土地承包論文大全11篇

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篇（1）

二、基于農地流轉視角的涉農金融支持供求分析

（一）農地流轉引發的金融支持需求分析

農地流轉激發了涉農金融支持需求新領域。對于流入戶而言，流轉后要加強產業規劃、土地重整和治理，后續要完善農業基礎設施建設、農業機械設備購置、新型農業技術引進以及農業生產資料購買，這些因素都需要金融資金的支持和引導。據調查，溫州大規模土地流轉中，低丘緩坡、山地類土地流轉意向更強，期限更長，占較大比重；此類土地流轉后，土地平整、機耕路建設等投入需大量資金，投資回收期要達到5年以上，對中長期融資缺口較大。對于流出戶而言，將會轉向從事二、三產業的就業創業，消費需求不斷升級，居住條件需要改善，也進一步延伸出農戶的金融需求。然而，由于農業固定投入、生產投入具有較強的專用性，經營權、農業設施等評估難、流轉難、處置難，使涉農融資需求受到嚴重抑制。由于農地從分散走向集中，由“小生產”轉向“大生產”，業主的金融需求出現了5個方面的變化：貸款對象由眾多單個農戶向規模業主轉變，貸款額度由小額分散向大額集中轉變，貸款方式由小額信貸向抵押保證類轉變，貸款期限由短期周轉向中長期轉變，貸款風險由分散趨于集中，風險控制難度加大。農地規模流轉帶來的金融新需求對現有農村信貸產品創新提出了新要求，要求金融機構增大貸款額度，創新貸款方式，延長貸款期限，降低貸款利率。

（二）涉農金融支持供給情況分析

2013年末，全市涉農貸款余額3323.11億元，占比45%，較上年增長10%。農信系統11家、農行、農發行、郵政銀行和村鎮銀行等涉農金融機構發揮了主力作用，5類機構合計占比42.55%，農信系統、農發行和村鎮銀行涉農貸款占機構貸款余額均超過70%，農行和郵儲銀行涉農貸款占機構貸款余額50%左右。從總量指標看，涉農金融支持力度不小，但實質上這些以“農”名義的貸款資金大部分還是流向二、三產業，真正支持農地流轉和現代農業發展的資金嚴重不足。1.信貸對象結構嚴重不平衡，農業金融支持不足從貸款對象看，2013年對農戶和農村企業的貸款余額合計3243.99億元，占涉農貸款總額97.62%，對家庭農場、專業合作社和農業企業的信貸支持只占2.38%。很顯然，對農戶和農村企業的金融支持主要是從事二、三產業，真正對從事現代農業生產的主體支持不夠，對農地規模化、產業化經營支撐不足，也制約了農地的進一步流轉。截止2014年9月，溫州市對農地承包經營權抵押貸款才3筆。2013年，抵押貸款占涉農貸款總額57.24%，比2011年上升1.8個點，保證貸款占涉農貸款總額40.51%，信用貸款僅占1.25%，抵押保證貸款占比遠遠高于信用貸款，而且呈逐年遞增態勢。由于農戶從事的二、三產業，抵押擔保資源較多，主要以抵押擔保獲得信貸；而農業經營可用于抵押、質押品缺乏，擔保機制也不夠健全，以信用貸款為主，其他貸款方式為輔。其中農地的經營權抵質押，可以作為金融支持農業發展的一個突破口。3.信貸期限結構不合理，以短期貸款為主從信貸期限看，中長期貸款（1年以上）總量有所增加，由2012年的273.19億元增加至2013年459.77億元，增長了68.3%。而1年期及以內短期貸款從2012年的2278.88億元增至2013年的2863.34億元，比重由75.46%提高至86.16%，增長更快。若從支持農地流轉角度看，貸款短期化和經營權的流轉期限、農業生產周期是難以匹配。4.利率水平有所下降，但涉農融資成本仍較高基準利率上浮30%以內的貸款發生額為3685.60億元，較以往年度有所增加，總體貸款利率有所下降。但用于支持農業發展的信貸，由于缺乏必要的抵押品，利率水平普遍較高，上浮30%以上，甚至達到上浮50%。而農業作為極具外部效應的綠色產業，風險大、回收期長，這樣的利率水平仍難以承受，其融資成本仍顯過高。除信貸支持之外，擔保、保險等配套金融支持也沒有跟上農業發展和土地流轉新形勢。現階段，還沒形成評估、擔保機制，政策性農業保險難以覆蓋特色種養、休閑觀光和都市農業等新型業態，各項因素相互作用，致使整個涉農金融支持體系并未形成。

（三）溫州農地流轉金融支持供給與需求矛盾分析

可見，現有金融管理體制已難以適應農地流轉和農業集約規模發展所需，供需存在總量和結構性不平衡，資金配置效率不高，涉農金融市場有效性不夠，金融抑制現象較為嚴重。1.涉農信貸增長緩慢與涉農金融需求旺盛的矛盾農業經營風險大，回報周期過長，金融機構與農戶、涉農組織間存在嚴重信息不對稱，金融機構放貸收集信息成本高，導致涉農貸款總量增長緩慢，遠遠難以滿足農地流轉金融需求。2.貸款期限與農地流轉期限的錯配矛盾涉農貸款主要以1年及以內的短期貸款為主，2013年，1年期以上的中長期貸款僅占全部涉農貸款的13.84%，貸款期限短期化。而流轉后的土地大多用于規模化特色種植，資金投入大，回報期較長，存在貸款短期化與需求長期化的矛盾。3.信貸產品單一化與涉農金融需求多元化的矛盾農地流轉帶來資金需求新領域以及農地流轉出現金融需求新特點，都顯示對信貸產品需求呈現多元化趨勢，尤其涉農產權抵質押需求不斷增長，這與信貸產品單一、信貸方式僵化嚴重不符。4.信貸對象結構缺陷與支持新型農業經營主體發展的矛盾當前涉農貸款主要支持農戶和農村企業，比重高達97.62%，對農業企業、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體支持明顯不足。

