財(cái)政資金分配方法大全11篇

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篇（1）

一、引言

環(huán)保專項(xiàng)資金是指除行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)以外由各級環(huán)境保護(hù)部門會同各級財(cái)政等有關(guān)部門安排的專門用于環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。按資金來源和管理渠道，中央財(cái)政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和財(cái)政部每年安排給環(huán)境保護(hù)部的部門預(yù)算，環(huán)保專項(xiàng)資金主要用于飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、新技術(shù)新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項(xiàng)目以及電廠脫硫技術(shù)改造等工程上，主要分配方式有項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法。2003年，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》指出，對排污費(fèi)中的10%設(shè)立中央環(huán)保專項(xiàng)資金，用于環(huán)境污染治理和防治?！笆晃濉逼陂g，財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金總額達(dá)到 746.33億元，占中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實(shí)用于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題，這對環(huán)境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金僅設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和中央自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金兩項(xiàng)。中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金集中全國排污費(fèi)的 10%，用于污染防治的實(shí)施?！笆晃濉逼陂g，隨著國家對環(huán)境保護(hù)高度重視，2007年設(shè)立了中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)“以獎代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，僅就滇池治理投入的專項(xiàng)資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預(yù)計(jì)從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金、2010 年開始設(shè)立重金屬污染防治專項(xiàng)資金。2004 年財(cái)政專項(xiàng)資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項(xiàng)資金總額已達(dá)到 240億元左右（其中城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎代補(bǔ)專項(xiàng)資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）?？梢?，國家對環(huán)保專項(xiàng)資金投入數(shù)額越來越大，這也對環(huán)保專項(xiàng)資金的分配和監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)。

環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，更應(yīng)該用之于民。要建設(shè)服務(wù)型政府、改善政府的服務(wù)水平和質(zhì)量，就必須對如此龐大的資金數(shù)額進(jìn)行合理有效的監(jiān)督，以使環(huán)保專項(xiàng)資金做到科學(xué)、有效、及時和公正的分配，真正用到環(huán)境污染問題嚴(yán)重、環(huán)境污染防治設(shè)施項(xiàng)目、執(zhí)法能力建設(shè)和民生重點(diǎn)關(guān)注的問題上，促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金使用效率和管理水平的提高，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

二、環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配的重要意義

自環(huán)保專項(xiàng)資金成立之日起，國家就在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金科學(xué)有效的管理方式方法，力圖使環(huán)保專項(xiàng)資金用到實(shí)處，提高財(cái)政資金的使用效率和對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。近年來，環(huán)保專項(xiàng)資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護(hù)與有效開發(fā)、森林資源的合理利用、城市和農(nóng)村垃圾污染的處理等環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用，環(huán)保專項(xiàng)資金真正地履行了國家公共服務(wù)的職責(zé)，有效地促進(jìn)了“環(huán)境代價小、經(jīng)濟(jì)效益好、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的建設(shè)，加快了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的實(shí)現(xiàn)。

（一）是促進(jìn)國家宏觀環(huán)境政策實(shí)施、符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效途徑

國家環(huán)境保護(hù)的基本國策和相關(guān)的法律法規(guī)是實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作的總依據(jù)，“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃是各級財(cái)政部和環(huán)保部門共同開展環(huán)境保護(hù)工作的總方針。環(huán)保專項(xiàng)資金有效的分配是實(shí)施相關(guān)環(huán)保規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調(diào)控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環(huán)保專項(xiàng)資金，支持國家環(huán)境污染防治政策和戰(zhàn)略目標(biāo)；按照地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點(diǎn)支持的環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和影響人們健康的重大環(huán)境問題的治理和防治，促進(jìn)國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）是建設(shè)高效廉潔政府、促進(jìn)政府職能有效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求

隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，社會大眾的民主意識逐漸加強(qiáng)，人民賦予政府支配、使用、監(jiān)管環(huán)保專項(xiàng)資金權(quán)利，政府就應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行確保環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效分配、科學(xué)的使用和有效的監(jiān)督的責(zé)任；受托責(zé)任觀有效地制約著政府職責(zé)履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設(shè)廉潔政府是現(xiàn)代化民主社會的基本特征，做廉潔政府，就應(yīng)該切實(shí)關(guān)注民生重點(diǎn)問題，把人民賦予的權(quán)利抓好，更要用好，切實(shí)有效地履行國家環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策，切實(shí)做到環(huán)保專項(xiàng)資金合理有效的分配，切實(shí)將財(cái)政資金用到實(shí)處，將環(huán)保專項(xiàng)資金用到民生重點(diǎn)關(guān)注問題、環(huán)境污染嚴(yán)重問題的治理、環(huán)境資源合理開發(fā)有效利用等問題上，真正發(fā)揮環(huán)保專項(xiàng)資金的作用，做到環(huán)保專項(xiàng)資金取之于民，用之于民。

（三）是有效利用有限資源、切實(shí)維護(hù)人民利益的根本需要

政府受人民之托，用人民的錢，理所當(dāng)然應(yīng)為人民辦實(shí)事、辦有益于人民群眾利益的事。環(huán)境資源是有限的，社會經(jīng)濟(jì)財(cái)富也是有限的，政府負(fù)有將最少經(jīng)濟(jì)資源以最經(jīng)濟(jì)、有效、科學(xué)的方式進(jìn)行管理，以最大的效益實(shí)現(xiàn)環(huán)保專項(xiàng)資金最小的投入，進(jìn)行科學(xué)的分配和使用，最大化的實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)。政府部門應(yīng)有效地將環(huán)保專項(xiàng)資金用于自然生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，重點(diǎn)支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境治理等項(xiàng)目；同時，重點(diǎn)關(guān)注資金分配中社會差異的問題，兼顧各階層、各領(lǐng)域、各地區(qū)的差異性，樹立科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，向污染嚴(yán)重的農(nóng)村和城市環(huán)境治理傾斜，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)問題，對經(jīng)濟(jì)效益差的城市和地區(qū)多補(bǔ)貼，對經(jīng)濟(jì)效益好的地區(qū)鼓勵拿出部分資金支持周邊地區(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)設(shè)施、監(jiān)管能力和執(zhí)法能力建設(shè)；確?；菝裾咔袑?shí)落到實(shí)處，確保環(huán)保專項(xiàng)資金的分配規(guī)范、有效，切實(shí)保護(hù)人民權(quán)益，建設(shè)清正廉潔、為人民服務(wù)的政府。

三、環(huán)保專項(xiàng)資金分配存在的主要問題

環(huán)保專項(xiàng)資金分配作為“規(guī)劃-投資-資金分配-項(xiàng)目實(shí)施-績效管理”的總體財(cái)政投資管理體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保專項(xiàng)資金是否做到科學(xué)、合理、有效的分配，直接關(guān)系到后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環(huán)保專項(xiàng)資金分配方式，從“十一五”期間的項(xiàng)目申報(bào)法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等較為單一的分配方式向“以獎代補(bǔ)”“以獎促治”和“定向支持”等多種分配方式轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了資金分配的科學(xué)合理性，發(fā)揮了財(cái)政資金對環(huán)境污染治理和保護(hù)的積極作用。然而，環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現(xiàn)在環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中的及時性、有效性、科學(xué)性和公平性等方面。

（一）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏及時性，制約項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)

按理說，環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該在計(jì)劃下達(dá)時隨計(jì)劃撥付，對相關(guān)項(xiàng)目給予資金支持，然而在實(shí)際工作中，常常由于環(huán)保專項(xiàng)資金來源的財(cái)政撥款、預(yù)算外資金和其他資金并沒有按計(jì)劃到位，或資金到位率低，導(dǎo)致環(huán)保專項(xiàng)資金不能按計(jì)劃的時間撥付，影響了項(xiàng)目的實(shí)施。具體表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目資金分配審批程序復(fù)雜，撥付時間滯后直接影響到項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。二是環(huán)保專項(xiàng)資金遭層層截留或被挪作他用，導(dǎo)致項(xiàng)目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏有效性，沒有最大發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效率

環(huán)保專項(xiàng)資金是國家重點(diǎn)撥付用于環(huán)境保護(hù)與治理的財(cái)政資金，應(yīng)該以最小的支出實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出效能，提高資金分配的有效性；環(huán)保專項(xiàng)資金應(yīng)該分配到有利于提高社會效益、人民福利和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，提高環(huán)保專項(xiàng)資金分配的效果性。在有效性方面，環(huán)保專項(xiàng)資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數(shù)量與實(shí)際需求差距大，分配數(shù)額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護(hù)專項(xiàng)資金的審查中，發(fā)現(xiàn)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南6個省區(qū)的45項(xiàng)水土保持項(xiàng)目資金總?cè)笨?.77億元，占規(guī)劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總?cè)笨诘?8.95%，影響了水土流失治理任務(wù)的完成。資金撥付不足，資金供應(yīng)鏈中斷，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，甚至項(xiàng)目的取消，許多項(xiàng)目無法實(shí)施，發(fā)揮不出環(huán)保專項(xiàng)資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導(dǎo)致項(xiàng)目施工進(jìn)程緩慢。很多中央撥款項(xiàng)目，應(yīng)在年初撥付到位，結(jié)果年末才下達(dá)；有的項(xiàng)目本年撥付，下年才到位；有些項(xiàng)目申請資金一次下?lián)埽霞壊块T分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環(huán)節(jié)，造成了不必要的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)與損失。撥款不及時，也導(dǎo)致了項(xiàng)目進(jìn)程緩慢，影響項(xiàng)目及時竣工驗(yàn)收。三是項(xiàng)目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個項(xiàng)目，多做幾個環(huán)保工程，對環(huán)保項(xiàng)目審批不嚴(yán)密，只要是項(xiàng)目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效率和效果。

