公共管理的范疇大全11篇

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篇（1）

中圖分類號：E271文獻標識碼： A

一、前言

我們將工程管理定義為：為了達到工程的預期目的，并能夠有效合理地利用資源，對所進行的工程實行的計劃、組織、決策、指揮、協調與控制等。通常來說，工程管理具有系統性、綜合性和復雜性等特點。在這里，我們需要強調，所謂的工程管理不但包括重大的工程建設中實施的管理，同時也包括了一些新產品的開發、創造和生產過程的管理，同時還包括了對科學技術的改造與創新活動的管理以及對一些重要工程的發展戰略的管理。

從以上的對工程管理的涵義的定義中，我們可以看出，在工程管理中，工程決策是十分重要的。它包括了對特定工程的可行性進行分析，對工程的實際價值進行評估以及在工程實施過程中一切活動行為的決策。工程管理與一般的管理是不同的，因為工程和與其相關的技術和產業都是息息相關的，所以作為工程的管理的人員，必須要在特定的工程產業環境下能夠對特定的技術集成體進行管理，目的是對特定的目標進行計劃、組織、決策、指揮、協調與控制等

二、 工程進展的具體過程

通常作為一項工程，它的實施需要經歷前期的準備階段、建設階段以及投產階段等三個必經階段。而在每一個階段中，都需要充分做好工作。下面，我們將分別對每個階段的工作進行詳細的介紹。

1.準備階段

準備階段包括工程項目的提出、欲可行性與可行性的研究以及評審與決策三個部分。

（1）工程項目的提出

一個工程項目的提出，必須要從社會、環境（包括自然環境和人文環境）等宏觀方面考慮該項目是否符合國家和實行地區的經濟發展的要求，是否符合國家相關政策與法律的要求，是否符合可持續發展戰略思想等多個方面。項目的提出要有必要性、可行性與經濟性。

（2）預可行性與可行性的研究

雖然一些項目在宏觀上看是成立的，但我們不能確定是否要對該項目進行投資。在對其可行性進行分析的條件尚不明確的情況下，我們可以先對工程進行預可行性的研究。預可行性的研究成本較可行性研究要低很多。

在進行預可行性研究后，如果覺得該工程有可行的必要，我們就要細致地對工程進行可行性研究，這是一個決定工程是否進行的關鍵步驟。對工程的可行性研究，在其內容上要與初步設計的標準基本一致。通過對不同工程實施方案的比較與分析，論證工程的可行性。可行性的研究要能夠同時滿足以下的要求。

1）可以直接作為工程進行決策的依據。

2）可以作為向銀行申請貸款的依據。

3）可以作為向政府申請批準建設項目和與有關單位簽訂合同的依據。

4）可以作為下一階段工程基本設計的依據。

在對工程進行可行性的研究中，要如實地反映出工程面臨的基本情況。由于其比較詳細，所以耗時較長，一般需要一年到兩年的時間。需要一定的財力和人力進行支持，提高可行性研究的可靠性。在我國，工程的可行性研究還存在著一些的問題。如研究的廣度和深度還不夠，導致可行性研究的質量不高，進而導致研究中判斷的失誤，造成重大損失。

（3）評審與決策

在對工程項目進行評審與決策中，首先我們要對可行性研究進行評審，看其是否符合項目建議書中的要求，其數據和資料的依據是否符合實際。我們在做決策時最重要的依據，就是在可行性研究中所得出的結論。由于錯誤的決策會帶來很嚴重的損失，所以在決策之前，我們一定要認真地做好評審工作。

2. 建設階段

工程的建設階段包括工程設計與技術交流合同談判、施工設計、施工準備、設備調試等四個具體步驟。

（1）工程設計與技術交流合同談判在可行性報告進行評審并且審批之后，需要對工程進行基本的設計。在設計中，要給出工程中主要設施的具體布置以及所使用設備的詳細技術參數，確定要使用的設備型號以及配置情況。同時要與設備廠家進行交流溝通，確定供應單位。技術交流合同談判與基本設計是密不可分的，產權單位應當參加基本設計的整個過程。

（2）施工設計

在基本設計的基礎上進行施工的設計。在原則上，施工設計應該在基本設計完成后進行。但在實際中，由于很多大型工程的基本設計耗時較長，所以可以采取基本設計與施工設計交叉進行的方式。

（3）施工的準備

在大型的工程項目中，通常在基本設計階段就要選擇好施工單位。選擇好施工單位后，與施工單位合作，開始施工的準備工作。其中，包括對施工方案的制定、 施工技術準備、機具準備、物資準備、組織準備和人員培訓等。

（4）設備調試

通常在一些工藝比較復雜的工程項目中，需要對工程中所用的設備進行調試，確保設備的有效運行。

3. 投產階段

工程的投產階段包括生產的準備與投產。一般情況下，比較大的工程項目在可行性研究認為成立之后就要進行具體生產的準備。其中，包括物資準備、技術準備、組織準備和人員培訓。在準備工作進行完畢后，設備的調試工作也順利完成，我們就可以按照工程項目的建設要求投入生產。通常比較大的工程在投產之前還要進行試生產，驗收合格后才能投產。

三、工程管理的重要性

1控制成本

施工項目的成本涉及到工程建設的各個方面，顯得系統而復雜，具體又分為預算成本、實際成本兩種。一般情況下，用預算成本和實際成本相比較，能夠算出企業是否虧損。成本管理是工程管理中很重要的一部分，只有采取了一系列的措施對人力、物力、財力進行控制，才能真正達到控制成本的目的。同時，控制成本還能夠為企業帶來效益。

2控制質量

質量控制也是很重要的一個部分，它的對象是施工質量，如果施工質量不好，就會威脅到人們的生命、財產安全。積極的進行質量控制，實施全方位的質量監督，有利于提高施工質量。因此，管理人員必須在施工的過程中及時的監測，發現問題及時的改進，這樣才能夠提高施工質量。

3安全控制

安全控制指的是施工過程中施工項目對安全的管理，如果產生了不安全因素，就會威脅到施工工人的生命安全。管理者通過對生產因素的具體控制，可以減少和排除不安全因素出現的機率。首先可以對工人進行安全培訓，使他們樹立起安全意識，在施工過程中規范的進行操作。其次要對設備、機械進行檢修和維護，防止不安全因素出現。最后還要制定安全管理制度，并且實施獎懲、考評制度。

險控制

風險的出現是不可避免的，但可以采取措施降低它出現的機率，或者將它帶來的損失設法降到最小。風險控制又包括了風險分析、風險辨別、風險評價等幾個方面，風險的控制必須貫穿整個工程建設，通過對風險進行控制，能夠極大的降低企業的損失，是企業獲得利益的最大化。

