土地儲備制度大全11篇

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篇（1）

第二條*市市區規劃區范圍內的固有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據本辦法的規定，并根據土地市場供求現狀和城市規劃要求，對依法征用、收回和需收購盤活的土地進行儲備，經前期開發后，為建設項目用地提供前期服務的行為。

第四條市國土資源局主管全市的土地儲備工作;市土地儲備中心具體承辦*市市區規劃區范圍內的土地儲備的相關工作，包括土地征用、收回、收購、儲備以及土地出讓前期準備工作。

第五條國有土地的儲備范圍:

(一)為實施城市規劃而批準征用和農地轉用的土地。

(二)為公共利益需要收回的土地。

(三)因單位撤銷、解散、破產、產業結構調整、遷移等原因停止使用的行政劃撥土地。

(四)公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的土地。

(五)土地出讓等有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的土地。

(六)為實施城市規劃收回的土地。

(七)市政府依法收回的閑置土地。

(八)土地使用權轉讓中申報價格比標定地價低20%以上，市政

府行使優先購買權而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申請收回的土地。

(十)市區規劃區范圍內的無主土地。

(十一)其他需要儲備的土地。

非工業區的現有工業用地及工業廠房用地，無論是出讓地還是劃撥地，不改變用途轉讓或補辦出讓手續的，以及所出讓用地閑置兩年以上的，在進入土地交易市場前，一律先由市土地儲備機構進行可行性研究，認為值得盤整收回或收購的，經報市政府討論同意后，依法有償收回，進入市土地儲備中心儲備。

第六條市區規劃區內未征(轉)用的農用地，列入土地儲備規劃，進行規劃控制。

市區規劃區內的農用地需要儲備的，市土地儲備中心必須依法辦理征用手續。

第七條土地儲備須符合土地利用總體規劃、城市規劃實施的需要，符合城市經濟社會發展的需要，依法保護土地權利人的合法權益。

第八條儲備的土地應優先用于符合城市規劃的建設項目。進行房地產開發、商業、旅游、娛樂等經營性項目建設使用儲備土地的，須通過有形土地市場公開交易。

第九條納入儲備范圍的固有土地，由市土地儲備中心統一收回、收購儲備，原土地使用權人不得自行處置和拒絕收回、收購。

土地使用權被依法收回或收購的單位或個人，必須按期、按規定交付土地。

第十條市土地儲備中心應根據土地利用總體規劃、城市規劃和土地市場供求狀況，擬定土地儲備計劃。土地儲備計劃經市國土資源局報市政府審批后，由市土地儲備中心具體組織實施。

經批準列入土地儲備計劃范圍內的土地，應向社會公告。

第十一條市土地儲備中心應依照法律、法規和規章的規定，通過招標，選擇有相應資質的施工單位對儲備的土地進行前期開發。

第十二條土地收購儲備應依法辦理土地權屬變更登記手續。

第十三條市計劃、經貿、建設、規劃、財政、房產等管理部門應按各自職責，協助做好土地儲備的相關工作。

第二章土地儲備

第十四條土地儲備可采用下列方式:

(一)征用。根據土地管理法律、法規的規定將集體土地征收轉為固有建設用地。

(二)收購。根據原土地使用權人的投入情況進行貨幣補償，同時收回土地使用權。

(三)異地置換。根據原土地使用權人的投入情況，在另一地段置換同等價值的土地，同時收回原土地使用權。

(四)收回。依法應收回的土地，按有關法律法規的規定收回。

土地儲備機構在對前款規定的土地進行收回或征用時，應當對原土地所有權人、使用權人進行補償并辦理有關土地權屬變更手續后，對土地予以儲備。

第十五條收賄、收回儲備土地按下列程序進行:

(一)儲備土地的認定。

1、對土地使用權人申請收賄的用地，申請人攜有關資料向市國土資源局提出申請，經批準后由市土地儲備中心具體組織實施。

2、經市政府批準收購、收回的用地，由市國土資源局向原土地使用權人發出收賄、收回通知，原土地使用權人按通知要求向市土地儲備中心提供有關資料，由市土地儲備中心具體組織實施。

(二)權屬核查。市土地儲備中心對擬儲備的土地的權屬、土地面積、四至范圍、土地用途及地上建筑物、附著物等情況進行實地調查和審核。

(三)征詢意見。市土地儲備中心根據實際調查的情況，向市規劃、建設、房產等部門征求意見。

(四)確定規劃條件。由市規劃部門根據批準的城市規劃方案，提出擬儲備地塊的規劃設計條件及附圖。

(五)費用測算。市土地儲備中心根據調查結果和地塊的規劃使用條件，會同有關部門進行土地收購補償費用的測算評估;實行土地置換的，進行相應的土地費用測算。

(六)方案報批。市土地儲備中心根據土地權屬情況、規劃使用條件、及補償費用測算結果提出土地收購的具體方案，經市國土資源局報市政府審批。

(七)簽訂合同。收購方案經批準后，由市土地儲備中心與原土地使用權人簽訂《固有土地使用權收購合同》。

(八)收購補償。市土地儲備中心根據《固有土地使用權收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權人支付土地收購補償費用;實行土地置換的，按照土地置換的差價進行結算。