（三）環(huán)保專項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理性，影響資金的分配效果

環(huán)保專項(xiàng)資金的分配應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)的觀點(diǎn)，要堅(jiān)持以效益為最終出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)地確定分配的重點(diǎn)區(qū)域，做到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前存在的問題主要表現(xiàn)在：一是資金分配結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保專項(xiàng)資金在安排上應(yīng)該向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向環(huán)境污染重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，向資金需求量大的重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜。然而，在資金分配的過程當(dāng)中，有的審核部門不審查項(xiàng)目申請，沒有根據(jù)縣、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，按照實(shí)際情況科學(xué)合理地制定資金分配計(jì)劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導(dǎo)致資金分配效率不高，沒有發(fā)揮出財(cái)政資金應(yīng)有的作用。比如在農(nóng)村飲水安全工程資金分配上，資金分配計(jì)劃不夠科學(xué)，有些地方簡單按照飲水不安全人口數(shù)量或者行政區(qū)域平均分配資金，未能區(qū)分輕重緩急，突出重點(diǎn)，因地制宜，導(dǎo)致部分資金投入與工程實(shí)際需要不完全相符。有些地方實(shí)施的諸如“連片供水”等地方性工作計(jì)劃與國家下達(dá)的年度計(jì)劃未有效銜接，導(dǎo)致工程建設(shè)進(jìn)度快慢不一，影響了農(nóng)村飲水安全工作階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下?lián)苜Y金。環(huán)保專項(xiàng)資金多由環(huán)保部門直接分配，直接下?lián)埽灿胁糠值膶ｍ?xiàng)資金由財(cái)政部直接下?lián)艿街鞴懿块T，這種交叉的資金分配體系使得同一個項(xiàng)目存在向環(huán)保部門申請資金的同時，主管部門又再次就該項(xiàng)目向環(huán)保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉(xiāng)垃圾焚燒項(xiàng)目、浙江省嘉興市市區(qū)（中環(huán)路內(nèi)）污水收集管網(wǎng)項(xiàng)目、重慶市永川區(qū)一環(huán)路污水干管工程項(xiàng)目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區(qū)污水管網(wǎng)項(xiàng)目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個項(xiàng)目單位重復(fù)申報(bào)中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計(jì)抽查中央專項(xiàng)資金的0.41%。而相關(guān)部門審計(jì)不嚴(yán)，是環(huán)保專項(xiàng)資金重復(fù)下?lián)艿闹饕颉Ｈ琴Y金超范圍申報(bào)，虛報(bào)項(xiàng)目、虛領(lǐng)資金。有的項(xiàng)目不符合政策的規(guī)定，不符合環(huán)保專項(xiàng)資金的申請條件，但為分得環(huán)保專項(xiàng)資金這塊“大蛋糕”，很多企業(yè)違規(guī)虛報(bào)項(xiàng)目，弄虛作假，以各種名目進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，由于監(jiān)管手段不到位，導(dǎo)致分配出去的專項(xiàng)資金并沒有用在實(shí)際需要的項(xiàng)目上。

四、有效的解決環(huán)保專項(xiàng)資金分配過程中出現(xiàn)問題的建議

環(huán)保專項(xiàng)資金分配的科學(xué)、合理、有效，直接影響到專項(xiàng)資金績效的發(fā)揮，影響環(huán)境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。

篇（2）

關(guān)鍵詞： 扶貧資金;指標(biāo)體系;資金管理

Key words： poverty alleviation fund;target system;fund mangement

中圖分類號：F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）04-0159-02

1 財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配使用及運(yùn)行管理體系

我國1980年開始設(shè)立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，經(jīng)過多年的運(yùn)行，一個涵蓋財(cái)政扶貧資金來源、分配、使用、撥付和財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督檢查、信息監(jiān)測、績效考評等全過程管理的制度體系框架基本形成。在財(cái)政扶貧資金的來源方面，為了保證籌措到足額的財(cái)政扶貧資金，對專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的來源有明確的規(guī)定。

例如，2000年頒發(fā)的《財(cái)政扶貧資金管理辦法》規(guī)定，財(cái)政扶貧資金來源包括中央財(cái)政安排的資金和地方方配套資金。配套資金不能虛列預(yù)算，不能多頭配套。在財(cái)政扶貧資金的分配方面，二十世紀(jì)90年代中期以前，我國財(cái)政扶貧資金分配主要采取按項(xiàng)目分配和按“基數(shù)+增量”分配兩種方式。

1997年出臺的《國家扶貧資金管理辦法》明確規(guī)定綜合考慮某一地區(qū)貧困人口數(shù)量和貧困程度、扶貧資金使用效益、地方配套資金落實(shí)比例等影響因素。

2008年5月修訂后的《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》規(guī)定，財(cái)政扶貧資金績效考評包括：扶貧成效、管理使用和工作評價三大類。

2 財(cái)政扶貧資金管理存在問題及面臨挑戰(zhàn)

2.1 扶貧資金績效管理理論與方法需進(jìn)一步發(fā)展與完善

2007年，世界銀行行長佐利克在上任后不久，特別強(qiáng)調(diào)在提供資金、技術(shù)和其他形式的援助過程中要堅(jiān)持不懈地關(guān)注結(jié)果并評估援助有效性，提出了對華援助的五大支柱。世行在與中國的扶貧貸款項(xiàng)目合作中，十分注重扶貧理念、扶貧方式和管理模式的創(chuàng)新。

具體做法可以歸納為：

①一次規(guī)劃、分年實(shí)施;

②以社區(qū)為單位的多部門綜合性扶貧開發(fā);

③特別關(guān)注性別和弱勢群體的需求;

④以村級規(guī)劃為平臺建立農(nóng)戶廣泛參與的機(jī)制;

⑤完善貧困監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，客觀全面評價扶貧項(xiàng)目;

⑥將能力建設(shè)貫穿于項(xiàng)目的全過程。發(fā)達(dá)國家以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理理念對我國提高財(cái)政扶貧資金管理績效有很多有益啟示。

2.2 扶貧主體責(zé)權(quán)劃分不清，權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)不對等

政府主導(dǎo)是我國扶貧開發(fā)事業(yè)的一大特色，其優(yōu)勢可以制定直接針對貧困人口的扶貧政策，創(chuàng)造良好環(huán)境，動員社會資源，引導(dǎo)全社會廣泛參與。

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》明確提出扶貧開發(fā)實(shí)施分級負(fù)責(zé)、以省為主的扶貧工作責(zé)任制，并逐步過渡到 “四到省”原則。盡管扶貧資金管理體制經(jīng)過多次調(diào)整與完善，但從運(yùn)行結(jié)果來看，責(zé)任劃分仍不清晰，權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)還不對等。

中央強(qiáng)調(diào)責(zé)任，地方強(qiáng)調(diào)權(quán)力;扶貧工作仍具有委托性質(zhì)，“四到省”的責(zé)任缺乏有效機(jī)制來落實(shí)，其結(jié)果是：中央與地方的扶貧目標(biāo)有時候會產(chǎn)生偏離;地方政府扶貧開發(fā)投入明顯不足;扶貧開發(fā)工作的效率與效果受到較大影響;出現(xiàn)了責(zé)任、任務(wù)到縣，而權(quán)力和資金卻停留在省一級的不對稱局面。

2.3 資金分配與使用，難于做到科學(xué)、公正，缺乏有效的激勵、約束機(jī)制

主要表現(xiàn)在：

①目前，財(cái)政資金分配有三種方式，即按項(xiàng)目分配資金、按基數(shù)分配資金和按影響因素分配資金。按項(xiàng)目分配資金容易出現(xiàn)尋租行為，造成地區(qū)之間較大差異。按基數(shù)法分配資金不能充分體現(xiàn)資金分配與貧困程度的對應(yīng)關(guān)系，容易導(dǎo)致平均主義傾向。按照因素法，九大因素中的有些因素如“國家扶貧方針政策”和“其他”因素難以準(zhǔn)確界定等。

②立項(xiàng)、評估統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不客觀、準(zhǔn)確，影響立項(xiàng)資金分配的公平性和合理性。

2.4 多渠道的資金分配缺乏有效整合，協(xié)同效應(yīng)不明顯

目前，我國有多個部門共同參與財(cái)政扶貧資金分配和項(xiàng)目管理，例如，2010年，我國各類扶貧資金515.1億元，但財(cái)政扶貧資金僅為185.7億元，包括中央扶貧貼息貸款、中央專項(xiàng)退耕還林還草工程補(bǔ)助、利用外資和其他等各類資金329.4億元，財(cái)政扶貧資金占各類扶貧資金總和的36.05%。

此外，對于龍頭企業(yè)、民間組織、國際機(jī)構(gòu)、新聞媒體和研究機(jī)構(gòu)等通過間接方式對扶貧資金績效產(chǎn)生重要影響的利益方重視不夠。

2.5 扶貧資金投入的目標(biāo)瞄準(zhǔn)存在偏離

貧困人口在地域分布上分散，呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布特點(diǎn)，以重點(diǎn)縣為基本單元的扶貧資金瞄準(zhǔn)機(jī)制在覆蓋貧困人口方面可能存在偏離。

2.6 政府主導(dǎo)模式未能激發(fā)使用主體積極性，造成資金使用的低效率

貧困群體是扶貧工作的主體和主要利益相關(guān)者。但在我國，扶貧干預(yù)活動往往是自上而下的，貧困人口的參與只是被動的投工投勞和自籌資金。上不上項(xiàng)目，上什么樣的項(xiàng)目，貧困人口基本沒有發(fā)言權(quán)。最終項(xiàng)目能否完成和是否有效，政府部門從不承擔(dān)責(zé)任。

2.7 監(jiān)測評價體系和問責(zé)機(jī)制有待進(jìn)一步完善

2008年根據(jù)績效考評增加了“重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入增長幅度”、“貧困人口收入增長幅度”兩大指標(biāo)，體現(xiàn)了更加注重扶貧成效的理念。同時，為了加強(qiáng)過程管理，財(cái)政部會同國務(wù)院扶貧辦等部門開發(fā)建設(shè)了“財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)”。但從前瞻性的角度看，距離構(gòu)建科學(xué)、合理的績效考評體系還有一定差距。

主要表現(xiàn)在：

①缺乏對項(xiàng)目相關(guān)性、可持續(xù)性以及貧困人口滿意度的考評指標(biāo)。

②缺乏項(xiàng)目社會效益和生態(tài)效益及將資金使用效果指標(biāo)與資金投入有機(jī)聯(lián)系起來的投入、產(chǎn)出類指標(biāo)。

