公共治理理論概念大全11篇

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篇（1）

本文在研究了基于本體的的概念設(shè)計(jì)知識(shí)模型的基礎(chǔ)上,提出了基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理框架,研究了用戶對(duì)本體的定義、對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)內(nèi)容的自由擴(kuò)充以及概念設(shè)計(jì)知識(shí)的檢索方法等關(guān)鍵技術(shù)。

1、基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)建模

1.1概念設(shè)計(jì)知識(shí)分類與表達(dá)

概念設(shè)計(jì)是對(duì)設(shè)計(jì)問題加以描述,并以方案的形式提出眾多解的設(shè)計(jì)階段[7].概念設(shè)計(jì)從不同的角度有多種定義[8].一般認(rèn)為,概念設(shè)計(jì)是指以設(shè)計(jì)要求為輸入、以最佳方案為輸出的系統(tǒng)所包含的工作流程,是一個(gè)由功能向結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過程。

圖1描述了一般概念設(shè)計(jì)的工作流程,它包含綜合與評(píng)價(jià)兩個(gè)基本過程。綜合是指根據(jù)設(shè)計(jì)要求,運(yùn)用各種分析、設(shè)計(jì)方法推理而生成的多個(gè)方案,是個(gè)發(fā)散過程；評(píng)價(jià)則從方案集中擇出最優(yōu),是個(gè)收斂過程。概念設(shè)計(jì)是將所設(shè)計(jì)的產(chǎn)品看成一個(gè)系統(tǒng),運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法去分析和設(shè)計(jì)。具體說,概念設(shè)計(jì)就是將設(shè)計(jì)對(duì)象的總功能分解成相互有機(jī)聯(lián)系的若干功能單元,并以功能單元為子系統(tǒng)進(jìn)行再次分解,生成更低一級(jí)的功能單元,經(jīng)過這樣逐層分解,直至對(duì)應(yīng)的各個(gè)最末端功能單元能夠找到一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)的技術(shù)原理解。概念設(shè)計(jì)的主要任務(wù)是功能到結(jié)構(gòu)的映射,概念設(shè)計(jì)過程主要包括：功能創(chuàng)新、功能分析和功能結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、工作原理解的搜索和確定、功能載體方案構(gòu)思和決策。

根據(jù)概念設(shè)計(jì)的過程及人在設(shè)計(jì)時(shí)的認(rèn)知特點(diǎn)將概念設(shè)計(jì)知識(shí)分為元知識(shí)和實(shí)例知識(shí)（其分類如圖2所示）。元知識(shí)中主要包括功能知識(shí)、技術(shù)原理解知識(shí)、結(jié)構(gòu)知識(shí)等。實(shí)例知識(shí)中主要包括方案設(shè)計(jì)實(shí)例、技術(shù)原理解實(shí)例、產(chǎn)品實(shí)例等知識(shí)。

（1）功能知識(shí)。主要描述產(chǎn)品完成的任務(wù),描述產(chǎn)品的功能及功能子項(xiàng)。描述產(chǎn)品要完成的功能,包括功能內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)參數(shù)、性能指標(biāo)等；

（2）技術(shù)原理解知識(shí)。描述產(chǎn)品功能及功能子項(xiàng)的原理解答。它的表達(dá)要復(fù)雜些,一方面可用文字、數(shù)字表達(dá)它的說明、解答參數(shù),另一方面,要有圖形支持產(chǎn)品原理解答；

（3）結(jié)構(gòu)知識(shí)。描述產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)狀況,是對(duì)原理域知識(shí)的細(xì)化和擴(kuò)充,是求解原理解的結(jié)構(gòu)載體,可描述產(chǎn)品關(guān)鍵部分的形狀、尺寸和參數(shù)。產(chǎn)品功能結(jié)構(gòu)的映射（簡(jiǎn)稱為功構(gòu)映射）就是對(duì)產(chǎn)品的功能模型進(jìn)行結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的求解,是將產(chǎn)品功能性的描述轉(zhuǎn)化為能實(shí)現(xiàn)這些功能的具有具體形狀、尺寸及相互關(guān)系的零部件描述。在這里功能是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的抽象,是結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的目的；而結(jié)構(gòu)則為實(shí)現(xiàn)某功能而選用的一組構(gòu)件或元件。功能結(jié)構(gòu)間的關(guān)系一般而言是多對(duì)多的映射關(guān)系。一個(gè)功能可能由一個(gè)或多個(gè)特征或元件實(shí)現(xiàn),而一個(gè)特征或元件也可能完成一個(gè)或多個(gè)功能；

（4）實(shí)例知識(shí)。已成功或失敗的設(shè)計(jì)范例,包括方案設(shè)計(jì)實(shí)例,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)知識(shí)實(shí)例、技術(shù)原理解實(shí)例等。它包含了更多的實(shí)際因素,是類比設(shè)計(jì)和基于實(shí)例推理設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

以工程機(jī)械中某型滑模式水泥攤鋪機(jī)為例,總功能為攤鋪水泥路面,總功能可細(xì)分為滑模作業(yè)、控制作業(yè)等功能,滑模作業(yè)功能又可細(xì)分為提水泥漿、擠壓成型等功能。其中某個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)由幾個(gè)結(jié)構(gòu)組合而成,例如滑模式水泥攤鋪機(jī)滑模作業(yè)功能就是由螺旋分料器、刮平板等幾個(gè)結(jié)構(gòu)一起才能實(shí)現(xiàn)。圖3為該水泥攤鋪機(jī)的功能層次定義和功能分解結(jié)構(gòu)舉例。該產(chǎn)品所對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)分解則如圖4所示。圖5中給出了對(duì)于滑模作業(yè)功能的技術(shù)原理解簡(jiǎn)圖、技術(shù)原理解的評(píng)價(jià)、參考產(chǎn)品,以及實(shí)現(xiàn)該功能的說明等相關(guān)的知識(shí)。

如何利用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)概念設(shè)計(jì)予以支持,對(duì)概念設(shè)計(jì)知識(shí)進(jìn)行有效的管理,至今仍沒有較好的解決方法。目前的知識(shí)建模主要是專家系統(tǒng),最常用的知識(shí)模型包括框架、產(chǎn)生式規(guī)則、語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)、謂詞邏輯等。專家系統(tǒng)的知識(shí)建模主要側(cè)重符號(hào)層的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn),很少考慮動(dòng)態(tài)的,非結(jié)構(gòu)化的知識(shí),造成專家系統(tǒng)解決問題的局限性,使得專家系統(tǒng)不能解決大型復(fù)雜問題。

本體作為“對(duì)概念化顯式的詳細(xì)說明”[9,10],研究領(lǐng)域內(nèi)的對(duì)象、概念和其他實(shí)體,以及它們之間的關(guān)系,可以很好地解決概念設(shè)計(jì)知識(shí)的表達(dá)、檢索和重用等問題。采用本體描述概念設(shè)計(jì)知識(shí)可以支持細(xì)粒度的產(chǎn)品語(yǔ)義信息的描述,可以形式化地定義特定領(lǐng)域的知識(shí),如概念、事實(shí)、規(guī)則等；支持語(yǔ)義層面的集成和共享,基于本體的知識(shí)定義可以對(duì)知識(shí)作普遍的、無歧義的語(yǔ)義解釋,可以保證不同使用者之間進(jìn)行語(yǔ)義層面的信息共享和互操作。

1.2本體建模過程描述

本體是某一領(lǐng)域的概念化描述,著意于在抽象層次提出描述客觀世界的抽象模型,它包括兩個(gè)基本的要素：概念和概念之間的關(guān)系。本體的構(gòu)建必須滿足以下的要求：對(duì)目標(biāo)領(lǐng)域的清晰描述；概念或概念之間關(guān)系的明確定義；一般性和綜合性原則。本體可以有多種表述方式,包括圖形方式、語(yǔ)言形式和XML文檔形式等。

基于本體的產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)建模過程包括3個(gè)階段：

（1）產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)目標(biāo)確定。產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)定位,概念設(shè)計(jì)知識(shí)的定位決定本體構(gòu)造的功能需求及最終用戶。

（2）產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體分析與建立。根據(jù)需求分析,確定該領(lǐng)域的相關(guān)概念及概念屬性,并用XML語(yǔ)言進(jìn)行形式化描述。這個(gè)階段是建立概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體的關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接影響到整個(gè)本體的生成質(zhì)量,同時(shí)也是工作量最大的階段。

（3）產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體評(píng)價(jià)。對(duì)所創(chuàng)建的本體進(jìn)行一致性及完備性評(píng)價(jià)。一致性是指術(shù)語(yǔ)之間的關(guān)系邏輯上應(yīng)保持一致；完備性是指本體中概念及關(guān)系應(yīng)是完善的。我們稱該3階段的組合為產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體建模的一個(gè)生命周期（見圖6）。

1.3概念設(shè)計(jì)知識(shí)的本體表示

在此我們以工程機(jī)械中滑模式水泥攤鋪機(jī)為例,結(jié)合圖3～圖5中的實(shí)際知識(shí),從概念實(shí)體、概念屬性及概念間關(guān)系等方面來說明產(chǎn)品知識(shí)、功能知識(shí)、技術(shù)原理解知識(shí)、技術(shù)原理解實(shí)例等概念設(shè)計(jì)知識(shí)的本體表示,通過概念蘊(yùn)涵、屬性關(guān)聯(lián)、相互約束和公理定義等方法揭示了概念間的本質(zhì)聯(lián)系,形成一個(gè)語(yǔ)義關(guān)系清晰的產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)模型。建模采用目前最新的OWL語(yǔ)言描述。

表述的語(yǔ)義為一個(gè)滑模式水泥攤鋪機(jī)繼承了一個(gè)產(chǎn)品的所有屬性,此外還具備了關(guān)系屬性：攤鋪能力,同時(shí),又對(duì)屬性攤鋪能力作了限制：只能應(yīng)用于滑模式水泥攤鋪機(jī)領(lǐng)域,且取值變化只能在攤鋪寬度中（省略了關(guān)于滑模式水泥攤鋪機(jī)類似屬性的定義,如攤鋪厚度和攤鋪速度等）。

表述的語(yǔ)義為一個(gè)功能技術(shù)原理解具有對(duì)應(yīng)的功能名稱,相關(guān)的技術(shù)原理解簡(jiǎn)圖（省略了技術(shù)原理解類似屬性的定義,如評(píng)價(jià)、參考產(chǎn)品、創(chuàng)建人、創(chuàng)建時(shí)間、存儲(chǔ)位置等）。

上述描述中,使用類公理（subclassof）描述了兩個(gè)類（概念）之間的繼承關(guān)系,如滑模式水泥攤鋪機(jī)類是產(chǎn)品類的子類。在描述類屬性時(shí),使用關(guān)系屬性（objectproperty）描述了類的某個(gè)屬性同時(shí)也表示了兩個(gè)類之間的某種關(guān)系,如攤鋪能力既是滑模式水泥攤鋪機(jī)類的一個(gè)屬性,同時(shí)也表達(dá)了和攤鋪寬度類之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。另外,使用屬性公理domain和range表示屬性的應(yīng)用領(lǐng)域和屬性的取值范圍,如屬性攤鋪能力只能用于滑模式水泥攤鋪機(jī)類,且它的取值只能是攤鋪寬度數(shù)據(jù)集。

1.4基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)

基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理可以讓設(shè)計(jì)人員更好地重用已有的概念設(shè)計(jì)知識(shí),基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理具有以下的一些特點(diǎn)或優(yōu)勢(shì)：

（1）支持用戶定制知識(shí)類別。產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)過程中,需要運(yùn)用多種類型的知識(shí),如：功能類、功能技術(shù)原理方案解類等。這些知識(shí)的描述和使用有著不同的特點(diǎn),不能用相同的描述框架來處理?；诒倔w的設(shè)計(jì)知識(shí)建模允許用戶對(duì)設(shè)計(jì)中知識(shí)類別加以定制,針對(duì)每一類別定義其描述屬性,從而較好的解決了概念設(shè)計(jì)中多來源多類型知識(shí)的表示問題。

（2）支持概念共享的知識(shí)庫(kù)構(gòu)建。概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體的構(gòu)造澄清了概念設(shè)計(jì)領(lǐng)域知識(shí)的結(jié)構(gòu),為概念設(shè)計(jì)知識(shí)的表示打好了基礎(chǔ),而本體中統(tǒng)一的術(shù)語(yǔ)和概念也使概念設(shè)計(jì)知識(shí)更好地共享成為可能。基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)表示在區(qū)分不同知識(shí)類別的同時(shí),建立起概念間的共享聯(lián)系。通過概念間的共享機(jī)制,避免了設(shè)計(jì)知識(shí)庫(kù)的數(shù)據(jù)冗余和數(shù)據(jù)不一致問題,方便了知識(shí)的建模錄入、檢索及統(tǒng)計(jì)處理。