5合同控制

合同關系到項目建設的整個過程，第一是為了保證項目建設的代表方的利益，第二是為了防止產生違約行為。合同具有一定的法律效應，它還能夠對施工的整個過程進行監督，防止施工方違規操作。另外，企業還必須在簽訂合同之前，找出不利于自己，或者是不公平的條款，要求對方及時的修改，將合同中的漏洞處理掉，這樣才能保證自身的利益。

結語

工程管理是一項很復雜、很系統的工作，涉及到工程建設的各個方面，因此又具有一定的難度。管理者必須充分的重視這個問題，抓好管理的每個環節，才能為工程建設奠定良好的基礎，并且促進工程企業的進步，使之在市場競爭中立于不敗之地。

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1.準備階段

準備階段包括工程項目的提出、欲可行性與可行性的研究以及評審與決策三個部分。

（1）工程項目的提出

一個工程項目的提出，必須要從社會、環境（包括自然環境和人文環境）等宏觀方面考慮該項目是否符合國家和實行地區的經濟發展的要求，是否符合國家相關政策與法律的要求，是否符合可持續發展戰略思想等多個方面。項目的提出要有必要性、可行性與經濟性。

（2）預可行性與可行性的研究

雖然一些項目在宏觀上看是成立的，但我們不能確定是否要對該項目進行投資。在對其可行性進行分析的條件尚不明確的情況下，我們可以先對工程進行預可行性的研究。預可行性的研究成本較可行性研究要低很多。在進行預可行性研究后，如果覺得該工程有可行的必要，我們就要細致地對工程進行可行性研究，這是一個決定工程是否進行的關鍵步驟。對工程的可行性研究，在其內容上要與初步設計的標準基本一致。通過對不同工程實施方案的比較與分析，論證工程的可行性。可行性的研究要能夠同時滿足以下的要求。

1）可以直接作為工程進行決策的依據。

2）可以作為向銀行申請貸款的依據。

3）可以作為向政府申請批準建設項目和與有關單位簽訂合同的依據。

4）可以作為下一階段工程基本設計的依據。在對工程進行可行性的研究中，要如實地反映出工程面臨的基本情況。由于其比較詳細，所以耗時較長，一般需要一年到兩年的時間。需要一定的財力和人力進行支持，提高可行性研究的可靠性。在我國，工程的可行性研究還存在著一些的問題。如研究的廣度和深度還不夠，導致可行性研究的質量不高，進而導致研究中判斷的失誤，造成重大損失。

（3）評審與決策

在對工程項目進行評審與決策中，首先我們要對可行性研究進行評審，看其是否符合項目建議書中的要求，其數據和資料的依據是否符合實際。我們在做決策時最重要的依據，就是在可行性研究中所得出的結論。由于錯誤的決策會帶來很嚴重的損失，所以在決策之前，我們一定要認真地做好評審工作。

2.建設階段

工程的建設階段包括工程設計與技術交流合同談判、施工設計、施工準備、設備調試等四個具體步驟。

（1）工程設計與技術交流合同談判在可行性報告進行評審并且審批之后，需要對工程進行基本的設計。在設計中，要給出工程中主要設施的具體布置以及所使用設備的詳細技術參數，確定要使用的設備型號以及配置情況。同時要與設備廠家進行交流溝通，確定供應單位。技術交流合同談判與基本設計是密不可分的，產權單位應當參加基本設計的整個過程。

（2）施工設計在基本設計的基礎上進行施工的設計。在原則上，施工設計應該在基本設計完成后進行。但在實際中，由于很多大型工程的基本設計耗時較長，所以可以采取基本設計與施工設計交叉進行的方式。

（3）施工的準備在大型的工程項目中，通常在基本設計階段就要選擇好施工單位。選擇好施工單位后，與施工單位合作，開始施工的準備工作。其中，包括對施工方案的制定、施工技術準備、機具準備、物資準備、組織準備和人員培訓等。

（4）設備調試通常在一些工藝比較復雜的工程項目中，需要對工程中所用的設備進行調試，確保設備的有效運行。

3.投產階段

工程的投產階段包括生產的準備與投產。一般情況下，比較大的工程項目在可行性研究認為成立之后就要進行具體生產的準備。其中，包括物資準備、技術準備、組織準備和人員培訓。在準備工作進行完畢后，設備的調試工作也順利完成，我們就可以按照工程項目的建設要求投入生產。通常比較大的工程在投產之前還要進行試生產，驗收合格后才能投產。

二、工程管理的重要性

目前，我國正處在工業化建設的關鍵時期。尤其是進入21世紀以來，我國工程建設的規模不斷增大。為了更好地促進工程建設的質量，工程管理越來越體現出了它的重要性。因此，必須要不斷地提高工程管理水平，從而提高投資效益，促進國民經濟的發展。在我國，工程建設取得了很好的成績。但不得不承認，在我國的工程建設中還存在很多的問題。如在一些投資項目建成后，由于產業結構都相似，過度的投資直接導致工程的實際作用發揮不多，資源配置不當。從而使項目的經濟效益較差，沒有還貸能力，提高了資產風險。我國的發展目標是在21世紀中葉達到中等發達國家水平，因此在很長一段時間內，我國要不斷地擴大工程建設的規模。為使我國經濟能夠健康穩定地發展，必須充分重視工程管理的重要性。工程管理作為工程與管理科學的重要組成部分，它不但具有管理學的共性，同時還具有工程管理自身特有的特點和規律。在我國，工程管理主要是由行政管理部門或者是產權部門組成一個工程指揮部，形成一個臨時性的領導機構，然后對工程進行管理。然而這個班集體卻是缺少管理與決策經驗的，因此導致我國工程的管理水平低、投資效益低。由此看來，注重工程管理的重要性，提高工程管理水平，是我們在未來亟待解決的一個根本性問題。

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二、適用范圍

適用于____________ 。

三、內容

1.新雇用的員工,公司通過考查本人的學歷、工作經驗、工作能力等綜合資歷和所擔任的職務，確定其薪級。試用期結束后，公司將根據其本人的實際表現，決定是否調整其薪級。并且在員工勞動合同有效期內，公司有權根據員工的表現情況隨時調整(高、低)員工的薪級。

根據公司政策，工資每年____月調整一次。

國家相關政策、行政法規變更或公司人員結構有較大變化及其他原因時，公司可對工資做臨時調整。

2.工資構成

員工的薪酬由月薪及年終雙薪(年終分紅)構成。

月薪=標準工資+獎金

標準工資=基本工資+福利津貼+崗位工資

標準工資為員工的合同工資，根據每位員工的任職崗位、資歷、能力等確定。

基本工資占標準工資的40%，為員工的最低生活保障工資，應不低于當地的最低工資標準。

福利津貼占標準工資的30%，含國家規定的所有生活津貼及政策性補貼。不在職工作的員工不享受福利津貼。

崗位工資占標準工資的30%，不同崗位的員工，崗位工資不同。不在職工作的員工不享受福利津貼。

年終雙薪(年終紅利)是為體現公司對員工的關心而設立。于每年的二月份(春節一前)根據公司上年度的營業情況給與額外發放一個月的工資。年終雙薪只限于對公司的正式員工發放。

