第六十條土地登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。

對符合異議登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發異議登記證明，同時書面通知土地登記簿記載的土地權利人。

異議登記期間，未經異議登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者設定土地抵押權。

第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請人或者土地登記簿記載的土地權利人可以持相關材料申請注銷異議登記：

（一）異議登記申請人在異議登記之日起十五日內沒有的；

（二）人民法院對異議登記申請人的不予受理的；

（三）人民法院對異議登記申請人的訴訟請求不予支持的。

異議登記失效后，原申請人就同一事項再次申請異議登記的，國土資源行政主管部門不予受理。

第六十二條當事人簽訂土地權利轉讓的協議后，可以按照約定持轉讓協議申請預告登記。

對符合預告登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發預告登記證明。

預告登記后，債權消滅或者自能夠進行土地登記之日起三個月內當事人未申請土地登記的，預告登記失效。

預告登記期間，未經預告登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。

第六十三條國土資源行政主管部門應當根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，報經人民政府批準后將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載。

第六十四條國土資源行政主管部門在協助人民法院執行土地使用權時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。國土資源行政主管部門認為人民法院的查封、預查封裁定書或者其他生效法律文書錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協助執行事項。

第六十五條對被執行人因繼承、判決或者強制執行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權的查封，國土資源行政主管部門依照執行查封的人民法院提交的被執行人取得財產所依據的繼承證明、生效判決書或者執行裁定書及協助執行通知書等，先辦理變更登記手續后，再行辦理查封登記。

第六十六條土地使用權在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記。

第六十七條兩個以上人民法院對同一宗土地進行查封的，國土資源行政主管部門應當為先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續，對后送達協助執行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權已被其他人民法院查封的事實及查封的有關情況。

輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；查封法院對查封的土地使用權全部處理的，排列在后的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權部分處理的，對剩余部分，排列在后的輪候查封自動轉為查封。

預查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規定辦理。

第六十八條查封、預查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預查封登記失效，國土資源行政主管部門應當注銷查封、預查封登記。

第六十九條對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權，在查封、預查封期間，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。

第八章土地權利保護

第七十條依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

第七十一條縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。

第七十二條國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應當提供。

土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規定執行。

第九章法律責任

第七十三條當事人偽造土地權利證書的，由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權利證書；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七十四條國土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第十章附則

第七十五條經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統一負責土地和房屋登記工作的，其房地產登記中有關土地登記的內容應當符合本辦法的規定，其房地產權證書的內容和式樣應當報國務院國土資源行政主管部門核準。

篇（3）

如果您留心歷史的話，會發現唐朝實行的農村土地政策跟咱們今天非常相似。

在唐朝，農村土地屬于國家所有；在今天，農村土地屬于集體所有（嚴格講，農村也有少量的國有土地，城市也有少量的集體土地，但就宏觀而言，說農村土地歸集體，城市土地歸國家，基本沒錯）。不管是國家所有還是集體所有，總之都是公有，個人在法律上都不享有所有權。

國家向農民授田；在今天，集體也向農民發包。授田也好，發包也罷，都是把土地的使用權讓渡給農民。唐朝授田按戶口，一個家庭的人數越多，分到的田地也就越多；今天發包也按戶口，一個家庭的人數越多，能夠承包的責任田也就越多。

同時授田是有年限的，一個男性農民從成丁18歲那年從國家那里分到土地，到60歲那年必須再把土地還給國家，只享有42年的使用權；在今天，發包也是有年限的，最新修訂的《農村土地承包法》規定，耕地的承包期不超過30年，草地的承包期不超過50年，林地的承包期不超過70年，承包期限滿了之后，集體有權收回土地，重新發包。

在唐朝，農民耕種的田地分為兩類，一類可以繼承，叫永業田，另一類不能繼承，叫口分田；在今天，農民耕種的田地也分兩類，一類發包之后就不能再收回，叫自留地；另一類發包之后還可以再收回，叫責任田。農民使用宅基地受限制，每3口人最多占一畝，不能超標；今天農民使用宅基地也受限制，一戶農民只能占用一塊宅基，而且那塊宅基的面積還不能超過地方政府規定的標準，譬如在河南城郊，每戶宅基不能超過134平方米。

唐朝農民的宅基地允許買賣，但是無論怎樣買賣，都不能超過每3口人占一畝的標準；今天農民的宅基地也允許出售，但是原則上只許賣給同一集體的村民，而且賣了之后就不能繼續申請宅基地。

耕地也可以出租，但是不準買賣和抵押；今天的耕地也可以出租，同樣不準買賣和抵押。

在唐朝前期，曾經出現大量的土地違法案件，譬如非法買賣耕地，非法占用宅基，以及把分到的農田抵押給錢莊和當鋪等，朝廷屢禁而不止，甚至愈禁愈烈；從上個世紀80年代到今天，廣大農村的土地違法案件也是數不勝數，譬如農民從基本農田里取土，村集體通過無限期租用的形式變相賣地，地方政府和地方官員截留和貪污本來應該屬于農民的征用款，以及城市郊區不斷涌現的小產權房……中央雖然三令五申，但是效果并不理想。

在唐朝后期，以捆綁為特征的農村土地政策終于松動了，朝廷不再授田，土地允許流轉，無論出租還是抵押都成為合法，耕地和宅基在事實上成了農民的私產；十七屆三中全會以后，《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》通過，農村土地雖然不可能私有化，但是農民手中的土地使用權必將在法理上進一步強化和擴大，這也是眾所周知的事情。

簡言之，唐朝的農村土地政策從最初定型到后來改革，幾乎每一步都像極了現代。反過來也可以這樣說：如果您在現代農村生活過一段時間，而且對唐朝又足夠熟悉的話，很可能就會產生夢回唐朝的錯覺。我的話并不夸張。

我甚至認為，如果您不了解我們的農村土地政策為什么會改革，那么不妨先了解一下唐朝的農村土地政策為什么會改革，因為兩者改革的背景也有相似之處。

對土地流轉的把控

唐朝的農村土地政策為什么會改革呢？

首先，長期授田和還田，把田塊分割得越來越零碎，不但單個田塊的面積小了，而且每個田塊還分散坐落在互不毗連的地方，使農民耕種起來費時費力。舉個例子，小明家5口人，授田300畝（唐初地廣人稀，理論上一名成年男子可以分得100畝耕地），后來小明不幸亡故，得向國家交回100畝；小強家3口人，授田200畝，后來小強也不幸亡故，也得向國家交回100畝；而此時小芳家剛好添了兩名男丁，需要授田200畝。