三、需求導向型涉農金融支持創新路徑思考

農地流轉市場體系和涉農金融市場體系兩者間相互作用、互促共進，而現階段，兩者之間存在結構性素質性矛盾，難以形成良性互動。一方面，農地流轉市場不完善導致金融有效需求不足，農業產業和市場特點決定了農業經營主體有需求但難以滿足金融機構的客戶標準。當前，流轉市場存在農業經營組織制度不健全、涉農產權模糊、流轉配套制度缺失等問題，以致農業經營資產專用性很強，農地經營權、農業經營設施等涉農產權難以評估、難以處置，涉農金融交易成本過高，突出表現為農業生產經營領域的融資難、融資貴等金融需求抑制現象。另一方面，涉農金融市場不完善導致了金融支持有效供給不足，金融產業和市場特點決定了現有以銀行為主的金融機構難以提供符合涉農客戶要求的金融產品。涉農金融市場不同于傳統金融市場，是相對獨立于傳統金融市場，要求所需的金融支持更加多樣、產品更具個性、風險管控更加復雜。當前，涉農小微金融發展不足、金融服務流程和產品創新不夠，市場結構不合理導致了金融市場效率不高。可見，當前涉農金融最大的問題是市場有效性不夠，供求難以有效對接。因此，要把農地流轉制度建設和涉農金融市場制度建設有效結合起來，著力從供需兩個方面加強涉農金融市場有效性建設，充分發揮涉農金融市場有效配置資源的作用。需求角度，要以形成金融有效需求為目標，以農地流轉制度完善為切入點，培育壯大新型農業經營主體，加快流轉平臺、信用體系、評估擔保等配套建設，解決市場信息不對稱問題，不斷降低金融支持的交易成本，充分拓寬抵質押權范疇，增強涉農金融的有效需求。供給角度，以需求為導向，建立與市場需求多元化、多層次相匹配的涉農小微金融服務體系。一要推進組織下沉，強化金融技術創新，降低服務成本；二要推進產品服務創新，滿足多層次性、個性化的金融需求。

四、有關政策建議

（一）加強政策集成創新，培育涉農金融有效需求

1.健全農地流轉配套制度加快農地確權頒證，完善農地流轉農戶的社會保障體系，探索建立耕保基金，增強農戶流轉意愿。完善新型農業經營主體扶持政策，加大家庭農場、專業合作社等合作農業經濟的支持力度。以縣域為單位探索建立土地流轉池，對山地、林地等拋荒地實施征用、收購、置換，然后對土地進行集中開發和儲備，實施委托經營，加以證券化發行地票，強化其融資功能。完善信貸違約配套措施，探索村集體內優先流轉處置、優先贖回制度。2.深化豐富農地流轉平臺市、縣級平臺要加強政策宣傳指導，提供法律援助和政策咨詢，強化流轉信息搜集、登記、、合同備案、規范管理等功能，鎮級平臺積極做好集中連片整理、基礎設施改善相關服務，創建規范有序的流轉市場。培育和引入市場化的土地流轉、資產評估、風險評定等中介機構，豐富流轉市場功能，建立市場化的流轉配套服機制。3.建立健全風險補償機制建立財政貼息制度，對農地流轉項目信貸進行貼息，降低融資成本。建立農業風險補償機制，按照抵質押貸款額度的10%比例建立全市統籌的風險補償基金，對因不可抗力造成的貸款損失予以一定比例補償。

（二）加強小微金融建設，完善涉農金融市場結構

1.發展壯大涉農金融機構引導農村商業銀行、村鎮銀行等地方金融機構率先開展農地流轉有關的金融支持創新，推動與農村“三位一體”農業經營體系、農業企業的金融合作。鼓勵郵儲銀行、農業銀行等涉農銀行下沉服務機構，合理布點涉農專營機構，擴大涉農服務半徑。以普惠制金融為導向，加大對涉農金融機構在發展小微金融機構和涉農金融專營機構方面的政策傾斜和扶持鼓勵，給予財政存款和稅收優惠上的支持。2.培育發展新型金融組織以金改為契機，制訂出臺新型民間金融組織支持農地流轉的專門辦法，引導和規范民間資本支持農地流轉和農業發展。深化小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務中心等機構建設，探索與涉農產權交易平臺合作機制。探索建立全市農業投資引導基金，加快小微農業企業上規模、上檔次，拓寬其債股權融資渠道。3.建立健全農信擔保系統建立多主體、多形式的農信擔保體系，鼓勵政府出資的各類信用擔保機構和現有商業性擔保機構對土地流入具有一定規模、符合產業化發展方向、具備經營規模、資信狀況良好的新型農業經營者提供貸款擔保。深化農村信用合作，積極開展圍繞農業產業鏈的擔保創新，鼓勵專業合作社、行業協會、農業公司為農業大戶的土地流轉項目融資提供擔保。

（三）加強金融技術創新，提高涉農金融市場效率

1.建立健全涉農征信體系加快農村征信體系建設，推進信用鎮、信用村、信用戶評定，營造良好農村社會信用環境。建立新型農業經營主體信用檔案制度，將家庭農場、專業合作社、農業公司等經營主體的信用狀況納入人民銀行征信體系，并在人民銀行征信中心動產融資（權屬）登記系統中公示，降低涉農金融支持機構的信息搜集成本。2.鼓勵信貸審批流程創新要加強基層金融機構的金融審批自，提高涉農貸款的不良容忍度，建立獨立的信貸考核制度，激發涉農金融機構的金融創新動力。要督促各涉農銀行將經營權、農業設施抵質押納入信貸系統常規流程，重視涉農業務流程優化，實現貸款設計、申報、審批、發放、貸后管理等業務環節專業化分工、標準化操作，既提高了審批效率，又有效控制風險。3.鼓勵微貸技術創新職能部門牽頭，面向新型農業經營主體和涉農金融機構，組織開展涉農金融服務的專業知識培訓，引入臺灣等先進地區的小微信貸技術和管理理念，培育涉農金融信貸專業團隊，轉變涉農服務理念，降低金融技術創新的培訓成本。借鑒省內臺州銀行、浙江泰隆商業銀行、浙江民泰商業銀行推行的微貸技術，注重實地調查，多方獲取軟信息交叉檢驗管控信貸風險，解決信息不對稱問題。

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擔保簡單來說是指促使債務人履行債務，保障債權人的債權得以實現的法律措施。擔保具有兩項公認職能，其一是保障債權實現；其二是促進商品流通和資金融通。抵押是一種重要的擔保方式。在傳統民法中，抵押權是指在債務人或第三人不移轉占有的不動產上設定的擔保債權人債權的擔保物權。只有可以流通的不動產才能設定抵押。隨著社會經濟的發展，財產種類也日益多樣化。原來不動產是最主要的財產類型的觀念逐漸更新。某些動產（如飛行器、汽車等）、不動產物權（如地上權、采礦權等）的價值或所包含的價值往往超過一般不動產，且對社會經濟運行、國計民生關系重大。由于這些類型的財產被過多限制或不能抵押，其經濟效用沒有得到最大限度的發揮，從而阻礙了社會經濟的發展。鑒于此，名國紛紛突破陳規，先后立法允許在動產及某些不動產物權上設定抵押權，其結果是，不但無損抵押權制度的原有作用，而且能順暢地達至抵押權的功能。我國現行《擔保法》也不再囿于傳統民法中的抵押權為不動產物權的概念。從《擔保法》第34條所規定的來看，抵押權標的既有不動產也有不動產物權，以及其他可依法用于抵押的財產。以土地使用權設定抵押是我國抵押制度的一項特色。這也為以不動產他物權設定抵押開了先例。土地承包經營權與土地使用同屬于不動產他物權。從理論上講既然土地使用權抵押制度可行并獲得成功，那么土地承包經營權抵押制度同樣可行，亦能獲得成功。土地承包經營在農民所擁有的全部財產中所占比例極大，但由于法律不允許（或限制過多）流轉，其財產價值并沒有得于充分發揮。農民手中有土地承包經營權，卻苦于無資金投入，往往又告貸無門，農民難于籌措資金，很大程度上是因為農民不能為借款提供擔保，畢竟農民能用于抵押或質押的財產不多。以土地承包經營權設定抵押無疑能保障債權得以實現，又能使農民籌借到資金，從而緩解農民借款難的矛盾，促進農業資源合理配制。