(九)權屬變更。原土地使用權人與市土地儲備中心按規定申辦土地、房產權屬變更或注銷手續。

(十)交付土地。根據《固有土地使用權收購合同》約定的期限和方式，原土地使用權人向市土地儲備中心交付土地和地上建(構)筑物。被收購的土地使用權一經交付，即納入土地儲備。

第十六條土地使用權人申請土地收購須提供下列資料:

(一)土地收購申請書。

(二)法人資格證明書和營業執照副本(屬個人的，應提供本人有效身份證明)，委托他人辦理的應提供授權委托書。

(三)土地使用權合法憑證。

(四)房屋所有權合法憑證。

(五)宗地圖。

(六)主管部門意見。

(七)其他需要提交的資料。

第十七條《固有土地使用權收殉合同》應當載明以下內容:

(一)合同雙方當事人。

(二)收殉土地的位置、面積、用途及權屬依據。

(三)由規劃部門提供的規劃設計條件及附圖。

(四)土地收胸補償費用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)創雙方的權利和義務。

(七)違約責任。

(八)解決爭議的方法。

(九)雙方約定的其他事項。

第十八條實施收購的土地以出讓方式取得土地使用權的，原《固有土地使用權出讓合同》從《固有土地使用權收購合同》生效之日起自行解除;由市國土資源局依法收回原《國有土地使用證》，并予以注銷。

第十九條土地收購補償費一般按收胸土地的開發成本計算。以出讓方式取得的土地使用權的，土地收購補償費還應包括對土地使用權人已支付的土地出讓金的補償，但應扣除原土地使用權人已實際使用土地期間應支付的土地出讓金部分。

第二十條土地收購補償費應當通過以下方式確定:

(一)由具有土地評估資質的評估機構依據市政府確定的土地基準地價和國家有關規定進行評估后，由市國土資源局依法確定。

(二)按住宅用地和工業用地基準地價的中間價確定。

(三)按收購合同約定的土地招標、拍賣所得的比例確定。

(四)涉及房屋拆遷的，按照《中華人民共和國房屋拆遷管理條例》的有關規定確定補償費。

以土地置換方式進行儲備的，按前款規定的方式分別確定置換土地收購補償費，由土地儲備機構與原土地使用權人結算差價。

第三章儲備土地前期開發

第二十一條市土地儲備中心對收購儲備的土地通過以下方式進行土地前期開發:

(一)市土地儲備中心在儲備的土地使用權出讓前，完成地上建筑物及其附屬物的拆遷、土地平整和設施配套等前期開發工作。

(二)原土地使用權人交付土地后，儲備土地使用權出讓前，市土地儲備中心可以依法將儲備土地使用權抵押貸款等。

儲備土地使用權抵押貸款的具體辦法，由市政府另行制定。

第二十二條土地儲備機構如需對儲備土地地上建筑物及附屬物實施拆遷、或進行土地平整和配套設施建設的，須依照有關法律、法規的規定采取招標投標的辦法，確定有資質的拆遷人或施工隊伍。

第二十三條土地儲備前期開發中涉及該土地使用權單獨或連同地上建筑物抵押或臨時改變用途的、或地上建筑物及其附屬物拆遷的，市土地儲備中心應持有關用地批準文件及土地收購合同，依法向有關部門辦理審批或登記手續。

第二十四條土地儲備前期開發活動應當遵守法律、法規、規章和市政府的有關規定，并不得損害公眾利益。

第四章儲備土地供應

第二十五條儲備土地供應實行年度計劃管理，納入當年國民經濟和社會發展計劃。市國土資源局應當根據年度土地供應計劃、城市規劃、土地儲備計劃和土地市場需求情況，制定儲備土地供應計劃，經市政府批準后執行。

經市政府批準的土地供應計劃，應當及時向社會公布。

第二十六條儲備土地供應必須堅持公開、公平、公正的原則，嚴格執行國家國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《協議出讓固有土地使用權規定》的有關規定，任何單位和個人不得干預。

第二十七條市土地儲備中心應當將土地供應計劃提交土地交易中心，土地交易中心應以公告方式公布土地供應計劃。公布內容包括擬供應土地的位置、面積、用途、土地出讓底價、土地規劃設計條件及附圖等。

第二十八條用于商業、旅游、娛樂、商品住宅等各類經營性項目的土地，必須依法采取拍賣、招標、掛牌方式進行出讓。

前款規定以外用途的儲備土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當依法采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

出讓國有土地使用權，應依照法律、法規和規章的規定采用招標、拍賣或者掛牌方式，采取協議方式的，不得違背有關規定。

第二十九條嚴格限制以協議方式出讓土地使用權，因城市建設重大引資、投資確需以協議方式供應土地的而且符合有關法律、法規的規定，必須在地價評估基礎上，報市政府研究批準?并將協議結果予以公布。