3 財(cái)政扶貧資金分配使用管理體制、機(jī)制創(chuàng)新

3.1 完善扶貧責(zé)任制，提高資金瞄準(zhǔn)度

準(zhǔn)確識別和瞄準(zhǔn)貧困人口是提高財(cái)政扶貧資金績效、將扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃落到實(shí)處的重要前提。

考慮到我國貧困人口分布更加分散，而低層級政府具有了解、熟悉實(shí)際情況的優(yōu)勢，應(yīng)在理順各級政府職責(zé)的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化縣級政府的責(zé)任，并根據(jù)績效管理理念的要求，相應(yīng)賦予其更大的管理權(quán)限。

3.2 建立以績效為基礎(chǔ)的資金分配使用管理機(jī)制

改變單一依據(jù)貧困人口等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分配資金的方法，將財(cái)政扶貧資金管理使用的結(jié)果作為重要的參考依據(jù)。

建立以績效為基礎(chǔ)的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制，應(yīng)遵循的原則是：

①公開、公平、公正原則。

②客觀、科學(xué)、規(guī)范原則。通過制度手段，最大程度地避免人為的、主觀的因素。

③權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。

3.3 進(jìn)行體制創(chuàng)新，整合財(cái)政扶貧資源

要以“四到縣”機(jī)制改革為契機(jī)，充分發(fā)揮縣一級在扶貧資源整合中統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)運(yùn)作的優(yōu)勢和能力。提高財(cái)政扶貧資源的整合，發(fā)揮協(xié)同效力。

3.4 完善扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)，逐步推行扶貧資金多年度滾動預(yù)算

目前，由于我國受預(yù)算制度、行政管理能力等方面的局限，尚不具備全面推行多年度滾動預(yù)算的條件。但可以在各級政府扶貧規(guī)劃、重點(diǎn)村扶貧規(guī)劃、扶貧資金項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)上，開展扶貧資金多年度滾動預(yù)算試點(diǎn)，在部分省份試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，適時在全國范圍內(nèi)推開。

3.5 完善扶貧財(cái)政資金績效評價體系

在項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系中，加大反映結(jié)果和影響的指標(biāo)的權(quán)重，逐漸減少主觀評價指標(biāo)的數(shù)量和權(quán)重，具體可以從以下幾方面來完善：

①應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際情況，分析評價不同項(xiàng)目對不同地區(qū)發(fā)展的相關(guān)性，增加對扶貧項(xiàng)目的相關(guān)性考評指標(biāo)。

②在重視扶貧項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)的同時，還要關(guān)注其社會效益和生態(tài)效益，及增加對扶貧項(xiàng)目社會效益和生態(tài)效益考評指標(biāo)。

③根據(jù)不同類型資金的投向和用途，從項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量、類型、質(zhì)量、時效、成本等方面進(jìn)行綜合評價，增加對扶貧項(xiàng)目投入與產(chǎn)出類指標(biāo)。

④增加貧困人口滿意度評價。

⑤增加對項(xiàng)目可持續(xù)性評價。

3.6 建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)督機(jī)制

全面推行扶貧項(xiàng)目資金鄉(xiāng)村公示公告及監(jiān)察機(jī)關(guān)“民生特派組”制度，各級財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門要發(fā)揮職能作用，人大、政協(xié)發(fā)揮監(jiān)督作用，共同加大對財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的監(jiān)督管理。逐步引入社會力量，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督作用。對財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用管理中出現(xiàn)的各類違法違規(guī)行為，嚴(yán)格按照國家法律和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問責(zé)和懲處。

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篇（3）

哈爾濱市制定國內(nèi)首部地方政府績效法規(guī)，從立法的層面上詮釋出政府績效的新內(nèi)涵；

金華市將績效理念融入審計(jì)，從監(jiān)管的層面上折射出政府績效的新策略……

地方上的種種績效變法，昭示著政府績效管理之門全新敞開：績效預(yù)算的背后不僅僅是績效財(cái)政，更多的是績效政府；政府績效不僅是一個管理方法的問題，更是一個體制的問題。

南海區(qū)財(cái)政局不斷設(shè)計(jì)和完善績效預(yù)算流程，制定和深化評審指標(biāo)體系，加強(qiáng)對申報(bào)項(xiàng)目的績效評審，從制度層面上緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能。

廣東省佛山市南海區(qū)作為預(yù)算改革的地方試驗(yàn)田，開創(chuàng)了全國財(cái)政預(yù)算分配制度改革的先河。南?？冃ьA(yù)算的實(shí)踐表明，績效預(yù)算在提高單位部門資金使用效果和工作水平方面能夠發(fā)揮其他財(cái)政支出管理制度所不能實(shí)現(xiàn)的效果。通過績效預(yù)算與績效評價掛鉤形成的績效約束環(huán)，促使部門單位在獲得過去被稱為“免費(fèi)唐僧肉”的預(yù)算資金使用和管理方面有了自我約束的心理準(zhǔn)備和制度要求。

“自我革命”緣由

預(yù)算申報(bào)單位與財(cái)政部門展開博弈，希望獲得更多的資金，財(cái)政出于總體平衡則要求要壓減資金。此外，財(cái)政部門的內(nèi)部科室、分管局長及政府各部門、分管領(lǐng)導(dǎo)，往往希望所分管的部門有更多的資金支持而產(chǎn)生博弈。博弈的一種結(jié)果使財(cái)政資金向強(qiáng)勢部門傾斜，而很多有關(guān)民生的支出被忽視；要么就是平均或按比例分配;要么就是擱置預(yù)算。

因此，這種博弈使財(cái)政資金分配不能達(dá)到最優(yōu)配置。博弈的另一種結(jié)果，使得博弈雙方的成本大大增加，這種成本既包括時間成本也包括物質(zhì)的耗費(fèi)成本，甚至在博弈過程中會滋生腐敗。因此，對于擁有資金分配權(quán)的部門或領(lǐng)導(dǎo)而言，無論如何分配都會產(chǎn)生利益沖突，一旦分配不當(dāng)就容易授人把柄，這種資金分配權(quán)就成了“燙手山芋”。

同時，預(yù)算缺口增加了預(yù)算分配難度。2003年，南海區(qū)各部門所做的財(cái)政預(yù)算是69億元,但政府實(shí)際能夠支配的財(cái)力大概只有44億元，兩者相差25億元，政府財(cái)政面臨著巨大資金缺口。

此外，財(cái)政收入增加使資金使用風(fēng)險和難度增大。2007年南海區(qū)一般預(yù)算支出高達(dá)60.66億元，基金預(yù)算支出高達(dá)29.23億，兩項(xiàng)合計(jì)總支出達(dá)90億。比寧夏自治區(qū)、青海兩省區(qū)2007年的一般預(yù)算收入還多，基本上相當(dāng)于中等省份內(nèi)三個地市級區(qū)域的一般預(yù)算收入。如此多的財(cái)政資金集中在一個縣級單位里，人均可支配財(cái)力極為充裕，這就使得資金使用的風(fēng)險大大增加。在傳統(tǒng)的財(cái)政分配體制下，不節(jié)制的支出傾向就會占據(jù)上風(fēng)，使用稍有不慎就會產(chǎn)生問題。如果不加強(qiáng)資金管理，腐敗案件發(fā)生的機(jī)會將會增加。

于是，南海區(qū)財(cái)政局積極探索新的工作思路，2004年,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，終于在全國率先探索建立了以績效預(yù)算為核心的財(cái)政模式。

“分錢方式”轉(zhuǎn)變

績效預(yù)算是政府財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金分配由“人為分錢”到“制度分錢”的重大轉(zhuǎn)變，不僅僅是各個預(yù)算申報(bào)單位資金申報(bào)和使用的一種制度約束，而且對各個資金申報(bào)單位的工作方式而言，也是一個極大地轉(zhuǎn)變。因此，這項(xiàng)制度創(chuàng)新從一開始就面臨著極大的阻力和難度，而南海區(qū)績效預(yù)算之所以能夠取得成功，關(guān)鍵就在于能夠因地制宜，循序漸進(jìn)，妥善處理好改革和發(fā)展當(dāng)中的各種矛盾，建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，使得這項(xiàng)制度在南海區(qū)逐步得以規(guī)范和推進(jìn)。

南?？冃ьA(yù)算能推行，得益于南海區(qū)以公共財(cái)政改革為導(dǎo)向的綜合財(cái)政改革：一是實(shí)行了綜合預(yù)算，把一般預(yù)算收入、政府性基金、非稅收入、公有資產(chǎn)收益等全部納入財(cái)政預(yù)算總盤子；二是實(shí)行了統(tǒng)一的部門預(yù)算，使部門的績效考核成為可能；三是實(shí)行了統(tǒng)發(fā)工資、統(tǒng)一人員和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、清理單位小金庫、行政事業(yè)資產(chǎn)統(tǒng)一管理、政府采購、國庫集中支付、財(cái)政監(jiān)督管理等一系列改革，使各單位的經(jīng)費(fèi)來源只能是財(cái)政撥款，為推行預(yù)算分配制度的改革奠定了基礎(chǔ)。

此外，為提高南海績效預(yù)算的效果，廣東財(cái)政科研所與南海財(cái)政局一起，每年對績效預(yù)算進(jìn)行創(chuàng)新，不斷鞏固改革成果，提高績效預(yù)算的效果。一方面，針對不按照績效預(yù)算要求操作的部門和單位，在評價報(bào)告中作為“典型”上報(bào)區(qū)政府，促使部門單位領(lǐng)導(dǎo)重視績效預(yù)算工作，從而提高資金使用效果和部門單位工作水平。另一方面，逐步加強(qiáng)績效預(yù)算和績效評價工作的聯(lián)系，對部門單位形成“績效約束環(huán)”，從而促使部門單位在加強(qiáng)自我約束的同時，不斷提高工作積極性。