（3）多視圖和基于本體概念的知識(shí)檢索。在目前的應(yīng)用系統(tǒng)中一般采用基于關(guān)鍵字的數(shù)據(jù)庫(kù)查詢方法,由于其數(shù)據(jù)庫(kù)組織不是建立在能夠表示概念之間的關(guān)系、事實(shí)和實(shí)例的領(lǐng)域模型的基礎(chǔ)上,因此無法實(shí)現(xiàn)智能查詢和信息推理,也就無法解決語(yǔ)義異構(gòu)性問題。由于不同的組織和人員可能使用不同的詞語(yǔ)表示同一個(gè)含義,因此查詢系統(tǒng)得不到意義相同但用詞（語(yǔ)法）不同的內(nèi)容。當(dāng)需要對(duì)多個(gè)數(shù)據(jù)源進(jìn)行查詢的時(shí)候問題更為明顯,多意詞和同義詞會(huì)使查詢得到許多不相關(guān)的信息,而忽略另外一些重要信息。

在基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理中由于具有統(tǒng)一的術(shù)語(yǔ)和概念,知識(shí)庫(kù)建立在本體的基礎(chǔ)上,使得基于知識(shí)的設(shè)計(jì)意圖匹配成為可能。采用基于知識(shí)、語(yǔ)義上的檢索匹配,對(duì)用戶的檢索請(qǐng)求,通過查詢轉(zhuǎn)換器按照本體把各種檢索請(qǐng)求轉(zhuǎn)換成對(duì)應(yīng)的概念,在本體的幫助下從知識(shí)庫(kù)中匹配出符合條件的數(shù)據(jù)集合,解決了語(yǔ)義異構(gòu)的問題。

從人在設(shè)計(jì)時(shí)的認(rèn)知特點(diǎn)出發(fā),可以采用基于功能分解樹的功能設(shè)計(jì)知識(shí)檢索視圖、基于產(chǎn)品分解結(jié)構(gòu)樹的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)知識(shí)檢索視圖,還可以利用本體中已定義的概念定義其它知識(shí)檢索視圖,比如需求功能知識(shí)檢索視圖、軟件工具使用知識(shí)檢索視圖等,實(shí)現(xiàn)基于知識(shí)檢索的設(shè)計(jì)意圖的匹配。

2、基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理

2.1概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

結(jié)合工程機(jī)械行業(yè)的實(shí)際,本文提出了圖7所示的基于本體的產(chǎn)品概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu),系統(tǒng)按照知識(shí)產(chǎn)生、獲取和利用的流程來構(gòu)建,系統(tǒng)結(jié)構(gòu)主要包括概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理工具、數(shù)據(jù)接口程序以及基于本體的概念設(shè)計(jì)知識(shí)庫(kù),具體由4個(gè)部分構(gòu)成。

（1）概念設(shè)計(jì)知識(shí)獲取。概念設(shè)計(jì)知識(shí)的獲取包括從概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體定義、本體之間關(guān)系定義、本體知識(shí)庫(kù)生成到概念設(shè)計(jì)知識(shí)獲取整個(gè)過程。

（2）概念設(shè)計(jì)知識(shí)維護(hù)。主要包括從概念設(shè)計(jì)知識(shí)本體維護(hù)、本體關(guān)系維護(hù)、知識(shí)庫(kù)重新生成到概念設(shè)計(jì)知識(shí)維護(hù)的過程,實(shí)現(xiàn)對(duì)本體的屬性修改,各類知識(shí)之間的關(guān)系維護(hù),以及知識(shí)庫(kù)的更新等。

（3）概念設(shè)計(jì)知識(shí)檢索重用。系統(tǒng)中提供基于多視圖的知識(shí)檢索方式,如基于功能分解樹的功能設(shè)計(jì)知識(shí)檢索視圖、基于產(chǎn)品分解結(jié)構(gòu)樹的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)知識(shí)檢索視圖,及用戶定義的其它知識(shí)檢索視圖。此外系統(tǒng)提供基于本體概念的知識(shí)檢索方式,通過本體映射庫(kù),可以實(shí)現(xiàn)同義詞的檢索,保證可能會(huì)采用不同的概念和術(shù)語(yǔ)表示相同的設(shè)計(jì)信息的人可以得到相同的知識(shí)幫助。

（4）概念設(shè)計(jì)知識(shí)庫(kù)的構(gòu)建。要實(shí)現(xiàn)基于本體的,支持客戶自定義的概念設(shè)計(jì)知識(shí)管理,系統(tǒng)必須由足夠的柔性,支持各類知識(shí)的存儲(chǔ),作為系統(tǒng)基石的知識(shí)庫(kù)的構(gòu)建就不能采用完全預(yù)先定義的方式,在系統(tǒng)中我們采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)加上在此基礎(chǔ)上經(jīng)過本體定義工具動(dòng)態(tài)生成的各類知識(shí)庫(kù)的方法保證基于本體的知識(shí)管理的實(shí)現(xiàn)。

篇（2）

全球價(jià)值鏈的理論體系和邏輯架構(gòu)不盡完善，缺乏一個(gè)較為全面的歸納總結(jié)。本文吸收早期國(guó)際分工理論基本理念，從繼承和發(fā)展的角度對(duì)全球價(jià)值鏈理論進(jìn)行梳理和歸納，嘗試給出一個(gè)概念性理論框架。

一、 全球價(jià)值鏈理論：對(duì)產(chǎn)業(yè)間分工理論的繼承與發(fā)展

1. 全球價(jià)值鏈分工理論對(duì)要素稟賦理論的繼承與擴(kuò)展。全球價(jià)值鏈分工理論與產(chǎn)業(yè)間分工理論的本質(zhì)差異在于：貿(mào)易對(duì)象從以商品產(chǎn)品為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)產(chǎn)品為主，分工對(duì)象從最終品（成品）轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚g品（價(jià)值鏈環(huán)節(jié)）。長(zhǎng)期以來，“要素稟賦理論”和“比較優(yōu)勢(shì)理論”都用于解釋商品貿(mào)易。而“服務(wù)”通常是指沒有實(shí)物形態(tài)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，“無形性”是其基本特征（江小涓，2008）。但現(xiàn)實(shí)中，服務(wù)已成為全球價(jià)值鏈分工的主體，即使是非生產(chǎn)業(yè)同樣擁有完備的全球生產(chǎn)體系（Low，2013；Miroudot，2012）。服務(wù)貿(mào)易蓬勃發(fā)展挑戰(zhàn)了以“實(shí)物要素”為核心特征的傳統(tǒng)貿(mào)易理論。江小涓（2008）指出，盡管“比較優(yōu)勢(shì)”和“要素稟賦”的來源不同（前者一般為技術(shù)差異，后者是生產(chǎn)要素比率差異），但它們都導(dǎo)致了不同國(guó)家商品的相對(duì)價(jià)格差異，進(jìn)而促使貿(mào)易發(fā)生，這才是理論的“核”，并得到經(jīng)驗(yàn)研究的支持（Bhagwati，1984；Falvey & Gemmell，1996）。江小涓（2008）進(jìn)一步提出，將商品和服務(wù)都還原為一組要素集合，即把商品和服務(wù)貿(mào)易都“拆分”為要素集合的貿(mào)易，那么它們的核心基礎(chǔ)是一樣的，因此立足于要素稟賦差異的分工理論對(duì)商品和服務(wù)貿(mào)易都適用。最后，科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展大大增強(qiáng)了傳統(tǒng)服務(wù)的可分割性，區(qū)域合作的日益深入促進(jìn)了勞動(dòng)力的有效流動(dòng)等；這些都從“技術(shù)”層面促進(jìn)了服務(wù)業(yè)分工的日益深入。

2. 全球價(jià)值鏈分工理論對(duì)“比較優(yōu)勢(shì)理論”的繼承與擴(kuò)展?！氨容^優(yōu)勢(shì)理論”同時(shí)適合商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，但其長(zhǎng)期以來都是針對(duì)最終品，在中間品逐步作為全球價(jià)值鏈分工的實(shí)現(xiàn)載體后，比較優(yōu)勢(shì)理論還適用么？Jones和Kierzkowski（1990）認(rèn)為比較優(yōu)勢(shì)仍是全球生產(chǎn)分工的基礎(chǔ)，而且適合服務(wù)業(yè)。曹明福和李樹民（2005）認(rèn)為比較優(yōu)勢(shì)是獲取全球價(jià)值鏈分工利益的核心來源之一。盧鋒（2004）也持有類似的^點(diǎn)并指出：不同生產(chǎn)工序的要素投入比例差異形成比較優(yōu)勢(shì)和貿(mào)易收益，促進(jìn)分工行為的產(chǎn)生。本文同樣認(rèn)為“比較優(yōu)勢(shì)理論”的基本理念有助于深化對(duì)全球價(jià)值鏈分工的解釋，但其內(nèi)在涵義發(fā)生明顯變化。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)理論的研究對(duì)象是全部生產(chǎn)過程都在國(guó)內(nèi)完成的最終品，這意味著一國(guó)的產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)充分包含了該產(chǎn)品生產(chǎn)過程中所有生產(chǎn)階段的比較優(yōu)勢(shì)，即“整體優(yōu)勢(shì)”。而全球價(jià)值鏈分工下的產(chǎn)品由各國(guó)聯(lián)合生產(chǎn)，比較優(yōu)勢(shì)則取決于各國(guó)所從事的特定價(jià)值鏈環(huán)節(jié)，即“環(huán)節(jié)優(yōu)勢(shì)”（曹明福、李樹民，2006）。故“比較優(yōu)勢(shì)理論”仍可用于解釋全球價(jià)值鏈分工，只是“比較優(yōu)勢(shì)”的內(nèi)涵從傳統(tǒng)的“最終品整體優(yōu)勢(shì)”擴(kuò)展為“價(jià)值鏈環(huán)節(jié)優(yōu)勢(shì)”。

二、 全球價(jià)值鏈理論：對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工理論的繼承與發(fā)展

新貿(mào)易理論以報(bào)酬遞增、不完全競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)品差異等作為基本假設(shè)，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)作為核心因素解釋了產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易行為，那么這是否可用于解釋全球價(jià)值鏈分工呢？這可以從內(nèi)涵和外延兩個(gè)層面展開分析：

（1）在內(nèi)涵擴(kuò)展方面，新貿(mào)易理論針對(duì)的是所有生產(chǎn)過程都在同一國(guó)家進(jìn)行的最終品，產(chǎn)品的生產(chǎn)是以某關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效規(guī)模來設(shè)定整體生產(chǎn)規(guī)模，其他有效規(guī)模不同的環(huán)節(jié)則不能充分發(fā)揮效用，最后導(dǎo)致最終品只是實(shí)現(xiàn)了特定環(huán)節(jié)的“規(guī)模效應(yīng)”，而沒有實(shí)現(xiàn)最終品整體的“規(guī)模效應(yīng)”。全球價(jià)值鏈分工要求各國(guó)專注于自身的稟賦優(yōu)勢(shì)所適合和“擅長(zhǎng)”的環(huán)節(jié)，并以該環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)作為生產(chǎn)與發(fā)展的重點(diǎn)，充分調(diào)用國(guó)內(nèi)各種資源，選擇最優(yōu)生產(chǎn)模式來進(jìn)行生產(chǎn)，因此理論上而言，各國(guó)都實(shí)現(xiàn)了所從事環(huán)節(jié)的“環(huán)節(jié)規(guī)模效應(yīng)”。那么跨國(guó)公司將這些不同環(huán)節(jié)的“環(huán)節(jié)規(guī)模效應(yīng)”整合起來設(shè)定整體生產(chǎn)規(guī)模，則實(shí)現(xiàn)了最終品的“整體規(guī)模效應(yīng)”和真正意義上的全球最優(yōu)化生產(chǎn)。

（2）在外延擴(kuò)展方面，新貿(mào)易理論主要探討企業(yè)內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)既包括內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又包括外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。全球價(jià)值鏈分工要求各國(guó)根據(jù)自己的要素稟賦在價(jià)值鏈上的勞動(dòng)密集型、資本密集型、技術(shù)密集型等不同環(huán)節(jié)具有比較優(yōu)勢(shì)，最終會(huì)出現(xiàn)這樣的全球產(chǎn)業(yè)格局：勞動(dòng)相對(duì)豐裕的國(guó)家吸引大量的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)活動(dòng)，資本相對(duì)豐裕的國(guó)家產(chǎn)生大量的資本密集型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)發(fā)達(dá)的國(guó)家存在大量的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。這些不同行業(yè)中使用類似生產(chǎn)要素的“類似”生產(chǎn)環(huán)節(jié)聚集在國(guó)內(nèi)很容易形成產(chǎn)業(yè)集群，有利于產(chǎn)生外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低生產(chǎn)成本和提高生產(chǎn)效率（胡昭玲，2007a，b）。

因此，本文認(rèn)為以“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”為核心特征的新貿(mào)易理論，仍有助于加深對(duì)全球價(jià)值鏈分工的理解，只是“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵與外延都應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展。