第五章土地儲備資金管理

第三十條儲備土地資金運作實行收支兩條線管理，并接受財政、審計部門的監督。

(一)土地儲備機構的人員經費、公用經費與土地儲備運作收支實行分戶分帳核算。土地儲備機構的人員經費、公用經費納入財政預算管理;土地儲備機構開展土地儲備的資金實行專戶封閉運作。

(二)土地儲備機構出讓儲備土地使用權的收入，按現行財政規定實行"票款分離、委托銀行代收款"的收支兩條線管理辦法。即由繳款單位(受讓方)直接將地價款繳入財政在銀行開設的征收帳戶。

第三十一條土地儲備資金及其相關業務工作經費的管理與使用，由市國土資源局提出并由市財政局核準后，報市政府批準。

第六章法律責任

第三十二條屬于本辦法規定的土地儲備范圍的國有土地不得自行轉讓，土地使用權人對符合儲備條件的土地，未申請儲備而擅自轉讓土地使用權、地上建筑物及其附屬物的，有關部門不得為其辦理審批、登記手續，并應依照有關規定進行處理。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規定簽訂《固有土地使用權收附合同》并支付土地收購補償費的，原土地使用權人有權解除《固有土地使用權收附合同》，并拒絕交付土地。

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關鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

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一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

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第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第五條建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，并在同級部門間進行信息交換。

第二章計劃與管理

第六條各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

第七條土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。

第八條年度土地儲備計劃應包括：

(一)年度儲備土地規模；

(二)年度儲備土地前期開發規模；

(三)年度儲備土地供應規模；

(四)年度儲備土地臨時利用計劃；

(五)計劃年度末儲備土地規模。

第九條市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經同級人民政府批準后，作為辦理相關審批手續的依據。

第三章范圍與程序

第十條下列土地可以納入土地儲備范圍：

(一)依法收回的國有土地；

(二)收購的土地；

(三)行使優先購買權取得的土地；

(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一條市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十二條因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十三條根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十四條政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十五條已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第四章開發與利用

第十六條對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批準，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

第十七條市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。

第十八條土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

第十九條前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。

第二十條土地儲備機構應對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。

第二十一條在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。

第五章土地供應

第二十二條儲備土地完成前期開發整理后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。

第二十三條依法辦理農用地轉用、土地征收后的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。

第六章資金管理

第二十四條土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜〔2007〕17號)的規定。

第二十五條土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并報經同級財政部門批準，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批準文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批準的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。

政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。

商業銀行及其他金融機構應當準確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎數據庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前，商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息，對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求，合理、科學確定貸款期限。

第二十六條土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。

第二十七條各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。

第七章附則

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0 引言

土地儲備制度作為一項重要的土地管理制度，在19世紀末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發展中心，是我國第一家土地儲備機構。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合了《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007] 277號），對完善土地儲備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點，使其運作的風險程度較高，在相當程度上制約了城市土地儲備制度的實施，影響了其社會經濟目標的實現。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進行前期開發整理、儲存，并向社會供應土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現在以下幾個方面：

目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調控土地市場，促進土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應的各環節，均能體現土地儲備制度的公益性。

收購統一性。土地儲備收購統一性就是通常講的“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

連續性與周期性。土地儲備制度的實施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權、開發、儲備、出讓或出租等環節，這些環節通過產權流、資金流得以緊密結合在一起，形成土地收購儲備供應循環機制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補償安置、市政基礎設施建設，出讓手續辦理等事項，需要大量的時間成本和資金成本。

2 土地儲備的風險識別

土地儲備的風險可以分為內部風險和外部風險[2]。

2.1 內部風險

按照土地儲備的流程，內部風險可以分為收購風險、開發風險、儲備過程中的風險、出讓風險。

收購風險指土地收儲過程中的風險，主要有收購價格不確定風險和被收購土地產權、自然條件不確定風險。無論是征收農用地還是舊城區拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認知存在很大差異[3]。在我國現階段，多數被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產生抵觸，認為土地征用、收儲補償標準不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產權，地理結構、地下設施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結構對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發成本減少限制。

開發風險是土地開發中開發成本過高或開發時間過長的風險。土地儲備機構應對收儲的土地進行科學有序的開發整理，如果將開發整理工程發包給開發企業，土地儲備機構應有效控制工程造價、質量和進度，規避開發風險。

儲備過程中的風險指的是進入土地儲備庫的土地臨時經營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產生的風險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機構應科學控制儲備庫中的土地數量，既要避免土地儲備量太少達不到調控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風險是指土地出讓、出租過程中的風險，主要是土地變現性差的風險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當時房地產市場環境和政府政策影響，增加了土地出讓風險。