《民法通則》、《農業法》都有關于土地承包經營權的規定，但這兩部法律都沒有涉及土地承包經營權的流轉，更沒有涉及到土地承包經營權的抵押。《擔保法》雖然規定了抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒灘等地的土地使用權可以抵押。但畢竟土地承包經營權不同于土地使用權。因此，該規定并不能成為土地承包經營權抵押的法律依據。首部規定土地承包經營權抵押的法律是《承包法》，該法第49條規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”可見，該規定和《擔保法》第34條第六項是土地承包經營權抵押的直接法律依據。從《承包法》第49條來看，用于抵押的土地承包經營權應具備兩個條件。第一、土地承包經營權須通過“其他方式”承包土地而取得，即通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地；這是相對家庭承包方式而言；第二，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書。既然通過“其他方式”取得的土地承包經營權可用于抵押，那么通過“家庭承包方式”取得的土地承包經營權可否設定抵押？《承包法》第32條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉。”這里既沒有明確允許，也沒有禁止土地承包經營權通過抵押這一方式進行流轉。從民法理論層面來考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，土地承包經營權人就可在通過家庭承包方式取得的土地承包經營權上設定抵押權。但是，我們注意到，抵押權的實現往往耗時過長，而通過家庭承包方式承包的土地多為耕地，其中基本農田所占比例極大。耕地（含基本農田）多以種植糧食或其他短期農作物為主，時間緊、季節性強是其經營特點。抵押權實現拖時間久了，容易導致錯過種植季節，最終造成耕地拋荒的后果，這不利于耕地的保護，也不利于農村經濟的發展。因此，筆者認為，在抵押權實現耗時過長這一技術問題解決之前，不宜用通過家庭承包方式取得的土地承包經營作抵押。同時呼吁有關部門盡快就此方面作出規定。下文提到的土地承包經營抵押僅指通過“其他方式”取得的土地承包經營權抵押。

二、土地承包經營權與其地上種植物（不包括林木、草地）

土地承包經營權是承包方依法享有承包土地使用、收益和土地承包經營權流轉以及自主生產經營和處置產品的權利。在承包地上種植農作物是土地承包經營權人進行生產經營的主要形式。地上種植物是依附于土地的財產，和土地承包經營權有密切聯系。但兩者不是主物與從物的關系，因此，在土地承包經營權上設定抵押權時，抵押權效力不適用最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第63條“抵押權設定前為抵押物的從物的，抵押權的效力及于抵押物的從物”的規定，即以土地承包經營權設定抵押時，抵押權效力不及于地上已有種植物，除非當事人事先有約定。由于土地承包經營權與地上種植物有密切聯系，特別是與地上長期種植物關系尤為密切，單獨以土地承包經營權或地上種植物作抵押，在實現抵押權時會遇到困難，因此，筆者建議規定如當事人以地上長期性種植物設定抵押的，應連同土地承包權一并抵押。

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采取多種有效形式，繼續讓法律法規和政策下鄉、進村、入戶，不僅要使廣大農村基層干部，特別是領導干部、調解仲裁人員熟練掌握和準確把握法律法規與政策，增強責任意識和法制觀念，提高政策水平和工作能力，而且要讓農民群眾理解和領會法律法規和政策的實質，做到知法、懂法、守法，并依據法律法規和政策維護自己的合法權益。同時，農業主管部門對違法違紀案件要嚴肅查處。工作中，著眼于把群眾上訪問題化解在基層，按照抓早、抓小、抓苗頭的工作思路，變農民上訪為干部下訪，堅持排查和化解并重，使矛盾消滅在萌芽狀態。

2.進一步落實責任制，妥善解決農村土地承包經營糾紛問題

進一步落實農村土地承包經營糾紛屬地管理責任制、案件包保責任制、領導接待制和責任追究制度，制定和落實工作預案，按照“分級負責，誰主管、誰負責”的原則，加強土地承包矛盾糾紛問題的排查和整改，繼續接待和協調處理好農民因土地承包經營糾紛而引發的上訪工作。既要抓好一般性案件的處理工作，又要重點抓好越級訪、群體訪案件的督辦工作和疑難案件的指導工作。對群眾上訪反映的一般性問題，按照工作制度，及時轉交相關農業行政主管部門辦理。對少數解決難度較大的上訪案件，通過耐心細致的思想教育和有針對性的法律政策宣傳，積極主動地做好說服解釋工作，能解決的盡快解決，對依法不能或一時難以解決的問題，盡量向群眾解釋清楚，有針對性地做好思想工作，征得群眾的理解和信任，減少重復上訪和越級上訪的發生。

3.積極建立解決農村土地承包經營糾紛的長效機制

深入開展農村土地承包管理規范化建設。各級政府要認真貫徹落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，加強調解仲裁體系建設，配齊配強調解仲裁員，搞好業務培訓，完善工作制度，逐步建立起以調解為基礎、仲裁為依托、司法為保障的農村土地承包經營糾紛仲裁工作體系。進一步完善承包合同，健全土地資源臺賬，全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，大力實施農村土地承包信息化管理，切實加強農村土地承包檔案管理和制度建設，努力實現土地承包規范化管理。

4.完善農村土地承包經營糾紛聯席會議制度

保持相關部門協調聯動、齊抓共管的高壓態勢。在鞏固農村資源糾紛集中整治和作風建設涉農問題專項治理成果的基礎上，進一步完善農村土地承包經營糾紛聯席會議制度，協調各級有關部門加強溝通，密切合作，按照抓重點部位、抓關鍵環節、抓突出問題的原則，健全“排”、“調”、“防”、“控”相結合的工作機制，形成黨委、政府統一領導，成員單位協調配合、齊抓共管、上下聯動的新機制、新格局。進一步明確和落實各級、各部門化解矛盾糾紛、維護社會穩定的具體責任，始終保持高壓態勢，做到勁不松、力不軟，促進工作早安排、矛盾早排查、問題早解決。行跟蹤，落實案件包保責任人，促進上訪案件的有效解決。