三、 全球價(jià)值鏈理論：對(duì)產(chǎn)品內(nèi)分工理論的繼承與發(fā)展

產(chǎn)品內(nèi)分工理論即企業(yè)內(nèi)生邊界理論探討了企業(yè)通過權(quán)衡各種成本來決定是否分拆產(chǎn)品到國(guó)外生產(chǎn)，以及選擇何種方式組織生產(chǎn)。從理論模型的基本理念來看，它們僅描述了單一的生產(chǎn)階段，忽略了全球價(jià)值鏈?zhǔn)怯梢幌盗星昂笙嗬^、序貫相連的生產(chǎn)階段所構(gòu)成的（Grossman & Rossi-hansberg，2008；Antràs & Chor，2013）。現(xiàn)實(shí)中的大部分生產(chǎn)過程都是具有先后順序的。比如，研發(fā)成功后，制造環(huán)節(jié)方能進(jìn)行，然后才是產(chǎn)品運(yùn)輸和銷售。即使是制造環(huán)節(jié)，也要上游階段完成后才能進(jìn)行下游階段，比如原材料首先需要加工為基礎(chǔ)構(gòu)件，然后再與其他部件結(jié)合生產(chǎn)更復(fù)雜的投入品，如此延續(xù)直至裝配成為最終品。

Antràs和Chor（2013）在《組織全球價(jià)值鏈》一文中，首次在新新貿(mào)易理論框架下，結(jié)合產(chǎn)權(quán)理論與連續(xù)生產(chǎn)模型，將全球生產(chǎn)視為連續(xù)的序列過程，建立了廠商組織形式選擇模型；即全球價(jià)值鏈分工如何影響最終品生產(chǎn)商與不同供應(yīng)商之間的契約關(guān)系，以及如何沿著價(jià)值鏈來配置控制權(quán)以引導(dǎo)供應(yīng)商貢獻(xiàn)其最大的努力程度。模型基本設(shè)定基于Acemoglu等（2007），假設(shè)最終品的生產(chǎn)需要大量前后相繼的生產(chǎn)階段構(gòu)成。每個(gè)階段由不同供應(yīng)商承擔(dān)，后者需要進(jìn)行相應(yīng)投資以生產(chǎn)與價(jià)值鏈上其他供應(yīng)商相容的部件。最終品生產(chǎn)商與其供應(yīng)商的合約是不完全的，取決于部件是互補(bǔ)相容的還是可以被第三方替代的。Antràs和Chor（2013）與Acemoglu等（2007）以及其他相關(guān)模型的最大區(qū)別是產(chǎn)品的生產(chǎn)是按照特定順序進(jìn)行的，只有前面環(huán)節(jié)生產(chǎn)出所需的零部件，后面才能繼續(xù)生產(chǎn)，直至產(chǎn)品最終完成。因此，在每一階段，企業(yè)的“自造或購(gòu)買（make-or-buy）”決策取決于其在價(jià)值鏈上所處的位置。

該文的核心結(jié)論是，沿著價(jià)值鏈的所有權(quán)最優(yōu)配置取決于生產(chǎn)階段是序貫互補(bǔ)的還是替代的。當(dāng)最終品產(chǎn)商面臨的需求彈性大于投入可替代性，階段投入是序貫互補(bǔ)的，則存在唯一的“臨界值”生產(chǎn)階段，在其之前的相對(duì)上游階段都外包，而在其（臨界值）之后的相對(duì)下游的所有階段一體化生產(chǎn)。直覺而言，當(dāng)投入是序貫互補(bǔ)的，這將對(duì)下游供應(yīng)商的投資決策產(chǎn)生正向的溢出效應(yīng)，公司選擇放棄對(duì)上游供應(yīng)商的控制權(quán)以激勵(lì)其投入努力水平。反之，需求彈性相對(duì)低于投入可替代性，階段投入是序貫替代的，則得到相反的結(jié)論：對(duì)相對(duì)上游階段的最優(yōu)策略是一體化生產(chǎn)，相對(duì)下游階段的最優(yōu)策略是外包。在模型中考慮最終品生產(chǎn)商的生產(chǎn)率、供應(yīng)商的生產(chǎn)率和成本差異等異質(zhì)性特征后，結(jié)論仍然穩(wěn)健。

四、 全球價(jià)值鏈理論：技術(shù)決定分工的連續(xù)分工模型

關(guān)于全球生產(chǎn)分工的現(xiàn)有模型，通常隱含這樣的假設(shè)：企業(yè)能夠按照生產(chǎn)環(huán)節(jié)在不同國(guó)家進(jìn)行帶來的成本節(jié)約程度進(jìn)行排序，進(jìn)而決定生產(chǎn)的區(qū)位選擇。換言之，企業(yè)按照成本高低就可以將生產(chǎn)過程“自由”地分割為獨(dú)立的生產(chǎn)階段，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的全球組織（Harms et al.，2012）。相關(guān)研究主要分為兩類：一是基于企I邊界理論，按照節(jié)約交易成本、治理成本等的思路構(gòu)建模型（如Antràs & Chor，2013）；二是以勞動(dòng)成本節(jié)約為核心構(gòu)建的模型（如Grossman & Rossi-Hansberg，2008；記為GRH）。GRH模型認(rèn)為生產(chǎn)過程是由不同類型的勞動(dòng)力從事的“任務(wù)”構(gòu)成，這些任務(wù)既可在國(guó)內(nèi)進(jìn)行，又可外包至國(guó)外進(jìn)行。外包是否有利取決于國(guó)際工資差異和“冰山貿(mào)易成本”。GRH框架的核心假設(shè)是任務(wù)可以按照上述成本高低進(jìn)行排序，因而存在唯一的閥值決定外包的程度：在給定工資水平上，超過閥值的任務(wù)在國(guó)外進(jìn)行，其他任務(wù)在國(guó)內(nèi)進(jìn)行。相對(duì)工資水平或外包成本的變動(dòng)將改變外包的粗放邊際，比如外包成本下降將導(dǎo)致更多任務(wù)在國(guó)外進(jìn)行。

GRH提供了一個(gè)打開生產(chǎn)“黑箱”的簡(jiǎn)潔框架，但與現(xiàn)實(shí)不符（Harms et al.，2012）：第一，在很多產(chǎn)業(yè)中，技術(shù)決定了任務(wù)次序或生產(chǎn)步驟。比如，芯片的制造首先需要從石英中提取出硅，然后進(jìn)一步提煉出生產(chǎn)晶片原料，再以此為基礎(chǔ)加工做成晶片，最后再深加工和切割成符合要求的芯片。又如紡織行業(yè)，首先需要生產(chǎn)棉花或羊毛，然后紡織成紗線，最后才能用于紡織。總之，所有生產(chǎn)步驟緊密相聯(lián)，需要不同層次的專業(yè)技術(shù)支持，顯然不能簡(jiǎn)單地依據(jù)外包成本來組織生產(chǎn)。第二，某些階段的生產(chǎn)需要半成品或至少部分以實(shí)物形式存在：比如沒有實(shí)體車身無法噴漆；紡織衣物需要紗線作為原料。第三，中間品跨境流動(dòng)產(chǎn)生大量成本，如運(yùn)輸成本、運(yùn)輸延誤或其他不確定因素導(dǎo)致的成本。

Harms等（2012）提出一個(gè)新框架來彌補(bǔ)上述研究思路的不足。不同于現(xiàn)有模型只包括單階段或者各個(gè)階段可以按照成本來任意線性分割，Harms等（2012）考慮現(xiàn)實(shí)中的技術(shù)限制會(huì)使得生產(chǎn)的分割不能按照主觀意愿隨意進(jìn)行。即假設(shè)生產(chǎn)技術(shù)水平對(duì)應(yīng)著不同生產(chǎn)步驟，生產(chǎn)過程嚴(yán)格按照技術(shù)決定的生產(chǎn)次序進(jìn)行，每個(gè)階段都有在國(guó)外或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的可能性。生產(chǎn)階段按既定順序進(jìn)行，每個(gè)生產(chǎn)階段都要求投入中間品，而且中間品的跨境運(yùn)輸會(huì)產(chǎn)生運(yùn)輸成本；國(guó)際成本差異隨著生產(chǎn)鏈而非線性變動(dòng)。Harms等（2012）的核心結(jié)論是：外包成本（特別是運(yùn)輸成本）的小幅變動(dòng)或影響生產(chǎn)流程的技術(shù)革新都會(huì)導(dǎo)致全球生產(chǎn)鏈中的大部分環(huán)節(jié)重新再配置。該發(fā)現(xiàn)對(duì)先前研究結(jié)果給予了合理的解釋：比如Geishecker和G？irg（2008）曾發(fā)現(xiàn)要素成本和外包成本接近的行業(yè)的分割程度卻存在顯著差異。又如Kohler（2009）發(fā)現(xiàn)外包潛力較大的行業(yè)的真實(shí)外包量卻并不高。根據(jù)Harms等（2012）的結(jié)論，出現(xiàn)上述現(xiàn)象可能是因?yàn)椋罕M管成本差異促進(jìn)外包行為，但技術(shù)水平?jīng)Q定其是否具備現(xiàn)實(shí)可行性。

五、 全球價(jià)值鏈的概念性理論框架

全球價(jià)值鏈理論繼承了早期國(guó)際分工理論的基本思想，但拓展了其內(nèi)涵和外延。本著實(shí)踐先于理論，理論解釋實(shí)踐的國(guó)際分工理論演變歷程，本文結(jié)合全球價(jià)值鏈分工的典型特征，嘗試性地提出一個(gè)基本的理論分析框架，即一個(gè)完備的全球價(jià)值鏈分工理論框架至少應(yīng)具備的基本特征。

（1）需要同時(shí)兼容制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的不同特征，考慮兩者之間的互動(dòng)關(guān)系。上文所述及的現(xiàn)有分工模型中，都以一個(gè)“環(huán)節(jié)”的說法來概括每個(gè)階段，沒有區(qū)分制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的明顯差異。比如，服務(wù)是聯(lián)接制造環(huán)節(jié)的橋梁，兩者存在明顯的互補(bǔ)關(guān)系；又如服務(wù)業(yè)生產(chǎn)的邊際成本、運(yùn)輸成本和交易成本等通常都遠(yuǎn)低于制造業(yè)。

（2）需要構(gòu)建一個(gè)融合技術(shù)水平、勞動(dòng)成本和交易成本的影響效果差異的連續(xù)生產(chǎn)模型。技術(shù)水平?jīng)Q定生產(chǎn)流程的可分割性、生產(chǎn)次序和生產(chǎn)能力，勞動(dòng)成本和交易成本影響生產(chǎn)區(qū)域與生產(chǎn)對(duì)象的選擇。三者聯(lián)合起來共同決定生產(chǎn)的區(qū)位選擇、參與方式、參與程度以及未來調(diào)整的方向。

（3）需要展現(xiàn)全球價(jià)值鏈體系中的博弈、競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。全球價(jià)值鏈分工體系中，發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司是主導(dǎo)者，發(fā)展中國(guó)家的中小企業(yè)作為國(guó)際接包企業(yè)是不同環(huán)節(jié)的參與者?？鐕?guó)公司與接包企業(yè)之間會(huì)因利益述求差異而相互博弈，接包企業(yè)之間也會(huì)因需求同質(zhì)而動(dòng)態(tài)博弈。一個(gè)完備的理論框架需要充分考慮各環(huán)節(jié)之間的戰(zhàn)略互動(dòng)和動(dòng)態(tài)博弈行為。

（4）需要有效刻畫全球價(jià)值鏈分工地位，展現(xiàn)升（降）級(jí)乃至鎖定效應(yīng)。這可以從兩個(gè)層面來理解：一是各國(guó)（企業(yè)）沿著全球價(jià)值鏈條移動(dòng)。理論而言，在一個(gè)完整的全球價(jià)值鏈條中，當(dāng)一個(gè)國(guó)家（企業(yè)）實(shí)現(xiàn)了升級(jí)，自然會(huì)至少有另一個(gè)國(guó)家（企業(yè)）降級(jí)；二是全球價(jià)值鏈條整體的移動(dòng)。這往往由重大的外部沖擊，尤其是技術(shù)革新所推動(dòng)。一般而言，學(xué)界乃至政府最為關(guān)注的是前者即本國(guó)如何沿著全球價(jià)值鏈向高附加值環(huán)節(jié)攀升。由此可見，全球價(jià)值鏈分工實(shí)際上是一個(gè)演化的動(dòng)態(tài)的調(diào)整過程，當(dāng)一個(gè)行業(yè)發(fā)展成熟以后，最終可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果：發(fā)達(dá)國(guó)家專注于技術(shù)含量最高的極少數(shù)環(huán)節(jié)；發(fā)展中國(guó)家從事技術(shù)含量較低的眾多環(huán)節(jié)，故它們之間的競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)非常激烈。

（5）需要刻畫全球價(jià)值鏈體系中的利益分配問題。全球價(jià)值鏈分工導(dǎo)致要素重復(fù)流動(dòng)，不同分工環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)著不同的要素結(jié)構(gòu)，賦予各國(guó)不同的壟斷勢(shì)力。要理解全球價(jià)值鏈下的利益分配，需要剔除重復(fù)計(jì)算的部分（厘清真實(shí)的價(jià)值），分解各要素的貢獻(xiàn)率（分析參與方式對(duì)收益的影響），更要考慮壟斷優(yōu)勢(shì)（戰(zhàn)略）對(duì)利益分配的影響。此外，全球價(jià)值鏈分工調(diào)整，比如全球價(jià)值鏈的收縮（制造業(yè)回流）或擴(kuò)展（國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移）也將對(duì)利益分配產(chǎn)生不同影響。