獎金(效益工資)：

根據各部門工作任務、經營指標、員工職責履行狀況、工作績效考核結果確立;

績效考評由人事部統一進行，與經營利潤、銷售額、特殊業績、貢獻相聯系;

獎金在工資總額中占_______%左右，也可上不封頂;

獎金考核標準見正式員工工資標準表;

獎金通過隱秘形式發放。

3.加班費計算公式

工作日：加班至20:00以后,____________元補助

休息日：加班工資=(基本工資+補貼)/22200%加班時間(天)

員工缺勤、曠工期間的工資計算依照本公司制定的《員工休假規定》、《員工考勤規定》。

5.新進員工第一月工資或離職員工最后一月工資將根據實際出勤天數按以下公式計算：(實際出勤天數/月規定出勤天數)月工資總額

6.支付方式

員工工資以________方式直接在公司規定的發薪日支付給員工本人或存入員工的銀行賬戶。新進員工的銀行卡于第一次發薪日發給員工，員工工資以月為單位計算，如有本月未能計入的加班，將與次月工資一起發放。

標準工資：標準工資于每月的________日發放，遇節假日或公休日則提前至最近的工作日發放。

月獎金:月獎金于每月的__________日由人事部級財務部核算后發放。

年終雙薪:年終雙薪于每年的春節前發放。

(1)個人所得稅;

(2)社會保險費(養老、失業、大病、住房公積金)中個人負擔的部分，住房公積金為員工自愿參加的社會保險，員工可根據自身情況聲明放棄此項保險;

(3)應由個人負擔、但公司已預支的費用;

(4)其他扣款;

(5)其他個人應負擔部分。

四、薪酬保密

1.公司實行薪金保密制度;

2.除公司指定管理人員知道員工薪水外，任何員工泄露薪酬秘密，嚴重者將受到開除的處分。

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關鍵詞：跨國公司；跨國公司的理論范疇；研究焦點

一、研究背景

跨國公司是一個復雜而龐大的經濟組織。unctad對跨國公司的定義是：跨國公司是由母公司和其海外子公司組成，而且母公司最少擁有其海外子公司10%的資產。美國經濟學家雷蒙特·弗農在研究過程中，劃分跨國公司的標準是在六個不同的國家經營的公司。[1]跨國公司在很多方面不同于在一個國家經營的一般公司或大型企業，它所經營的外部經營環境包含了本國和東道國的一般宏觀環境(經濟特征、政府關系、相關政策、技術進步、社會文化以及自然資源稟賦等)和行業環境(競爭對手、行業競爭強度、替代威脅、供應商以及買方等)，而內部環境條件卻包含了母公司和其所有海外子公司的內部環境條件。因此，單獨的一個理論或模型對一般公司或大型企業的相關理論都不能夠全面解釋或分析關于跨國公司的各種現象或問題。

真正的跨國公司出現于19世紀中后期，而關于跨國公司的相關理論是20世紀60年代以后出現的。[2]從跨國公司出現以來，它的社會和經濟地位在不斷提高，其支配能力和對全球經濟的影響也在不斷增強。跨國公司不僅是全球經濟活動的重要角色而且是全球政治外交方面的重要組織。這就使得我們不得不從總體上來關注跨國公司的活動產生的后果。因此，來自不同學科的眾多專家和學者已從不同的角度、采用各種方法以及運用各種理論和模型，對關于跨國公司的各種問題進行了一定的解釋和分析。筆者通過歸類和分析關于跨國公司的相關理論，從跨國公司的性質、形成動因、演變和發展、內部環境條以及其與外部環境關系等方面，對跨國公司的理論范疇進行了探討。

二、跨國公司的理論應該解釋或分析的一系列問題及其研究焦點

由于跨國公司的折衷性質和所處外部經營環境的龐大而復雜性，關于它的相關理論所涉及到的問題也多而復雜。壟斷優勢理論解釋了跨國公司對外直接投資(以下簡稱fdi)的動因，突出了知識資產和技術優勢在跨國公司fdi形成中的重要作用；產品生命周期理論解釋了國際直接投資的動機、時機與區位選擇；貨幣優勢理論認為跨國公司的fdi是一種貨幣現象；交易費用理論被用于解釋跨國公司的海外投資與組織結構和行為及其股權構成與交易成本之間的關系；市場內部化理論認為跨國公司的本質是公司內部化市場跨越國界的結果，它的產生和發展是為了克服政府干預、控制所引起的外部性；國際生產析衷理論將所有權優勢、區位優勢和內部化優勢分別看作企業進行fdi的必要條件和充分條件，對fdi和跨國公司行為進行了綜合解釋；小規模技術理論分析了發展中國家fdi競爭優勢的來源，并對發展中國家fdi的動因和前景進行了深人分析；動態比較優勢理論把跨國公司的fdi活動與東道國經濟發展目標相協調，比較了日本fdi與歐美國家的重大差別；技術地方化理論對發展中國家跨國公司的競爭優勢和fdi動機進行了解釋；討價還價理論認為母公司、東道國合作者和東道國政府的相互之間討價還價的實力會影響跨國公司海外投資分支機構的股權結構選擇；對外直接投資發展階段理論認為跨國公司的fdi與東道國經濟發展階段之間存在相互作用與制約的互動關系；子公司理論以跨國公司子公司為研究對象，分析了母子公司關系、子公司角色、子公司發展機制等；戰略管理學派理論從跨國公司的戰略管理角度對跨國公司的fdi行為給予了全新的解釋；動態比較優勢投資理論研究發展中國家跨國公司的fdi；實物期權理論的戰略投資管理特征使它能夠為跨國公司投資行為的發生和變化進行對應的解釋，認為不斷獲取期權是跨國公司進行跨國投資的主要動機；商業生態系統理論從現代生態學的角度透視當代跨國公司的演變及其特性；跨國公司全球持續競爭優勢(gsca)理論主要從資源而不是從產品的角度來分析跨國公司的資源定位、資源與業績、戰略選擇及競爭優勢；投資誘發要素組合理論認為跨國公司的fdi行為是外部的直接和間接因素影響的結果；資源決定理論認為跨國公司進行海外投資時，對當地戰略資產和經營性資源依賴程度的高低，決定了其股權結構戰略的選擇；制度因素影響論強調制度因素對跨國公司股權戰略選擇行為發揮著重大影響，認為國家風險、東道國政府股權比例限制乃至文化差異都是重要的影響因素。

此外，grosse 和behrman(1992)認為國際經營理論解釋的內容應該包括如何定義并處理跨國公司與母國和東道國政府之間的相互關系、政府相關政策與跨國公司經營決策和戰略之間的相互作用以及跨國公司的管理和技術轉移等方面的一些問題，并認為該理論研究的焦點應該是跨國公司與政府之間的相互關系問題。wilkins 提出國際經營理論范疇的核心應該是關于跨國經營企業的理論之后又確認國際經營理論分析的重點應該是跨國公司的作用。[3]