假設村集體內只有小明、小強和小芳這3家農戶，那么國家會從小明和小強家的農田里各劃出100畝來分給小芳家。再假設小明家的農田在村東，小強家的農田在村西，那么很明顯，以后小芳家種地必須村東村西兩頭奔忙。這只是個簡化了的例子，現實當然更復雜，《新唐書?食貨志》記載唐朝授田，有“鄉有余以給比鄉，縣有余以給比縣，州有余以給近州”的說法，這就好比一個住在北京延慶的農民，分到的田地很可能會在密云，下一回地就得跑百八十里，比今天住在通州的小白領每天去市中心上班都累。

其次，人口越來越多，城鄉對流越來越頻繁，朝廷根本沒有精力和能力做到“添丁必授田，減丁必還田”。

篇（4）

一、東方土地制度的概況

所謂“東方土地制度”，是指古埃及、古巴比倫、古印度和古中國的土地的有制度和使用制度，時間大概對應中國先秦時期。

土地是財富之母，無論是漁獵還是農耕時期，土地都是人類生存和發展的物質基礎。古代東方四國文明都是典型的農業文明，土地是農業的基礎，而且四國都位于大江大河兩岸，氣候溫和，土地肥沃，這都為發展農業文明提供了優越的自然條件。古代東方四國的土地制度的發展脈絡可以簡單的概括為起初的公社公有制，接著的國家公有制，私有制興起和公有制與私有制并存。

起初，人類脫胎于原始社會，保留著大量的原始社會的痕跡，最突出的體現就是土地的公社公有制。土地屬于公社所有，公社成員只享有使用權，這種使用權并不確定，在一定期限內需要重新分配。如在古印度的吠陀前期（公元前1500-公元前1000），農村公社實行定期重分個人份地的制度。①

隨著王權的興起，土地屬于國家所有，而國王是國家的總代表，因此土地的國家所有制實質上就是國王所有制，國王是全國土地的最高所有者。《詩經》中所說的“普天之下，莫非王土”就是對這一現象的描述。國王雖然是全國土地的最高所有者，但是廣大臣民擁有土地的使用權和占有權。國王通過分封、賞賜、租賃等形式將部分土地的使用權和占有權授予親族、功臣、平民等，形成了一部分土地的所有權和使用權的分離。同時，受封對象需要承擔對國王的各種義務，如作戰時出兵的義務，進貢和納稅的義務，朝覲述職的義務等。如西周時期中國實行分封制，同時諸侯要向周天子進貢、述職，古巴比倫王國時期對軍人賜予土地，但軍人同時必須向國王服兵役，將土地租借給穆什欽奴耕種，同時要向國王繳納實物租稅②。

親族、功臣、平民等通過長期的占有和使用，又獲得了實質上的所有權，發生了所有權的轉移。如在中國的春秋時期諸侯坐大，周王室衰微，土地事實上已經由諸侯所有，在古印度的早期佛教時期（公元前600-公元前400），重新分配土地基本絕跡，村社個人份地已被個人家庭長期占有③。同時，再加上生產工具的進步，生產力的發展，個人獨立耕種土地已經成為可能，土地的私有制開始興起，出現了土地公有制和私有制共存的局面。國王為了維護自己的統治，通過征稅的形式加強對私有土地的控制和管理，同時增加國家收入。如在中國春秋時期齊國采取的“相地而衰征”，魯國采取的“初稅畝”，就是按照土地肥沃程度和畝數征稅的制度。

二、東方土地制度的內容和特點

如上所述，東方四國土地制度的發展脈絡十分清晰，但是又由于各國具體環境的不同，四國的土地制度在某些方面又存在著明顯的差異，事實上，縱觀四國土地制度，在內容上可以分為公有制和私有制。

東方四國都是從原始社會過渡而來，都保留著村社或者公社這種社會組織形式，土地制度表現為公社公有制，土地所有權歸村社或者公社所有，但是各國的村社或者公社的成員之間的關系卻不盡相同。在中國，村社基本上都是由具有血緣關系的同氏族成員構成，血緣關系成為聯系成員的紐帶④，在村社之下，有更為微小的社會細胞即家庭，男耕女織的社會分工在家庭內部完成；而印度的村社成員來自多種文化背景和多重種姓體系，同一村社的不同種姓從事不同的職業并且世襲下去，反過來又固化了種姓制度，社會分工在村社得到完成⑤。到了王權時代，東方各國的土地制度出現了明顯的差異。在中國，依據“普天之下，莫非王土”的觀念，全中國的土地屬于周王所有，公社所有制在中國基本消失，出現了國家公有制一枝獨秀的局面。雖然周王通過分封制將土地分封給親族和功臣，但是所有權牢牢掌握在周王手里，諸侯只是擁有占有權和使用權，周王可以收回分封的土地。但是在古印度和古巴比倫，出現了公社公有制和國家公有制并存的局面，土地分為王室土地和公社土地。在古巴比倫，王室土地既可以租借給平民耕種，也可以通過賞賜的形式授予神職人員、軍人等，但是這也僅僅限于使用權和占有權的授予，嚴禁轉讓和買賣，所有權依然在國王手中。公社則是巴比倫王國統治的基礎，由國王派官吏管理，公社所有的土地歸公社成員集體所有，交個個家庭耕種，家庭要對公社承擔相應的各種義務。在古印度，也出現了土地農村公社所有制和土地國有制，土地國有制也就是土地國王所有制，國王也可以將土地賞賜給神職人員、大臣等，但是受賞的對象也只是享有占有權和使用權，后來只是隨著占有時間的持續和久長，土地所有權才轉移到受賞對象手里，出現了土地私有制。農村公社的公有土地包括“公有共用”和“公有私用”兩種。“公有共用”的土地包括居住區的各種公用地面和建筑用地，公共工程用地，水利工程用地，牧場和森林，果園和花園等；“公有私用”的土地是居住區周圍的耕地，這些土地由公社所有，但歸個人占有⑥。東方四國從單純的土地公有制到土地私有制的出現經歷了很長的發展過程，但是由于所處的環境不同，其形成的途徑又有所不同。古印度的途徑主要有三種，即農村公社個人份地的私有化，國王賜予的土地由于長時間的占有形成事實上的所有權，土地的私人買賣和轉讓⑦。古中國的途徑除了上述三種之外，還有通過開墾私田獲得土地所有權，這也是春秋戰國時期一系列法制改革從而從法律上加以確認和保護所促成的結果。

從以上的分析可以看出，古代東方諸國的土地制度的特點大致有以下幾點：

首先，東方各國都經歷了一個從單純土地公有制到土地公有制和私有制并存的過程，雖然各國在過渡的途徑、具體的所有制表現形式等方面有所不同，但是大致都經歷了這個過程。

其次，東方各國由于都是農業文明，因此對土地都十分的重視，盡管在內容上有所不同，但對土地都形成了相應的管理制度。在古中國的周代，對土地的管理是基于分封制，而分封制的基礎在于宗法制，即主要依靠血緣關系聯系起來，國不過是家的放大，天子對土地的管理主要體現為分封到各地的親族對土地的管理。在古印度，形成了等級森嚴的種姓制度，婆羅門和剎帝利主要承擔了對土地的管理職能。在古巴比倫，則是國王派官吏進行管理。