2.2 外部風險

土地儲備的外部風險主要指房地產市場波動風險和政府干預風險。

房地產市場存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點是難以預測的。一方面，土地儲備機構的作用是調控土地市場，減小房地產市場波動的振幅；另一方面，儲備機構本身也面臨房地產市場波動的風險。房地產市場波動產生的風險主要影響儲備機構的資金周轉。由于我國的土地儲備資金執行收支兩條線管理，當房地產市場處于繁榮時期，土地出讓產生的收益大部分歸地方財政獲取；當房地產市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機構的土地不能及時變現，已投入的土地一級開發成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機構將會面臨嚴重的財務風險。

政府干預風險是指政府對土地儲備進行干預而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風險。由于我國的土地公有制性質，土地屬于國家或者農民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預。政府對房地產市場干預的主要形式有：通過行政劃撥、協議出讓、稅收減免等措施對某些項目予以優惠支持；通過頒布規章制度、實施辦法等法律文件制約房地產企業行為；大型國企直接涉足房地產領域。由于政府干預的局限性和非市場性，經常使得政府干預不能帶來理想效果。實施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風險應對策略

土地儲備機構應注重風險管理，通過采用合理的經濟、技術、法律手段對風險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實施主體，主要的風險應對策略有以下幾種。

規范政府職能，調整政府行為。土地儲備機構是政府授權的從事土地資產經營活動的非盈利性事業單位，具有行政性與市場性。儲備機構既要嚴格執行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，在很多情況下，又要尋求社會資本，借助市場力量進行土地一級開發。在與土地一級開發單位建立合作關系時，儲備機構應借助法律手段和行政手段約束開發單位的行為。昆明市政府出臺了《昆明市土地儲備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號）和《昆明市土地一級開發整理管理辦法》（昆政發[2010]74號），又配套出臺了《昆明市社會資金參與土地一級開發整理項目的辦法》（昆政發[2010]69號）和《昆明市土地儲備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監督，有效約束了土地儲備和一級開發行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲備財務管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發整理、出讓環節，土地產權的轉移、土地物理形態的改變，伴隨著大量資金的投入與轉移，所以，土地儲備財務管理非常重要。財務管理手段主要包括：建立和完善成本控制機制，合理確定土地補償標準；優化資本結構，建立一個多渠道的、穩定的資金體系[5]。

建立土地儲備的市場化運作機制，充分借助市場力量進行土地整理風險共擔。土地儲備機構可以與某開發單位進行土地一級開發整理合作，儲備機構借助開發單位的資金、人員、設備和管理經驗，完成土地一級開發工作。

4 總結與展望

城市土地儲備制度的實施在盤活城市存量土地、優化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項創新制度，土地儲備制度的理論和實踐都缺乏深入的研究，在實施中存在風險因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點介紹，指出了制度中的風險因素與應對策略。地方政府應根據本地特色，合理規避風險，充分發揮土地儲備制度調控土地市場的作用。

參考文獻：

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土地儲備制度最早于1896年產生于荷蘭。在20世紀初期，瑞典也開展了土地儲備工作，隨后在一些歐洲國家先后推行了土地儲備制度。美國的紐約、夏威夷等部分地區也推行過類似于土地儲備的制度。借鑒國外的一些經驗和做法，我國于1996年在上海市成立了第一家土地收購機構――上海市土地發展中心，緊接著杭州市于1997年8月成立了杭州市土地儲備中心。1999年，杭州市土地儲備制度建設的成果和經驗在全國集約用地市場研討班上推出，得到了各地政府和土地管理部門的認同，隨后，南通、青島、武漢等地紛紛成立土地儲備機構。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

關于土地儲備制度的定義，國外學者有多種不同的理解，綜合來看，土地儲備的基本含義是：在土地尚未需要開發利用之前，預先有公共機構（團體）將其獲取并持有，以作為未來開發之用或用作實現某一公共利益。

結合目前我國各地城市土地儲備制度的運作模式和實踐過程及其所實現的功能和作用，筆者認為：土地儲備制度是政府為加強土地市場的宏觀調控，成立專門的土地儲備機構，運用市場機制收購、征購閑置或低效使用的土地，進行開發和整理，并予以儲備，然后根據城市規劃、土地利用總體規劃、土地出讓年度計劃和市場供求狀況，按時、定量的將土地投放市場，以達到壟斷土地一級市場和引導土地市場健康有序發展的目標的一種制度。

二、土地儲備制度在完善我國城市土地市場中的作用

1、壟斷城市土地一級市場，合理控制城市土地供給量，保證城市建設用地的可持續供應。隨著土地使用制度改革的深入，土地價值越來越凸現，在利益機制的誘導下，使得大量城市郊區的農村集體土地和城市劃撥土地隱性入市，造成了目前國有土地資產大量流失和土地市場運行混亂。通過土地儲備制度的建立，政府可以統一掌握城市土地的收購利供應，從而可確保土地供應的有序性和合法性，制止城郊農村集體土地的隱性入市、違法用地和越權批地等違法行為的發生，有效調控土地供應的規模和節奏，同時建立科學的土地供求狀況分析體系，準確確定城市土地市場供需狀況，然后據以確定土地供應規模，保證供應的有序和有效性。