總地來說，筆者從以下兩個方面總結了跨國公司的理論應該解釋或分析的重要問題：

一方面是關于跨國公司的本質、形成動因、演變和發展及其內部環境條件等方面的主要問題。第一，發達和發展中國家跨國公司的fdi決策、動機、行為以及其變化和影響因素，再投資或連續投資，fdi中的地理布局和區位選擇問題及其影響因素等問題；第二，跨國公司的投資模式：對海外投資分支機構的控制模式、選擇及其股權的再次選擇和變動行為，參股形式，控股偏好等問題；第三，跨國公司的戰略選擇和動機，戰略與組織結構和組織行為之間相互作用，戰略與競爭優勢之間的相互關系，競爭優勢的來源等問題；第四，母公司與子公司之間的關系問題。如，母公司與子公司之間關系的兩重性，在不同階段和不同的東道國環境條件下海外子公司的戰略和角色地位及業績，對海外子公司的評價等問題。

另一方面是關于跨國公司與外部環境關系方面的相關問題。第一，跨國公司與母國和東道國政府之間的相互關系，海外投資與外部因素(國家經濟發展水平和階段、相關政策、發展規劃、就業水平、社會文化、資源稟賦、技術進步等)之間的相互關系等問題；第二，跨國公司的競爭戰略和組織結構與國際競爭環境之間的動態調整及相互適應性，外部環境對組織行為和戰略選擇的影響，等等。

三、跨國公司的理論范疇

從跨國公司的理論出現以來到現在已形成20余種理論學派。但是其中一些理論并未真正屬于跨國公司的理論范疇。

什么是跨國公司的理論(the theory of the transnational corporation)?跨國公司的理論范疇有沒有屬于自己的理論?grosse 和behrman(1992)認為討價還價理論由于能夠解釋企業與政府之間的相互關系問題因此屬于國際經營理論范疇，并認為國際經營理論就是跨國公司的理論。國際經營理論就是跨國公司的理論的這種觀點已成為 rugman 和caves 爭論的焦點，后來又被 casson 、buckley 和 dunning 分別爭論過。wilkins 認為國際經營理論范疇的核心應該是跨國經營企業的理論。[3]最后，rugman (1999)在總結40年來關于跨國公司的相關理論時指出，雖然dunning提出折衷理論時美國的跨國公司占主導地位，但是隨后出現的歐洲、日本和其他發達國家跨國公司的各種現象也能通過該理論給予解釋或分析。所以內部化和國際生產折衷理論就是現代跨國公司的理論。[4]吳文武(2000)認為對外直接投資是跨國公司形成的必要條件，而科技革命、國際分工新模式和區域經濟一體化是跨國公司產生和發展的物質基礎和經濟條件，因此解釋國際直接投資的各種理論實際上可視為跨國公司的理論。[2]

總之，以上眾多專家和學者主要從以下兩個方面進行了爭論。一方面是從所運用理論的性質和研究焦點出發，把能夠解釋跨國公司的性質、形成動因、演變和發展、內部環境條件及其與外部環境關系方面的某一個或幾個問題的理論歸為跨國公司的理論；另一方面是從跨國公司的角度出發，提出屬于跨國公司的理論應該解釋或分析的一系列問題。

因此，筆者認為以下任何一個種類型的理論都可以歸納為跨國公司的理論范疇。第一類是無論來自哪一種學科，只要能夠解釋或分析跨國公司的性質、形成動因、演變和發展、內部環境條件及其與外部環境關系方面的某一個或幾個問題的理論。如，壟斷優勢理論、產品生命周期理論、交易費用理論、市場內部化理論、討價還價理論、戰略管理學派理論、競爭優勢理論、核心競爭力理論和動態比較優勢投資理論等。另一類是以跨國公司及其各種現象和問題為研究對象而提出的理論或模型。如，國際生產折衷理論、對外直接投資發展階段理論、小規模技術理論、動態比較優勢理論、技術地方化理論、技術改變演進理論、子公司角色理論和投資誘發要素組合理論等。另外，比較優勢理論、貨幣優勢理論、實物期權理論、商業生態系統理論、全球持續競爭優勢理論、對外投資的不平衡理論、資源決定理論以及制度因素影響論等理論也被很多學者運用于解釋關于跨國公司的一些問題。但是這些理論都不屬于以上任何一種類型，所以筆者認為它們不屬于跨國公司的理論范疇。

最后，根據跨國公司的折衷性質、復雜的內部環境條件及其與外部經營環境之間的互動關系，并通過以上的總結和歸類，筆者認為屬于跨國公司的理論研究的焦點應該是跨國公司與外部經營環境之間的相關問題。從跨國公司的定義可以看出，它的本質、存在理由、形成動因以及演變和發展都是與跨越界投資和經營是分不開的，而海外投資和經營意味著跨國公司時時刻刻與復雜的(包括母國和東道國的)外部經營環境發生關系。對跨國公司而言，它與外部經營環境之間的相關問題成為關鍵。

參考文獻：

[1] unctad.world investment report 2004：the shift towards services[j].transnational corporations，2005，14(1)：161.

篇（5）

【中圖分類號】G645 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2016）06-0171-02

筆者通過研究分析中外高校對于學生管理工作，發現中外高校在學生管理工作中存在著一定的相似性，也存在表現在工作內容、工作目標以及學生管理工作中強調的職業精神和責任意識等方面。具體來講：1.在學生管理工作上，學生工作面對廣大學生，其工作內容包括了學生日常學習、生活等諸多方面。對于中外高校來講，學生管理工作都是高校內部管理事物的重要組成部分，可以說，學生管理工作與教學處在同一地位上。2.工作目標相同。中外高校在學生管理工作中的側重點不同，但總體來講都是為了促進學生全面發展服務，根本上都是為了服務學生。只是國外從管理學生到服務學生，再到學生的發展，整個過程中都是體現了以學生為本，高校學生管理工作更是體現了一個服務性。而我們當前高校學生管理工作則是注重教授學生良好的知識和道德品質，在這個管理過程中，學校扮演者管理者的角色，著重教育學生。近年來，我國的學生管理工作不斷擴展，如學生心理咨詢、職業生涯規劃等，總體上也在向服務者靠攏。3.學生管理工作強調責任意識。中外高校的學生管理工作都強調管理者的責任，要求盡職盡責的完成對學生的管理。無論是國外負責管理學生工作的行政人員還是我國負責學生管理工作的輔導員，都是在教育、管理、等諸多方面負責，管理者都是直接面向學生，與學生的關系密切，對學生的影響也最大。