最后，土地所有權和使用權由分離逐漸走向統一。東方各國的土地最初都是公有，但是實際上卻由私人占有和使用，占有和使用的形式多種多樣，如個人占有、家庭占有、村社占有等，后來，隨著私有制的興起，所有權和使用權又統一于一個主體。

注釋：

①黃思駿：《印度土地制度研究》，中國社會科學出版社1998年版，第47頁。

②何勤華：《外國法制史》，法律出版社2006年版，第24頁。

③同注2。

④嚴毅沉：《周代氏族制度》，黑龍江人民出版社2001年版，第38、69頁。

⑤同注2，第32頁

⑥同注2，第46-47頁。

⑦同注2，第79-82頁。

篇（5）

本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協議方式出讓土地。在最后介紹了我國閑置土地的認定及國家對其處置的方案。

關鍵詞：集體土地 國有土地 土地使用權

一． 現行土地制度的

（一）我國土地目前的利用現狀

土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對開發和利用土地重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用手段調整土地關系，保護土地資源。

為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。

（二）土地的所有權制度

土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。

（三）土地的使用權制度

土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”

隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設用地原則

在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一） 國有土地使用權出讓

國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權出租

國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。

（三）國有土地使用權作價入股

對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

篇（6）

4月9日，來自安徽省建設廳的消息稱，安徽省將建立并實施農民住房產權登記制度，農戶獲得建設部門發放的房屋所有權證后，有望以農村住房作抵押獲銀行貸款。4月15日，在抵押擔保問題上，浙江省表示計劃根據農民住房特點和銀行抵押貸款的條件，在城鄉結合部的農村地區試點農房抵押貸款。5月19日，山東省政府出臺了《關于進一步做好促進就業工作的通知》，《通知》提出：“農村金融服務機構要拓寬農戶小額信貸和聯保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵(質)押標準，創業人員的房屋產權、土地使用權”等“均可作為抵(質)押品”。

地方政府的改革，從某種程度上也促使中央的態度變得更為積極。6月，國土資源部有關負責人在談到新一輪《土地管理法》修改時指出，最核心的改革可能是在農村集體土地財產權實現的形式和制度上的改革。7月，國土資源部要求，各地應“力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發證”。

但是，按照目前頒布的《物權法》和相關法律，農村宅基地只能在村集體內部流轉，尚不允許城市居民或外村人購買，也就是說，農民的宅基地和土地不能進入市場交易，也沒有獲得抵押貸款的資質。同時，相應的房屋權屬登記系統也極為滯后，缺乏進入市場的技術支撐。

在中央的法律環境還沒有提供保障的背景下，如何解釋地方政府如此密集的土地制度“創新”行為?如果我們把視野拉寬，放在中國整體的經濟和分稅制背景中，就不難理解地方政府的良苦用心了。

土地、房市與政府

當前，各級地方政府的財政開支對土地財政的依賴性很大。隨著房地產市場泡沫開始暴露、土地流拍的事件頻頻發生，在土地收入預期不明朗的背景下'高度依賴土地財政的地方政府，開始試圖激活壓抑多年的農村土地“死產”這個“價值洼地”，就是可以理解的。

由于過去房地產行業屯地現象嚴重，今年年初頒布的《國務院關于促進節約集約用地的通知》明確，土地閑置滿2年的，依法應當無償收回的要堅決予以執行；而土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20％征收土地閑置費，尤其是對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價。

8月6日，國家統計局經濟述評稱，目前無論從宏觀經濟形勢、政策層面還是需求層面，都不支持房價持續高漲，“房地產的暴利時代已經終結，在長達10年的房價上漲之后，中國房地產市場開始向理性回歸”。國家統計局還認為，國內樓市上漲至遠離其基本價值，遠超國民的消費能力，其價格最終回落將成為必然。

8月26日，央行和銀監會聯合下發《關于金融促進節約集約用地的通知》(下稱《通知》)，《通知》規定，嚴格商業性房地產信貸管理，金融機構禁止向房地產開發企業發放專門用于繳交土地出讓價款的貸款。對國土資源部門認定的建設用地閑置2年以上的房地產項目，禁止發放房地產開發貸款或以此類項目建設用地作為抵押物的各類貸款(包括資產保全業務)。央行與銀監會聯合下發的《通知》，正是對《國務院關于促進節約集約用地的通知》在金融政策方面的具體化。

但是嚴重依賴土地財政來滿足本級政府開支運營的地方政府，盡管沒有旗幟鮮明跟中央唱反調，不少地方卻已經默默開啟了“救市”之旅。

5月6日，河北省建設廳宣布，河北省將建立住房公積金中心與房地產開發企業合作的貸款合作機制；將住房公積金貸款上限從30萬元提高到加萬元；開拓住房公積金個人貸款異地買房業務。此舉不但會刺激當地購房需求，在信貸收緊的情況下，開發商還可以轉向住房公積金處獲得一定的資金支持。

7月中旬，江蘇國土廳網站刊登了一則由南京市國土局提供的“新聞播報”：市國土局“采取有效措施促進土地市場平穩發展”，將出讓的土地規模從原先的200畝左右降低到100畝以下，有土地的土地出讓金付款期限被延長到一年。

同月，長沙市人民政府近期就出臺了《關于促進我市房地產業健康發展的若干意見》(下稱《意見》)，《意見》細化到將交易稅調整為1.1％；多項房地產稅費減免或延遲收取；以及公積金貸款首付降為20％。這些從土地、金融、稅收以及開發報建等各方面提出的優惠政策，被長沙業界看為旨在增強樓市消費信心。

7月下旬，在聽取了《上半年蕪湖房地產市場運行報告》，以及多家房地產商的“感言”之后，蕪湖市副市長洪建平明確表態，“政府將積極聽取各家開發企業的意見和建議，并采取相應措施進行調整”。近期被列入蕪湖市政府調整范圍內的，就有“調整一手房和二手房交易中的相關政策”，“調整住房公積金貸款政策，激活銀行現有資金，同時鼓勵二手房上市交易”等等。

這種曖昧的調整說明，土地政策已經出現了實質上的松動。而支撐地方政府這么做的最大動力，則是地方財政高度依賴土地財政這一事實。土地財政綁架地方政府

與2007年“地王”頻出的喧囂相比，2008年的土地交易市場多多少少顯得冷清。來自國土資源部的全國城市地價動態監測系統的數據顯示，今年上半年全國土地有接近50％都是以底價成交收場，更有10％左右的土地遭遇流拍流標。以北京市為例，6月份北京住宅用地僅成交了1宗地，整個二季度共成交土地11宗，即使和一季度的35宗相比也下降了300％。