未來可嘗試將本文的概念性框架模型化，比如在博弈論框架下，以廠商的技術(shù)能力約束為基礎(chǔ)，融合勞動(dòng)成本與交易成本，考慮服務(wù)與制造環(huán)節(jié)的差異，不同價(jià)值鏈地位廠商的戰(zhàn)略性互動(dòng)行為（比如高階廠商對(duì)低階廠商的抑制行為）等，來思考全球價(jià)值鏈的區(qū)位選擇、生產(chǎn)行為以及與福利水平等之間的關(guān)系。

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篇（3）

中圖分類號(hào)：D917.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－854X（2012）06－0128－04

治理理論在西方一出現(xiàn)，就引起了中國(guó)學(xué)者的極大興趣。因?yàn)?“隨經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)和社會(huì)問題的凸顯，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究越來越受到學(xué)術(shù)界的重視。新范式的倡導(dǎo)者不再‘盯住上層’，而是‘眼睛向下’，關(guān)注國(guó)家之外的社會(huì)領(lǐng)域”①。西方治理理論的產(chǎn)生和實(shí)踐在一定意義上契合了中國(guó)社會(huì)科學(xué)界在當(dāng)下的研究旨趣，他們將“治理”與中國(guó)公民社會(huì)研究合流，針對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展樣態(tài)，探討轉(zhuǎn)型期中國(guó)的國(guó)家構(gòu)建、政府改革、社會(huì)公共事務(wù)管理等問題。在犯罪學(xué)領(lǐng)域，已有學(xué)者將治理理論與刑事政策模式、犯罪控制社會(huì)化等議題聯(lián)系②，在一定程度上回應(yīng)了中國(guó)現(xiàn)階段犯罪控制實(shí)踐中的新跡象。但現(xiàn)有的研究多是籠統(tǒng)地導(dǎo)入理論，缺乏對(duì)治理意涵的梳理，未對(duì)理論進(jìn)行“改造”以融入犯罪控制實(shí)踐，難現(xiàn)理論引進(jìn)的“本土化”價(jià)值。本文擬從西方治理理論的緣起入手，分析治理理論的基本意涵，并結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)型期犯罪控制實(shí)踐，檢討治理理論的適用路徑。

一、治理理論的緣起與基本意涵

理論的意義在于解釋和指導(dǎo)實(shí)踐，但理論并非憑空生成，而往往是對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新的回應(yīng)，因此理論的意義常常具有“地方性知識(shí)”的特征。緣起于西方語(yǔ)境中的治理理論，是嵌入在特定的實(shí)踐和制度背景之下的。

（一）治理理論緣起于西方國(guó)家政府失敗和市場(chǎng)失靈的實(shí)踐

20世紀(jì)70年代以來，西方各國(guó)蔓延起一股質(zhì)疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凱恩斯主義的干預(yù)政策影響下，西方國(guó)家的政府權(quán)力迅速擴(kuò)張，社會(huì)生活的方方面面被納入官僚組織的管理范圍。隨著公共事務(wù)的增多，政府規(guī)模不斷膨脹，但結(jié)果是政府因?yàn)樾畔⒉煌耆?，作出的公共決策常常失誤，官僚機(jī)構(gòu)提供的公共物品存在低效、浪費(fèi)問題。而且政府部門及其官員常常追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利，導(dǎo)致尋租和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。政府失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)使各國(guó)開始重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力、政府的合法性和公共部門的回應(yīng)能力。③ 于是在以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派的影響下，市場(chǎng)機(jī)制被引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開始采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。但進(jìn)入到20世紀(jì)90年代后，公共管理的生態(tài)環(huán)境被全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大地改變，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度和范圍不斷加深擴(kuò)展，片面依賴市場(chǎng)機(jī)制的公共管理運(yùn)動(dòng)再現(xiàn)困境，于是合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運(yùn)而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各種行動(dòng)者通力合作，共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，一起處理共同關(guān)注的社會(huì)問題，使公共管理開始成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。④

于是，因應(yīng)西方公民社會(huì)發(fā)展情勢(shì)，學(xué)者們開始對(duì)政治學(xué)中單向度、自上而下型的“統(tǒng)治”（Government）概念進(jìn)行反思，對(duì)“治理”（Governance）一詞賦予新的含義。隨后治理概念不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而是被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)治理的概念也出現(xiàn)了不同的理解路

* 本文獲中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（武漢大學(xué)優(yōu)秀博士學(xué)位論文培育基金）資助，謹(jǐn)致謝忱。本文亦系2011年度湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究指導(dǎo)性項(xiàng)目“治理理念與犯罪控制——轉(zhuǎn)型期地方犯罪控制模式研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2011JYTE033）的階段性成果。

徑。如治理理論的代表人物羅茨認(rèn)為，治理可用于指代任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，可以有不同的用法：作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，指國(guó)家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；作為新公共管理的治理，指將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；作為社會(huì)—控制系統(tǒng)的治理，即政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。⑤ 作為對(duì)蓬勃發(fā)展的治理理論的回應(yīng)，全球治理委員會(huì)根據(jù)各國(guó)治理變革實(shí)踐提出的治理概念具有較強(qiáng)的適應(yīng)性：治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。⑥ 可見，“治理”相對(duì)于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”而言，是20世紀(jì)后期西方學(xué)者基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和福利國(guó)家政策相繼失靈，社會(huì)權(quán)力主體日益多元化而提出的一種公共管理新理念。

篇（4）

上世紀(jì)70年代，多數(shù)工業(yè)化國(guó)家進(jìn)入了自大蕭條以來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效最差的時(shí)期，雖然沒有發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期處于歷史最低水平。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)帶來的財(cái)政危機(jī)和贏得公民對(duì)政府的信心，世界范圍內(nèi)的公共管理相繼掀起了一場(chǎng)真正意義的變革，各國(guó)政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。用‘‘新公共管理”(NPM)總結(jié)澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)和美國(guó)政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)“新公共管理”是未來發(fā)展的大趨勢(shì)。1由此,20世紀(jì)80年代以來，以管理主義為主旨，主張私有化，以績(jī)效、市場(chǎng)導(dǎo)向等理念重塑政府的公共管理研究范式產(chǎn)生并得到廣泛發(fā)展。

(二)‘911”事件與反私營(yíng)化改革

2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國(guó)政府能力中還存在危險(xiǎn)的缺陷和弱點(diǎn)，促發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來的美國(guó)航空安全檢查服務(wù)外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統(tǒng)簽署《航空安全法案》,將機(jī)場(chǎng)安全職能納入聯(lián)邦政府職責(zé)。2“911”事件也影響到歐洲國(guó)家新公共管理改革中的私有化議程。英國(guó)政府重新收回了原來于2001年7月出售的航空交通控制機(jī)構(gòu)。航空安全檢查公共服務(wù)的聯(lián)邦化形成了對(duì)新公共管理私營(yíng)化改革的不尋常的“顛倒”。

(三）新公共管理理論的再思考

“911”事件后，公共管理理論界開始了對(duì)新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結(jié)和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質(zhì)疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現(xiàn)代化》等。雖然許多國(guó)家縮小了政府規(guī)模,提高了行政效率與公共服務(wù)水平,但是新公共管理并沒有達(dá)到其預(yù)想的效果，表現(xiàn)在：執(zhí)行新公共管理與宏觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效關(guān)系不顯著、沒有達(dá)到大規(guī)模節(jié)約政府支出的目標(biāo)等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應(yīng)該像企業(yè)來運(yùn)營(yíng)，而應(yīng)該像民主來運(yùn)營(yíng)。5《政府現(xiàn)代化》（ModernisingGovern?ment)認(rèn)為大多數(shù)OECD國(guó)家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導(dǎo)向、靈活及績(jī)效導(dǎo)向，但是也指出改革的負(fù)面結(jié)果:私人部門管理方法的采用和技術(shù)改變了公共機(jī)構(gòu)的集體文化;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和政府雇員可能影響公共機(jī)構(gòu)的制度能力；過度重視結(jié)果造成犧牲長(zhǎng)期結(jié)果來達(dá)到短期目的；以外包和公私合伙的市場(chǎng)機(jī)制威脅到公共責(zé)任。《質(zhì)疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評(píng)新公共管理重視績(jī)效：許多公共部門績(jī)效是不適合精確評(píng)估的;績(jī)效結(jié)果有可能受到?jīng)]有計(jì)入的外部因素的影響;沒有考慮到公共服務(wù)的一些基本原則（公平、公正?！陡淖冎械恼巧罚═heChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導(dǎo)致政府社會(huì)支出的下降“新貧困”的出現(xiàn)及發(fā)展中國(guó)家腐敗的增加，改革時(shí)期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6

二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發(fā)展趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)變化、技術(shù)進(jìn)步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進(jìn)入“第六波”浪潮。在批判和總結(jié)新公共管理理論的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒占據(jù)公共管理研究主導(dǎo)地位,但是已經(jīng)開始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經(jīng)過去，不再占據(jù)理論研究主導(dǎo)地位。公共管理的討論已經(jīng)轉(zhuǎn)到新的理論模式。7

(一）研究視野從新公共管理轉(zhuǎn)向新公共治理

20世紀(jì)90年代末開始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生,成為公共管理新模式。治理模式強(qiáng)調(diào)公共管理需要除政府自身以外其他社會(huì)行動(dòng)者的積極參與,吸取包括政府在內(nèi)的更為廣闊的力量處理公共事務(wù)。8治理理論指出管理主義導(dǎo)向的新公共管理存在四點(diǎn)缺陷:管理主義過多關(guān)注于組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、效率、有效等,忽視了組織間的聯(lián)系和科層控制；目標(biāo)充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關(guān)系和信任;管理主義過多關(guān)注結(jié)果,適合直線科層制,但不適于組織間的網(wǎng)絡(luò);管理主義理論核心中的競(jìng)爭(zhēng)與掌舵存在矛盾。。作為“沒有政府的統(tǒng)治”治理的使用情況包括：國(guó)家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。

治理與新公共管理的不同之處表現(xiàn)在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認(rèn)公共服務(wù)的政治文化因素；治理是過程,新公共管理是結(jié)果；新公共管理是組織內(nèi)部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉(zhuǎn)型。[1°]隨著世界范圍內(nèi)新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經(jīng)開始成為大學(xué)公共管理課程教學(xué)的主題?；诒狙芯揩@取的公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄,經(jīng)科學(xué)計(jì)量學(xué)分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國(guó)家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關(guān)鍵詞（見表1)。圍繞治理模式，學(xué)術(shù)界提出了混合治理、運(yùn)行治理、公共部門治理、新公共治理及數(shù)字時(shí)代治理等新公共治理（NPG)概念。

數(shù)據(jù)來源：基于WebofScience論文檢索平臺(tái)，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個(gè)學(xué)科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數(shù)據(jù)庫(kù)中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻(xiàn)記錄。

篇（5）

一、相關(guān)理論的梳理

共生理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論雖然來自不同的學(xué)科，其中的一些觀念和思想對(duì)于當(dāng)前區(qū)域公共管理具有重要的借鑒意義。當(dāng)前海西經(jīng)濟(jì)區(qū)還存在著許多發(fā)展困境，這在很大程度上會(huì)制約著區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展。因而如何結(jié)合兩種學(xué)說，提煉出區(qū)域公共管理的合理機(jī)制，便是本文著力要探討的。

（一）共生理論的相關(guān)概念闡釋。自從德國(guó)真菌學(xué)家德貝里在1879年提出“共生”的概念后，迅速的在生物學(xué)中流傳開來，它指的是生活在一起的不同種屬的生物互相利用對(duì)方的特性和自己的特性一同生活、相依為命的一種現(xiàn)象，德貝里將其定義為“不同種屬生物生活在一起，進(jìn)行物質(zhì)交換、能量傳遞?！闭腔谏鲜龅目紤]，共生理論在20世紀(jì)中葉被引入到社會(huì)科學(xué)中來，用它來分析了許多社會(huì)問題和現(xiàn)象。

共生理論認(rèn)為，共生是自然界和人類社會(huì)的普遍現(xiàn)象，共生的本質(zhì)在于協(xié)商和合作，協(xié)同是自然界和人類社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力之一。互利共贏是當(dāng)前各種社會(huì)組織包括企業(yè)和政府最優(yōu)的策略。

（二）關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論。治理（governance）的概念最早來源于世界銀行對(duì)非洲“治理危機(jī)”的表述，90年代以來政府命運(yùn)也與社會(huì)各個(gè)方面聯(lián)系更加緊密。正如羅格斯．帕奎特所言“政府、工商界和市民社會(huì)之間的合作正成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素”在這種背景下，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。韋勒認(rèn)為治理需要我們思考如何變革現(xiàn)有“單中心”的政策框架，建構(gòu)“多中心”、多角色互動(dòng)與合作的政策過程。