通過對比我們可以得出，中外學生管理工作在以下幾個方面存在著差異

一、中外學生管理工作事物和輔導員之間的差異

我國高校學生管理工作的主要負責人就是我們的輔導員，輔導員制度的產生是延續我國的政治工作制度。我國高校輔導員的主要工作就是組織學生進行政治思想的學習，并對學生日常的學習、生活、學生干部的培養等一系列工作。隨著我國現代教育的不斷發展，我國輔導員的管理工作增添了德育教育這一項任務，讓我國輔導員的性質由管理轉向了教育管理的雙重性質。

對于國外發達國家的高校之中，學生的管理工作主要由專門的學生事務工作者來擔任，他們主要起到輔導咨詢服務，其性質與我國的輔導員相似。但不同的是，國外一些高校會通過一些指導文件和職業倫理標準來對大學生的事務工作作出指導，管理部門直接承擔了學生的管理工作，各個院系并不對管理工作負責。

二、中外學生管理工作在工作體制上的不同

國外的學生管理大多實行垂直管理體制，即學生的管理工作有專門的管理部門來負責，管理部門職責明確，并獨立于學校的各個院系，各個管理部門直接面向學生的管理和服務，相對來說，管理的方式獨立且多種多樣。我國的學生管理工作實行的是兩級管理體制，管理工作分為兩層，一層為學校設置的學生工作處等指導機構，另一層是院系設置的輔導員辦公室，主要集中在思想政治工作上。我國的這種兩級管理制度導致工作效率降低等一系列管理方面的問題。

三、學生工作的指導思想之間的差異

國外思想比較開放，對于高校學生管理工作也是以多元化為主，注重對學生全面的發展。而我國的思想相對比較保守，在學生的培養上也是十分單一，過度的注重對學生思想和行為上進行規范。以至于我國高校在學生管理方面經常評選一些優秀班集體、優秀大學生、三好學生等，對學生的錯誤則采取違紀、開除等處理。中國的學生管理工作對大學生的心理指導工作比較薄弱，強調對學生人生觀、價值觀的教育以及愛國主義教育和社會主義教育，但在學生的其他方面的思想指導不到位，滿足不了學生的心理需求。

我國的教育正處于蓬勃發展的狀態，在教育過程中難免會走一些彎路。尤其是對我國的高校學生管理工作中，我們還存著這很多不足的地方，我們有必要學習國外的一些先進的學生管理工作經驗，提升管理水平，促進教育質量的提高。

針對中外學生管理工作存在的差異，筆者對我國的學生管理工作提出幾點建議

一、學生管理工作隊伍專業化

縱觀西方的學生管理隊伍，都是一些受到專業培訓的學位專家，對學生的管理工作也涉及到了教育學、心理學、社會學等多種學科。相比之下，我國的學生管理工作隊伍就顯得有點不足了。我國的學生管理工作要適應現代社會的需要，我們就必須要摒棄那些實用性不強、脫離實際的管理隊伍配備，強化我國管理工作者即輔導員的實用性和操作性。對于輔導員素質增強來講，我們有必要設置實現學生工作隊伍專業化的渠道，例如，設置思想政治教育專業培訓班、制定新的輔導員選擇標準、增強輔導員的培訓等，此外，我國的高校也應該盡快的加強一些學生工作的相關專業，培養專門從事學生管理的人才，并將專業細化，像思想政治教育、社會學、心理學、管理學等，為學生管理的各個部門輸送不同的人才。總之，通過各種渠道來提高輔導員的專業素質和管理能力，建設一支專家型的學生工作隊伍。另外，從政府層面來講，明確承認學生工作是一種可以終身從事的職業十分必要，逐漸的推行學生管理工作職業資格證書也是一種很好的保障。學校也要加強學生工作這在教育事業中的地位和待遇，吸引更多的人才從事該項職業。

二、學生管理工作專業化

國外學生管理工作最鮮明的特點就是高度的專業化，像管理工作由一些專門的管理部門負責，管理人員也都是高素質的專業人才。我國要想認真落實學生的管理工作，就必須學習國外這些專業管理經驗，加強我國學生管理工作的專業化，借此提高學生管理工作的科學性和實效性。在具體的管理工作之中，首先建立起專門的學生管理負責部門，將學生管理責任到具體的部門。另外，加強我國學生管理工作的職業化和規范化，制定健全的管理法規和制度保障學生管理工作能有序的進行。

三、學生管理服務專業化

國外學生工作一個鮮明的特點就是服務性強，在國外的學生工作中很大部分都是心理咨詢、就業指導等服務性方面，這正是我國比較欠缺的。發達國家的心理咨詢工作通過學生的咨詢和專業的指導幫助學生提高自我認知水平，指導學生解決實際生活中的問題，從而促進學生的心理上的成長。國外經過長時間的發展，已經形成了較為完善的管理服務網絡。對于我國的管理工作來講，建立其完善的心理咨詢機構和大學生就業指導機構是十分必要的。根據我國的教育國情來講，我們可以將思想教育工作和心理輔導結合起來，探索具有我國特色的心理輔導機構，更好的為我國的大學生提供心理方面的指導。

時代在不斷發展，我國的教育也必須要不斷的創新理念，構建我們工作中的實用流程，形成我們的文化，我們要經常研究國外先進的教育理念，將適合我們的應用到教育管理當中，不斷增強我國的教育質量。

參考文獻：

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[2]王劉琦.中美高校學生工作比較研究――兼議我國學生工作隊伍建設[J]. 南陽理工學院學報，2009，05：88-91.

篇（6）

摘要：本文從公務卡結算的角度出發，針對省級示范院校建設項目資金統籌管理在推進公務卡結算改革過程中出現的問題，從公務卡要解決的財務管理、賬務處理和數據分析等方面對公務卡結算改革及實踐應用進行分析，切實加強對省級示范院校建設項目資金的管理，保證資金使用的合法性、合理性，提高資金的使用效益。

關鍵詞 ：示范院校；公務卡；資金管理

省級示范性高職院校建設項目涉及面廣，涉及眾多部門和人員，資金來源復雜，支出結算方式改革變化多，有支票、匯款、網上銀行、公務卡結算等方式，而公務卡結算改革是國庫集中支付改革的組成部分，采用“公務卡透支消費，憑單據發票報銷，單位統一還款”以替代現金結算的方式，從而提高了省級示范院校建設項目經費支出的透明度，有助于從源頭上堵住資金統籌管理的漏洞，保證資金使用的合法性、合理性，從而提高資金的使用效益。

一、公務卡結算改革在實踐中存在的問題

1．影響公務卡結算改革的客觀因素

(I)商戶拒絕為公務卡持卡人進行刷卡消費。現行刷公務卡的手續費由POS機商戶承擔的，部分商戶為了避免操作麻煩及支付手刷卡續費，以各種原因拒絕為公務消費提供刷卡服務，從而影響了持卡人刷卡意愿。

(2)POS機的設施配套不到位。縣市之間的POS機設施配備數量不均衡，市級以上城市較為集中，而縣級以下配備POS機成本較高，從而限制了POS機的發展數量，影響了持卡人的公務消費業務。