2、盤活城市存量土地資產，提高土地利用績效。我國的城市土地所有權歸國家所有，長期以來實行土地劃撥使用，造成土地使用權主體分散，產權關系不好協調，閑置土地和未開發土地的開發難度加大，開發商不愿在閑置土地上投資開發。土地儲備制度建立后，土地儲備機構可首先將收購的土地進行開發整理為“熟地”出讓，減少開發過程中遇到的一些不確定因素，縮短開發時間，降低交易成本，使閑置土地統一規劃，統一開發，加快城市存量土地盤活的進度，提高土地利用績效。

3、增加政府土地收益，防止國有土地資產流失。目前我國國有土地使用權出讓以協議方式居多，大約占總量的95%，而招標、拍賣等市場化程度高的方式所占比例僅為5%。由于土地儲備制度實行存量土地統一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱性市場、灰色交易和“尋租”，提高土地招標、拍賣方式使用的比例，防止國有土地資產流失。同時，開發后土地所實現的土地增值能夠通過出讓政策確保上繳政府，從經濟上體現土地國有的性質。

4、提高城市居民的生活質量，有效調節住房價格。通過城市土地儲備制度能充分發揮市場中在政府的作用（一個正常和成熟的市場中，政府的主要職能應是提供法制、產權維護、市場秩序和基礎設施――樊綱），保證整個城市交通、綠地、基礎設施和公共設施的用地，使城市居民擁有暢通的交通系統、良好的基礎設施和便利的公共設施。同時，通過城市土地儲備制度的建立，能夠有效抑制土地倒賣和炒作等投機行為的發生，調控土地價格，使土地價格維持在合理的水平之上，從而使包含土地價格的住房價格保持在合理的水平之上，為居民提供可負擔的住房。

5、支持國有企業改革，調整城市土地的空間布局。由于體制性原因，我國有相當一部分國有企業長期處于虧損或經營不善的狀態。要搞活這些企業，就必須實現企業自身的造血功能，實施技術創新，轉換經營機制。要實現這些，最人的障礙是資金問題。通過實施土地儲備制度，政府可以將處于較好地段的企業用地統一收回，進行整合和適當開發，推向土地市場。所得土地出讓金得適當比例返還企業，由企業自行選址創業，并激活企業的技術更新和產業結構調整，增強企業的活力。由于企業的改造和搬遷，在一定程度上也能改善城市用地的布局，從而發揮各個地塊的區位優勢和土地潛力，實現城市政府土地經營收益最大化。

三、土地儲備制度運作程序設計及應注意的問題

借鑒國外的經驗和做法，結合國內各地實施土地儲備制度的實踐操作，筆者認為土地儲備制度的運作程序大致可設計為如下：

1、土地調查和規劃。通過與土地管理相關部門的協作取得土地利用相關的資料，包括城市土地總量、土地利用分類狀況、可納入儲備體系土地供應量等等。同時結合城市規劃、城市發展計劃、土地利用總體規劃等，做好土地年度利用計劃，把握土地供應的源頭。

2、土地的征用收購。這一階段是土地儲備機構取得土地的過程。土地的來源主要有兩個方面：新增土地和存量土地。對于新增城市用地，即“農轉非”用地，必須嚴格按照城市規劃、土地利用總體規劃和年度建設用地計劃，從量上嚴格控制新增土地。對于存量土地的置換、購買和回收要結合土地利用的實際情況給予原土地使用權主體一定的補償，減少這一過程執行的障礙。

3、土地的儲備。這其中包括土地的開發、土地的整理、土地的歸集。對于進入儲備體系的土地，儲備機構應將收購起來的土地進行開發和再開發，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎設施的配套建設，使其達到建設所需的“三通一平”或“五通一平”的條件，形成可供出讓和出租的“熟地”。然后儲備機構將已完成開發的土地進行儲備，等待出讓。

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土地儲備制度在我國的興起

綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經濟較為發達的深圳和上海得以實施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機構，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設立的專門機構，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發、整理，并予儲存，根據城市土地利用規劃和年度用地計劃，將所儲備的土地以招標、拍賣等方式有計劃地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。

城市土地儲備制度應用狀況

近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設等方面的優越性已逐步表現出來。但是，隨著土地儲備實踐的深入，人們對該制度在房地產市場的影響方面存在著許多疑慮。

地價房價上漲，開發市場起點不公

在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價格大幅上揚，商品房價格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價、房價呈不斷上揚趨勢。同時，與目前的土地出讓價格比較，實施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價格很低，制度實施前后地價差異很大。相鄰地塊的兩個項目由于土地成本的差異，導致開發的起跑線不公平。如何平衡制度實施前后一級市場的價格差異，如何在歷史與現實之間找到平衡點，是當前困擾我國許多城市政府的一個急需解決的問題。