（三）共生的網(wǎng)絡(luò)化治理理論。通過以上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)共生理論和治理理論有很多相似的東西，例如，強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商、互利和交往。作為一個(gè)公共管理的研究者，筆者嘗試著將生物學(xué)上的共生理論和新近發(fā)展起來的治理理論整合起來，形成一種研究社會(huì)治理的新途徑，姑且就叫做共生的網(wǎng)絡(luò)化治理理論。

我們可以從以下幾個(gè)方面來理解共生網(wǎng)絡(luò)治理理論：第一，各公共行動(dòng)主體（政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)中介組織和公民個(gè)人）在外部環(huán)境（包括自然和社會(huì)環(huán)境）中是相互依存的，互利共贏的；第二，合作是各方的最佳策略；第三，各方的合作建立在相互信任的基礎(chǔ)上；第四，政府作為網(wǎng)絡(luò)中心（centratlity），是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，他把眾多的公共行動(dòng)者連接在以它為中心的網(wǎng)絡(luò)中；第五，各公共行動(dòng)主體積極地參與到公共事務(wù)論壇中，在協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)上，采取一致行動(dòng)。

二、當(dāng)前海西區(qū)域公共管理中存在的問題及其成因分析

海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，簡(jiǎn)稱“海西”，在2004年1月初舉行的福建省十屆人大二次會(huì)議上首次被完整、公開地提出。國(guó)務(wù)院于今年三月份正式批復(fù)了《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，明確提出把海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建成科學(xué)發(fā)展之區(qū)、改革開放之區(qū)、文明祥和之區(qū)、生態(tài)優(yōu)美之區(qū)，這無疑對(duì)海西建設(shè)來說是個(gè)天大的好事。然而與國(guó)內(nèi)相對(duì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角相比，差距還很大。具體說來，當(dāng)前還存在一些突出的問題：

（一）合作理念偏狹，缺乏區(qū)域共生和整體意識(shí)。共生理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論都強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)相關(guān)各方主體的互相依賴、團(tuán)結(jié)合作，突出區(qū)域的整體性。當(dāng)前海西發(fā)展的大形勢(shì)下，一些政府官員的思想還局限在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政區(qū)劃界限分明，互不往來，安分守己的思維，本省內(nèi)區(qū)域間合作偏少，更不用提省際的合作了，這與國(guó)內(nèi)區(qū)域合作的大環(huán)境格格不入。這一方面是受到人們慣性思維局限的影響，很難產(chǎn)生合作的動(dòng)機(jī)，而在更大程度上，還是錯(cuò)誤的將其它地區(qū)視為自己的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，認(rèn)為“有你沒我”和“成王敗寇”。歷史告訴我們，沒有哪一個(gè)地區(qū)能夠僅僅依靠自身的資源發(fā)展起來。這些問題都制約著海西建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，需要著力解決，如果不破除這些狹隘的思想，將會(huì)至于這海西建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）合作模式落后，傾向于各自為戰(zhàn)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。與國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)相比，海西經(jīng)濟(jì)區(qū)在這方面還存在著一定的差距。具體說來，海西還沒有形成區(qū)域的合作聯(lián)盟，各層級(jí)的地方政府之間還沒有形成日常的合作機(jī)制和長(zhǎng)期的合作框架，以至于在一些可以進(jìn)行合作的項(xiàng)目上，不知怎樣合作，更有甚者，認(rèn)為區(qū)域間的合作只會(huì)削弱本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，合作的結(jié)果只是一方的損失換來另一方的收益。加之許多地方的政績(jī)考核指標(biāo)設(shè)置的不合理，重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，缺乏戰(zhàn)略眼光，為了本地區(qū)的GDP快速發(fā)展，大力招商引資和發(fā)展外貿(mào)，大打“招商戰(zhàn)”和“貿(mào)易戰(zhàn)”甚至引起局地沖突，弄得關(guān)系緊張。

（三）合作機(jī)制滯后，強(qiáng)調(diào)政府為中心，排斥其他公共行動(dòng)主體。當(dāng)今區(qū)域治理的一大特色就是治理主體的多中心，一切有利于地區(qū)公共利益的主體都可以而且應(yīng)該參與到地區(qū)的治理中來。當(dāng)前海西發(fā)展過程中，這種“多中心”的治理機(jī)制還沒有形成，這在很大程度上還是各級(jí)政府在執(zhí)政理念上固守傳統(tǒng)的政治哲學(xué)，認(rèn)為只有官方才是名正言順的社會(huì)管理主體，其他一切社會(huì)力量只是被動(dòng)的服從者，召之即來，揮之即去。這種落后的觀念危害嚴(yán)重，使得一些可以利用社會(huì)力量能夠取得更好成效的事情因?yàn)楣賳T的官本位思想而不能實(shí)現(xiàn)。

（四）合作依據(jù)不規(guī)范，缺乏明確的法律依據(jù)

區(qū)域合作因涉及到各個(gè)層面的利益，小到個(gè)人，大到國(guó)家，甚至于全球，而各方的利益又不是完全相同的，如何協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，成為各方能否合作的關(guān)鍵。為了協(xié)調(diào)好各方那個(gè)利益，必須有一個(gè)規(guī)范各方行動(dòng)的制度框架，這在國(guó)外的一些洲際和國(guó)家協(xié)約中可以看到。國(guó)內(nèi)珠三角地區(qū)在這方面做的和好，它們已經(jīng)形成了較為完善的區(qū)域合作框架和協(xié)約，各方主體能夠嚴(yán)格遵守，減少了許多比必要的矛盾和沖突。當(dāng)前，海西經(jīng)濟(jì)區(qū)還沒有像樣的區(qū)域合作制度框架來協(xié)調(diào)各地區(qū)的活動(dòng)，海西建設(shè)要想有進(jìn)一步的發(fā)展，必須在這方面下大功夫，做足文章。

（五）缺乏一個(gè)能協(xié)調(diào)各方利益和活動(dòng)的權(quán)威中心。良好的合作離不了一個(gè)強(qiáng)有力的組織者和引導(dǎo)者，在區(qū)域治理方面，也必須有一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威機(jī)構(gòu)和中心來引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益，協(xié)調(diào)好步調(diào)一致行動(dòng)。很難想象一個(gè)群龍無首的地區(qū)會(huì)采取一致行動(dòng)，將區(qū)域治理的井井有條，在這方面，我們可以看一下國(guó)內(nèi)外相關(guān)的成功的例子。在美國(guó)，洲際間都設(shè)立了聯(lián)席會(huì)議，來協(xié)調(diào)好各方利益，珠三角地區(qū)也建立了地區(qū)合作論壇、高層聯(lián)席會(huì)議制度、日常辦公制度和部門銜接落實(shí)制度等，作為區(qū)域合作的中心。

三、創(chuàng)新海西區(qū)域公共管理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)途徑的思考

當(dāng)前海西建設(shè)中如何加強(qiáng)區(qū)域合作，創(chuàng)新區(qū)域公共管理機(jī)制成為當(dāng)前擺在面前的一大難題，為了克服這一難題，必須對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行全方位的改革和設(shè)計(jì)，增強(qiáng)戰(zhàn)略發(fā)展的能力。

（一）更新合作理念，樹立區(qū)域公共管理的理念。區(qū)域公共管理打破了傳統(tǒng)的行政區(qū)界線，強(qiáng)調(diào)的是以區(qū)域性的或者是跨界的公共問題為導(dǎo)向，行動(dòng)主體的多中心，合作機(jī)制的多樣化。當(dāng)前海西建設(shè)的過程中，要特別注意區(qū)域整體規(guī)劃和合作，對(duì)于一些跨行政邊界的公共問題，要加強(qiáng)對(duì)話協(xié)商和溝通交流，盡量做到多方共贏和區(qū)域利益最大化，減少不必要的矛盾和紛擾。各地方政府要樹立區(qū)域整體利益至上的觀念和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，積極參與當(dāng)前區(qū)域公共事務(wù)的治理中來，并盡量使各方的合作日常化和機(jī)制化，形成共同的利益共同體。

（二）改進(jìn)合作模式，形成區(qū)域聯(lián)合治理模式。整個(gè)泛珠三角地區(qū)的地區(qū)合作十分頻繁，地區(qū)間的論壇定期召開，合作的領(lǐng)域涉及到社會(huì)的方方面面，初步形成了面臨港澳臺(tái)，面向東南亞的整體格局。海西經(jīng)濟(jì)區(qū)與珠三角地區(qū)有著很多相似的地方，然而為什么在發(fā)展程度上存在著差距呢？這在很大程度上與區(qū)域公共管理的水平和方式不無關(guān)系，要加強(qiáng)東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的聯(lián)動(dòng)，將內(nèi)陸地區(qū)的勞動(dòng)力和資源優(yōu)勢(shì)與東部地區(qū)的制造業(yè)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位港口優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來，此外加強(qiáng)對(duì)臺(tái)工作，發(fā)展兩岸經(jīng)貿(mào)、文化等方面交流，形成大海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作格局。

（三）創(chuàng)新合作機(jī)制，形成復(fù)合行政的機(jī)制。所謂“復(fù)合行政”，就是在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。此外，涉及到區(qū)域環(huán)境治理的問題上，可以吸引企業(yè)和公民個(gè)人積極參與到其中，打破傳統(tǒng)的行政界限的束縛，形成多方參與的自主治理機(jī)制。

（四）規(guī)范合作依據(jù)，形成法治型的區(qū)域治理機(jī)制。區(qū)域治理由于涉及到眾多的行動(dòng)主體，利益各異，難免會(huì)出現(xiàn)矛盾和摩擦，這時(shí)候就需要明確的合作框架和規(guī)范來規(guī)范各方行為，協(xié)調(diào)利益關(guān)系。國(guó)內(nèi)的珠三角地區(qū)在這方面一直走在國(guó)內(nèi)的前列，地區(qū)間的合作多通過協(xié)議或者規(guī)定的方式進(jìn)行，當(dāng)前雖然福建省內(nèi)部幾市通過訂立協(xié)議的方式建立了合作的框架，例如廈漳泉協(xié)議，但是福建同大海西經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部其他地市以及整個(gè)區(qū)域的合作框架還沒有建立起來，這將會(huì)制約著大海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。為此，必須加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部各地市區(qū)縣的合作協(xié)議的達(dá)成，將各方的要求以規(guī)范的形式固定下來，提高區(qū)域公共管理的法制化水平。

實(shí)現(xiàn)海西的跨越式發(fā)展，關(guān)鍵的是創(chuàng)新區(qū)域的公共管理機(jī)制，提高區(qū)域的公共治理能力。當(dāng)前要在合作理念、合作模式、合作機(jī)制、合作依據(jù)和合作中心方面著手，著力形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、行為規(guī)范、利益協(xié)調(diào)的區(qū)域公共管理機(jī)制，打破地方保護(hù)主義和地區(qū)壁壘，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。

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篇（6）

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動(dòng)的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的深化。［1］對(duì)治理理論的此種理解和認(rèn)識(shí)是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變。因而，社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，便是對(duì)新的人類集體行動(dòng)的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的批判

20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始的新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM），通過將市場(chǎng)機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來?yè)?dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或被認(rèn)為過時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時(shí)、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開競(jìng)爭(zhēng)。最后，政治與行政的分開在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動(dòng)正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場(chǎng)機(jī)制的因素，提高公共部門的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)在新西蘭、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究民主立體的政治運(yùn)作和決策的過程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個(gè)人利益的總和。個(gè)人的決策是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果。

雖然這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在國(guó)家之間甚至一國(guó)內(nèi)部不同時(shí)段區(qū)別很大，但有幾個(gè)共同的主題，凱特爾將其歸納為六個(gè)核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場(chǎng)化。政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個(gè)共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡(jiǎn)單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對(duì)他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動(dòng)目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點(diǎn)：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者負(fù)個(gè)人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢(shì)。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績(jī)效指標(biāo)來衡量工作業(yè)績(jī)，以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場(chǎng)檢驗(yàn)（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營(yíng)化或市場(chǎng)檢驗(yàn)以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢(shì)。［7］Ferlie等人在《行動(dòng)中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動(dòng)模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場(chǎng)化的激勵(lì)方式和更徹底的績(jī)效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國(guó)家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統(tǒng)治（government）來源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國(guó)家創(chuàng)造和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體性行動(dòng)的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統(tǒng)治相比，這一過程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實(shí)踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績(jī)效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問題是：既然有同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷、社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個(gè)層次的人類活動(dòng)———從家庭到國(guó)際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對(duì)正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突?！保?2］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。政府是治理的一個(gè)分支，其行動(dòng)具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會(huì)等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時(shí)甚至沒有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實(shí)踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個(gè)定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個(gè)學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過程包括結(jié)合在一個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)中的國(guó)家和非國(guó)家行為主體。治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國(guó)家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別