(3)公務卡經辦銀行的辦卡速度緩慢。對于公務卡辦理申請，銀行辦理申請表一變再變，有時半年變一次申請表，有時三個月變一次申請表，更有甚者一個月變一次申請表，還需要補充各種申請材料。

(4)職工因信用問題不能辦卡。經辦銀行在辦理公務卡時需要上報銀行所在信用卡中心審批，審批時間較長，有時存在職工個人信用問題導致無法辦卡，有時個人信用良好，但公務卡仍一直辦不下來，銀行業務經辦人員對此無法解釋，給資金統籌管理造成麻煩。

(5)公務卡的監督力度有待進一步提升。雖然銀行在公務卡的申請辦理環節進行了嚴格審核，但對于使用以及注銷公務卡等環節管理不是很到位，需要單位提醒職工辦理注銷等相關手續。如果持卡人本人不愿意主動注銷公務卡，單位無法對該卡進行相關管理，該卡可以一直保持所有消費功能，公務卡的監督力度有待進一步提升。

2．影響公務卡結算改革的財務因素

(1)高校學生報銷事項管理。由于高校面向學生，高校財務自然也面向學生經濟事項的報銷，而學生報銷內容一般較為零散，時間跨度長、金額小且數量多。一般情況下還是學生墊付資金進行支付，事后才申請報銷，而學生本人并不能辦理公務卡，限制了公務卡的推行范圍。

(2)收款商戶與開具發票單位不一致。現實報銷結算中存在發票單位與刷卡收款商戶不一致的情況，該商戶多是為了節省刷卡手續費等原因通過租借其他渠道的POS機進行收款，影響了報銷事項的一致性。

(3)公務卡結算業務核算不規范。現行公務卡結算業務與還款業務是獨立的，并沒有融合在一起，如沒有設置專門的公務卡結算會計科目，沒有關聯相關會計憑證，沒有自動匹配與數據處理功能，結算業務沒有做到規范，沒有公務卡消費統計功能，不利于財務核算，不利于與國庫系統之間的對賬工作，也不便于持卡人查詢公務卡消費和還款信息。

(4)公務卡刷卡消費審批控制力度不夠。公務卡具有一定的授信額度，持卡人可以持卡先消費后報銷。雖然公務卡結算仍然執行公務行為的事前審批，但由于沒有涉及現金支出，如果沒有加強審批控制力度，會造成資金預算控制有難度，出現預算超支等問題。

二、公務卡結算改革在實踐中的應用

1．公務卡結算的財務管理

完善公務卡會計核算，確保公務卡結算與預算管理的有效聯接，有利于提高預算資金的使用效率。按照省級財政改革尤其是省級國庫集中支付管理制度的要求，以能夠滿足省級財政和單位資金動態監控管理的需要和方便用款、靈活用款為原則，以公務卡（信用卡）為媒介，按規定使用公務卡進行公務消費，最大程度減少高校現金結算業務量，具體可以從以下三個方面來加強財務管理工作。

一是按照先刷卡后報銷的公務卡結算業務特點來強化審批控制流程。加強事前審批控制力度，對不符合規定的票據視為個人消費行為，不予報銷。

二是根據照現金管理制度要求，嚴格控制1000元以下使用公務卡結算，1000元以上支出使用支票或匯款結算方式。這樣，可以從審批流程管理和消費金額控制這兩個方面來避免已經發生公務消費卻不被單位認可而導致持卡人無法報銷的情況出現。

三是按照經費審批管理規定，嚴格執行預算管理，提高預算資金的使用效率。

2．公務卡結算的賬務處理

(2)賬務核算。高校財務人員在辦理公務卡結算業務時，按照新的《事業單位會計制度》、《事業單位財務規則》和《事業單位會計準則》的規定進行賬務處理。財務人員經核實發票和公務卡POS消費憑證等報銷手續后，編制會計憑證。

對于零余額賬戶資金的消費支出，編制如下：

借：教育事業支出

貸：其他應付款——公務卡還款

——零余額賬戶還款

“其他應付款——公務卡還款——零余額賬戶還款”科目的貸方余額反映的是已報銷但未辦理還款的公務卡支出金額。在每次辦理還款時，財務人員可以將“其他應付款——公務卡還款——零余額賬戶還款”科目的貸方發生額與國庫集中支付系統確認報銷的公務卡消費明細金額核對無誤后，制作授權支付憑證，統一生成還款金額。

借：其他應付款——公務卡還款

——零余額賬戶還款

貸：零余額賬戶用款額度

對于基本戶等其他非零余額賬戶資金的消費支出，編制如下：

借：教育事業支出

貸：其他應付款——公務卡還款

——非零余額賬戶還款

“其他應付款——公務卡還款——非零余額賬戶還款”科目的貸方余額反映的是已報銷但未辦理還款的公務卡支出金額。在每次辦理還款時，財務人員可以將“其他應付款——公務卡還款——非零余額賬戶還款”科目的貸方發生額與國庫集中支付系統確認報銷的公務卡消費明細金額核對無誤后，制作授權支付憑證，統一生成還款金額，同時將總金額通過非零余額賬戶匯款轉到公務卡還款過渡賬戶。

再由公務卡還款過渡賬戶所屬銀行根據上述提供的公務卡還款明細清單與轉賬匯入的還款總金額核對無誤后進行公務卡還款處理，再將公務卡持卡人消費金額分別轉入持卡人公務卡個人賬戶。

3．公務卡結算的數據分析

目前國庫集中支付系統里的公務卡結算功能只能對使用零余額賬戶資金的公務卡消費進行審核和記錄、匯總還款，高校使用了非零余額賬戶的資金，也只能通過公務卡支持系統進行查詢功能，只能部分反映公務卡消費的信息。為方便進行公務卡消費數據的統計和分析，加強公務卡報銷的內部控制與風險防范，在審核報銷時，高校財務人員可以建立專門的公務卡臺賬，直接記錄公務消費的時間、金額等多項明細信息，并與發票及刷卡憑證一一核對審核，對刷卡消費的信息進行查詢、審核，確認無誤后才能予以報銷。具體如下：

(1)表格1基礎信息表。

A公務卡賬號B公務卡尾號C開戶銀行D刷卡人E原有賬號F備注A公務卡賬號：指持卡人的公務卡賬號，初始數據可以跟開卡銀行聯系導入批量數據。

B公務卡尾號：可以用插入函數RIGHT(根據所指定的字符數返回文本字符串中最后一個或多個字符)，如“=RIGHT(B2，4）”，或直接輸入。建議采用公務卡賬號的后4位數，原因在于持卡人的POS消費憑證通常會用星號隱藏完整公務卡號，但會顯示公務卡賬號的后4位數，有助于信息自動校驗，提高工作效率。經實踐檢驗，同個高校持卡人公務卡賬號的后4位數相同的情況不多，如有，只需單獨標記。