市場結構失衡，多層次需求難滿足

我國推行房產改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮居民不同層次的住房需求。有人認為，土地儲備的實施在一定程度上影響了這一目標的實現，它導致房產開發走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實力強的開發企業所占據，小型與實力較弱的開發企業被淘汰出局，而當前實力強的開發企業著眼于高檔和高回報開發，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發的經濟適用房，開發檔次和市場價格也較高，部分消費者難以承受。房地產市場結構的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。

土地儲備制度對房地產市場影響的分析

作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實施必然對房地產市場、土地資本市場產生影響。但是，該制度是否是引起城市地價上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關系到我國城市土地儲備制度今后的發展與完善。

對城市土地價格上漲的分析

糾正扭曲的地價是城市地價上漲的直接原因我國土地儲備制度是在土地真實價值受到抑制，土地價格嚴重扭曲的情況下建立起來的，招標、拍賣方式帶來的地價合理上漲是土地價值的真實體現。在先前不規范土地市場中，地價或成交價低，一方面是土地隱型市場不注重價格杠桿作用的結果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴重損失。據測算，我國的土地資產有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產每年流失近100億元。實施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運作，必然帶來地價的上漲，其實質是國家作為土地所有者對土地收益權的體現。

土地市場無序炒作是地價上揚的重要原因目前在建立土地儲備制度的城市中，招標拍賣出讓土地出現了地價的非正常上漲。日本學者野口悠紀雄曾用現實地價與理論地價的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價是指地租的資本化。結合我國的實踐，政府在土地的出讓環節中都要確定基準地價、標定地價和出讓底價。其中，基準地價是指政府按土地級別、用地類型或區段位置評估確定的平均價格。它是政府宏觀調控地價和進一步評估標定地價、出讓底價的基礎；標定地價是政府根據需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經營管理條件下某一日期的土地使用權價格。它是政府出讓土地使用權時確定出讓金額的依據；出讓底價是指經具有土地評估資格的機構按規定的程序進行評估后，由市土地行政主管部門根據基準地價和標定地價所確定的土地使用權價格。由此可見，這三種價格在一定程度上具備了理論地價的含義，土地出讓價格只有在理論地價的合理范圍內波動才是正常的。

土地儲備對土地價格的影響不大以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價格進行相關分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格(DP)的相關系數為0.659，為顯著相關。但在對該樣本相關系數進行顯著性檢驗時發現t值偏小，總體相關系數接近零值，土地儲備量與土地價格呈弱相關關系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價的解釋能力較弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

擬和優度檢驗R=0.435，F=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

擬和優度檢驗R=0.206，F=1.038，DW=1.819

由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價間的相關關系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價平均有13.92元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價只變動0.221%。通過以上分析可知，土地價格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價格的影響不大。

對商品房價格上漲的分析

房價上漲是多種因素共同作用的結果。其中，開發成本、市場需求等因素是主要的。

開發成本上升是房價上漲的主要原因在土地拍賣供應方式中，開發商的土地成本投入數額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉嫁至房價是開發商轉嫁開發風險的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的商品房銷售價格和土地交易價格進行相關分析：房價（HP）與土地交易價格（DP）的相關系數為0.980，為高度相關。對房價（HP）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地交易價格對房價有很好的解釋能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

擬和優度檢驗R=0.960，F=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

擬和優度檢驗R=0.659，F=7.73，DW=3.355

由以上回歸模型的解釋，房價與地價之間有很強的正相關關系。土地交易價格每增加1元/平方米，對房價平均有1.079元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地交易價格增加1%，房價將變動0.718%。

房地產市場需求的相對旺盛是拉動房價上漲的又一因素目前我國正處于城市化的加快發展階段，土地供應的高度壟斷直接導致城市用地需求猛增，間接影響城市房地產開發進程和總量增加，進一步導致房屋需求上升。需求的相對旺盛必然引起房價的上漲。以杭州市為例，對其近年來的商品房銷售價格和商品房銷售面積進行相關分析：房價（HP）與商品房銷售面積（M）的相關系數為0.969，為高度相關。對房價（HP）與商品房銷售面積（M）進行簡單回歸分析，商品房銷售面積對房價有較好的解釋能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

擬和優度檢驗R=0.940，F=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

擬和優度檢驗R=0.646，F=7.30，DW=3.444

由以上回歸模型的解釋，房價與房屋銷售面積之間有較強的正相關關系。商品房銷售面積每增加1萬平方米，對房價平均有12.814元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果銷售面積增加1%，房價變動1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影響了房屋的整體價格水平我國一些城市從鼓勵扶持某一事業發展的目標出發，曾相繼出臺了一系列土地優惠政策，主要針對經濟適用房、以房帶路、招商引資、扶持骨干企業、幫助特困企業等等。由于政策執行上的自由度大，管理很難到位，造成土地資產流失，也沒有達到扶持的目的。此外，由于國家對經濟適用房土地獲取、設計方案、購房對象范圍限定等方面還缺乏嚴格有效的管理，一些房地產開發商千方百計以經濟適用房名義取得劃撥土地后，不按國家規定的標準建設經濟適用房，造成了房地產市場競爭不公、產品結構不合理和土地供應的無序。