2008年，在單位自評和專家對項(xiàng)目進(jìn)行評價的基礎(chǔ)上，由區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委、監(jiān)察局、財(cái)政局和審計(jì)局聯(lián)合組成績效問責(zé)小組，對現(xiàn)場公開抽取的2007年度的四個項(xiàng)目進(jìn)行績效評價及問責(zé)。通過問責(zé)的形式對政府各職能部門的實(shí)際工作結(jié)果與績效目標(biāo)進(jìn)行分析、判斷及質(zhì)詢，全面評價部門資金使用效果及提供公共服務(wù)的質(zhì)量，變以往財(cái)政被社會問責(zé)為社會向用款單位問責(zé)，從而分清分錢和用錢的責(zé)任。

先行者的經(jīng)驗(yàn)

在全國探索推行財(cái)政績效預(yù)算改革的實(shí)踐中，南海區(qū)積累了一定的改革經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)起來有四條：

首先，與科研部門合作――加強(qiáng)過程控制的系統(tǒng)性。南海在績效預(yù)算改革中采取財(cái)政科研與財(cái)政業(yè)務(wù)協(xié)作發(fā)展模式，加強(qiáng)程序安排和運(yùn)行的規(guī)范性、公開性和科學(xué)性。在開展評價具體工作時，由財(cái)政科研機(jī)構(gòu)作為第三方，設(shè)計(jì)專家評價方式、確定專家名單，從而在各職能部門與財(cái)政部門之間架起了“防火墻”，提高了過程控制的科學(xué)性，有效地規(guī)避了改革風(fēng)險。

第二，專家介入――使得預(yù)算的配置更有效率。現(xiàn)在編制預(yù)算的流程是：人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、公用經(jīng)費(fèi)公式化，50萬元以上的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效化。專家評價采取專家個人評價與小組評價相結(jié)合的方式，評價重點(diǎn)緊緊圍繞“項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目資金額度計(jì)算、項(xiàng)目排序”，評價過程分為技術(shù)評價和政策評價兩個階段。技術(shù)專家負(fù)責(zé)評價項(xiàng)目的可行性和資金預(yù)算的準(zhǔn)確性，政策專家按照“大事優(yōu)先、績效優(yōu)先、民生優(yōu)先”的原則，根據(jù)國家政策和地方發(fā)展戰(zhàn)略、資金使用效益等評價標(biāo)準(zhǔn)，確定項(xiàng)目安排的先后順序。

第三，指標(biāo)體系――使預(yù)算可以衡量。根據(jù)專項(xiàng)項(xiàng)目的特點(diǎn)，分為大額專項(xiàng)、基建工程、設(shè)備購置及修繕、信息化四大類，并且分別設(shè)計(jì)了政策性指標(biāo)體系和技術(shù)性指標(biāo)體系，對項(xiàng)目的政策合理性和技術(shù)合理性進(jìn)行評價。每一類項(xiàng)目首先都包括項(xiàng)目合規(guī)性和必要性、項(xiàng)目合理性及可行性、項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施的制度保障、以往年度績效評價結(jié)果和申報(bào)材料質(zhì)量六類指標(biāo)。評價時突出項(xiàng)目績效預(yù)算的目標(biāo)導(dǎo)向，扭轉(zhuǎn)部分單位“無的放矢、信口開河”的不良風(fēng)氣。

篇（4）

一、結(jié)存資金較大的主要原因

（一）事業(yè)單位管理體制不順，財(cái)政監(jiān)管難度較大

在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動是否真實(shí)與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。

就目前管理體制來看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財(cái)政等外部監(jiān)管鞭長莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應(yīng)上繳財(cái)政或應(yīng)在本部門核算的預(yù)算外及其他財(cái)政收入在下屬單位核算，造成收入不實(shí)，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來源復(fù)雜。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級撥入、執(zhí)收所得等財(cái)政收入外，不同程度的存在著國有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營性收入，對此，財(cái)政不易掌握，控制更難。

（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來源包括財(cái)政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴(kuò)大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并造成財(cái)政性資金支出向個人傾斜。

2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預(yù)算的管理政策，是為了加強(qiáng)預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動部門積極性，緩解部門經(jīng)費(fèi)不足所提出來的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實(shí)為部門所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財(cái)政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。

（三）預(yù)算管理改革仍有空間

1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長”的方法，雖發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢，但實(shí)際操作中，為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。

2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)雖列入預(yù)算編制項(xiàng)目，但基本上未落實(shí)。

3、專項(xiàng)資金管理有待完善。首先，上級補(bǔ)助資金對口下?lián)?，不通過下級財(cái)政，對其收支余情況財(cái)政無從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督難以到位，同時給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，但由于資金風(fēng)險，加之缺少合適項(xiàng)目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項(xiàng)結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

（一）健全制度，規(guī)范資金管理

首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預(yù)算時優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，切實(shí)將部門結(jié)存資金用實(shí)用好。

其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強(qiáng)對結(jié)存資金的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結(jié)余，制定過渡性管理原則，納入部門預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過渡。四是完善財(cái)務(wù)核算監(jiān)督制度，實(shí)行問責(zé)制，明確違規(guī)操作責(zé)任和檢查責(zé)任，提高財(cái)務(wù)核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細(xì)化，財(cái)政部門深入調(diào)查，重點(diǎn)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性的審核，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強(qiáng)對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實(shí)、可靠。

篇（5）

一、結(jié)存資金較大的主要原因

（一）事業(yè)單位管理體制不順，財(cái)政監(jiān)管難度較大

在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動是否真實(shí)與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。

就目前管理體制來看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財(cái)政等外部監(jiān)管鞭長莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應(yīng)上繳財(cái)政或應(yīng)在本部門核算的預(yù)算外及其他財(cái)政收入在下屬單位核算，造成收入不實(shí)，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來源復(fù)雜。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級撥入、執(zhí)收所得等財(cái)政收入外，不同程度的存在著國有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營性收入，對此，財(cái)政不易掌握，控制更難。

（二）相關(guān)政策與制度存在缺陷

1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來源包括財(cái)政撥款、預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴(kuò)大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并造成財(cái)政性資金支出向個人傾斜。

2、預(yù)算外資金支出管理政策滯后。多年來，預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預(yù)算的管理政策，是為了加強(qiáng)預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動部門積極性，緩解部門經(jīng)費(fèi)不足所提出來的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實(shí)為部門所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財(cái)政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。

（三）預(yù)算管理改革仍有空間

1、零基預(yù)算未完全到位。預(yù)算編制多采取“上年基數(shù)加增長”的方法，雖發(fā)揮了財(cái)政總量控制的優(yōu)勢，但實(shí)際操作中，為滿足“財(cái)政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項(xiàng)目，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項(xiàng)目未實(shí)施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但因多年慣性以及零基預(yù)算需做大量的核實(shí)確認(rèn)工作，財(cái)政力量無從保證，實(shí)際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。

2、預(yù)算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應(yīng)在預(yù)算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預(yù)算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)雖列入預(yù)算編制項(xiàng)目，但基本上未落實(shí)。

3、專項(xiàng)資金管理有待完善。首先，上級補(bǔ)助資金對口下?lián)?，不通過下級財(cái)政，對其收支余情況財(cái)政無從掌握；又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督難以到位，同時給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，但由于資金風(fēng)險，加之缺少合適項(xiàng)目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項(xiàng)結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

（一）健全制度，規(guī)范資金管理

首先，預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預(yù)算時優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，切實(shí)將部門結(jié)存資金用實(shí)用好。

其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強(qiáng)對結(jié)存資金的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結(jié)余，制定過渡性管理原則，納入部門預(yù)算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過渡。四是完善財(cái)務(wù)核算監(jiān)督制度，實(shí)行問責(zé)制，明確違規(guī)操作責(zé)任和檢查責(zé)任，提高財(cái)務(wù)核算水平。

（二）深化改革，提高資金效益

1、完善部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細(xì)化，財(cái)政部門深入調(diào)查，重點(diǎn)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性的審核，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款。二是采取預(yù)算執(zhí)行季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，加強(qiáng)對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格資金撥付程序，在確保預(yù)算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強(qiáng)對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實(shí)、可靠。

篇（6）

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金在管理過程中存在的問題

1.1財(cái)政資金使用方面存在的問題目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金在使用方面績效不高，財(cái)政部門按照各職能部門財(cái)政支出的比例進(jìn)行預(yù)算的編制，確定資金的分配。用款單位目前在實(shí)際操作中，沒有將有限的資金形成規(guī)模效應(yīng)，資金投

入面過寬，導(dǎo)致資金使用效益低下。此類現(xiàn)象在其他資金使用中也不同程度的存在，極大的影響了資金使用的績效。

1.2資金核算方面存在的問題

違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，盡管近年來國家和地方政府加大了對財(cái)政資金管理的力度，但在財(cái)政資金使用與核算上仍存在著大量的違規(guī)現(xiàn)象。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金核算方面一般不進(jìn)行獨(dú)立核算，對各種財(cái)政專項(xiàng)資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理活動中的經(jīng)常性費(fèi)用在使用中有混合的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金被挪用或者被擠占，不能夠反映出財(cái)政專項(xiàng)資金的結(jié)余數(shù)額。對各種專項(xiàng)資金的使用效率及如何進(jìn)行績效考評帶來困難。二是有些使用財(cái)政專項(xiàng)資金的單位為了減少專項(xiàng)資金結(jié)余上交，出現(xiàn)了不正確使用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象，不能做到?？顚Ｓ茫甓冉K了集中花錢，突擊購貨。第三方面是有些專項(xiàng)資金使用部門不經(jīng)財(cái)政審批，任意改變財(cái)政資金用途，預(yù)算執(zhí)行隨意性大。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金在監(jiān)督管理機(jī)制方面存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督管理機(jī)制不夠健全，不完整，存在著薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金支出過程中，從財(cái)政政策的掌控運(yùn)用方面到對財(cái)政撥款的具體實(shí)施階段均沒有形成內(nèi)在的約束機(jī)制，相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督的法規(guī)、制度建設(shè)方面沒有形成體系，也沒有及時更新。沒有形成財(cái)政資金監(jiān)督的事前、事中、事后檢查制度。對違反預(yù)算方面的項(xiàng)目支出，特別是用款單位隨意變更財(cái)政資金使用的情況，財(cái)政部門沒有相應(yīng)的解決方法和具體的懲罰性措施，在處置違規(guī)使用專項(xiàng)資金方面沒有權(quán)威性，缺乏監(jiān)管力度。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理問題的原因分析