國家發改委的數據顯示，2008年一季度，全國70個大中城市房屋銷售價格上漲11％，土地交易價格上漲16.5％。二季度房價同比上漲9.2％，漲幅比一季度下降近兩個百分點，土地價格漲幅回調則更加明顯，雖然土地交易價格同比上漲10.8％，但相比第一季度漲幅下降了5.7個百分點。

這種局面不得不讓地方政府大幅下調2008年的土地出讓收入預期。深圳市政府將今年的國土資金收入預期大幅降低到154.33億元，比去年215.6億元的實際收入下降超過60億元。而土地出讓金，基本上已是地方政府最重要的一塊財政收入。

有資料顯示，2007年房地產商交給政府的土地出讓金超過1萬億元，而當年地方財政總收入不過2.3萬億。再加上房企的營業稅、土地增值稅和企業所得稅，地方財政已“退化”成名副其實的土地財政，地方政府已經退化為“房地產商的附庸”。而地方政府是怎樣走到今天這個困局，則必須要從分稅制說起，因為分稅制正是土地財政的根源。

1994年的分稅制改革至今，一方面，中央把財權高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重。收入來源穩定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，幾乎都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，如地方工業增值稅的75％上交中央政府，另外的25％留給地方。但另一方面，中央在收繳財權的同時，卻把更多的事權層層下放給地方，把財政支出責任推給地方。在地方財政收入比例沒有明顯變化的前提下，地方財政支出的比例卻逐步走高。

也就是說，在分稅制改革中，中央政府一方面把財權上收，另一方面又把公共品供給的大部分責任作為政治任務“承包”給地方。當地方政府的本級財政收入不足以平衡財政支出的時候，為了滿足地方經濟發展的需要，維持龐大的行政機構的正常運轉，地方政府就只有兩個選擇：一個是尋求中央的轉移支付，即我們經常看到的“跑部錢進”，另一個則是謀求非稅收入，把增加GDP、稅源、土地出讓金作為頭等大事。

由于并沒有承擔與財權相對應的事權責任。中央也默認了地方的一些自收自支行為、甚至不規范的收入追求行為，由此導致了中國預算外收入迅速增加。這其中，土地出讓收入變得越來越重要，有不少地方政府的土地出讓金已經占預算外收入的60％以上。這就是為什么許多地方政府都在打著土地的主意，并變出花樣抬高地價的原因。

更糟糕的是，中國財政體制改革的最新取向也讓地方財政收入雪上加霜。

根據有關媒體披露，財政部財科所的方案認為，為了加大中央平衡地區間貧富差距的能力，所得稅最好改為中央稅。現在所得稅實行中央地方按64比例分成。2007年，中國企業所得稅收人7723.7億元，個人所得稅收入3185億元，合計占稅收總收入的比重為26.2％。同時，適當考慮加大增值稅地方分享比例。很多地方政府提出從目前的75:25，調整為50:50、60:40等分配比例。

發改委宏觀院的方案則更為大膽――它建議把增值稅全部改為中央稅!增值稅現為中國第一大稅種，2007年全國國內增值稅收入高達15609.9億元。增值稅也是地方稅收收入僅剩的最主要的來源，通常占地方稅收收入一半以上。

由此可以看出，所謂的最新財稅體制改革不僅沒有朝著“事權與財權相匹配”的方向演進，反而在“強干弱枝”的路途上越走越遠，地方政府收入與支出的缺口將進一步擴大。

發現農村“價值洼地”的意義

面臨如此大的收入壓力和資金缺口，對于地方經濟，釋放“凍結”的農村土地就成為一個值得嘗試的辦法。而從基本經濟原理上看，隨著城市化的發展，農村土地進行流轉和交易有迫切的現實需要。

2007年，中國人口約13億，城市化率約45％，根據政府相關規劃，到2020年，中國總人口約14.6億，城市化率將達到55％。按照上述數據測算，2007-2020年，大約有1-7億的城市新增人口，按照通用的每個城市人口占用100平方米的土地計算，約需要170億平方米的土地，即2550萬畝土地。如此澎湃的城市化進程和龐大的新增用地需求，自然需要農村土地作支撐。

國務院發展研究中心農村部部長韓俊在農村調研中發現，農村普遍存在一些傾向，如把整個農村納入城市建設規劃區，把農村集體土地全部轉為國有土地；或者隨意改變土地產權關系，“拿土地換身份”、“拿土地換社保”。類似的情況，在近年高速發展的城市化進程中大量存在，其結果是房地產商成為最大的受益者，而農民則成為最大的輸家。

從農民角度看，目前農民發展農業生產有大量的融資需求，卻因為沒有抵押物得不到信貸支持。

《IT經理世界》對陜西佳縣的一份調研資料顯示，截至2008年5月末：佳縣金融機構存款總額是6.08億元，其中農村信用社2.8億元，農業銀行是2.3億元，郵政儲蓄8828萬元。分別占比47.84％、38％和14.52％。可是在3.7億元的貸款總額中，信用社2.8億元，占75.96％，農業銀行是8433萬元，占22.67％，郵政儲蓄510萬元，占1.37％。

也就是說，信用社用47％的存款放出了75％的貸款，占整個貸款市場的3/4。另外的1/4中有絕大部分已經像抽血一樣被農行抽走，資金嚴重外流。

這是一個農業縣的金融服務全貌：機構3家，信用社作用是正面的，但根本無法全面覆蓋；農行現在基本上只存不貸，作用基本上為負面；郵儲銀行剛剛起步，還在探索階段。而且郵儲目前能提供的貸款也都是質押貸款，意義根本不大。

佳縣樣本典型地反映了當代中國農村金融困局：一面是可以再放大數倍的資金需求，一面是供給渠道的單一；一面是需求的多層次性，一面是金融機構政策的一刀切；一面是農民對于小額資金的需求，一面是正規金融機構的“嫌貧愛富”……

因此，激活壓抑多年的農村土地“死產”這個“價值洼地”，無疑將釋放出巨大能量，并隨之帶來信貸擴張、投資和就業增加、GDP增加等等一系列地方政府所樂見的現象。

而事實上，激活農村土地價值更大的意義在于，地方性的這種制度探索或許為全國性的農地改革提供了范本。目前中國農民最值錢的資產有兩個：一是農地承包權，一是宅基地使用權。依照《物權法》，這兩個都被定義為“用益物權”，也就是說，事實上就是農民的財產。但是目前現行法律卻規定兩者都不能抵押，事實上等同于限制了農民的財產權利。

從這個層面上講，地方政府的積極實驗，很可能成為難得的創新之舉。

篇（7）

有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬于農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關于土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應當定為多長