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我國當前土地承包金制度立法欠缺。如專門調整規范土地承包經營的《農村土地承包法》，雖然首次以法律直接規定土地承包雙方當事人的權利和義務，但在承包合同的條款及當事人雙方的權利和義務條款中均未提及土地承包金，僅在第45條對以招標、拍賣、公開協商等方式進行的其他方式的承包中，提到承包金的確定、議定問題；現行的《物權法（草案）》雖然明確規定了土地承包經營權的物權性質，可在整個條款中也未涉及到土地承包金的問題。這不是說在我國法律上沒有確立土地承包金的必要，相反地在我國現階段，確立土地承包金制度具有多方面的意義。

有助于土地承包經營制度的有效實施

土地作為重要的生產資料，具有巨大的經濟價值，尤其對于廣大農民來說，其重要性自不必說。但是在各行各業急需大量用工、人員可以自由流動的今天。如果取消了土地承包金，完全采取“無償”的方式，那么上述具有成員資格的農民也會要求自己的一份土地。近些年來，我國農村許多地方棄耕、拋荒或毀田、濫占農地建房等破壞地力、改變土地用途的現象的出現固然是農地經濟效益的低下造成的，但土地承包金的約定不明，承包人責任不清顯然也是一個重要原因。

規定適當的土地承包金對土地承包人起著一定的“刺激”作用，它意味著如果土地承包人不積極行使土地權利獲得較大收益的話，將會無利可圖甚至得不償失，從而刺激農民要么積極有效地使用土地，要么一心一意去從事其他工作或放棄土地承包，或將土地流轉出去交給有能力有條件能使土地較大增值的人使用。這樣土地承包金的確立，既使得無能力或不愿意種地的人打消了白白獲得土地的念頭，又使得有能力、有愿望種地的人通過自愿承擔相應數額的土地承包金的方式獲得適合自己需要的土地，從而保證土地使用效益的最大化，使土地承包經營制度的實施既注重了公平又兼顧了效率。

有助于促進農民增收

我國政府近年來一系列的農村改革措施，其中最重要的內容就包括取消城鄉統籌、農民的各種集資收費、農民的積累工和義務工，調整農業稅和調整農業特產稅，就是要減輕農民負擔，積極促進農民增收。那么怎樣做到減和增呢？

我們都知道，過去我國鄉村一級的運行很大程度上依賴于與農業稅相關的各種地方附加，現在這些沒有了，那他們的收入從何而來，或者說會不會產生新的隱性的債務問題？他們會不會因為土地承包金法律沒有作規定而在上面做文章？因此，法律明確規定土地承包金可避免在土地承包金問題上導致農民新的隱性的債務的產生。另外一方面，黨和國家改革措施是要推進農業結構調整，發展農業產業化經營，轉移農村富余勞動力，土地承包金的確立可以起到這樣的作用，這點前文已有分析。而當不種田的農民下決心把承包地流轉出去去從事其他工作時，他不僅在土地流轉中獲得收益，而且在從事其他工作中還能增收，當然土地經營者也可以更好地進行規模化、產業化經營，取得更多收益。

有助于促進農村的穩定

《農村土地承包法》第5條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”因此可以說，在法律上農村集體經濟組織成員都應享有土地承包經營權。但實際上，由于《農村土地承包法》實行“增人不增地、減人不減地”的原則，并明確規定，在長達30年的承包期內發包方不得收回和調整承包地，應當用于調整的承包土地或者承包給新增人口的土地只能是機動地、新墾地、退包地等。這也就是說發包方若沒有機動地、新墾地、退包地，將無法調整土地，在承包期內新加入的成員（如因出生或入籍）也享受不到土地承包經營權。即使在那些切實取得土地承包經營權的成員之間，也會因為自身情況的差異及各種原因而獲得數量不等的土地承包經營權。為此，近些年來我國土地承包經營權益問題糾紛時有發生，甚至演化為嚴重的社會后果，這是當前我國農村不穩定重要因素。向土地承包人或土地實際使用人收取一定的承包金，然后將土地承包金取之于民，用之于民，用于農民的集體福利、公益事業和土地承包保障等，使放棄、少包或無地可包土地的農民可以從中受益，使因婚姻關系變動客觀上在新的承包期到來前無法再分得土地的婚姻當事人可以得到土地承包保障金。這樣就可以在很大程度上緩解因土地承包經營權益問題而發生的糾紛，又增強集體在農民心目中的地位，使其個人利益與集體利益密切相關。

有助于解決農村公共事業等投入匱乏問題

2005年11月29日至12月1日在北京召開的中央經濟工作會議明確提出，要加強農村基礎設施和社會事業建設，加快推進農村道路、飲水、電網、通信等基礎設施建設，繼續增加農村教育、文化、衛生等方面的投入。我們欣喜地看到，我國財政正在逐步向公共財政轉變，財政投入已經涉及到了農村的各個領域，但我們應清楚由于農村地域的廣闊、人口的眾多，在相當長的時期內，農村的問題主要還要靠自己，單靠國家投入是不行的。那么經費何來？有人主張采取“一事一議”，筆者認為此法其結果只能是耗時、費力、無果無錢、無事能成，從長遠和農村實際考慮主要還要靠基于土地所有權而收取土地承包金，這是土地承包金作用使然。

有助于農村集體所有權的體現

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采取多種有效形式，繼續讓法律法規和政策下鄉、進村、入戶，不僅要使廣大農村基層干部，特別是領導干部、調解仲裁人員熟練掌握和準確把握法律法規與政策，增強責任意識和法制觀念，提高政策水平和工作能力，而且要讓農民群眾理解和領會法律法規和政策的實質，做到知法、懂法、守法，并依據法律法規和政策維護自己的合法權益。同時，農業主管部門對違法違紀案件要嚴肅查處。工作中，著眼于把群眾上訪問題化解在基層，按照抓早、抓小、抓苗頭的工作思路，變農民上訪為干部下訪，堅持排查和化解并重，使矛盾消滅在萌芽狀態。

2.進一步落實責任制，妥善解決農村土地承包經營糾紛問題。

進一步落實農村土地承包經營糾紛屬地管理責任制、案件包保責任制、領導接待制和責任追究制度，制定和落實工作預案，按照“分級負責，誰主管、誰負責”的原則，加強土地承包矛盾糾紛問題的排查和整改，繼續接待和協調處理好農民因土地承包經營糾紛而引發的上訪工作。既要抓好一般性案件的處理工作，又要重點抓好越級訪、群體訪案件的督辦工作和疑難案件的指導工作。對群眾上訪反映的一般性問題，按照工作制度，及時轉交相關農業行政主管部門辦理。對少數解決難度較大的上訪案件，通過耐心細致的思想教育和有針對性的法律政策宣傳，積極主動地做好說服解釋工作，能解決的盡快解決，對依法不能或一時難以解決的問題，盡量向群眾解釋清楚，有針對性地做好思想工作，征得群眾的理解和信任，減少重復上訪和越級上訪的發生。