因而土地儲備制度對我國房地產市場的負面影響不大，不會直接導致房地產價格上揚。

完善土地儲備制度的對策建議

為了使土地儲備制度對我國城市建設發揮更大的作用，有必要對該制度進行進一步的完善，具體建議如下：

合理控制土地儲備的范圍和數量

土地儲備制度是確保政府切實壟斷土地一級市場的一種管理制度。但必須指出，不能以壟斷影響土地市場的發育，也不能盲目擴大土地一級市場的邊界，必須正確處理政府調控與市場配置的關系，合理控制進入土地儲備的范圍和數量。我們認為，在地價上漲過快的城市，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業上市交易，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動起來，增加土地供應量，也可避免土地資源浪費。科學合理地確定土地儲備數量是土地儲備制度正常運行的重要保證。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，加大土地儲備機構的經營風險。合理的土地儲備數量要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，要通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得出最佳土地儲備數量。

加大土地供應結構的調整力度

土地供給結構與需求結構的協調均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前我國一些城市已出現地價、房價大幅上漲的情況下，土地儲備機構不僅要根據市場的實際需要和經濟發展實際及時地掌握土地投放總量，更要從市場細分的角度，適時調整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。就當前我國房地產市場狀況而言，當務之急是緊縮城市中心區住宅用地和城市高檔房地產用地，對開發高檔商品房，不僅要從供給源頭上進行限制，還要以高地價、高稅收等手段加以限制；落實經濟適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時，要切實規范土地行政管理行為，避免土地供應政策帶來的漏洞。

建立健全相關配套的法律法規

建立健全相關配套的法律法規，用配套的法律手段解決現實中的問題如公益型用地的收購與管理、原建成區的隱形土地市場問題等等；同時要嚴格執法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進行。建立依法監督的機制，對儲備機構的工作進行監督，以保障儲備目標的實現應建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機構在土地收購、開發、儲備和出讓環節中的資料和信息，便于各方的監督和投訴。同時，通過公開如年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數量等市場信息，促進房地產開發市場的理性發展，引導市場化的開發商能夠根據信息進行分析預測，做出理性的投資決策。

強化土地儲備管理的監控職能

土地儲備管理監控職能的弱化嚴重地阻礙了城市土地市場和房地產市場的健康有序發展。因此，要強化土地儲備管理的監控職能，加強對土地使用狀況和土地價格的全程監控和跟蹤管理。具體來講，監控的內容一是建設用地的選址、用途是否符合城市土地利用總體規劃和城市建設規劃的要求；二是建設項目是否按法定程序和審批權限申請和審批，有無違反規定用途使用土地；三是土地利用是否按規定的進度進行建設，有無占而未用的土地；四是土地價格是否合理，是否故意抬高地價或壓低地價，從事炒賣地皮的非法活動。同時，與房地產管理部門密切配合，實行地價與房價的鏈接管理，杜絕房地產市場不合理定價行為。

重構土地儲備的組織體系

在我國城市建立土地儲備制度的初期，以杭州市為代表的分層次兩級管理模式的組織體制的運行比較順利。但隨著土地儲備制度實踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機構掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領導，致使其地位弱化，運作效率不高；另一方面，在土地儲備實施中需要相互配合的城市規劃、計劃、建設、財政、環保、房管等多個政府職能部門之間的責任不清，未形成協作的格局。

為此，應該對土地儲備機構掛靠于土地行政管理部門的現有體系進行改革。其目標是，建立由市土地與房產管理委員會直接領導土地儲備機構的新體系。具體內容是：城市政府通過機構改革，對與城市土地利用和管理直接有關的部門進行整合，組建土地與房產管理委員會。該委員會下設土地管理、房產管理、城市規劃以及土地儲備等若干辦公室。新的組織體系有利于提高土地儲備機構的地位，為充分發揮其作用提供條件也有利于各部門之間的協調。

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一、引言

建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯如此密切，而實際運作中也有諸多需要規范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第13條)。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第15條)。

關于開發商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發整理后，納人當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規劃參數間不斷地討價還價的現象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發，更好地實施土地規劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統一管理，有利于政府實施土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，通過前期開發和整理，作出統一計劃和整體安排，加快企業存量土地盤活進度，解決部分企業改制的燃眉之急，實現土地的再開發和再利用，促進土地資源的優化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構的法律地位和功能

土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規定不符合現行法及其理論

已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現行法及其理論。在我國現行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!