2.1在財(cái)政資金管理制度體系建設(shè)方面不夠完善

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的管理體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政縣級財(cái)政部門代管，體制發(fā)生了變化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的有些管理制度沒有及時更新和補(bǔ)充完善，財(cái)政資金管理制度體系建設(shè)相對滯后。使得基層財(cái)政部門對財(cái)政資金的管理出現(xiàn)制度空白或者是用原來的制度來管理變化后的新項(xiàng)目。由于資金管理方面的制度體系建設(shè)不夠及時和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用過程中存在不夠透明和效率不高的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政部門的職能作用沒有得到很好地強(qiáng)化。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用結(jié)構(gòu)不合理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的合理使用，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)支出的需要，貫徹財(cái)政支出的“三公”原則，及其他公益性財(cái)政支出需要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要職能。而現(xiàn)實(shí)中存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金支出的結(jié)構(gòu)不合理的情況。在應(yīng)該有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的社會公共事務(wù)等方面的財(cái)政支出，而不能滿足需要，這就是財(cái)政支出的“缺位”。而應(yīng)該由市場提供的一些商品和服務(wù)，政府部門為了地方的發(fā)展過多地對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，這就是財(cái)政支出的“越位”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大力進(jìn)行招商引資金、增加地方稅源，創(chuàng)造好的地方經(jīng)營環(huán)境，在土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)方面進(jìn)行了大量投資，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不夠合理。

2.3不能按要求合理使用專項(xiàng)資金

在專項(xiàng)資金的使用管理方面存在的主要問題是擠占、挪用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。有時不按用途合理安排使用專項(xiàng)資金。近年來國家在推進(jìn)農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，貫徹城鄉(xiāng)一體化方面投入了大量的資金。雖然在涉及到國家下?lián)艿纳孓r(nóng)專項(xiàng)資金的使用方面國家監(jiān)管力度進(jìn)一步強(qiáng)化，管理水平有所提高，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金比較緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政經(jīng)辦人員法制觀念淡薄，加之大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理制度不夠完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金使用存在著不合理的問題比較嚴(yán)重。

2.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金沒有得到有效監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督體系不夠完善，沒有建立健全嚴(yán)格的事前預(yù)算、事中控制和事后監(jiān)督等財(cái)政資金內(nèi)部控制管理制度。目前即使實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的方式，在具體的使用財(cái)政資金方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門仍具有很大的自，縣級財(cái)政統(tǒng)管實(shí)際就是起到了出納的作用，很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

3提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理水平的措施

3.1加強(qiáng)財(cái)政資金管理的責(zé)任制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政資金緊張，在財(cái)政資金的管理方面應(yīng)該建立健全各種管理制度，加強(qiáng)財(cái)政資金管理的責(zé)任制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理的重要性，使他們從思想上高度重視，按照事前編制的財(cái)政預(yù)算，落實(shí)到各個部門，建立部門預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任制，并建立嚴(yán)格的考核追究制度。保證各部門嚴(yán)格按照國家的財(cái)經(jīng)法規(guī)以及相關(guān)的財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，合理使用各項(xiàng)財(cái)政資金，使各類財(cái)政資金在使用中符合法規(guī)要求，提高其使用效率，保證財(cái)政資金的安全。

3.2加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的用途是為了政府各部門在履行職能過程中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用支出，滿足社會公共服務(wù)，保障人民群眾的切身利益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層文教衛(wèi)生等事業(yè)健康有序地發(fā)展。要加強(qiáng)財(cái)政管理體制的改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金分配方面的改革主要是保障影響社會發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，使財(cái)政資金的引導(dǎo)作用發(fā)揮好。在財(cái)政預(yù)算方面的改革主要是進(jìn)一步完善部門預(yù)算工作，細(xì)化財(cái)政支出預(yù)算，增加財(cái)政預(yù)算的透明度，加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督，加大縣級財(cái)政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督、審查力度，保證各項(xiàng)財(cái)政支出的合法性、安全性和有效性。在財(cái)政國庫集中支付方面的改革主要是減少中間環(huán)節(jié)將財(cái)政資金直接支付給指定的收款人或者收款單位，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。

3.3加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理評價制度

建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金績效管理的關(guān)鍵是建立健全財(cái)政績效評價指標(biāo)體系。作為財(cái)政部門首先應(yīng)把握財(cái)政資金績效評價的方向，制定相應(yīng)的財(cái)政資金績效評價的基本原則和操作規(guī)范體系。在財(cái)政預(yù)算方面建立一系列的財(cái)政資金使用績效評價指標(biāo)體系，提高財(cái)政資金的支出績效。在財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行過程中建立使用財(cái)政資金的指標(biāo)體系，使財(cái)政資金得到合理使用，不“缺位”、不“越位”。在財(cái)政資金事后實(shí)際績效評價過程中建立指標(biāo)體系，以考察財(cái)政資金使用的科學(xué)性、合理性、合法性、效率性。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金能夠充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展。

作者:趙偉 單位:東平縣銀山鎮(zhèn)財(cái)政管理中心

篇（7）

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論認(rèn)為，隨著人類社會發(fā)展，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的分離，客觀上導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)委托者對財(cái)產(chǎn)受托者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，這就直接導(dǎo)致了績效評價的產(chǎn)生。為履行受托責(zé)任，就要求相應(yīng)的評價體系對高校所掌管的經(jīng)濟(jì)資源及教育投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、評價和報(bào)告，以如實(shí)反映高校履行受托職責(zé)和實(shí)現(xiàn)其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經(jīng)濟(jì)主體在受托責(zé)任上的具體履行過程，二是反映高校受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。兩者相輔相成缺一不可。

目前，我國高等教育財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，政府部門的著重點(diǎn)在于每年教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長量和增長速度；在教育財(cái)政資金分配方面，一定程度上是通過財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請學(xué)校之間的“討價還價”來進(jìn)行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進(jìn)行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責(zé)任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費(fèi)時很大程度上存在著不顧國家財(cái)力可能性，盲目制定發(fā)展計(jì)劃的傾向，盡最大可能性向財(cái)政申請經(jīng)費(fèi)，財(cái)政給多少花多少。許多高校在財(cái)政資金使用過程中也存在不計(jì)成本、不講效益等問題。這種在教育財(cái)政資金撥付和使用上的權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等問題的存在，導(dǎo)致了有限財(cái)政資金比較嚴(yán)重的浪費(fèi)。由以上問題可以看出，我國高等教育財(cái)政支出的績效狀況不能不令人擔(dān)憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進(jìn)行績效評價。

20世紀(jì)80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實(shí)踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性（Economy），是指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，克服財(cái)政支出活動中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財(cái)政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益來衡量。高等教育財(cái)政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財(cái)政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財(cái)政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認(rèn)識模糊或者缺乏認(rèn)識，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項(xiàng)目中忽視最終的目標(biāo)和效果而單純追求支出的經(jīng)濟(jì)節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費(fèi)；或追求所謂“效果”而不顧財(cái)政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財(cái)政高等教育資金使用狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三要素進(jìn)行綜合考察、分析，從而達(dá)到綜合評價的目的。

二、高等教育財(cái)政支出績效評價存在的問題

我國高等教育財(cái)政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財(cái)政支出績效評價的激勵和約束機(jī)制尚未建立，高等教育財(cái)政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價，加上財(cái)經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財(cái)政資金困難與損失浪費(fèi)并存，高等教育財(cái)政支出效益低下等。目前我國在高等教育財(cái)政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

（一）未形成合理的高等教育財(cái)政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國財(cái)政支出績效評價制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進(jìn)展，但目前我國高等教育財(cái)支出績效評價法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標(biāo)準(zhǔn)，制定績效評價的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應(yīng)的報(bào)告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財(cái)政支出績效評價工作的發(fā)展實(shí)際來看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)?；?。

（二）未形成有效的高等教育財(cái)政支出講效益的監(jiān)督機(jī)制。目前高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進(jìn)展，如一些地方開始在高校實(shí)行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財(cái)政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財(cái)政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價的方式。

（三）許多高校對高等教育投資責(zé)任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體?？冃ьA(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。（四）未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績效評價體系。高等教育財(cái)政支出績效評價工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學(xué)的、規(guī)范和合理的評價體系。我國的高等教育財(cái)政支出績效評價體系建設(shè)主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項(xiàng)目、教師工資、學(xué)生補(bǔ)助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項(xiàng)目具也有很大差異，這給高等教育財(cái)政支出進(jìn)一步細(xì)化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項(xiàng)目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進(jìn)行對比分析；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計(jì)核算方法和會計(jì)核算軟件，使得高等教育財(cái)政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導(dǎo)致制定評價標(biāo)準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大。

三、高等教育財(cái)政支出績效評價的對策分析

在建立健全高等教育財(cái)支出績效評價制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財(cái)支出績效評價導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價過程中，并積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出的績效評價工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財(cái)支出績效評價體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。

（一）建立健全高等教育財(cái)支出績效評價制度。建立高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績效評價制度不僅僅是對財(cái)政支出管理改革的要求，更是對高等教育財(cái)支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財(cái)支出績效評價法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財(cái)支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財(cái)支出績效管理的要求，加強(qiáng)對高等教育財(cái)支出管理的約束力，強(qiáng)化高等教育財(cái)支出績效評價的手段，為開展高等教育財(cái)支出績效評價工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財(cái)支出評價規(guī)章和制度，明確高等教育財(cái)支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。

（二）構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績效評價導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，建立面向績效評價的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價的整個過程中。有效的會計(jì)信息是高等教育財(cái)政支出績效評價的基礎(chǔ)，會計(jì)系統(tǒng)及其預(yù)算機(jī)制的建立是高等教育財(cái)政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現(xiàn)行高校會計(jì)系統(tǒng)由于收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算方式和過于簡單的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等原因，無法滿足高等教育財(cái)政支出績效評價的需求。要有效實(shí)施高等教育財(cái)政支出績效評價工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強(qiáng)預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時加強(qiáng)預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)提高預(yù)算的管理水平。