當土地為私有制時，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因為土地如果有產權，則永遠為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當土地是集體所有和國有時，土地的使用年期，則成為一個重大的問題。因為，土地的使用權要使用和交易，當一塊土地的使用權年限越長時，這塊土地的使用和再轉讓價值就越高；反之，使用年限越短，其價值就越低。為什么雖然規定農民的承包土地可以轉讓，但實際成交的較少呢？就是因為承包期太短，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產開發土地，期限為50年，當房屋到期后，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發生這種問題，即當初政府出讓給房地產商的年限為20年，房地產商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農村農民的耕地和宅地，還是城市里的企業和居民住宅用地，年期都太短。我認為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農村農民的耕地和宅地使用年期應當為999年，企業用地一般應當為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時間太短，應當延長。改良的辦法：農村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業用地，一般的年期延長為70年。

第三，農村集體土地是不是可以直接進入建筑等用地市場

如果土地所有制度進行改良的改革，則需要討論的一個問題是，農村集體土地是不是可以不通過國家征用，直接進入建設和各種用地市場？實際上，目前的許多鄉鎮企業用地，農村開發住房用地，有的鄉鎮已經被城市建設所包容，這些企業沒有通過征用程序已經用地多年，若將其改為國有用地，讓企業和住戶再交一次出讓金，實際是不現實的。對于農村耕地等集體用地，怎樣進入建設用地市場，有著兩種意見：一是農村集體用地必須先征用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農村集體土地可以直接進入建設市場，用不著先征用為國有土地，再由政府進行出讓。我認為，先征用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農村集體如果要出售自己生產的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認為，從所有權的法理上講，要么將農村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權，再將使用權出讓給其他使用者；或者讓農村集體土地直接進入建設用地市場，政府不應當再在中間干涉交易。現在的問題是，雖然農村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價格壓得較低，出讓價格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財政。如果是這樣，還不如將農村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農村的集體土地應該可以直接進入用地市場。

第四，土地怎樣交易和價格如何確定

土地的交易應當通過市場來分配，出價最高的，應當是土地的受讓者。而價格應當由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價格就應當高一些，而需求不旺地段的土地價格就應當低一些，而不應當由政府操縱土地價格。土地的出租，也應當由市場來確定。政府不應當干預土地出租市場的租價水平。

政府需要做的事情是，對土地價格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關鍵是，土地的交易不能一對一協商，而是要公開透明競爭，只要土地買家是理性的，競爭價格是市場最合理的價格。但是，土地出租則要區別對待，主要是土地產權明確的前提下，土地所有者和使用權所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個需求者出價的情況下選擇的租用者，出租價格就是合理的。但是，不排除農村土地集體所有時，村長為了自己的私利，將土地低價出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農村土地不能國有化的情況下，村民公開監督，是非常必要的。

第五，土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調控，實行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調控的舉措。但是，只要實行市場經濟體制，在任何國家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因為土地是一種生產要素，它要象資金、勞動、原材料等一樣隨著市場的調節而自由在用地企業和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。

篇（8）

具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：

（一）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；

（二）已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的；

（三）法律、行政法規規定的其他情形。

第三條市、縣人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地,應當通知土地使用者，擬訂該宗閑置土地處置方案，閑置土地上依法設立抵押權的，還應通知抵押權人參與處置方案的擬訂工作。處置方案經原批準用地的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

處置方案可以選擇下列方式：

（一）延長開發建設時間，但最長不得超過1年；

（二）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；

（三）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的，由政府收取增值地價；

（四）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；

（五）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；

（六）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還給政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。

對因政府、政府有關部門行為造成的閑置土地，土地使用者支付部分土地有償使用費或者征地費的，除選擇前款規定的方式以外，可以按照實際交款額占應交款額的比例折算，確定相應土地給原土地使用者使用，其余部分由政府收回。

第四條已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

第五條依照本辦法第四條規定收回國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書。

第六條市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據本行政區域內閑置土地的狀況，依據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃及各項建設對土地的需求，優先使用閑置土地。

建設用地能使用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準占用農用地。對閑置土地利用未達到規定標準的地區，應當核減其下一年度農用地轉用計劃指標。

第七條市、縣人民政府土地行政主管部門對依法收回的閑置土地，應當重新明確用途、設定使用條件、確定供地方式，并向社會公告。

收回的國有閑置土地，應當采取以下方式利用：

（一）在土地利用總體規劃確定的城市建設用地區內,應當按照土地利用總體規劃和城市規劃確定的用途安排建設項目或者其他臨時用途;近期無法安排建設項目,耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲備。

（二）規劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。

第八條收回的集體所有的閑置土地,應當采取以下方式利用:

（一）在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地區內，應當用于本集體經濟組織的其他建設項目；本集體經濟組織近期無法安排建設項目的，可以由縣級人民政府土地行政主管部門擬訂置換方案，報上一級土地行政主管部門批準后，依法安排其他建設項目，并對原集體經濟組織給予補償。

（二）規劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。

篇（9）

第二條*市市區規劃區范圍內的固有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據本辦法的規定，并根據土地市場供求現狀和城市規劃要求，對依法征用、收回和需收購盤活的土地進行儲備，經前期開發后，為建設項目用地提供前期服務的行為。

第四條市國土資源局主管全市的土地儲備工作;市土地儲備中心具體承辦*市市區規劃區范圍內的土地儲備的相關工作，包括土地征用、收回、收購、儲備以及土地出讓前期準備工作。

第五條國有土地的儲備范圍:

(一)為實施城市規劃而批準征用和農地轉用的土地。

(二)為公共利益需要收回的土地。

(三)因單位撤銷、解散、破產、產業結構調整、遷移等原因停止使用的行政劃撥土地。

(四)公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的土地。

(五)土地出讓等有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的土地。

(六)為實施城市規劃收回的土地。

(七)市政府依法收回的閑置土地。

(八)土地使用權轉讓中申報價格比標定地價低20%以上，市政

府行使優先購買權而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申請收回的土地。

(十)市區規劃區范圍內的無主土地。

(十一)其他需要儲備的土地。

非工業區的現有工業用地及工業廠房用地，無論是出讓地還是劃撥地，不改變用途轉讓或補辦出讓手續的，以及所出讓用地閑置兩年以上的，在進入土地交易市場前，一律先由市土地儲備機構進行可行性研究，認為值得盤整收回或收購的，經報市政府討論同意后，依法有償收回，進入市土地儲備中心儲備。

第六條市區規劃區內未征(轉)用的農用地，列入土地儲備規劃，進行規劃控制。

市區規劃區內的農用地需要儲備的，市土地儲備中心必須依法辦理征用手續。

第七條土地儲備須符合土地利用總體規劃、城市規劃實施的需要，符合城市經濟社會發展的需要，依法保護土地權利人的合法權益。

第八條儲備的土地應優先用于符合城市規劃的建設項目。進行房地產開發、商業、旅游、娛樂等經營性項目建設使用儲備土地的，須通過有形土地市場公開交易。

第九條納入儲備范圍的固有土地，由市土地儲備中心統一收回、收購儲備，原土地使用權人不得自行處置和拒絕收回、收購。

土地使用權被依法收回或收購的單位或個人，必須按期、按規定交付土地。

第十條市土地儲備中心應根據土地利用總體規劃、城市規劃和土地市場供求狀況，擬定土地儲備計劃。土地儲備計劃經市國土資源局報市政府審批后，由市土地儲備中心具體組織實施。