3.積極建立解決農村土地承包經營糾紛的長效機制，深入開展農村土地承包管理規范化建設。

各級政府要認真貫徹落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，加強調解仲裁體系建設，配齊配強調解仲裁員，搞好業務培訓，完善工作制度，逐步建立起以調解為基礎、仲裁為依托、司法為保障的農村土地承包經營糾紛仲裁工作體系。進一步完善承包合同，健全土地資源臺賬，全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，大力實施農村土地承包信息化管理，切實加強農村土地承包檔案管理和制度建設，努力實現土地承包規范化管理。

4.完善農村土地承包經營糾紛聯席會議制度，保持相關部門協調聯動、齊抓共管的高壓態勢。

在鞏固農村資源糾紛集中整治和作風建設涉農問題專項治理成果的基礎上，進一步完善農村土地承包經營糾紛聯席會議制度，協調各級有關部門加強溝通，密切合作，按照抓重點部位、抓關鍵環節、抓突出問題的原則，健全“排”、“調”、“防”、“控”相結合的工作機制，形成黨委、政府統一領導，成員單位協調配合、齊抓共管、上下聯動的新機制、新格局。進一步明確和落實各級、各部門化解矛盾糾紛、維護社會穩定的具體責任，始終保持高壓態勢，做到勁不松、力不軟，促進工作早安排、矛盾早排查、問題早解決。行跟蹤，落實案件包保責任人，促進上訪案件的有效解決。

篇（6）

2地理信息的概念及在土地承包經營權登記發證工作中推廣的必要性

地理信息是指與空間地理分布有關的信息，表示地表物體和環境固有的數據、質量、分布特征、聯系和規律的數字、文字、圖形、圖像的總稱。其中它所具有的空間信息和屬性信息的統一管理特點是其它信息系統不具備的。我們進行土地承包經營權登記發證工作中存在大量的空間數據（地塊圖件）和與之相關聯的屬性信息（發包方、承包方）。以上這此特點為土地承包經營權登記發證工作中推廣使用地理信息技術提供了必要。同時由于系統處理數據的嚴密性，保證不會出現邏輯錯誤。

3實例研究

①此項目的工作底圖以正射影像圖為主，獲取方式可以用無人機航空攝影或購買衛星影像。無人具有機動靈活的特點，通過外野航飛獲取地面分辨率為0.15米的單張照片及pos數據，外業控制測量，然后進行內業空三加密，生成正射影像圖。

②二輪土地承包臺賬包括的內容有發包方，發包方地址，身份證號碼、電話號碼等基礎信息；承包方、承包方地址、身份證號碼、電話號碼等基礎信息；家庭成員姓名、，性別、身份證號碼、與戶主關系等基礎信息。我們輸入時，所有信息全部錄入之后通過承包方姓名在gis中和地塊信息中的承包方姓名進行關聯，以獲取承包地塊信息表、農戶信息表，家庭成員信息表的一致性，這樣數據入庫時準確度比較高。

③外業人員通過正射影像圖和農戶承包地登記基本信息表，入戶實地進行承包地塊權屬調查，由農戶進行確認。對存在爭議的地塊，待爭議解決后再登記。按照農村承包土地調查技術規范對承包地塊進行勾繪，并標注權利人、地塊編碼、地塊名稱和面積，形成承包土地地籍草圖。核實每一個地塊的承包方基礎信息和發包方基礎信息等，包括承包方姓名、性別、住址、身份證號碼、電話號碼；家庭成員姓名、性別、身份證號碼、與承包方的關系以及發包方代表姓名、性別、身份證號碼、住址等信息。本次調查的信息，通過內業人員的錄入之后和二輪承包臺賬進行對比，關聯，以查出錯誤和差別。使得數據建庫時要錄入的承包地塊信息表、家庭成員表、農戶基礎信息表更加的得到了完整性和準確性。

④將調查地塊的信息輸入GIS系統中。GIS系統具有空間和屬性的分析空能，承包經營權工作在此項流程中首先作業員要在CASS系統中進行地塊數據信息等的處理，入庫所需四個表的編排（承包地塊信息表、農戶基礎信息表、家庭成員信息表、發包方信息表），最后通過GIS系統進行數據的輸入。建立以村為單位的數據庫。

⑤利用GIS的工具將屬性信息與空間信息關聯、建立數據庫。數據庫建好之后，利用GIS系統的工具進行承包方，小地塊名，地塊編碼，承包方編碼，地塊類別，是否基本農田、土地利用類型，土地用途、所有權性質等地塊屬性信息的掛接和空間信息的關聯等。使數據庫的信息更加完整。也使輸出的成果信息更加完整。

⑥拓撲一致性、屬性邏輯性進行檢查。在屬性掛接完整之后要進行拓樸一致性和屬性邏輯性的檢查，這是關鍵的一步，在此項工作中，利用GIS系統工具，能夠完整的檢查出拓樸一致性的錯誤，所有檢查出現的錯誤情況可以在本次流程中一一解決。

⑦公示資料制做。完成錯誤的檢查之后，可以出公示資料，包括公示圖及相關表格，利用GIS軟件的制圖工具，進行承包經營權的公示圖的制作；利用屬性處理工具導出公示表格。公示圖中主要標注了承包方、小地塊名、面積、地塊編碼順序碼和社號等信息。此圖信息齊全，在公示期間由外野調查人員入戶由農戶進行確認簽字，錯誤之處進行標注。由內業作業員進行修改。

⑧修改公示中發現的錯誤。公示期間發現的錯誤由外業作業員進行標注，返回內業后由內業作業員進行修改，主要的錯誤有，承包方姓名，小地塊名，社號等的錯誤。在此項工作中如果社號錯誤，會產生一連串的編碼的錯誤，主要是承包方編碼的錯誤，這就需要修改數據庫地塊的屬性和四個表的承包方編碼。因此入庫所需四個表編碼的編排和四表的一致性是數據庫建設的關鍵。作業員必須要仔細認真。

⑨檔案打印。檔案歸檔打印由內業作業人員利用GIS系統工具對數據庫進行修改完善完整之后對進行歸檔的資料輸出編輯及部分資料的打印。包括1：1000標準分幅簽字蓋章圖的編輯打印、歸戶表的輸出編輯打印、登記簿的編輯打印，地塊登記宗地圖的輸出編輯打印、登記臺賬的制作、承包合同的輸出編輯打印、承包地塊信息表的輸出編輯等資料的歸檔。