C開戶銀行：通常指高校零余額賬戶，也就是公務卡的開戶銀行。

D刷卡人：指開立公務卡的持卡人姓名，如姓名為兩個字，中間不可出現空格。

E原有賬號：由于持卡人開立公務卡后因各種原因重新更換公務卡賬號，此處補充登記便于核對。

F備注：注明其他事項。

(2)表格2公務卡報銷明細表。

A序號B制單日期C憑證月份D憑證號E摘要F還款金額G刷卡金額H差額I公務卡尾號J刷卡人K經費指標A序號：指公務卡刷卡筆數，為便于統計，可插入函數SUBTOTAL(返回數據庫中的分類匯總數)，如“=SUBTOTAL(103，B$2:B2)”，只要你增加一行，序號就會自動增加排序。

B制單日期、C憑證月份、D憑證號、E摘要、F還款金額：這五列信息完全取數自賬務系統，每次還款時只需要導出賬務數據再進行編輯處理即可。

G刷卡金額：指POS消費憑證上的消費金額，與還款金額不同，兩者有時會出現不一致。于是設置‘‘H差額”項目，設置公式為兩者相減，便于核對金額差異。

I公務卡尾號：此處需要手工輸入，對照POS刷卡消費憑證，核對后進行手工輸入，同時對“J刷卡人”項目插入函數LOOKUP (lookup_value，lookup_vector, re-sult_vector)（從單列區域返回值），可以自動返回刷卡人的姓名，自動核對消費憑證與持卡人消費信息一致。

K經費指標：是登記公務卡消費還款資金來源。

(3)表格3公務卡還款明細表。

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公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配

這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平

雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現公共利益

這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。

如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。

實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面

公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的

對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。

四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平

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一、公共管理的內容

如今的公共管理是將現今的經濟學以及社會中的企業管理方法結合后作為管理思想的基礎，同時行政管理改革推動了現今的公共管理的發展，通過行政管理的改革讓政府的職權行使范圍發生了改變，政府對組織涉及的政治活動及其與政府的關系的管理一直在改進，政府通過對這些事項的管理，使得非營利組織的能夠發揮的作用更多。公共管理課程在大學及其以上的教育中都占用一定的地位，人們越來越重視公共管理的實際作用了。但是由于國家的經濟體制一直在調整、企業的管理方法也一直在改進，公共管理所具備的作用以及運行的手段也在變化著，所以對公共管理的研究還是有著很大的問題。也正是因為這樣，我們才得盡早制定出一套比較科學的、完美的、效果明顯的管理方案，注重挖掘優秀的、有潛力的公共管理人才。也因為公共管理的發展，政府現在所能夠行使的職權一直在改變，許多管理工作逐漸由非營利組織負責處理，組織對人才的吸引力越來越強，在這種情況下，政府部門開始組織更多的招生工作，讓公共管理的學習以及實踐方法變得更加的科學有效，同時也使得公共管理的未來更加明媚。作為市場經濟體制以及社會結合的結晶，公共管理的管理對象、管理目標以及管理模式都非常明確。對于公共管理事業來說，最重要的就是結合中國的實際情況。公共管理事業不只需要管理國家、政府的相關事務，還需要管理一些社會事務。公共管理的組成部分包括很多，例如慈善個人以及機構、私人單位等等。公共性是公共管理的一個顯著特點，也就是按照法律的規定使用被賦予的公共權力，通過借助公共產品以及服務獲取公共的利益，與此同時還無條件的允許公共進行監督，這也可以說是公共管理相較于其他管理的不同之處。

二、兩種管理的相同處與不同之處

人們開始關注公共管理與行政管理已經有很長的一段時間了，而對于它們之間的關系也是備受關注。這兩種管理體制的對象、目標、管理方式都有相同之處。想要分清此兩種的關系就必須要根據其產生的背景以及其所具備的意義來進行分析方可。我國的行政管理通過產生、發展以及科學化最終形成如今的管理體系。而公共管理理論是伴隨著經濟體制以及社會的發展才形成的，所以說公共管理體制可以是社會的折射，它已經發展成為了一門學科專業。公共管理從最初的對政府行政管理研究轉向研究公共行政方向，再轉至公共政策以及公共管理方向。這兩者的不同之處在于：

（一）研究目標不同。行政管理研究的是公共部門，通過對公共部門的行為進行管理監督來實行行政管理理論。而公共管理是對國家、政府以及社會事務進行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究內容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部門用的管理方法。

（二）管理性質不同。公共管理側重的是為政府服務，但是行政管理側重的是為社會提供服務。

（三）權利的限制性不同。公共管理是政府對公共部的管理，政府所具有的公共權利很大，甚至需要對社會的一切生活負責，限制性較小。行政管理因側重的是社會公共事務，所以權利的限制性較大。但是無論權利大小都應該將人民放于首位，這樣才能為社會做出更多貢獻。

三、借鑒意義

（一）管理方式的借鑒。我國的很多組織都一直偏向采用權力高度集中化的管理方式，權力集中在上層，下層的員工的自主性較小，領導與群眾難以進行真正的交流，底層的實際情況難以被真正知曉，這也不利于人才的開發和利用，這樣不利于促進國家以及經濟的進步，在很大程度上這是限制了經濟的發展和國家的進步的。對于現今的這種等級森嚴的組織結構應該要進行更正，將這種類似金字塔形的結構管理形式換成水平式的結構管理形式能夠幫助公共管理的管理范疇擴大，同時還能讓信息更加開放化，組織間的信息溝通更加頻繁也能幫助行政管理的實行。

（二）服務方向的借鑒。現今的中國正在經歷著經濟發展以及社會的更新階段，怎樣讓政府的職權也隨之產生相應的轉換，同時又能夠成功的改革政府體制是現今的比較重要的問題。對于國家的調節市場及經濟政策的政策首先要進行完善，根據實際的情況安排市場資源，借助法律的威力促進國家對市場經濟的控制。另外就是要確實把公共服務作為政府職權的重點，準確的區分政府組織和以及非營利組織的具體權力以及工作范疇。

（三）加大業績與效果的借鑒。加大對業績與效果的管理對于體制改革來說也是其中所必不可缺少的重要部分。傳統的業績與效果管理只是浮于表面，并未將其與法律聯系起來，所以落實起來效果不佳。所以我們可以通過借助人大立法，以加強業績與效果的管理力度。同時也需要注意對職員的評估與專業素質考察，要將服務于人民的理念灌輸、落實到日常工作中，建立起一個真正的服務型政府。

四、結語

總的來說，公共管理以及行政管理存在著很多的相似點，并且它們也一直備受社會的關注。所以在我們實際工作中分辨出它們的內在聯系以及對市場經濟所具備的作用。當然我們也了解到只有政府體制出現改革才會有政府職權的真正改革，這樣公共管理才能更好地在我國的市場經濟建設中做出成效。

參考文獻

[1] 周榮.公共管理理論對行政管理的借鑒意義[J].商，2013 （19）.