經批準列入土地儲備計劃范圍內的土地，應向社會公告。

第十一條市土地儲備中心應依照法律、法規和規章的規定，通過招標，選擇有相應資質的施工單位對儲備的土地進行前期開發。

第十二條土地收購儲備應依法辦理土地權屬變更登記手續。

第十三條市計劃、經貿、建設、規劃、財政、房產等管理部門應按各自職責，協助做好土地儲備的相關工作。

第二章土地儲備

第十四條土地儲備可采用下列方式:

(一)征用。根據土地管理法律、法規的規定將集體土地征收轉為固有建設用地。

(二)收購。根據原土地使用權人的投入情況進行貨幣補償，同時收回土地使用權。

(三)異地置換。根據原土地使用權人的投入情況，在另一地段置換同等價值的土地，同時收回原土地使用權。

(四)收回。依法應收回的土地，按有關法律法規的規定收回。

土地儲備機構在對前款規定的土地進行收回或征用時，應當對原土地所有權人、使用權人進行補償并辦理有關土地權屬變更手續后，對土地予以儲備。

第十五條收賄、收回儲備土地按下列程序進行:

(一)儲備土地的認定。

1、對土地使用權人申請收賄的用地，申請人攜有關資料向市國土資源局提出申請，經批準后由市土地儲備中心具體組織實施。

2、經市政府批準收購、收回的用地，由市國土資源局向原土地使用權人發出收賄、收回通知，原土地使用權人按通知要求向市土地儲備中心提供有關資料，由市土地儲備中心具體組織實施。

(二)權屬核查。市土地儲備中心對擬儲備的土地的權屬、土地面積、四至范圍、土地用途及地上建筑物、附著物等情況進行實地調查和審核。

(三)征詢意見。市土地儲備中心根據實際調查的情況，向市規劃、建設、房產等部門征求意見。

(四)確定規劃條件。由市規劃部門根據批準的城市規劃方案，提出擬儲備地塊的規劃設計條件及附圖。

(五)費用測算。市土地儲備中心根據調查結果和地塊的規劃使用條件，會同有關部門進行土地收購補償費用的測算評估;實行土地置換的，進行相應的土地費用測算。

(六)方案報批。市土地儲備中心根據土地權屬情況、規劃使用條件、及補償費用測算結果提出土地收購的具體方案，經市國土資源局報市政府審批。

(七)簽訂合同。收購方案經批準后，由市土地儲備中心與原土地使用權人簽訂《固有土地使用權收購合同》。

(八)收購補償。市土地儲備中心根據《固有土地使用權收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權人支付土地收購補償費用;實行土地置換的，按照土地置換的差價進行結算。

(九)權屬變更。原土地使用權人與市土地儲備中心按規定申辦土地、房產權屬變更或注銷手續。

(十)交付土地。根據《固有土地使用權收購合同》約定的期限和方式，原土地使用權人向市土地儲備中心交付土地和地上建(構)筑物。被收購的土地使用權一經交付，即納入土地儲備。

第十六條土地使用權人申請土地收購須提供下列資料:

(一)土地收購申請書。

(二)法人資格證明書和營業執照副本(屬個人的，應提供本人有效身份證明)，委托他人辦理的應提供授權委托書。

(三)土地使用權合法憑證。

(四)房屋所有權合法憑證。

(五)宗地圖。

(六)主管部門意見。

(七)其他需要提交的資料。

第十七條《固有土地使用權收殉合同》應當載明以下內容:

(一)合同雙方當事人。

(二)收殉土地的位置、面積、用途及權屬依據。

(三)由規劃部門提供的規劃設計條件及附圖。

(四)土地收胸補償費用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)創雙方的權利和義務。

(七)違約責任。

(八)解決爭議的方法。

(九)雙方約定的其他事項。

第十八條實施收購的土地以出讓方式取得土地使用權的，原《固有土地使用權出讓合同》從《固有土地使用權收購合同》生效之日起自行解除;由市國土資源局依法收回原《國有土地使用證》，并予以注銷。

第十九條土地收購補償費一般按收胸土地的開發成本計算。以出讓方式取得的土地使用權的，土地收購補償費還應包括對土地使用權人已支付的土地出讓金的補償，但應扣除原土地使用權人已實際使用土地期間應支付的土地出讓金部分。

第二十條土地收購補償費應當通過以下方式確定:

(一)由具有土地評估資質的評估機構依據市政府確定的土地基準地價和國家有關規定進行評估后，由市國土資源局依法確定。

(二)按住宅用地和工業用地基準地價的中間價確定。

(三)按收購合同約定的土地招標、拍賣所得的比例確定。

(四)涉及房屋拆遷的，按照《中華人民共和國房屋拆遷管理條例》的有關規定確定補償費。

以土地置換方式進行儲備的，按前款規定的方式分別確定置換土地收購補償費，由土地儲備機構與原土地使用權人結算差價。

第三章儲備土地前期開發

第二十一條市土地儲備中心對收購儲備的土地通過以下方式進行土地前期開發:

(一)市土地儲備中心在儲備的土地使用權出讓前，完成地上建筑物及其附屬物的拆遷、土地平整和設施配套等前期開發工作。

(二)原土地使用權人交付土地后，儲備土地使用權出讓前，市土地儲備中心可以依法將儲備土地使用權抵押貸款等。

儲備土地使用權抵押貸款的具體辦法，由市政府另行制定。

第二十二條土地儲備機構如需對儲備土地地上建筑物及附屬物實施拆遷、或進行土地平整和配套設施建設的，須依照有關法律、法規的規定采取招標投標的辦法，確定有資質的拆遷人或施工隊伍。

第二十三條土地儲備前期開發中涉及該土地使用權單獨或連同地上建筑物抵押或臨時改變用途的、或地上建筑物及其附屬物拆遷的，市土地儲備中心應持有關用地批準文件及土地收購合同，依法向有關部門辦理審批或登記手續。

第二十四條土地儲備前期開發活動應當遵守法律、法規、規章和市政府的有關規定，并不得損害公眾利益。

第四章儲備土地供應

第二十五條儲備土地供應實行年度計劃管理，納入當年國民經濟和社會發展計劃。市國土資源局應當根據年度土地供應計劃、城市規劃、土地儲備計劃和土地市場需求情況，制定儲備土地供應計劃，經市政府批準后執行。

經市政府批準的土地供應計劃，應當及時向社會公布。

第二十六條儲備土地供應必須堅持公開、公平、公正的原則，嚴格執行國家國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《協議出讓固有土地使用權規定》的有關規定，任何單位和個人不得干預。