新公共管理運(yùn)動(dòng)要回答的是這樣幾個(gè)層層遞進(jìn)的問題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實(shí)現(xiàn)這些目的？要實(shí)現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動(dòng)政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個(gè)人相互合作、共同實(shí)施對(duì)公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動(dòng)的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對(duì)于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但同時(shí)，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國(guó)家與社會(huì)的問題，探討政府與私人部門的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。

NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門，它認(rèn)為公私部門之間沒有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門對(duì)于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨(dú)特作用，認(rèn)可公私部門之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對(duì)于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實(shí)質(zhì)性的關(guān)注焦點(diǎn)不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個(gè)過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。

NPM實(shí)質(zhì)上是一個(gè)組織學(xué)說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理解上，“價(jià)值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場(chǎng)化改革。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營(yíng)部門進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

四、社會(huì)管理新模式：新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論的匯合

篇（7）

一、治理理論基本概述

治理理論最早由詹姆斯N羅西瑙提出，他指出治理與政府統(tǒng)治有著本質(zhì)的區(qū)別，認(rèn)為治理是一種基于共同目標(biāo)支撐的活動(dòng)，而活動(dòng)的主體并不局限于政府，國(guó)家沒有權(quán)利強(qiáng)制實(shí)行。因此，可以但從理論上來區(qū)分治理與政府統(tǒng)治，前者的內(nèi)涵顯然要更加豐富，既治理既包含了政府，也包含非正式或者政府機(jī)構(gòu)。在治理理論的基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者俞可平對(duì)治理理論延伸到“善治”層面，認(rèn)為治理理論包含了五個(gè)基本特征：第一，治理的目的是最大程度的提升公共利益；第二，治理的對(duì)象是公眾在日程生活中所遇到的問題以及活動(dòng)；第三，治理的主體既包括區(qū)域政府還包括一些集體組織，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等，通過彼此之間的交流與合作，以此來提高治理的質(zhì)量；第四，治理的的機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的權(quán)利，為了保證治理責(zé)任的落實(shí)，應(yīng)建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；第五，治理的方式與單純的政府號(hào)召與權(quán)利運(yùn)用不同，更多強(qiáng)調(diào)理念的灌輸，使民眾能夠警醒，并自覺遵守，通過各組織或者機(jī)構(gòu)的合作，不斷創(chuàng)新治理方法與治理技術(shù)，以便更好的對(duì)公共事務(wù)或者活動(dòng)進(jìn)行控制與引導(dǎo)。這充分表明治理理論在制度上具有更高的靈活性，以協(xié)商、約定等友好的方式，達(dá)成實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮的目標(biāo)。

二、治理理論對(duì)我國(guó)公共管理改革的啟示

新形勢(shì)下，基于我國(guó)基本國(guó)情以及治理理論來支撐我國(guó)公共改革，對(duì)提升公共管理質(zhì)量與管理實(shí)踐成效的提升有非常重要的價(jià)值。具體實(shí)施上，應(yīng)做好以下幾方面的工作：

（一）修正政府公共管理改革的目標(biāo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式

治理理論強(qiáng)調(diào)善治，善治的目的在于最大程度的提高公共利益。而善治的本質(zhì)在于政府與民眾的聯(lián)合治理，并非政府的一手管理，因此需要轉(zhuǎn)變政府職能，將以往單純的政府統(tǒng)計(jì)變?yōu)樗茉煺c公民關(guān)系上。在政府職能轉(zhuǎn)變上，一定要區(qū)分職能轉(zhuǎn)變與職能削弱兩種理論，不能將職能轉(zhuǎn)變理解為職能削弱，而是通過優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)與功能，以提高政府處理政務(wù)的能力。同時(shí)在政府行為上，要設(shè)置合理的邊界，將政府不該自己辦或者自己不能辦好的工作交由社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，將權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分擔(dān)，通常而言，社會(huì)機(jī)構(gòu)往往具有更高的民眾基礎(chǔ)，在處理一些事情上遠(yuǎn)比政府強(qiáng)制處理效果要好的多。在公共管理改革中，要強(qiáng)調(diào)公共權(quán)利是分散化與多元化的，但是并不意味這政府權(quán)利的權(quán)威性缺失，而是權(quán)利分屬政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)當(dāng)中。通過公共權(quán)利不斷完善社會(huì)福利及保障制度，使社會(huì)中的弱勢(shì)群體享受平等的權(quán)利并且在權(quán)利訴求上具有同等的地位，這樣保證在經(jīng)濟(jì)差異下，人們有平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，在社會(huì)福利上，保障殘疾人士、失業(yè)人群以及老弱病殘等有基本的生活保障?；谥卫砝碚摰墓补芾砀母?，還要求政府在管理方式上進(jìn)行不斷的改革，將傳統(tǒng)管理方式主觀轉(zhuǎn)變?yōu)閺目刂频椒?wù)、從規(guī)則到協(xié)調(diào)、從法制到回應(yīng)上的轉(zhuǎn)變。

（二）國(guó)家資源不應(yīng)被政府壟斷，而是在社會(huì)群體間進(jìn)行合理的分配

保證國(guó)家資源的合理分配，不被政府壟斷，能夠有效方式官僚主義的發(fā)生，并且將政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面作用控制在最低限度。通過資源的合理分配，能夠使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加合理，并且逐漸形成完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理的效益與質(zhì)量。因此具體做法為，首先，要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及民間組織力量加入到公共管理事項(xiàng)中，通過項(xiàng)目招標(biāo)、租賃以及公私合營(yíng)等方式，最大化的提高政府管理職能，以滿足公民的需求；其次，要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，改革與優(yōu)化資源配置；再次，要實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放，避免主要部門一手抓的情況，是下屬機(jī)關(guān)人員能夠有充分發(fā)揮的機(jī)會(huì)，通過層層管理，使領(lǐng)導(dǎo)決策更加合理；最后，要建立績(jī)效評(píng)估體系，激勵(lì)工作人員的創(chuàng)新管理精神，以期逐漸提高公共管理的效率與質(zhì)量。

（三）發(fā)揮社會(huì)多元合作的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)公共管理的平衡

提高社會(huì)自治能力，加強(qiáng)社會(huì)各組織之間的溝通與合作，是治理理論的體現(xiàn)，對(duì)公共管理效率的提升有重要意義。具體實(shí)施上，首先要培育各種非盈利組織、社區(qū)企業(yè)、行業(yè)組織、以及其它社會(huì)志愿團(tuán)體等，鼓勵(lì)政府與社會(huì)組織公職；其次社會(huì)組織可以依靠自己的資源優(yōu)勢(shì)，致力于解決各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題甚至政治問題；再次，要承認(rèn)社會(huì)組織的合法性，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利，使民間組織真正獨(dú)立為一種公民組織，為百姓解決實(shí)事。在我國(guó)行政管理上，一直強(qiáng)調(diào)政府管理職能大于社會(huì)組織，這對(duì)公共管理不利，要想改變這種情況，就應(yīng)形成民間組織與政府獨(dú)立的態(tài)勢(shì)，使兩者能夠相互約束，最終建立政府與社會(huì)組織相互信賴、相互合作的關(guān)系，使公共管理走向善治的道路。

結(jié)語(yǔ)

治理理論作為一種新的公共管理理論，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的合作與互動(dòng)，治理也為公民參與社會(huì)事務(wù)提供良好的渠道，促進(jìn)社會(huì)民主自治，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任。公共管理適用于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，有利于促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

篇（8）

二、公共選擇理論

公共選擇(PublicChoice)就是相對(duì)于市場(chǎng)個(gè)人選擇的非市場(chǎng)集體選擇，指許多人根據(jù)已確立的規(guī)則，通過政治過程和集體行動(dòng)所做出的選擇，也就是選舉制下的政府選擇。由布坎南(JamesMcGillBuchanan)等人創(chuàng)立和奠基的公共選擇理論，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理性“經(jīng)濟(jì)人”(economicman)假設(shè)引入政治領(lǐng)域?qū)φ芾砘顒?dòng)進(jìn)行分析。布坎南指出:“對(duì)于政治家和政府官員，如果要適當(dāng)設(shè)計(jì)出能制約賦予他們?cè)谶@些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律———制度規(guī)則，就必須把政治家和政府官員看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人?！雹厶扑?AnthonyDowns)指出:“民主政治中的政治家與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中追求利潤(rùn)的企業(yè)家是相似的。為了實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人目的，他們制定能使他們獲得最多選票的政策，正像企業(yè)家生產(chǎn)能使他們獲得最多利潤(rùn)的產(chǎn)品一樣?！雹芄策x擇理論引申出公共服務(wù)政府失靈(governmentfailure)論。由于行政機(jī)構(gòu)的官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，官員們常常以行政機(jī)構(gòu)的名義追求個(gè)人和團(tuán)體的利益，并使之最大化，這必然導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門預(yù)算的最大化。政府部門預(yù)算規(guī)模膨脹的直接后果就是政府機(jī)構(gòu)的膨脹，一方面導(dǎo)致人員和行政管理費(fèi)用急劇增長(zhǎng)，人浮于事，過度開支;另一方面導(dǎo)致在忽視或未能真正掌握公共需求下政府提供的公共服務(wù)全部或局部過剩，高于社會(huì)實(shí)際需要，造成公共資源的極大浪費(fèi)，并削弱公共服務(wù)的投入產(chǎn)出效率。由于信息不對(duì)稱以及公共服務(wù)預(yù)算監(jiān)督的弱化等因素，公共部門在公共服務(wù)供給中呈現(xiàn)出權(quán)力尋租(rent-setting)等腐敗現(xiàn)象，造成公共資源的浪費(fèi)和公共服務(wù)供給的低效。公共選擇理論為公共服務(wù)打破政府壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、實(shí)施多元化供給創(chuàng)造了理論依據(jù)。