（三）積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)支出績效評價工作?？紤]到高等教育財(cái)支出績效評價工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長的時間。因此，我國的高等教育財(cái)政支出績效評價工作應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著分步實(shí)施、逐步試點(diǎn)的方針來進(jìn)行。首先在評價目標(biāo)選擇上，基于高等教育項(xiàng)目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項(xiàng)目支出的績效評價為切入點(diǎn)，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實(shí)施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點(diǎn)高校作為試點(diǎn)單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財(cái)政和教育主管部門選擇重點(diǎn)進(jìn)行評價，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評價制度，并逐步過渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會中介機(jī)構(gòu)為主的評價方式。

（四）努力做好高等教育財(cái)政支出績效評價工作的配套改革。首先財(cái)政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財(cái)政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計(jì)核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價結(jié)果。其次財(cái)政和教育主管部門以及高校要科學(xué)合理地對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行分類，并能形成統(tǒng)一的會計(jì)核算制度、體系，這是建立財(cái)政支出績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出績效評價的培訓(xùn)和宣傳工作，逐步形成高等教育財(cái)政支出講績效和有績效的良好氛圍。

[參考文獻(xiàn)]

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篇（8）

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0147-02

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指個國家各級政府之間的，在既定的職能、支出責(zé)任和收入劃分的框架下中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而進(jìn)行的財(cái)政資金的無償轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)是社會資源在各級政府之間的再分配。

一、中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和制度目標(biāo)

中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是同1994年分稅制財(cái)政體制改革配套建立起來的，作為分稅制財(cái)政體制的補(bǔ)充體制，轉(zhuǎn)移支付制度建立的發(fā)展有其特定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和制度目標(biāo)。

1.彌補(bǔ)政府間縱向財(cái)力不平衡，實(shí)現(xiàn)各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配。財(cái)政的縱向不平衡是指各級政府的自有收入與其承擔(dān)的事權(quán)所需要支出不對等的結(jié)構(gòu)性財(cái)政失衡。94稅改將收入多、比重大、關(guān)系國計(jì)民生的稅種劃分歸中央，而將零散的、數(shù)額小的稅種劃分給地方，并且在中央和地方共享稅中地方政府也僅占有很小的比例，與此同時卻未對地方政府的支出職能做出調(diào)整，這樣便形成了中央政府和地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的嚴(yán)重不統(tǒng)一。只有通過轉(zhuǎn)移支付制度將財(cái)政資金在各級政府之間進(jìn)行再分配，才能彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口，彌補(bǔ)縱向財(cái)力的不平衡，實(shí)現(xiàn)各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

2.解決政府間橫向財(cái)力不均衡的問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化，是指政府為社會成員提供基本的、不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。地區(qū)的公共服務(wù)水平和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)，中國現(xiàn)階段的不可回避的現(xiàn)實(shí)問題就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，由此導(dǎo)致東、中、西部各省政府財(cái)力相差較大。2011年財(cái)政部對全國各?。ㄊ校┤司?cái)政能力的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，最高為上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全國平均線以下共有16個省市，均為中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。政府間橫向財(cái)力不均衡阻礙了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，中央財(cái)政有責(zé)任通過轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間的財(cái)政收入，進(jìn)而消除地區(qū)間公共服務(wù)水平存在的差異，確保各地達(dá)到公共服務(wù)的最低水平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

二、中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的主要形式

1.稅收返還為確保分稅制的順利推行，補(bǔ)償?shù)胤秸谛露愔葡碌膿p失，94稅改中中央政府將上劃中央的增值稅和消費(fèi)稅的一部分按照來源地的原則再次返還給地方政府，稅收返還構(gòu)成中國政府轉(zhuǎn)移支付的一部分。稅收返還在推動分稅制改革，調(diào)動發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收積極性發(fā)揮了積極的作用，但從財(cái)力均等化的角度來看，稅收返還同時導(dǎo)致大量資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于均衡不同地區(qū)的財(cái)力差距，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付（原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付）一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對存在財(cái)力缺口的財(cái)政實(shí)力薄弱地方政府，按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。在具體實(shí)施中一般轉(zhuǎn)移支付全面運(yùn)用“因素法”對當(dāng)?shù)厝司?cái)政收支、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支、財(cái)政困難程度等因素進(jìn)行核定，確定中央轉(zhuǎn)移給各地政府的數(shù)額。一般性轉(zhuǎn)移支付最具有縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的功能，并且一般性轉(zhuǎn)移支付對資金沒有過多的約束，地方政府對這部分資金的適用有很大的靈活性。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、是指中央依據(jù)特定的用途及地方的特殊情況按項(xiàng)目的形式撥付給地方財(cái)政的專項(xiàng)資金，在編制預(yù)算時列中央支出，不包括在地方財(cái)政體制正常支出范圍，執(zhí)行中劃轉(zhuǎn)給地方按規(guī)定的用途使用。具體包括支持農(nóng)業(yè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、重大自然災(zāi)害支出等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在提高某種特定的公共服務(wù)水平上能夠起到其他形式所不具有的作用，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往要求地方政府配套一定比例的資金，使得貧困地區(qū)處于不利地位。

三、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的平衡效應(yīng)分析

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財(cái)政體制的重要補(bǔ)充組成體制，通過財(cái)政資金的二次分配對中國政府原有的財(cái)力進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)政府間縱向和橫向財(cái)力的大致均等，因此可以從各級政府間財(cái)力的縱向和橫向均衡的實(shí)現(xiàn)程度來認(rèn)識中國轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果。

1.轉(zhuǎn)移支付制度對財(cái)力分配的縱向均衡效果明顯。轉(zhuǎn)移支付制度的縱向均衡效果可以通過2006—2010年，轉(zhuǎn)移支付之前的中央財(cái)政收支、地方財(cái)政收支情況同轉(zhuǎn)移支付后中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支情況對比加以說明。

通過上表可以看出，2006—2010年通過中央財(cái)政對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政資金在中央和地方重新進(jìn)行了分配，轉(zhuǎn)移支付后的地方收入基本上彌補(bǔ)了地方政府提供公共物品和服務(wù)的所費(fèi)的支出，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象有所緩解，轉(zhuǎn)移支付制度的縱向均衡效果明顯。

2.轉(zhuǎn)移支付在財(cái)力分配的橫向平衡上任重道遠(yuǎn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。為改變中國區(qū)域發(fā)展不平衡，特別是中西部各省財(cái)力和東部地區(qū)各省財(cái)力的差異較大的情況，中央財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施上體現(xiàn)了對中西部地區(qū)的傾斜。2009年實(shí)施轉(zhuǎn)移支付前，中西部人均財(cái)力僅相當(dāng)于東部的32.2%和35.5%，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付之后分別提高到41.9%、48.3%，分別提高9.7%和12.8%，可見現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財(cái)力差異。但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，地區(qū)間政府財(cái)力差異因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而在很長時間內(nèi)存在，財(cái)政均等化水平仍比較低，地區(qū)間公共服務(wù)的水平呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。

四、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果的思考

現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問題，可針對這些問題，進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化的效果。

1.優(yōu)化整合轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對于最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)學(xué)術(shù)界存在兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為中國應(yīng)該建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付制度（馬海濤，2010）；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，一般性轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付制度更適合均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（李萬慧，2010）。但是通過201年轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)同2011年轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對比，2010年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移、一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例分別為40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分別為45.9%、41.4%，這說明中國在政策取向上減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增大一般性轉(zhuǎn)移支付比例。延續(xù)這種思路轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整可從以下方面進(jìn)行：加大一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付比重；將不具有均衡效果的稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步減少直至取消稅收返還；將經(jīng)常性、永久性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付；規(guī)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，避免項(xiàng)目的交叉重復(fù)，同時以政府財(cái)政能力為依據(jù)調(diào)整政府配套資金比例。

2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，一般性轉(zhuǎn)移支付全面使用“因素法”測算對地方轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部分使用“因素法”和“基數(shù)法”相結(jié)合的測算辦法。因素法與基數(shù)法相比更能反映當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)政能力。在轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)逐步摒棄“基數(shù)法”，更多地運(yùn)用“因素法”測算當(dāng)?shù)氐氖杖胨胶椭С瞿芰?，提高轉(zhuǎn)移支付資金的配置效率，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果。

3.加快轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法。將轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉(zhuǎn)移支付制度權(quán)威性，保障其得以規(guī)范地實(shí)施，增強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算的可預(yù)期性，提高轉(zhuǎn)移支付透明度。因此，應(yīng)盡快建立完善轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法，將轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)和原則、主要類型、分配方法、使用規(guī)范、監(jiān)督與績效評價方法等內(nèi)容加以明確規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

[2] 李萬慧.中國轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2011.