第二十七條市土地儲備中心應當將土地供應計劃提交土地交易中心，土地交易中心應以公告方式公布土地供應計劃。公布內容包括擬供應土地的位置、面積、用途、土地出讓底價、土地規劃設計條件及附圖等。

第二十八條用于商業、旅游、娛樂、商品住宅等各類經營性項目的土地，必須依法采取拍賣、招標、掛牌方式進行出讓。

前款規定以外用途的儲備土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當依法采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

出讓國有土地使用權，應依照法律、法規和規章的規定采用招標、拍賣或者掛牌方式，采取協議方式的，不得違背有關規定。

第二十九條嚴格限制以協議方式出讓土地使用權，因城市建設重大引資、投資確需以協議方式供應土地的而且符合有關法律、法規的規定，必須在地價評估基礎上，報市政府研究批準?并將協議結果予以公布。

第五章土地儲備資金管理

第三十條儲備土地資金運作實行收支兩條線管理，并接受財政、審計部門的監督。

(一)土地儲備機構的人員經費、公用經費與土地儲備運作收支實行分戶分帳核算。土地儲備機構的人員經費、公用經費納入財政預算管理;土地儲備機構開展土地儲備的資金實行專戶封閉運作。

(二)土地儲備機構出讓儲備土地使用權的收入，按現行財政規定實行"票款分離、委托銀行代收款"的收支兩條線管理辦法。即由繳款單位(受讓方)直接將地價款繳入財政在銀行開設的征收帳戶。

第三十一條土地儲備資金及其相關業務工作經費的管理與使用，由市國土資源局提出并由市財政局核準后，報市政府批準。

第六章法律責任

第三十二條屬于本辦法規定的土地儲備范圍的國有土地不得自行轉讓，土地使用權人對符合儲備條件的土地，未申請儲備而擅自轉讓土地使用權、地上建筑物及其附屬物的，有關部門不得為其辦理審批、登記手續，并應依照有關規定進行處理。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規定簽訂《固有土地使用權收附合同》并支付土地收購補償費的，原土地使用權人有權解除《固有土地使用權收附合同》，并拒絕交付土地。

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土地儲備制度最早于1896年產生于荷蘭。在20世紀初期，瑞典也開展了土地儲備工作，隨后在一些歐洲國家先后推行了土地儲備制度。美國的紐約、夏威夷等部分地區也推行過類似于土地儲備的制度。借鑒國外的一些經驗和做法，我國于1996年在上海市成立了第一家土地收購機構――上海市土地發展中心，緊接著杭州市于1997年8月成立了杭州市土地儲備中心。1999年，杭州市土地儲備制度建設的成果和經驗在全國集約用地市場研討班上推出，得到了各地政府和土地管理部門的認同，隨后，南通、青島、武漢等地紛紛成立土地儲備機構。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

關于土地儲備制度的定義，國外學者有多種不同的理解，綜合來看，土地儲備的基本含義是：在土地尚未需要開發利用之前，預先有公共機構（團體）將其獲取并持有，以作為未來開發之用或用作實現某一公共利益。

結合目前我國各地城市土地儲備制度的運作模式和實踐過程及其所實現的功能和作用，筆者認為：土地儲備制度是政府為加強土地市場的宏觀調控，成立專門的土地儲備機構，運用市場機制收購、征購閑置或低效使用的土地，進行開發和整理，并予以儲備，然后根據城市規劃、土地利用總體規劃、土地出讓年度計劃和市場供求狀況，按時、定量的將土地投放市場，以達到壟斷土地一級市場和引導土地市場健康有序發展的目標的一種制度。

二、土地儲備制度在完善我國城市土地市場中的作用

1、壟斷城市土地一級市場，合理控制城市土地供給量，保證城市建設用地的可持續供應。隨著土地使用制度改革的深入，土地價值越來越凸現，在利益機制的誘導下，使得大量城市郊區的農村集體土地和城市劃撥土地隱性入市，造成了目前國有土地資產大量流失和土地市場運行混亂。通過土地儲備制度的建立，政府可以統一掌握城市土地的收購利供應，從而可確保土地供應的有序性和合法性，制止城郊農村集體土地的隱性入市、違法用地和越權批地等違法行為的發生，有效調控土地供應的規模和節奏，同時建立科學的土地供求狀況分析體系，準確確定城市土地市場供需狀況，然后據以確定土地供應規模，保證供應的有序和有效性。

2、盤活城市存量土地資產，提高土地利用績效。我國的城市土地所有權歸國家所有，長期以來實行土地劃撥使用，造成土地使用權主體分散，產權關系不好協調，閑置土地和未開發土地的開發難度加大，開發商不愿在閑置土地上投資開發。土地儲備制度建立后，土地儲備機構可首先將收購的土地進行開發整理為“熟地”出讓，減少開發過程中遇到的一些不確定因素，縮短開發時間，降低交易成本，使閑置土地統一規劃，統一開發，加快城市存量土地盤活的進度，提高土地利用績效。

3、增加政府土地收益，防止國有土地資產流失。目前我國國有土地使用權出讓以協議方式居多，大約占總量的95%，而招標、拍賣等市場化程度高的方式所占比例僅為5%。由于土地儲備制度實行存量土地統一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱性市場、灰色交易和“尋租”，提高土地招標、拍賣方式使用的比例，防止國有土地資產流失。同時，開發后土地所實現的土地增值能夠通過出讓政策確保上繳政府，從經濟上體現土地國有的性質。

4、提高城市居民的生活質量，有效調節住房價格。通過城市土地儲備制度能充分發揮市場中在政府的作用（一個正常和成熟的市場中，政府的主要職能應是提供法制、產權維護、市場秩序和基礎設施――樊綱），保證整個城市交通、綠地、基礎設施和公共設施的用地，使城市居民擁有暢通的交通系統、良好的基礎設施和便利的公共設施。同時，通過城市土地儲備制度的建立，能夠有效抑制土地倒賣和炒作等投機行為的發生，調控土地價格，使土地價格維持在合理的水平之上，從而使包含土地價格的住房價格保持在合理的水平之上，為居民提供可負擔的住房。

5、支持國有企業改革，調整城市土地的空間布局。由于體制性原因，我國有相當一部分國有企業長期處于虧損或經營不善的狀態。要搞活這些企業，就必須實現企業自身的造血功能，實施技術創新，轉換經營機制。要實現這些，最人的障礙是資金問題。通過實施土地儲備制度，政府可以將處于較好地段的企業用地統一收回，進行整合和適當開發，推向土地市場。所得土地出讓金得適當比例返還企業，由企業自行選址創業，并激活企業的技術更新和產業結構調整，增強企業的活力。由于企業的改造和搬遷，在一定程度上也能改善城市用地的布局，從而發揮各個地塊的區位優勢和土地潛力，實現城市政府土地經營收益最大化。