三、交易費(fèi)用理論

“燈塔”在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被視為公共產(chǎn)品的象征。約翰•穆勒首先以英國(guó)海岸的燈塔為例來說明外部性和公共產(chǎn)品問題，后被塞吉威克、庇古、薩繆爾森等人加以繼承，成為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)經(jīng)典例證。他們對(duì)于燈塔的論述雖各有不同，但都認(rèn)為由于向使用燈塔的過往船只收費(fèi)很困難，導(dǎo)致沒有人會(huì)有建造燈塔的愿望，因此只能由政府來提供燈塔。①但據(jù)科斯(RonaldHarryCoase)的考證，英國(guó)的燈塔剛開始時(shí)是由私人來提供的，并非上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家想象的那樣從來就是由政府來提供。科斯認(rèn)為，燈塔服務(wù)可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何種形式提供，取決于“交易費(fèi)用”(transactioncost)的高低。②交易費(fèi)用的概念是科斯在1960年提出的，他認(rèn)為，交易費(fèi)用是獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息、談判和達(dá)成契約需要付出的費(fèi)用。③但他對(duì)交易費(fèi)用的度量沒有進(jìn)行深入分析。阿羅(KennethJosephArrow)認(rèn)為:“交易費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用?！雹芡飞?OliverEatonWilliamson)提出了影響交易費(fèi)用大小的三大因素:資產(chǎn)專用性(assetspecificity)、不確定性(uncertainty)和交易頻率(frequencyoftransaction)，⑤這使交易費(fèi)用理論發(fā)展成熟。按照康芒斯(JohnRogersCommons)關(guān)于“交易”的定義和分類，⑥公共服務(wù)的供給過程完全屬于“交易”的范疇，必然發(fā)生交易費(fèi)用，可以根據(jù)威廉姆森的理論來分析交易費(fèi)用的大小。按照交易費(fèi)用理論，一種公共服務(wù)供給機(jī)制或模式是否應(yīng)該被采用，取決于該種機(jī)制或模式下公共服務(wù)供給過程中的交易費(fèi)用是否最小。也就是說，在收益相等的前提下，應(yīng)該選擇成本較低的公共服務(wù)供給模式，允許各種供給模式同時(shí)存在。四、新公共管理理論20世紀(jì)80年代以來，西方國(guó)家進(jìn)行了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革實(shí)踐，胡德(ChristopherHood)將這一改革運(yùn)動(dòng)命名為“新公共管理”(NewPublicManagement，NPM)并進(jìn)行了比較總結(jié)和理論概括。他認(rèn)為，“新公共管理”包括了七項(xiàng)學(xué)理特征(doctrinalcomponents):公共領(lǐng)域的專業(yè)化管理;明確的產(chǎn)出目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);重視產(chǎn)出控制;公共部門的分散化;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視;強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的節(jié)約和有效利用。⑦此后，一批學(xué)者對(duì)新公共管理理論進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展。按照新公共管理理論，政府公共服務(wù)供給以追求“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，即經(jīng)濟(jì)、效率、效能為基本目標(biāo)，體現(xiàn)以下理念:(1)“掌舵”而不“劃槳”(steeringnotrowing)。政府在公共服務(wù)中應(yīng)該把決策和執(zhí)行分開，削減政府規(guī)模，減少開支，使政府更多地關(guān)注公共服務(wù)決策，把具體的公共服務(wù)提供或生產(chǎn)交給更廣泛的社會(huì)力量、私營(yíng)部門。(2)更加重視公共服務(wù)的產(chǎn)出和效果，重視公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。為此，應(yīng)明確實(shí)施公共服務(wù)績(jī)效的目標(biāo)控制、測(cè)評(píng)、評(píng)估。(3)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向。公民作為“納稅人”，是享受政府公共服務(wù)的“顧客”，政府應(yīng)把自身看做負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，在公共服務(wù)中奉行顧客至上，提高對(duì)公眾服務(wù)需求的回應(yīng)力，更加重視公眾的滿意度。(4)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給中。通過競(jìng)爭(zhēng)，減少公共服務(wù)供給中的壟斷性，讓更多的私人機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)的提供中來，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給成本的節(jié)省、供給質(zhì)量和效率的提升。(5)在公共服務(wù)供給中采用私營(yíng)部門的管理手段。如強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、重視人力資源管理和全面質(zhì)量管理、推行服務(wù)承諾制等。(6)通過分權(quán)、授權(quán)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的參與式、協(xié)作式供給。上級(jí)政府將更多的公共服務(wù)供給權(quán)限和生產(chǎn)責(zé)任下放給下級(jí)政府、社會(huì)組織和社區(qū)，發(fā)揮分散性所帶來的靈活性、創(chuàng)新性、回應(yīng)性等方面的優(yōu)勢(shì)。新公共管理理論對(duì)政府公共服務(wù)供給的改革具有很大的指導(dǎo)作用，但也受到很多批評(píng)。例如，新公共管理理論盲目采用私人企業(yè)的管理方法，容易發(fā)生價(jià)值取向的偏差;新公共管理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)的測(cè)量和評(píng)估，但公共服務(wù)的目標(biāo)是公共利益的最大化，并且許多公共服務(wù)項(xiàng)目的成本、產(chǎn)出和效果都是難以量化的;新公共管理理論倡導(dǎo)的公共服務(wù)顧客導(dǎo)向要求對(duì)待接受服務(wù)的公民像對(duì)待市場(chǎng)中的消費(fèi)者一樣，這很容易導(dǎo)致弱勢(shì)群體的利益受到忽視;“新公共管理理論主張公共服務(wù)市場(chǎng)化，又在很大程度上夸大了政府失靈的程度，并無視了公共服務(wù)供給中市場(chǎng)失靈的不可避免和不可控制”①等等。為此，登哈特夫婦(RobertB．＆JanetV．Denhardt)在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)(NewPublicService，NPS)理論，該理論的七大原則是:(1)政府的職能是服務(wù)而不是掌舵(Serving，NotSteering);(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng);(4)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客;(5)公務(wù)員的責(zé)任并不是單一的;(6)重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;(7)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。②五、準(zhǔn)公共產(chǎn)品私人供給理論布坎南指出，現(xiàn)實(shí)中的“純公共產(chǎn)品”太少，更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品(mixedgoods)，他稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品(quasi-publicgoods)，或公共提供的私人產(chǎn)品。③布坎南提出的概念———“俱樂部產(chǎn)品”(clubgoods)就是這樣一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品:一些人能消費(fèi)，而另外一些人被排除在外。、“通過俱樂部就能有效排除搭便車行為，改善公共產(chǎn)品的融資能力，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效率供給”。④布坎南還指出自愿提供公共產(chǎn)品存在著達(dá)成合解的可能。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在為私人提供公共產(chǎn)品提供了可能，許多學(xué)者由此發(fā)展出私人提供公共產(chǎn)品的理論。德姆塞茨(HaroldDemsetz)認(rèn)為，在能夠?qū)Σ桓顿M(fèi)者進(jìn)行排他的條件下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。由于消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品存在著不同的偏好，因此可以通過“價(jià)格歧視”(pricediscrimination)的辦法對(duì)不同的消費(fèi)者收費(fèi)。不僅可排他的公共產(chǎn)品可由私人有效提供，非排他公共產(chǎn)品的私人提供也并非完全不可能，辦法之一就是將非排他的公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品搭配提供。例如對(duì)于無線廣播和電視信號(hào)，就可以將之與廣告搭配提供，從而獲得資金收益。⑤戈?duì)柖?KennethDarwinGoldin)提出公共產(chǎn)品除可由任何人來消費(fèi)的“平等進(jìn)入”(equalaccess)之外，還有消費(fèi)者只有在滿足一定的約束條件例如付費(fèi)后才可以進(jìn)行消費(fèi)的“選擇性進(jìn)入”(selectiveaccess)。后者一般是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通過排他性技術(shù)可以有效地排除搭便車者，因此可以激勵(lì)私人供給的積極性。⑥六、第三部門理論1973年，列維特(TheodoreLevitt)首次使用第三部門(ThirdSector)這個(gè)名詞，用以統(tǒng)稱處于行政部門和營(yíng)利部門之間的社會(huì)組織。①此后這個(gè)概念在歐美被頻繁使用，并且流傳到全世界。第三部門介于政府和私人企業(yè)之間，因此它又被稱為“非政府組織”(Non-GovernmentOrganization，NGO)或“非營(yíng)利組織”(Non-ProfitOrganization，NPO)。第三部門理論是“社團(tuán)革命”(associationalrevolution)的產(chǎn)物，與具有悠久歷史的公民社會(huì)(civilsociety)理論高度契合。薩拉蒙(LesterM．Salamon)認(rèn)為“組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部門的六個(gè)關(guān)鍵特征。②第三部門的第二和第五個(gè)特征使其區(qū)別于政府部門，第三和第六個(gè)特征使其區(qū)別于營(yíng)利部門。威斯波德(BurtonAllenWeisbord)通過分析政府和市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給方面存在的局限性，從功能上論證了非營(yíng)利組織存在的必要性。在他看來，作為獨(dú)立的第三方，第三部門的出現(xiàn)是市場(chǎng)和政府雙重失靈的產(chǎn)物，它在公共產(chǎn)品提供上能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的兼顧，市場(chǎng)、政府與非營(yíng)利組織是可以相互替代的公共產(chǎn)品的提供者。③漢斯曼(HenryHansmann)認(rèn)為非營(yíng)利組織的特征是“非分配約束”(nondistributionconstraint)，因此，它是市場(chǎng)活動(dòng)中“契約失靈”(contractfailure，即消費(fèi)者無法以契約監(jiān)督生產(chǎn)者)時(shí)的一種制度性反應(yīng)。這樣，非營(yíng)利組織在提供某些公共產(chǎn)品時(shí)具有優(yōu)勢(shì)地位。④薩拉蒙認(rèn)為，第三部門的存在除了歷史原因，即國(guó)家形成之前人們的自愿結(jié)社的傳統(tǒng)之外，市場(chǎng)和政府在公共服務(wù)方面的失靈也是重要因素。⑤根據(jù)第三部門理論，第三部門不但具有提供公共服務(wù)的動(dòng)力，而且具有提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。與私人企業(yè)相比，第三部門在提供公共服務(wù)中不但運(yùn)營(yíng)成本低，而且監(jiān)督成本也低，能夠減輕消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的不信任程度。與政府部門相比，具有種類優(yōu)勢(shì)、時(shí)間優(yōu)勢(shì)、人道優(yōu)勢(shì)等。因此，第三部門能夠彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給中的缺陷和不足。但是，第三部門在公共服務(wù)供給中的作用也非完美無缺，與市場(chǎng)失靈和政府失靈一樣，也存在“第三部門失靈”(TheThirdSectorFailure)。第三部門失靈又稱之為“志愿失靈”(voluntaryfailure)，是指第三部門的行為偏離志愿性、公益性原則而出現(xiàn)價(jià)值取向的非公共性或資源配置的低效等現(xiàn)象，從而在滿足公共需求上產(chǎn)生功能或效率方面的缺陷。薩拉蒙將志愿失靈的情形分為四個(gè)方面:(1)供給不足(insufficiency)，即第三部門缺少資金和使人們利他性地為他人提供公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制;(2)特殊主義(particularism)，即第三部門的公共服務(wù)可能無法覆蓋有公共需求的亞群體，從而降低制度的整體效率;(3)家長(zhǎng)式作風(fēng)(paternalism)，即第三部門控制資源的人根據(jù)自身偏好提供公共服務(wù)，而忽視公共需求;(4)業(yè)余性(amateurism)，即第三部門由于資金限制而無法吸引更多更好的專業(yè)人員加入。⑥第三部門失靈理論為多主體協(xié)同、聯(lián)合、合作提供公共服務(wù)奠定了理論依據(jù)。七、多中心治理理論多中心治理是相對(duì)于政府“單中心”管理的一個(gè)概念。“多中心”(polycentrity)一詞最早由博蘭尼(MichaelPolanyi)于1951年提出，⑦與“自發(fā)秩序“同義。多中心治理理論是由奧斯特羅姆夫婦(Vincent＆ElinorOstrom)創(chuàng)立的，他們賦予“多中心”更豐富的含義。多中心治理理論認(rèn)為，利維坦和私有化都不是公共服務(wù)供給的有效模式，應(yīng)該在政府和市場(chǎng)之外尋找新的途徑。多中心則意味著在公共服務(wù)供給的過程中，存在著包括各級(jí)政府部門、各類政府單位、各種非政府組織和私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人在內(nèi)的許多供給中心，以多種形式共同成為公共服務(wù)供給主體，公共服務(wù)的消費(fèi)者能夠在可替代的公共服務(wù)供給者之間進(jìn)行選擇。多中心治理理論的核心內(nèi)容是自主組織和互動(dòng)參與，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與合作并行和供給民主化。治理(governance)既不同于統(tǒng)治(government)，也不同于管理(management)。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙(JamesNathanRosenau)認(rèn)為:治理是“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。①它是一種具有共同目標(biāo)的活動(dòng)，這種活動(dòng)的主體未必是國(guó)家，也不依賴國(guó)家的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)。治理意味著政府把“原來由自己獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人機(jī)構(gòu)和公民志愿性組織”，②1995年，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)(CommissiononGlobalGovernance)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》(OurGlobalNeighborhood)研究報(bào)告稱:“治理是各種公共機(jī)構(gòu)或私人管理他們的共同事務(wù)的諸多方式的總和?！雹塾纱丝梢姡岸嘀行摹焙汀爸卫怼笔窍嗷ヂ?lián)系、相互統(tǒng)一的，二者都強(qiáng)調(diào)管理中權(quán)威主體的多元性，權(quán)力運(yùn)行過程中的雙向性，主張政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與公共管理。具體到公共服務(wù)方面，則是公共部門、私人部門和非營(yíng)利組織都可以充當(dāng)公共服務(wù)的供給主體，而這種多中心的公共服務(wù)供給又給予了公共服務(wù)的消費(fèi)者———廣大公眾以選擇的權(quán)利。

篇（9）

當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方興起時(shí)，治理理論便應(yīng)用而生，這一理論對(duì)于社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響，并為世界各國(guó)政府的改革提供可一個(gè)新的理論依據(jù)。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向治理這個(gè)新的理念轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們?cè)趯?shí)際應(yīng)用中必須予以克服，不能照搬理論。在現(xiàn)今這個(gè)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的思想文化都達(dá)到一定水平，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，已經(jīng)制約了社會(huì)的發(fā)展。因此，新興的治理理論取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論占主導(dǎo)地位，是時(shí)代變化發(fā)展的選擇。

一、 統(tǒng)治

（一）統(tǒng)治的起源

統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來控制、管理國(guó)家。由此我們可以看出，統(tǒng)治是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而興起的。國(guó)家產(chǎn)生了必然需要一個(gè)強(qiáng)有力的階級(jí)組織起來，形成一個(gè)強(qiáng)大的政權(quán)，對(duì)國(guó)家進(jìn)行管理。如果沒有誕生國(guó)家這個(gè)政治實(shí)體，我們也無法談起統(tǒng)治。因此，我們可以從國(guó)家起源這個(gè)角度來分析統(tǒng)治的起源。

首先，從自然法和社會(huì)契約論來追溯統(tǒng)治的起源。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由每個(gè)人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系，每個(gè)人都是自己命運(yùn)的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)便是混亂無序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個(gè)公共的裁判者和公共權(quán)力來保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護(hù)他們的人身和財(cái)產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。當(dāng)人們這樣做了之后，國(guó)家就成立了?！斑@就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會(huì)本身的起源也就在于此。”[1] 國(guó)家的產(chǎn)生，是統(tǒng)治形成的前提，而政府則是統(tǒng)治的具體執(zhí)行者，他是充當(dāng)公共的裁判者的角色，擁有社會(huì)全體成員所讓出的那一部分公共權(quán)力。

其次，運(yùn)用階級(jí)分析法來追溯統(tǒng)治的起源。它的主要特點(diǎn)是，它是階級(jí)利益和階級(jí)關(guān)系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評(píng)估人的政治行為和政治制度。[2] 因此，用階級(jí)分析方法來分析國(guó)家的起源，馬克思指出，國(guó)家是階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，而階級(jí)斗爭(zhēng)是各階級(jí)利益的爭(zhēng)奪，最終的勝利者便成為了統(tǒng)治者，失敗的一方淪為被統(tǒng)治者。由此，我們可以得出統(tǒng)治是如何產(chǎn)生的。