篇（9）

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財(cái)政資金的運(yùn)行和財(cái)務(wù)活動的進(jìn)行以及財(cái)政政策、會計(jì)制度的執(zhí)行。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，使財(cái)政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國家為主體財(cái)政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價值規(guī)律和市場競爭為特點(diǎn)、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會主義國家的分配性質(zhì)，要求對國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，通過國家分配政策、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關(guān)系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護(hù)按要素分配形式為補(bǔ)充的分配運(yùn)行秩序。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求財(cái)政監(jiān)督要反映價值規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動，使其收支行為、分配方式、資金營運(yùn)、上交利稅符合國家財(cái)政政策和市場準(zhǔn)則，保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政分配的正常運(yùn)行，維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國家財(cái)政在收支過程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式。國家財(cái)政分配出現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，一是中央財(cái)政與地方財(cái)政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機(jī)制。二是在國家、企業(yè)、個人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補(bǔ)充的分配體制。三是在國家財(cái)政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無巨細(xì)、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征管條例》等財(cái)政法規(guī)，監(jiān)督財(cái)政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財(cái)政部門非稅性財(cái)政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行過程和財(cái)務(wù)會計(jì)活動，維護(hù)國家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障。可見，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和多樣性，對財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，使財(cái)政監(jiān)督更加必要。

二、財(cái)政監(jiān)督職能的定位

財(cái)政監(jiān)督是對各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對整個財(cái)政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進(jìn)行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運(yùn)用檢查的權(quán)力，對各種資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。事后要有核準(zhǔn)報(bào)告制度，要由監(jiān)督部門對報(bào)告進(jìn)行審查、認(rèn)可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過程中，必然要觸動傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財(cái)政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來后，必須進(jìn)入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。

三、轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在財(cái)政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過程中，及時轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.改變過去傳統(tǒng)的單一的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對象，把對執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財(cái)務(wù)收支為主要對象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運(yùn)用財(cái)政部門綜合管理財(cái)政收支的職責(zé)特點(diǎn)，在開展對企業(yè)執(zhí)行財(cái)會制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時，把工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到本級預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來。

2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來。通過財(cái)政收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加收入，防止財(cái)政收入流失的目的。但財(cái)政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財(cái)政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下的財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須逐步建立從財(cái)政預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用過程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。

3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來調(diào)動所有業(yè)務(wù)科室，對這套辦法進(jìn)行檢查。

4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對象多是企業(yè)。市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政工作的中心是以管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點(diǎn)不再是企業(yè)，而應(yīng)是財(cái)政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。

5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，達(dá)到為加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)、為財(cái)政中心工作服務(wù)的目的。

6.從對外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門手中的“財(cái)權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的自我約束機(jī)制，包括自身隊(duì)伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計(jì)職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計(jì)、專項(xiàng)檢查和離任審計(jì)。

四、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督職能，必須加強(qiáng)法制建設(shè)

篇（10）

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國有企業(yè)財(cái)政資金的運(yùn)行和財(cái)務(wù)活動的進(jìn)行以及財(cái)政政策、會計(jì)制度的執(zhí)行。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，使財(cái)政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國家為主體財(cái)政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價值規(guī)律和市場競爭為特點(diǎn)、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會主義國家的分配性質(zhì)，要求對國家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，通過國家分配政策、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關(guān)系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護(hù)按要素分配形式為補(bǔ)充的分配運(yùn)行秩序。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求財(cái)政監(jiān)督要反映價值規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)的要求，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律方法監(jiān)督地方、部門行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動，使其收支行為、分配方式、資金營運(yùn)、上交利稅符合國家財(cái)政政策和市場準(zhǔn)則，保證社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政分配的正常運(yùn)行，維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國家財(cái)政在收支過程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式。國家財(cái)政分配出現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，一是中央財(cái)政與地方財(cái)政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機(jī)制。二是在國家、企業(yè)、個人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補(bǔ)充的分配體制。三是在國家財(cái)政部門與其他政府部門的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無巨細(xì)、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征管條例》等財(cái)政法規(guī)，監(jiān)督財(cái)政部門內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財(cái)政部門非稅性財(cái)政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行過程和財(cái)務(wù)會計(jì)活動，維護(hù)國家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障。可見，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和多樣性，對財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，使財(cái)政監(jiān)督更加必要。

二、財(cái)政監(jiān)督職能的定位

財(cái)政監(jiān)督是對各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合理分工，專司監(jiān)督的部門應(yīng)該牽頭抓總，對整個財(cái)政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門要按照監(jiān)督部門的要求進(jìn)行監(jiān)督。這要研究專司監(jiān)督部門和業(yè)務(wù)部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運(yùn)用檢查的權(quán)力，對各種資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。事后要有核準(zhǔn)報(bào)告制度，要由監(jiān)督部門對報(bào)告進(jìn)行審查、認(rèn)可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過程中，必然要觸動傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財(cái)政監(jiān)督部門要發(fā)揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來后，必須進(jìn)入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。

三、轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在財(cái)政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過程中，及時轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.改變過去傳統(tǒng)的單一的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對象，把對執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查與對企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財(cái)務(wù)收支為主要對象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運(yùn)用財(cái)政部門綜合管理財(cái)政收支的職責(zé)特點(diǎn)，在開展對企業(yè)執(zhí)行財(cái)會制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時，把工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到本級預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來。

2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來。通過財(cái)政收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加收入，防止財(cái)政收入流失的目的。但財(cái)政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財(cái)政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢下的財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須逐步建立從財(cái)政預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用過程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。

3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專司監(jiān)督的部門利用其所處的地位和職權(quán)來調(diào)動所有業(yè)務(wù)科室，對這套辦法進(jìn)行檢查。

4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對象多是企業(yè)。市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政工作的中心是以管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點(diǎn)不再是企業(yè)，而應(yīng)是財(cái)政資金，真正形成日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。

5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，達(dá)到為加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)、為財(cái)政中心工作服務(wù)的目的。

6.從對外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門手中的“財(cái)權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的自我約束機(jī)制，包括自身隊(duì)伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計(jì)職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計(jì)、專項(xiàng)檢查和離任審計(jì)。

四、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督職能，必須加強(qiáng)法制建設(shè)

篇（11）

1.統(tǒng)籌謀劃預(yù)算績效管理工作。市財(cái)政局多次召開預(yù)算績效管理工作專題會議，研究全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的基本思路和工作重點(diǎn)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，為全面推動預(yù)算績效管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充實(shí)人員。一是成立了由市財(cái)政局局長為組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是組建了預(yù)算編審中心，定為副縣級單位建制，編制10人，與預(yù)算科合署辦公，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和組織預(yù)算編審與績效管理工作，為推動預(yù)算績效管理工作的有序開展提供了機(jī)構(gòu)、人員保障。三是成立了財(cái)政預(yù)算編審委員會，將財(cái)政預(yù)算編制和預(yù)算績效管理一并納入編審委員會議事范圍。3.明確分工，強(qiáng)化責(zé)任。一是通過制度明確財(cái)政部門與主管部門的職責(zé)分工，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。二是財(cái)政部門內(nèi)部建立了業(yè)務(wù)工作規(guī)程，預(yù)算科（編審中心）主要負(fù)責(zé)牽頭組織、專家?guī)旖ㄔO(shè)與管理和財(cái)政再評價，其他業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)組織績效目標(biāo)申報(bào)、開展績效目標(biāo)評審與批復(fù)、實(shí)施績效監(jiān)控、組織財(cái)政重點(diǎn)評價、落實(shí)評價結(jié)果應(yīng)用等具體事項(xiàng)的落實(shí)，形成了既協(xié)調(diào)統(tǒng)一又相互監(jiān)督的預(yù)算績效管理工作機(jī)制。三是強(qiáng)化責(zé)任，財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)施績效目標(biāo)評審和財(cái)政重點(diǎn)評價科長負(fù)責(zé)制，即由業(yè)務(wù)科室科長任評審、評價組組長，負(fù)責(zé)組織本科室項(xiàng)目評審、評價工作，結(jié)果作為研究和審定預(yù)算的參考依據(jù)，推進(jìn)了預(yù)算績效管理工作的有效開展。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，規(guī)范運(yùn)作，為推進(jìn)預(yù)算績效管理提供制度保障

1.規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績效制度建設(shè)，著力構(gòu)建管理制度體系。一是搞好頂層設(shè)計(jì)，市政府研究出臺了推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見，明確了市級預(yù)算績效管理的目標(biāo)、任務(wù)和要求。二是市財(cái)政局結(jié)合實(shí)際，制訂了包括財(cái)政支出績效評價管理辦法、預(yù)算績效管理工作方案、專家?guī)旃芾磙k法和績效目標(biāo)管理工作規(guī)程在內(nèi)的10余項(xiàng)配套制度，為做好預(yù)算績效管理提供了制度保障。2.采取多種方式構(gòu)建技術(shù)支撐。一是建立了涵蓋績效管理類和行業(yè)技術(shù)類的市級預(yù)算績效管理專家?guī)?，專家人?shù)達(dá)到了220余人，為業(yè)務(wù)開展提供了專業(yè)技術(shù)保障。二是推進(jìn)與院校合作，建立了與預(yù)算績效管理有關(guān)的高校合作機(jī)制，財(cái)政部門在預(yù)算績效管理課題研究等方面為校方提供經(jīng)費(fèi)支持，校方在績效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)計(jì)、績效目標(biāo)評審等方面全力提供智力支持。3.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升管理水平。市財(cái)政局先后舉辦了3次針對市直部門、市級預(yù)算績效管理專家和財(cái)政部門相關(guān)人員的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，邀請了省財(cái)政廳、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等領(lǐng)導(dǎo)和專家授課，并將預(yù)算績效目標(biāo)管理和項(xiàng)目支出績效評價作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行講解，提升了整體管理水平。