⑩發證、建立歸戶卡。最后進行發證和建立歸戶卡，在本次工作中要利用GIS系統專用發證系統進行承包經營權的證的打印，以及歸戶卡的編輯打印。

4質量控制

在二軟承包地合同簽定中，各種資料的質量檢查幾乎沒有控制。應用地理信息系統，大量檢查可通過計算機自動實現。實際工作中主要是應用了一些基于規則的邏輯檢查，如：地塊的不封閉，地塊的重疊，組級行政區的不合理、四個信息表編排錯誤導致的與地塊屬性邏輯掛接錯誤等。

篇（7）

在流轉方式中，并未明確規定可以對土地承包經營權進行抵押。我國《物權法》第113條規定：通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地依照相關規定,其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。我國《民法通則》第80條明確規定，土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓，但是沒有規定上地承包經營權不能抵押。根據《擔保法》第37條規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得進行抵押，但是以下兩類可以進行抵押：

（1）抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；

（2）以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。土地承包經營權是否可以抵押,法學界歷來存在不同的觀點。

篇（8）

一、土地承包經營權

土地承包經營權是指農業生產經營者以從事農業生產為目的，對集體所有或國家所有的由全民所有的或農民集體所有的由農民集體使用的國有土地進行占有、使用和收益的權利[1]。該權利的具體內容是由合同約定的。土地流轉的根本目的即為提高耕地的利用率，凡是現代的國家，哪怕一尺一寸的地方，都需要用科學的方法種植管理，盡量的利用以增加生產。要使地能盡其利，在積極方面就不僅要開發富源，增加生產，使土地為最經濟的利用，增加農民的收益。古人有云：有土此有財，有財此有用。土地安全亦是國之根本。我國現有的土地流轉模式主要有：轉包、互換、出租、轉讓。

二、農村土地流轉的消極影響

（一） 農民地位缺失

土地承包經營權流轉的主體即農業生產經營者的地位不受尊重，農民權益受到損害。 依照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農民是承包經營土地的主體。農民有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。所以土地承包經營權的流轉必須建立在農民自主自愿的基礎上。但由于過多的行政權力的干預，在實際操作過程當中，農民大部分是被排斥在土地增值收益的分配體系之外的，即農民既喪失了土地的自主決策權，而且也不能與對方就土地流轉的價格進行平等的協商談判。

（二）農民權益受損

依照我國的法律規定，我國是我土地是屬于國家所有。土地承包經營權的流轉是受行政部門、集體經濟組織和承包方三方的制約。在法律規定范圍內相關行政部門的指導、集體經濟組織的限制不僅是正確的而且是必須的，但是在實踐過程中由于對土地權利的認識模糊導致了農民的土地承包經營權、土地財產權、土地收益權甚至于農民的政治文化權利、就業權都受到了損害。

（三）農民失去務農收入

《中華人民共和國農村土地承包法》規定“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”。但在實踐過程中一些干部為了政績和短期效益將流轉的大部分土地用于非農用途，嚴重破壞了農村土地的農業用途。[2]農民喪失了立足之本，又缺乏“一技之長”，使得農民在失去務農收入后不能及時的得到其他有效的收入，一部分農民在此面臨的更是生存的威脅。

三、產生土地承包經營權的流轉問題的原因分析

冰凍三尺非一日之寒，為山九仞豈一日之功。造成上述土地承包經營權流轉問題的原因主要表現為法律制度不完善，沒有形成健全的土地流轉管理制度，以及社會保障機制落后。

（一）法律制度不完善

我國已經建立了土地承包經營權、土地征收等法律制度，但涉及到農民權益的法律制度依然不夠。由于缺乏法制宣傳，部分農民認為取得土地承包經營權即為土地歸個人所有。土地承包經營權流轉的主體地位得不到完善的法律保護，農民權益受到損害。土地承包經營權流轉合同的登記制度不夠規范。個別有簽訂書面合同，也存在條款不完整，內容過于簡單，雙方的權利義務違約責任、流轉價款及支付方式、合同期滿后地面的處置、復耕賠償措施等條款缺乏明確具體規定，到期后沒有復耕，造成拋荒，致使土地嚴重浪費。[3]

（二）政策制度不健全

由于農民權利弱、政府權力強以及政策制度不健全導致行政權侵犯財產權，使農民遭受利益損失。[4]政策制度在保護農民權益方面、約束政府權力方面以及規范政府行政方式方面的制度規定都不夠完善。征地補償制度不合理使得失地農民無法得到應有的補償。征地收益分配不合理、征地補償標準低、土地補償資金管理不嚴。

四、土地承包經營權流轉的權益保護的相關建議

（一）健全農地流轉的法律制度

首先，從法律上明確土地所有權主體和完善其他全能的農地產權制度。明確農民獨立享有土地承包經營權；規定土地流轉合同的必要內容，明確雙方當事人的權利和義務，規定土地用途。[4] 其次，完善土地流轉監督方面的法規，明確雙方權利義務歸屬，違約責任的承擔，強化土地監察。最后，完善土地流轉的登記制度。簽訂合同，進行公證，雙方嚴格按照合同辦事。

（二）完善土地流轉的政策制度

篇（9）

土地承包經營權的法定財產權地位和物權的特征表明在征收時應獲得必要的補償。1998年修訂的《土地管理法》規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；2002年《農村土地承包法》進一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。作為設置在我國農地上的一種重要土地權利，土地承包經營權實質上體現為一種穩定的經濟收益權。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會各方面的功能，在市場經濟條件下，只是一種生產要素而已，和資本、技術、勞動力一樣，是進行生產活動的基本資料。作為生產要素在與其他生產要素結合進行生產，必然要取得相應的經濟報酬。對承包土地的農戶而言，其經濟意義在于利用土地生產更多的有效益的產品。特別是現階段，農民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時，承包土地的經濟功能突顯，目前是大多數農民致富的主要途徑。《農村土地承包法》頒布實施后，土地承包經營權作為我國農民享有的重要財產權利，其法律地位進一步明確，而且通過二輪承包工作使農民土地承包經營權得到了有效保護。到2003年為止，中國農村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農戶與發包方簽了土地承包合同。與此同時也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農民的就業和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現農民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。

土地承包經營權補償存在的主要問題

土地承包經營權人的權利主體地位被忽視。在農村實行聯產承包責任制以前，由于集體土地所有權與經營權統一由農民集體享有，在國家征地時，征地補償完全支付給農村集體經濟組織無可爭議。但是，在實行農村土地家庭聯產承包以后，土地承包經營權作為一種獨立的法定權利而存在，并在權利內容上已承受了土地所有權的大部分權能。在承包的土地上便出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為使用者的承包經營權人兩個權利主體。國家的征收行為，既征收了農民集體的土地所有權又征收了承包方的土地承包經營權；從權利內容上來看，后者應更具有發言權，因為在土地征收中，農民失去了土地承包經營權這一法定的土地財產權，失去了幾十年經營土地的收益來源。如果這時國家僅對集體土地所有權進行補償，顯然不符合法治社會下權利救濟的原則。從法律關系上來看，集體土地所有權與土地承包經營權是兩個不同的權利，所有權的轉移并不必然地發生用益物權的轉移。在集體土地征收中，土地承包經營權人是與集體經濟組織具有同等地位權利主體，并不理所當然地依附于集體土地所有權人。