三、土地儲備制度運作程序設計及應注意的問題

借鑒國外的經驗和做法，結合國內各地實施土地儲備制度的實踐操作，筆者認為土地儲備制度的運作程序大致可設計為如下：

1、土地調查和規劃。通過與土地管理相關部門的協作取得土地利用相關的資料，包括城市土地總量、土地利用分類狀況、可納入儲備體系土地供應量等等。同時結合城市規劃、城市發展計劃、土地利用總體規劃等，做好土地年度利用計劃，把握土地供應的源頭。

2、土地的征用收購。這一階段是土地儲備機構取得土地的過程。土地的來源主要有兩個方面：新增土地和存量土地。對于新增城市用地，即“農轉非”用地，必須嚴格按照城市規劃、土地利用總體規劃和年度建設用地計劃，從量上嚴格控制新增土地。對于存量土地的置換、購買和回收要結合土地利用的實際情況給予原土地使用權主體一定的補償，減少這一過程執行的障礙。

3、土地的儲備。這其中包括土地的開發、土地的整理、土地的歸集。對于進入儲備體系的土地，儲備機構應將收購起來的土地進行開發和再開發，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎設施的配套建設，使其達到建設所需的“三通一平”或“五通一平”的條件，形成可供出讓和出租的“熟地”。然后儲備機構將已完成開發的土地進行儲備，等待出讓。

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1 城市土地儲備制度的概念

城市土地儲備制度是指，由城市政府委托或授權的機構通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發等一系列前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排。

2 城市土地儲備的功能

2.1有利于政府調控土地的供應能力

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場。只有儲備機構才能通過征、購、換、轉、收等方式將土地集中。直接進行儲備或者經過開發后進入儲備庫，然后按計劃從儲備機構出讓和出租土地。城市土地儲備制度的建立，政府掌握了城市土地的統一收購權，把分散的存量土地重新集中起來，同新征用地一起納入土地儲備體系。

2.2盤活存量土地資產，促進國有企業改革

建立土地儲備制度，預上市地塊由土地儲備中心統一收購，土地收益按合約及時足額到位，促進了國有企業的產業結構優化，克服了原企業自發招商時土地產權交易操作不規范、交易資金不能及時到位、企業改制進程遲緩等弊病。

2.3優化城市土地利用結構，改善城市功能

我國的很多城市的生產功能很強，在城市內部有相當多的工業用地。相應的，城市中的交通用地、道路廣場、綠地的比例遠低于發達國家。由于市場發育程度低，產權不清晰，交易成本巨大，如果僅僅依靠市場的力量來優化城市內部的土地利用結構，將會是很漫長的一段時間。同時由于市場機制無法滿足社會對公共品的需求，具有外部效應的公共土地產品，如城市道路、橋梁等市政設施和公園、綠地等非盈利性事業的供給無法得到切實的解決。通過土地儲備制度，運用行政手段加快舊城改造的步伐，通過統一規劃、統一配套、統一開發、統一建設、統一管理，降低城市更新的交易成本，解決當前城市建設中局部建設與整體規劃、項目建設與區域功能之間的矛盾，改善城市的土地利用結構，改善城市功能。

2.4提升土地資本價值，調控城市經濟發展

通過土地儲備計劃，對儲備區域的土地進行集中成片設計和整理，重點進行基礎設施的建設，改善區位條件，使儲備的土地形成聚集和規模效益，從而提升城市土地資本價值。通過土地出讓，依靠市場運作形成城市基礎設施資金的良性循環，提高政府經營城市的能力。同時，政府通過控制土地供應來調控城市投資、引進外資的方向、速度和規模，對城市產業結構的合理調整進行適度調控，促進城市經濟快速、協調發展。通過土地儲備制度，提高了土地資源配置的市場化程度，促進了公正、公開和公平的土地市場的發育。

2.5有利于土地利用總體規劃和城市預測

規劃在空間上有較強的剛性，即規劃的土地用途經確定后一般不能改變。而現實中預測在實現時間上卻有較大的彈性。即實現規劃的時間可能因經濟條件不具備或土地使用權分散調整難度大等原因變得難以預測。在按規劃實施舊城改造中這種情況非常突出：實行土地收購儲備制度，可以對按城市規劃近期需要調整改造的土地優先收購。進行集中成片的整理，并按規劃用途出讓。使政府能夠比較準確地把握住規劃實施的進程，也使得以往靠社會投資難以實施的集中成片的舊城改造規劃在土地收購儲備機制的調節下逐步實現；增強了政府推動城市發展、促進規劃實施、調整城市用地結構的主動性和宏觀調控能力。

3 城市土地儲備機制運行模式的內涵

城市土地儲備機制實際上是法律規范下的城市土地使用權的調節轉換機制。也就是說，由政府授權的城市土地儲備與開發公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發，將這些城市用地變為“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根據城市經濟發展對城市土地需求或土地供應計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購――土地儲備――土地出讓”三個環節構成。

3.1土地收購

通過土地收購，實現土地資源由農村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發公司集中。土地收購主要包括：（1）回收。城市土地使用權的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權的強制回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發的城市土地使用權。。二是城市土地使用權的到期回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權到期而原土地受讓人又不愿意繼續給付土地出讓金受讓的土地，實施正常回收。（2）收購。城市土地儲備與開發公司對于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權。（3）置換。對于在企業改制中，部分使用不合理的工業用地，城市土地儲備與開發公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權的置換來達到收回這些土地使用權的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。（4）征用。城市土地儲備與開發公司通過對農村集體所有制土地的預征或實征，將列入城市發展規劃的集體土地轉為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。（5）整理。城市土地儲備與開發公司在接受委托整理不同土地所有權或土地使用權的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權或土地使用權，并將其作為城市土地儲備的來源。

3.2土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府委托或授權的城市土地儲備機構在取得土地使用權后，可以自身或委托專門的機構或單位，對城市土地實施開發或再開發，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發，可增加城市土地儲備機構的經營利潤。對于城市土地儲備機構而言，只要按計劃科學安排這些市場土地的前期開發，是有利可圖的。城市土地的前期開發與整治，可以為城市土地的招標拍賣創造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔保，由被收購、征用土地的單位到金融機構貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區移建或生產經營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償等；由城市土地儲備中心對所儲備的城市土地實施開發整理，并予以招標拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構的壟斷收益卻不能得到充分體現。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。城市土地儲備時間的長短，應根據城市發展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。

3.3土地出讓

無論是通過收回、收購、置換以及征用進入城市土地儲備與開發公司的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統一納入城市土地供應總量計劃，進入市場的方式可以是協議、招標和拍賣。隨著土地市場交易行為的規范化，城市土地出讓或年租的方式應轉為招標、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現城市土地資產的收益。建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權的方式，也可根據供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現城市土地資源充分利用，增加國有土地資產收益。