（三）創(chuàng)新方式，嚴(yán)格程序，穩(wěn)步推進(jìn)績效目標(biāo)管理

1.明確管理程序。一是與部門預(yù)算同步，即績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)。按部門預(yù)算編制“二上二下”程序，對年度預(yù)算50萬元以上的支出項(xiàng)目，必須申報(bào)績效目標(biāo)，對預(yù)算執(zhí)行過程中追加的50萬元以上支出項(xiàng)目，要求單位在申請財(cái)政資金時申報(bào)績效目標(biāo)。二是明確階段工作重點(diǎn)?？冃繕?biāo)審核主要在“一上”階段進(jìn)行，“二上”階段只對項(xiàng)目資金有調(diào)整的績效目標(biāo)進(jìn)行審核。三是兩個環(huán)節(jié)審核?？冃繕?biāo)審核分初審和評審兩個環(huán)節(jié)。初審由業(yè)務(wù)科室組織實(shí)施，重點(diǎn)對合規(guī)性和完整性進(jìn)行審核，評審工作由預(yù)算科（編審中心）具體組織實(shí)施，在操作中以專家評審為主，業(yè)務(wù)科室科長對評審結(jié)果負(fù)責(zé)。四是兩個路徑批復(fù)。由業(yè)務(wù)科室在“二下”階段通過兩個路徑對績效目標(biāo)同時批復(fù)，一個路徑是項(xiàng)目目錄及績效目標(biāo)主要信息隨部門預(yù)算批復(fù)文件下達(dá)到單位，另一個路徑是通過預(yù)算編審系統(tǒng)批復(fù)完整的績效目標(biāo)。2.不斷擴(kuò)面增點(diǎn)。襄陽市自2012年啟動預(yù)算績效目標(biāo)管理以來，納入績效目標(biāo)管理的財(cái)政資金范圍不斷擴(kuò)大，資金數(shù)額不斷增加。通過穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理，預(yù)算單位逐漸感受到了使用財(cái)政資金的壓力，加強(qiáng)了內(nèi)部管理，提高了財(cái)政資金使用績效。3.創(chuàng)新評審方式。襄陽市采取專家評審和財(cái)政集中評審相結(jié)合的方式，組織開展預(yù)算績效目標(biāo)評審工作。專家評審的具體做法是：（1）制定評審工作方案。方案明確財(cái)政項(xiàng)目支出績效目標(biāo)專家評審的范圍、方式、工作原則、主要內(nèi)容等。（2）遴選專家評審項(xiàng)目。項(xiàng)目遴選的重點(diǎn)是部門預(yù)算項(xiàng)目金額在50萬元（含）以上的新增項(xiàng)目和申請?jiān)黾淤Y金的項(xiàng)目，以及財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目。（3）遴選評審專家。按照評審工作方案確定的評審專家應(yīng)具備的條件，本著自愿參與的原則組織遴選。（4）專家預(yù)審。提前制定項(xiàng)目評審工作方案、項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表等相關(guān)資料的電子文檔，按專家和項(xiàng)目分組情況在專家評審會召開前3個工作日發(fā)至各專家預(yù)審。（5）評審預(yù)備會。在專家評審會召開之前組織各評審組召開預(yù)備會，聽取各專家組成員預(yù)審情況匯報(bào)，進(jìn)一步明確工作要求。（6）分組評審。評審會期間，項(xiàng)目單位向評審組介紹項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、指標(biāo)值設(shè)計(jì)的依據(jù)等情況說明，并接受評審組的質(zhì)詢。評審組對項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審核、測算，形成初步評審意見。（7）集中會商。各評審組擬定初步評審意見后，會務(wù)組再召開碰頭會，對評審期間發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行集中研究和解答。（8）提交評審意見。各評審組根據(jù)評審小組意見和集中會商意見，在評審會結(jié)束前按要求整理，供研究和審定項(xiàng)目支出預(yù)算時參考。4.提升績效目標(biāo)管理工作質(zhì)量。在績效目標(biāo)評審工作中堅(jiān)持把握好兩點(diǎn)：一是強(qiáng)化論證工作，努力做到項(xiàng)目資金與績效目標(biāo)相匹配。要求項(xiàng)目實(shí)施單位提供預(yù)算支出明細(xì)與測算依據(jù)，便于精細(xì)化核算。二是以監(jiān)控促管理，落實(shí)績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)管理與績效監(jiān)控緊密聯(lián)系，在具體工作中，我市以監(jiān)控結(jié)果促目標(biāo)管理科學(xué)規(guī)范，提高了財(cái)政資金使用效益。

（四）搞好重點(diǎn)評價，探索評價經(jīng)驗(yàn)，檢驗(yàn)管理成效

1.明確評價方式。市財(cái)政局制定了《2014年市級財(cái)政支出績效評價工作方案》，明確采取重點(diǎn)評價和自評價相結(jié)合的評價方式組織開展績效評價。市財(cái)政局是重點(diǎn)評價的主體，對政府和社會關(guān)注、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民生密切相關(guān)的2013年度財(cái)政支出項(xiàng)目開展重點(diǎn)評價，市直各部門是自評價的主體，對未納入本次重點(diǎn)評價范圍的財(cái)政項(xiàng)目支出開展自評價。2.分類組織實(shí)施。按照探索經(jīng)驗(yàn)、節(jié)約成本、提高評價結(jié)果公信力的原則，采取了三種形式實(shí)施重點(diǎn)評價。一是對于政府和社會關(guān)注度高、因子項(xiàng)目多而評價技術(shù)難度較大的項(xiàng)目，委托第三方組織實(shí)施，如住房保障項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)等。二是對于社會關(guān)注度較高、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生密切相關(guān)的項(xiàng)目，聘請預(yù)算績效管理專家組成專家組具體實(shí)施，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)、旅游專項(xiàng)、計(jì)生專項(xiàng)等。三是對于政府定向扶持項(xiàng)目和部門預(yù)算重點(diǎn)支出項(xiàng)目，由市財(cái)政局科室人員與聘請的預(yù)算績效專家聯(lián)合組成評價小組具體實(shí)施。3.提高財(cái)政重點(diǎn)評價質(zhì)量。每個財(cái)政重點(diǎn)評價項(xiàng)目都制定具體的績效評價實(shí)施工作方案，建立項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系，明確評價方法和評分細(xì)則。工作結(jié)束后，召開財(cái)政支出績效評價報(bào)告評審會，重點(diǎn)審核報(bào)告文本格式規(guī)范性、內(nèi)容完整性、結(jié)論客觀性、發(fā)現(xiàn)問題的準(zhǔn)確性、建議的針對性與可行性等，并將專家評審意見作為改進(jìn)工作和對評價報(bào)告進(jìn)一步修改完善的重要依據(jù)。

（五）注重評審、評價結(jié)果應(yīng)用，將預(yù)算績效管理工作引向深入

1.推進(jìn)績效目標(biāo)評審結(jié)果應(yīng)用。一是將評審結(jié)果反饋給預(yù)算單位，作為修改預(yù)算和績效目標(biāo)的依據(jù)。二是將評審結(jié)果報(bào)財(cái)政預(yù)算編審委員會，作為研究擬定年度財(cái)政預(yù)算方案的重要依據(jù)。三是將評審結(jié)果報(bào)市政府，作為審定財(cái)政預(yù)算草案的參考依據(jù)。四是將評審結(jié)果報(bào)市人大預(yù)工委，作為審定財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算的參考依據(jù)。2.探索財(cái)政重點(diǎn)評價結(jié)果應(yīng)用。一是為了促進(jìn)評價結(jié)果在2015年度預(yù)算編制中得到應(yīng)用，市財(cái)政局黨委召開專題會議，聽取預(yù)算支出績效評價組織實(shí)施情況匯報(bào)，通報(bào)財(cái)政重點(diǎn)評價中發(fā)現(xiàn)的突出問題，并就評價結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行研究部署，包括加強(qiáng)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理、規(guī)范部門預(yù)算編制、調(diào)整專項(xiàng)資金分配結(jié)構(gòu)與使用方向等。二是將財(cái)政重點(diǎn)評價報(bào)告反饋至相關(guān)主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位用于整改。

二、預(yù)算績效管理中存在的主要問題

毋庸置疑，襄陽市在積極推進(jìn)預(yù)算績效管理方面取得了看得見摸得著的成效，但預(yù)算績效管理中還存在一些不容忽視的問題，既有共性問題，也有個性問題，主要表現(xiàn)在以下七個方面：（一）監(jiān)督考核機(jī)制尚不完善。尚未將預(yù)算績效管理工作納入市直部門目標(biāo)考核范圍，主體責(zé)任不夠明確，不利于財(cái)政支出績效管理長效機(jī)制的建立。（二）項(xiàng)目績效目標(biāo)管理基礎(chǔ)工作薄弱。一是立項(xiàng)調(diào)研不夠深入。主要是項(xiàng)目實(shí)施單位在申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目時，未能深入開展立項(xiàng)調(diào)研或組織立項(xiàng)論證，以致出現(xiàn)部分項(xiàng)目不能實(shí)施、邊實(shí)施邊調(diào)整或?qū)嵤┖笮Ч焕硐氲那闆r，不利于優(yōu)化資源配置。二是績效目標(biāo)不夠明確。主要是項(xiàng)目績效目標(biāo)細(xì)化、量化程度不夠，績效指標(biāo)不夠科學(xué)合理，績效目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果難以比對。（三）資金分配與使用不夠合理。一是部分專項(xiàng)資金使用過于分散，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金的使用績效不明顯。二是部分專項(xiàng)資金用于與項(xiàng)目績效關(guān)聯(lián)度不高的項(xiàng)目中，未做到?？顚Ｓ?。三是部分資金分配與國民經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、人口等方面指標(biāo)掛鉤，未體現(xiàn)財(cái)政資金按需分配的原則。（四）項(xiàng)目監(jiān)管力度不夠。一是財(cái)務(wù)監(jiān)管力度不夠，存在項(xiàng)目資金串項(xiàng)使用問題。具體情況有：有些項(xiàng)目實(shí)施單位未設(shè)立專賬或單獨(dú)會計(jì)科目核算項(xiàng)目資金，存在不同用途資金相互擠占的情況。二是業(yè)務(wù)監(jiān)管力度不夠。主要指項(xiàng)目主管部門、實(shí)施單位業(yè)務(wù)管理制度不健全、相關(guān)制度執(zhí)行不到位。（五）項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制不夠完善。主要是財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目庫尚未建立，項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制沒有形成，項(xiàng)目決策的主觀因素偏多。主要表現(xiàn)在：一是部分主管部門未能按要求對申報(bào)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目和50萬元以上的部門預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)組織專家評審并簽署意見，項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制在內(nèi)部尚未建立。二是部分財(cái)政專項(xiàng)資金中面向市場主體的資金分配雖然符合審批程序和撥付手續(xù)，但未實(shí)行競爭性分配，沒有充分發(fā)揮市場機(jī)制在項(xiàng)目優(yōu)選中的作用。(六）項(xiàng)目績效未完全達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。一是少數(shù)項(xiàng)目未能按計(jì)劃進(jìn)度實(shí)施，績效目標(biāo)也未作相應(yīng)調(diào)整，預(yù)定目標(biāo)未完全實(shí)現(xiàn)。二是少數(shù)項(xiàng)目實(shí)施后未完全達(dá)到預(yù)期效果。（七）預(yù)算績效管理專家能力有待提高。一是部分專家在預(yù)算績效管理方面理論水平不高，表現(xiàn)在項(xiàng)目績效目標(biāo)評審和績效評價工作中，有時抓不準(zhǔn)要點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；二是部分專家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，表現(xiàn)在對項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)計(jì)、評價方法選擇、評價標(biāo)準(zhǔn)確立、評價依據(jù)證據(jù)選定等方面不夠科學(xué)合理。