（二）統(tǒng)治理論自身的困境

面對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的問題，依據(jù)統(tǒng)治理論作為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)統(tǒng)治管理模式已經(jīng)無法解決。市場(chǎng)失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[3]市場(chǎng)在公共產(chǎn)品的提供、限制壟斷、約束個(gè)人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)及統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著內(nèi)在的局限。[4]因此，單純的依靠市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而此時(shí)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家推崇的政府干預(yù)的管理模式，被認(rèn)為是解決市場(chǎng)失靈最有效的方法。

凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論被認(rèn)為是西方統(tǒng)治理論發(fā)展的頂峰。但是政府在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能時(shí)也有一些內(nèi)在的局限，與市場(chǎng)失靈一樣，政府也會(huì)出現(xiàn)失靈。70年代開始在西方國(guó)家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。從70年代末80年代初開始，西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預(yù)的政策，正是鑒于國(guó)家的不足和市場(chǎng)的失效，愈來愈多的人開始尋找新的理論來對(duì)付市場(chǎng)和國(guó)家協(xié)調(diào)的失效，而此時(shí)治理理論正在興起，作為一種新的政府管理理念。

二、 治理

（一）治理理論興起的背景

在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報(bào)告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)；世界銀行1992年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”。在這短短的十幾年的時(shí)間里，“治理”一詞已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，由此引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，并使得一大批學(xué)者進(jìn)行持續(xù)不斷的研究和探討，使其得到了不斷的發(fā)展。

然而治理理論的興起有著現(xiàn)實(shí)的狀況，從20世紀(jì)下半葉到現(xiàn)在，西方政府管理的指導(dǎo)思想是“最好的政府，用市場(chǎng)機(jī)制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務(wù)”。因?yàn)橐环矫媸袌?chǎng)調(diào)節(jié)有失靈之處，即市場(chǎng)在限制壟斷、提供公共產(chǎn)品、約束極端個(gè)人主義、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，統(tǒng)計(jì)成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場(chǎng)手段不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致公共資源得不到保障，人民開始抱怨政府的無能。另一方面，政府調(diào)節(jié)也有失靈之處，即政府依靠國(guó)家計(jì)劃、命令手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。

（二）治理含義的界定

由于治理概念越來越廣泛的被應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，以至于產(chǎn)生了許多不同的治理理論。然而，關(guān)于治理含義的界定，學(xué)術(shù)界還存在很大的分歧，各種治理理論都很難給治理下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

首先，詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[5] 羅西瑙將治理的主體多元化，并不是簡(jiǎn)單定為政府。同時(shí)，將治理定義為一個(gè)潛在的規(guī)則，是恒定不變，人們自覺的遵守治理這個(gè)潛在的規(guī)則，它必須依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)行下去，這將減少政府的權(quán)力，由一個(gè)“強(qiáng)政府”向“強(qiáng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變，符合當(dāng)前構(gòu)建“有限政府”的理念。

全球治理委員會(huì)在《我們?nèi)蚝献骰锇椤分袑⒅卫矶x非常寬泛，把集體和個(gè)人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內(nèi)，據(jù)此，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同的事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。治理主體包括國(guó)家、社會(huì)、市民、市場(chǎng)等等。學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；第二，治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；第四，治理指行為網(wǎng)絡(luò)的自主自治；第五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。[6]這是比較充分的理解治理的內(nèi)涵。

其次，我國(guó)學(xué)者對(duì)治理的含義的也有著自己的觀點(diǎn)。治理理論從更高層面上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統(tǒng)治，以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和政府的雙“失效”，認(rèn)為治理可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足。[7]俞可平給治理下了一個(gè)定義，他認(rèn)為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程。但同時(shí)也指出治理需要必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。

綜上所述，我們可以將治理理解為由多個(gè)中心（國(guó)家、公民、市場(chǎng)、社會(huì)）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對(duì)公共事務(wù)以及一些私人事務(wù)中需要公共部門解決的那一部分進(jìn)行管理的過程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸的過程。政府不可能在以簡(jiǎn)單的強(qiáng)制性行為來表達(dá)到社會(huì)管理的目的，治理是一種民主性的過程，使公民擁有了更多的選擇權(quán)。

三、治理與統(tǒng)治的比較

“治理”與“統(tǒng)治”從詞面上看似乎差別不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。第一，管理的主體不同。治理的主體可以是政府、公民、一些民間的或非政府組織，而統(tǒng)治的主體則必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民間組織通過合作、協(xié)商的方式進(jìn)行管理，而統(tǒng)治是政府運(yùn)用政治權(quán)威的方式進(jìn)行管理。對(duì)政府制定的政策，被統(tǒng)治者只能被動(dòng)的接受。第三，管理的范圍不同。依據(jù)當(dāng)前全球治理理論的提出，治理的范圍可以是無國(guó)界的，由于治理的主體可以是非政府的、跨國(guó)界的民間組織。而統(tǒng)治的主體是政府。因此，統(tǒng)治就有了領(lǐng)土和主權(quán)作為限制。第四，管理的原則不同。治理以自愿為主，兼有強(qiáng)制，但是主要還是公民的認(rèn)同和共識(shí)。而統(tǒng)治則以強(qiáng)制為主，政府通過依據(jù)法律、法規(guī)來管理。

通過治理與統(tǒng)治的比較，我們可以看到治理的優(yōu)點(diǎn)，首先，在一定范圍內(nèi)，治理理論發(fā)揮彌補(bǔ)政府缺陷、糾正市場(chǎng)失靈的作用，促進(jìn)社會(huì)法治的建設(shè)、市場(chǎng)有著自身的缺陷，無法解決壟斷、以及提供公共物品的問題。政府也有缺陷，政府無法解決“尋租”行為、低行為等問題。面對(duì)市場(chǎng)失靈和國(guó)家的失效，人們想通過運(yùn)用治理理論來解決這些問題的前提，必須要擁有一個(gè)健全的法治來解決這類問題。其次，治理理論推動(dòng)了政府與公民的良性互動(dòng)，來解決現(xiàn)代社會(huì)問題，公民廣泛參與到政治生活中來，為政府決策的合理化、科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，也宣傳民主政治思想，建立健全民主制度。

綜上所述，治理與統(tǒng)治的比較，治理完全可以取代統(tǒng)治在國(guó)家管理中的主體地位。“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，已經(jīng)成為一些西方政治學(xué)家和政治家的流行口號(hào)。

四、 結(jié)語(yǔ)

雖然治理理論還處在不斷發(fā)展的階段，但它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃公共部門與私人、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過程。他強(qiáng)調(diào)管理就是合作，否認(rèn)政府的那種權(quán)威統(tǒng)治的管理模式。因此，統(tǒng)治與治理的融合，是未來政府改革的必然選擇，構(gòu)建和諧社會(huì)的理論基礎(chǔ)。 參考文獻(xiàn)

[1]洛克.政府論下篇[M].上海：商務(wù)印書館，1981．

[2]俞可平.政治與政治學(xué)[M].北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

[3]韓麗華 潘明星.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[4]查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)或政府—權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1994．

[5]羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[M].劍橋大學(xué)出版社，1995.

[6]格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國(guó)際科學(xué)（中文版），1999，（2）．

篇（10）

所謂農(nóng)村環(huán)境,狹義上主要指農(nóng)村居民的生活環(huán)境,如農(nóng)村衛(wèi)生狀況、安全環(huán)境等;廣義上不僅包括生活環(huán)境,還包括生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。而目前農(nóng)村環(huán)境作為新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn),其環(huán)境污染包括點(diǎn)源污染和面源污染。點(diǎn)源污染主要指由工業(yè)企業(yè)造成的農(nóng)村環(huán)境污染,面源污染主要指由人民生產(chǎn)生活造成的污染。本文側(cè)重對(duì)狹義上的農(nóng)村環(huán)境面源污染的治理,這種污染治理難度較大,治理主體比較廣泛,需要多方參與。目前,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理路徑的研究集中表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是主張“以政府強(qiáng)制為主”的單一行政治理路徑,二為產(chǎn)權(quán)明晰前提下的市場(chǎng)治理路徑,三是基于特定制度與組織載體的農(nóng)村自主治理路徑。然而,由于信息不對(duì)稱、交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)界定困難等原因,會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象,因此不能將單一的政府或者市場(chǎng)視為治理農(nóng)村環(huán)境的靈丹妙藥。而要實(shí)現(xiàn)有效的自主治理必須要解決三大難題,即:新制度的供給問題、可信任承諾問題和相互監(jiān)督問題。長(zhǎng)期以來,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐表明,我國(guó)屬于政府主導(dǎo)的“命令一控制”型治理路徑。然而,我國(guó)城鄉(xiāng)二元環(huán)境管理模式使得農(nóng)村環(huán)境處于“三不管”狀態(tài),即國(guó)家不愿管、市場(chǎng)不能管、D村委管不了,這就要求我們?cè)诰唧w實(shí)踐活動(dòng)中探尋農(nóng)村環(huán)境治理切實(shí)可行的路徑和方法,既不囿于傳統(tǒng),又能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的善治。

1.2文獻(xiàn)綜述

自從20世紀(jì)90年代以來,治理概念的運(yùn)用不再局限于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中,其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義,被廣泛的應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,治理的內(nèi)涵不斷豐富。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理的研究主要集中于治理的概念界定、理論淵源、適用性等方面。

(1)對(duì)治理的定義的研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理的概念研究主要集中在對(duì)“治理”與“統(tǒng)治”的區(qū)別研究中,通過對(duì)“治理”與“統(tǒng)治”的對(duì)比研究對(duì)“治理”的定義進(jìn)行了界定。羅西瑙作為治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一,他認(rèn)為,“治理與統(tǒng)治不同,是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng),這些管理活動(dòng)的主體未必是政府,也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)?！痹诹_茨看來,治理是一種新的統(tǒng)治社會(huì)的方法,他詳細(xì)列舉了治理的六種不同的定義。俞可平則認(rèn)為,“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益”。格里斯托克則梳理了目前流行的各種治理概念,提出了治理理論的五種主要概念:第一,治理意味著一系列來自政府但又不局限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。第二,治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。第三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。第四,治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。第五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義作了具有代表性和權(quán)威性的界定:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)?！?/p>

(2)治理理論的學(xué)術(shù)淵源

治理理論的興起有著廣闊的世界背景和深刻的歷史緣由,其部分原因在于政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了變化,直接原因則來自于政府和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的局限性。綜觀學(xué)者對(duì)治理理論學(xué)術(shù)淵源的研究,可將其歸納為兩大理論淵源:一是以極端自由主義為代表的當(dāng)代西方哲學(xué)和政治思潮,一是以公共選擇理論為代表的當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。極端自由主義的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)本位,極端強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由,主張以制度保護(hù)個(gè)人權(quán)利并制約政府的權(quán)力,主張有限政府,堅(jiān)決反對(duì)政府干預(yù)。公共選擇理論建立在兩個(gè)基本假設(shè)之上,個(gè)人效用最大化和政治的交換性。這就使得公共選擇學(xué)者認(rèn)為,政府的每一種行為都包含著失敗之處,推崇有限政府。有學(xué)者從治理理論的理論淵源推導(dǎo)出治理理論的精神,契約觀念和效率精神,認(rèn)為治理的根本精神是契約觀念,這對(duì)當(dāng)代社會(huì)治理有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

第2章理論基礎(chǔ)與案例概述

2.1理論基礎(chǔ)

鄭杭生認(rèn)為黨的十八屆三中全會(huì)運(yùn)用治理的思想對(duì)社會(huì)治理做了全面系統(tǒng)的解讀,不僅僅一般地提到要在總體上用“社會(huì)治理”來代替“社會(huì)管理”,而且還全面論述了中國(guó)社會(huì)治理方式的改進(jìn),提出“四個(gè)治理”原則,即堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這“四個(gè)治理”,就是一般性與特殊性相結(jié)合的、適合中國(guó)具體國(guó)情的社會(huì)治理具體制度的框架。

篇（11）

著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語(yǔ)oikos，意為房子或家，經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根，經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn)，但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國(guó)著名學(xué)者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國(guó)現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象，并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此，我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來，隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì)，區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，陳瑞蓮認(rèn)為，在我國(guó)有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是，在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語(yǔ)。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。

一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中，最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)，地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇，因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”，“把區(qū)域作為一個(gè)集合體，……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出:區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的，應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念，很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究，基于此視角，區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外，從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為，不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分，從公共管理學(xué)科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng)，并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。

二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變

要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念，并分析我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國(guó)的行政學(xué)界，宋月紅在國(guó)內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮，二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領(lǐng)域的論述，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。

三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐

區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念，前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念，無論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成，都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為，“所謂公共管理，即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)?！?〔11〕公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng);同時(shí)，它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述，區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，所謂區(qū)域公共管理，即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”，從根本上說，區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來自于中國(guó)現(xiàn)代化過程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f，除了實(shí)踐的需要外，理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外，還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì)，也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義，不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素，不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來看，公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外，公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則，大體說來，這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。

市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問題。

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