篇（9）

【中圖分類號】D035

公共行政在十九世紀末成為了一個單獨的學科領域；而公共管理則在上個世紀七十年代興起。在現階段的發展過程中，二者有著一定的區別，又有著本質的關聯。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區別與互動。

一、公共行政與公共管理的區別。

第一，內涵區分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學科，也是一種新的學位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎，將管理學、經濟學一級政治學的相關理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務。而公共行政則是把剛性規范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關的政治統治工作，是國家行政機構根據法律規定開展相關社會公共事務的活動。筆者認為，公共行政主要把政府、法律法規等授權組織機構作為主體，把國家、社會以及自身的相關事務作為客體，根據法律法規展開相關決策、組織等活動的科學體系，有著工具性以及依附性的內在本質。

第二，主客體區分。首先，主體區分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據自身的業務范圍，對責權范圍內的事項進行統籌協調，享有法律范圍內的權限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權的相關組織，主要依靠政府代表的相關機構。大多數主要把政府作為單一的主體。其次，客體區分。客體對象主要就是指主體行為的主要內容。公共管理主要重視社會性，對公共服務、公眾的參與性以及政府的行政事務的公開化等責任與義務的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權力與利益的執行與維護較為重視，主要有著工具性。權威性以及規范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態性的特點，主要針對社會發展的實際問題為方向，通過其他學科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導向，維護公共利益是公共行政的主要表現。

第三，內在區分。首先，管理目標區分。公共行政對機構、過程以及程序的管理較為重視，屬于內部取向；而公共管理則對項目、結果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。

二、公共行政與公共管理的互動關系

公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發展歷史中，經歷了傳統的公共行政學與新公共行政學說的形式改革。作為二十世紀七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發展中有著密不可分的關系。

第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現的。而公共龐合作系統中的組織要通過核心的、關鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現形式上轉變為實質的將行政管理模式，根據公共管理組織的相關服務內容、社會治理的實際需求等因素構建行政模式，將公共服務與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現，可以通過合作管理模式的表現出來；公共管理行政有著科學化、技術化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優化、完善公共管理活動的開展。

第三，公共管理與公共行政有著規范性的本質特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴格的執行著相關的規章制度，有著一定的規范性特征。把管理機構作為基本的、主要的活動機構；

第四，公共管理與公共行政的主要目標有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標，開展活動的過程中貫徹執行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務行政范疇之內。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質的聯系，都屬于服務型社會治理模式范疇。

結束語：

公共行政與公共管理二者在歷史的發展過程中有著密切的聯系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內在的無法割舍的必然聯系，二者之間的區別與互動等錯綜復雜的關系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。

參考文獻：

[1]朱曉紅，都英杰公共管理與公共行政內涵的比較與爭論 [J].華北電力大學學報（社會科學版）2010（1）：78.79.

篇（10）

    著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”〔1〕美國著名學者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”〔2〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。

    一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

    區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”〔5〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。〔7〕筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。

    二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變

    要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。

    三、區域公共管理的內涵、理論支撐

    區域公共管理是個復合概念,前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念,無論是對其內涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。”

    〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。無庸諱言,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述,區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為,所謂區域公共管理,即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題,實現區域公共利益,運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外,還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。

    市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。

    [參考文獻]

    〔1〕理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學:概念與案例〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2004:126.

篇（11）

一般認為,公共管理和公共管理學是有所不同的,前者著重研究實踐活動領域,后者則著重研究理論領域。為了研究方便,本文不做嚴格的區分。

在我國,“公共管理”出現并廣為使用只是近幾年的事,雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究,但是在解放后,1952-1953年的全國高校調整中,撤消了政治學的有關學科,行政管理學也在其中。直至1979年底,行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構,修訂了學科專業目錄,將行政學、公共行政學,行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。

所以在討論公共管理的問題時,不僅僅要解讀公共管理的體系構成,還要涉及行政管理學、政治學,行政學等相關的學科與行政管理關系,但國家有關部門對學科門類的編訂,將公共管理學歸屬到管理學的門類中,似乎這個問題已經有了定論,所以本文對這個問題不做太多的討論。

本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。

1.1行政和管理的關系

管理和行政體現在人類社會活動同一過程中的兩方面,簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理,又要有行政。而與管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統社會中,行政就已經存在了,只是那時的行政性質和現在的國家社會行政有區別而已。而現今管理與行政遍及整個人類社會,二者究竟是什么關系,是等同,并列還是包含隸屬的關系,值得深入研究。

一般來講管理是側重在特定的組織內,通過計劃,組織、控制和分配各種資源,達到組織的目的,可以細致到具體事務的處理上;而行政則是比較宏觀的,側重于對全局的戰略行動處理。馬克思說,行政是國家的活動,掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點,國家在社會產生時位置就在社會之上,因此,國家行政具有宏觀性,涉及到誰執政,如何執政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定內容和新的關系。

經過學者的多年研究,將行政和管理關系界定為:行政層級與行政性質成反比,而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質,而具有較少的管理性質。從橫向上看,往往領導職位上的公務員更具行政性質,而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現的不該管,管不了的事情,和不同部門的推諉、扯皮現象,都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。

1.2行政管理和公共管理的關系

行政在天生就具有“公共性質“,夏書章認為行政管理學,實際的英文原文就是公共管理學,從這個角度看,行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異,這些差異表現為以下幾點:

從學科分類上看,行政管理屬于二級學科,公共管理屬于一級學科,顯然不能把他們等同看待,他們在學科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。

從靜態維度看,公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理,而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理,而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。

從動態維度上看,行政管理是先于公共管理行動的,公共管理是行政管理的未來發展及展望。公共行政是在近代社會中發展起來的,在未來的社會中,行政管理超越公共管理的范疇,但屬于行政發展的兩個階段。公共管理是由公共行政發展而來的,在未來的社會發展構成中,公共管理中又會形成行政的形式和內容。

從價值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區別的。中國行政管理學有三大學派,夏書章派,郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大,曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數人對多數人的管理,這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同,沒有本質的區別。實際上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作為行政和管理之間的媒介。

1.3公共管理體系

以當下中國的來看,以政府為主體的公共管理是值得提倡和發展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中,我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發揮。公共管理是相對私人管理而言的,一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇,如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府組織,也有公共事務,對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型:第一種是國家機構的行政管理,它具有權威,廣泛,多樣的特點,第二種是私人行政和私人管理組織結合體,它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機構的公共組織。我國現在并長期處于社會主義的初級階段,現在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的,所以必須要加強以政府為主導,發揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性,這是符合我國道德體系和社會發展水平的。

2、公共道德體系

道德可以分為社會道德,職業道德,家庭道德等等,人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的,不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型,有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德,政府公共道德屬于職業道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統治,這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現了社會階級屬性又體現了社會管理的綜合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用,無論正負方面都影響重大。