土地補償程序不完善、欠缺司法救濟。土地補償程序包括征地補償安置方案公告、報批征地補償安置方案、批準征地補償安置方案、土地補償登記、實施補償安置方案和交付土地等5個方面。其中，最重要的是公告和聽證。實踐中，補償過程中雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現。現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。

完善土地承包經營權補償制度的建議

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1978年通過農村改革實行了以家庭聯產承包為主的責任制,確立了農戶的市場主導地位。1984年土地承包期確立為15年,1993年陸續到期,第2輪土地承包期確定為30年。1997年全國全面開展延長土地承包期30年的工作,到2000年第2輪延包基本完成,確立了新一輪土地承包關系。農民普遍獲得了30年的農村土地使用權,為土地承包經營權流轉和進一步發展提供了前提。現將農村土地承包經營權流轉的意義及形式總結如下。

1土地承包經營權流轉的意義

我國總體已進入統籌城鄉發展和加快改造傳統農業、建設現代化農業的關鍵時期。農業稅全面減免,國家實行強農惠農政策,農業比較效益提高,農地價值提升,農業投資開發機遇增多,各類農業經營組織的農地需求擴大。隨著經濟的發展,農民工進城就業的機會和就業環境改善,農村勞動力轉移步伐加快。承包農戶的農地供給增加,發展現代化農業也迫切需要大量的土地來進行規模化、集約化、產業化、高效化的生產經營,土地承包經營權的流轉也越來越顯得迫切和重要[1-2]。

1.1有利于改造傳統農業,促進現代化農業發展

過去的小規模分散經營、生產經營組織化程度低,抗自然和市場風險能力低,生產技術科技含量低,農業機械化成本高。通過土地流轉,在保證流出方經濟利益的前提下,有利于擴大農地經營規模,發展規模經營,有利于先進農業生產技術的實施和推廣,有利于現代化農業機械裝備的使用和推廣,有利于提高農業集約化水平,有利于發展家庭農場、專業大戶、農民專業合作社,提高農業組織化程度。

1.2有利于農地資源配置,促進土地合理利用

通過土地經營權流轉,有利于農民安心外出務工經商,增加了農民收入,有利于防止承包土地粗放經營,甚至拋荒,減少土地資源的閑置和浪費,有利于科學配置和合理利用農地資源,促進農業生產結構調整和優化。

1.3有利于完善家庭承包經營,鞏固基本經營制度

堅持農村基本經營制度,核心是穩定和完善土地承包關系。土地承包經營權流轉,必須明確土地承包經營權歸誰、誰有權流轉、采取什么方式流轉。有利于加快農村土地確權與登記頒證,落實農民對承包土地的占有、使用、收益等權力,賦于農民更加充分而有保障的土地承包經營權,進而保證現有土地承包關系穩定并長期不變[2]。

2土地承包經營權流轉的主要形式

2.1轉包

轉包指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后,原土地承包關系不變。原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。轉包是人民群眾自發創造的土地承包經營權流轉形式。這種形式在本集體經濟組織內部進行,運作簡便,方式靈活,是農戶間土地承包經營權流轉的主要形式,對穩定和促進農村勞動力轉移就業、防止耕地撂荒、擴大土地經營規模起到積極作用,但也有一定的局限性[3]。

2.2出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變,原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。出租是農戶將承包土地租賃給本集體經濟組織以外的農戶、單位、個人及農業生產經營組織的通稱。

2.3入股

入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展發業經濟,將土地承包經營權作為股權,自愿聯合從事農業合作生產經營;其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權,入股組成股份公司或者合作社等,從事農業生產經營。土地入股可以使農戶與土地實際經營者的利益有機結合起來,最大限度地獲得土地經營的增值收益,但入股農戶也要承擔相應的經營風險。隨著農民專業合作社的發展,將會帶動土地入股形式的發展。土地入股只能用于從事農業合作生產,不能組建公司法人。這是因為在農村社會保障體系不健全、不完善和保障水平較低的情況下,農戶所承包的土地仍是農戶最可靠的生活保障。如果允許承包地入股組建股份公司或者股份有限公司,在企業出現經營風險需要債務清償時,可能導致農民失去承包地和生活保障,導致社會的不穩定。《農村土地承包法》《物權法》等法律也沒有允許土地承包經營權入股組建公司法人的規定[4]。

    2.4其他方式

除以上3種形式外,農村土地承包經營權流轉的形式還有轉讓、互換等。

3結語

土地承包經營權的轉包和出租這2種形式是當前土地承包經營權流轉的主要形式。對農戶來說,既保留了承包土地的權利,又無需直接經營土地就可以獲得穩定的租金收入,也不承擔風險,因此農戶積極性高。其不利之處在于租金收益相對較低,也不能得到承租方土地經營的長期紅利。土地承包經營權是設立在農村土地集體所有基礎上的用益物權,其流轉形式是由法律規定的。流轉雙方采用何種方式、流轉期限如何確定等都要符合法律規定。一些地方探索創新的土地承包經營權流轉形式,有的違反法律規定,要予以規范。總的來講,土地承包經營權流轉的發展速度和規模要受到當地農村經濟發展水平、非農產業吸納農村勞動力的能力、農村社會保障制度的完善程度、農村土地承包經營權流轉市場的發育程度、現代化農業組織方式發展狀況等多種因素制約。要進一步完善土地承包經營權流轉的方式和方法,為全國的糧食安全、農民增收做出更大貢獻,就必須綜合考慮各種因素,處理好各因素之間的關系。

篇（11）

    農村土地承包經營權流轉(以下簡稱農村土地流轉)對農民切身利益問題進行了一定程度的改革與調整,其中包括土地承包經營權、土地征用補償權以及宅基地使用權等權利義務內容。然而,這一變革對于農村婦女這個脆弱群體而言,要想讓自身合法權益不受侵害,難度較大。關鍵性原因在于:現行的法律法規對農村婦女權益保護不夠完善,在操作層面上,對農村婦女權益保護存在缺失。

    一、農村土地流轉中婦女權益保護缺失現況分析

    大量的實證研究表明:在農村土地流轉背景下,不同類型的農村婦女在權益受侵害方面呈現出不同的特點。具體有以下幾種表現:

    (一)農村出嫁婦女流失承包土地按照我國絕大部分農村習俗看,婦女在出嫁后自身的戶籍將從娘家所在村莊遷移至婆家所在村莊。而農村的土地政策“增人不增地、減人不減地”,所以,嫁到外村的婦女在娘家的土地承包權,全部或部分被村委會收回,或者被父兄等親人占有;而新嫁入的媳婦沒有土地分,形成了“娘家土地帶不走,婆家沒有土地分”局面。從長期發展角度看,這部分農村婦女喪失的不僅僅是土地承包權,還失去了與土地權益相關的分紅權、征用補償權以及宅基地分配權等延伸權利。農村婦女出嫁對娘家的土地失去承包權,在婆家又不能取得新的土地承包權。這種現象在沿海、土地價值較高的地區較為普遍。

    (二)農村離婚婦女丟失承包土地按照農村習慣,婦女一旦離婚,一般不會繼續留在男方家生活,而屬于自己的那份承包地因無法分割,根本帶不走。若女方再婚,到了新居住地也分不到新的承包地。實際上,這部分農村婦女因離婚喪失了依賴于土地而生存的基本身份,由此使得婦女自身的日常生活與生存受到嚴重的挑戰。所以,在現行農村土地承包法律規范中增加對離婚婦女土地權益保護內容,尤為重要。

    (三)農村喪偶婦女往往喪失承包土地在我國絕大部分地區,農村喪偶婦女土地權益受到侵害問題尤其嚴重。喪偶婦女既可能喪失自身的承包地,又可能喪失對其亡夫承包地繼承權。其中,最直接的表現在于:包括受到再婚等因素的影響,喪偶婦女往往會離開原居住地。她們家庭簽訂的土地承包合同往往會被單方終止,她們及亡夫的承包地就可能被強行回收。這種行為實際上就是對喪偶婦女合法土地承包經營權的非法剝奪。

    綜上所述,土地資源固定性與婚姻變動性之間的矛盾,決定了農村婦女在現有土地集體所有制和家庭承包模式下,其個人力量難以與集體及家庭力量對抗,也注定了在這場利益博弈中,因婚姻流動的農村婦女始終屬于弱勢群體一方,為此,亟待法律上提供保護。

    二、農村土地流轉中婦女權益法律保護缺失成因分析

    農村土地流轉中婦女權益保護工作開展難度較大,主要原因可歸納為以下幾個方面:

    (一)法律法規對農村婦女權益保護規定不夠完善目前對農村婦女土地權益保護的法律法規,主要包括《婦女權益保障法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等專門性規定。盡管這些法律法規對農村婦女土地權益保護做了些原則性規定,但其中仍然不夠完善,諸多規定流于形式,難以執行。例如,《婦女權益保障法》第33條第1款規定:“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益”。由于該條款沒有匹配相應的法律責任,成為一紙空文,難以落實。此外,《農村土地承包法》第3條和第15條規定,農村土地承包制度是建立在農村集體組織基礎之上的內部家庭承包模式,農村集體經濟組織的農戶才能作為家庭承包方的基本單位,但對于農村婦女是否能夠直接作為家庭承包方責任人或共有人的問題并沒有明確的規定。受這一立法缺失影響,農村婦女往往由于婚姻變動喪失了土地承包權,而無法獲得有效救濟。

    (二)配套規定在農村婦女權益保護方面對接不暢、可操作性差在涉及到對農村婦女土地權益保護的法律法規當中,關于男女平等問題是特別引人注意,但這種規定僅僅體現在抽象層面上,在農村婦女如何維權方面缺乏有效的路徑和手段,并且與相關司法解釋對接不上,可操作性差。例如,《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規定:“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的,人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”。在以家庭為單位的承包模式下,農村婦女能否作為集體經濟組織成員的適格主體,存在爭議。當農村婦女土地承包經營權受到侵害時,只能尋求行政途徑解決,而村委或村集體經濟組織又非行政機關,所以,往往告狀無門。此外,《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第2條第3款也有類似的規定,把因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛,排除在仲裁受案范圍之外。所以,現行的農村婦女土地權益保護配套規定過于原則性,或存在對接不暢,亟待改進。

    (三)以民主程序議定的村規民約,以多數人的名義侵害農村婦女土地權益《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》等都規定“村民大會過半數”,“村民代表會議過三分之二”的民主議事原則,且議定的事項不得違反上位法的規定,但多數人為了獲得更大利益,往往侵害少數農村婦女土地權益。當經過民主議定的村規民約侵害農村婦女時,如何糾錯,如何查處,法律依據不足,監督根本不能到位。

    三、農村土地流轉中婦女土地權益保護的措施與建議

    在農村土地實施流轉改革過程中要想最大限度地保護農村婦女土地權益,其關鍵在于完善相關法律法規,從立法上保障農村婦女在土地流轉下應享有的合法權益,同時,對違反相關法律法規的行為進行懲處。具體有以下幾點措施與建議:

    (一)對《婦女權益保障法》進行立法完善《婦女權益保障法》中對于農村婦女與男子享有土地承包權及相關權益的平等性做出了規定,但對于農村婦女在出現結婚、離婚或者喪偶等情況下,如何通過對法律工具的應用,保障自身土地承包權及延伸權利不受侵害并未做出明確的闡述。作為一部對婦女權益專門性保護的《婦女權益保障法》,應當細化其中對農村婦女土地權益保護的規定,以便增強其可操作性和實用性。需要從兩個方面入手:(1)補充完善對農村婦女土地承包經營權保護條款的實操性,結合實際情況,考慮農村婦女在現實生活環境下最切實的問題;(2)對《婦女權益保障法》相關條款配上法律責任,加大對違規責任人的處罰力度,以確保對農村婦女土地權益的維護。

    (二)對《農村土地承包法》進行立法完善對現行《農村土地承包法》需要增加以下幾個方面的內容:(1)在以內部家庭為承包方的法律規范中,需要將農村婦女作為獨立主體納入保護范疇。雖然我國現階段農村土地承包仍然以“戶”為單位,但是,應當明確規定農村婦女是家庭承包的共有人,按份共有;(2)對于《農村土地承包法》第19條涉及的土地承包流程規范中,應當將農村婦女占商議土地承包總人數的比例進行合理的規制,以便在土地承包商議中讓女性平等地參與,并享有相應的表決權;(3)在履行土地承包流程中,諸如在承包、轉讓合同等文件上不僅僅需要承包方當事人即戶主簽字,同時,還必須承包方當事人的配偶簽字;(4)現行《農村土地承包法》規定對于全家遷入市區的農戶,可對其享有的土地承包權進行回收。基于對農村婦女土地權益保護的特別考慮,建議修改為:在娘家遷入城市,對在新居住地未取得承包地的出嫁婦女的土地承包權予以保留,農村集體組織不得收回等內容。