(五)建設用地使用權的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業承做土地的一級開發，或者說從事前期開發整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發整理儲備土地的企業之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發整理儲備土地的企業與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。

3.前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者

前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發整理儲備土地的企業和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發整理儲備土地的企業依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發整理儲備土地的企業，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發整理儲備土地的企業補償款;而后，前期開發整理儲備土地的企業將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發整理儲備土地的企業擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認書》。《成交確認書》規定:“請持此確認書于巧個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》。”隨后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續、拆遷手續。從而發生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得A號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體

建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據《W市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明。《建設用地使用權成交確認書》規定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規規定持相關資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發出的《工作聯系函》就是否繼續履行《成交確認書》進行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變為商業用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依規定重新簽訂土地使用權出讓合同。《W市土地儲備管理辦法》第8條也規定，對于改變批準用途用于商業等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發的，應由政府收回進人土地儲備。可見，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設用地使用權是W市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。

第三，《成交確認書》并沒有規定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續，這就使得甲公司取得A號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現行法未規定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。

2.《成交確認書》規定的“請持此確認書于15個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《W市土地儲備管理辦法》第11條規定，在土地收歸國有后，應由W市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，W市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，只是具有中國特色的實務運作中出現的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的A號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權。按照這些合同的規定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。

3.甲公司有權向乙單位中止付款

根據《合同法》第60條第1款的規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續，乙單位應于辦完拆遷手續后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將A號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款。可見雙方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規定，行使抗辯權，中止付款。

4.乙單位無權解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規劃局停止辦理甲公司的報建手續。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權利義務。《建設用地使用權轉讓補償合同》是為了實現出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

篇（9）

    一、我國城市土地儲備制度的建立 

    我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月,深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權,開創了國有土地使用權有償出讓的先河,成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進,1996年,上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日,國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出,為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。 

    土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具,通過土地儲備制度,可以確保政府壟斷土地一級市場,有效控制土地供給,防止多頭供地;有利于企業改制解困,盤活存量土地資產,高效合理配置存量土地;土地收購后,進行開發和整理,使一些規劃不合理,環境較差的土地得以再開發和再利用;出讓后的土地升值,增加政府土地收益,保證國有土地資產的增值。 

    二、我國城市土地儲備制度存在的問題 

    1 土地儲備運作主體界定不清。 

    從目前來看,全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構,明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構,形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中,城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃,具體實施土地收購儲備等工作;又要參與到企業運營過程中,與開發商共同經營土地,便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

    2 土地出讓傾向于高端住宅。

    隨著房地產行業的快速發展,土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前,部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚,部分城市的土地儲備機制運作過程中,存在單純追求土地高收益的傾向,居民房價收入比例超過國際標準3至5倍,引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

    3 土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

    土地儲備中心在征購、回收土地時,需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低,導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”,拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

    三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

篇（10）

引言

土地儲備最早起源于1896年的荷蘭，20世紀80年代初期香港實行土地儲備制度，1996年上海進行土地儲備試點工作，此后各地城市也紛紛推行土地儲備制度，并在實踐中加強理論研究，不斷完善城市土地收購制度的運作模式。由于不同城市實際情況不同，各地建立城市土地收購儲備制度的功能定位和目標也不同，實際運作模式也有所不同。綜合分析目前國內正在實施的城市土地收購儲備的運作模式及機構設置特點，可以分為市場主導型、政府主導型和市場政府混合型三種模式。

1 研究區概況

濟寧市位于山東省西南部，地處魯蘇豫皖四省結合部，東經115°52′-117°36′，北緯34°26′-35°57′。東連臨沂，西接菏澤，南鄰棗莊市和江蘇省徐州市，北面與泰安市交界；南北長167千米，東西寬158千米，總面積11，194.27平方千米，約占全省總面積的7.13%。屬魯南泰沂低山丘陵與魯西南黃淮海平原交接地帶，地質構造上屬華北地區魯西南斷塊凹陷區。全市地形以平原洼地為主，地勢東高西低，地貌較為復雜。

2 研究方法

本文以城市經濟學、土地經濟學、發展經濟學的理論為基礎，結合我國土地所有權的二元結構和土地使用權的歷史遺留問題，采用理論分析與實證分析相結合、定性分析與定量分析相結合的方法，研究城市土地儲備的發展模式和相關政策法規方面的問題。

3 濟寧市城市土地儲備運作過程

濟寧市城區內的所有土地儲備工作以濟寧市土地儲備中心為主，各區政府、管委會、各相關部門密切配合，實行統一收儲、統一規劃、統一開發、統一融資、統一出讓的“五統一”土地儲備管理模式。濟寧市城市規劃區范圍內所有擬儲備地塊，均納入市級土地儲備庫。實行先儲后供、收供分離的土地儲備和供應模式。在總結經驗和協調相關部門關系的基礎上，濟寧市政府初步規范了土地儲備體系的運作模式和程序，大致分為土地收儲、收儲土地管理和土地供應準備、土地出讓三個階段。

3.1 土地收儲

土地收儲范圍為：1）經認定為閑置土地且閑置時間超過兩年的土地；2）土地出讓等有償使用合同約定的建設用地使用權期限屆滿且建設用地使用權人未申請續期或申請續期未獲批準的土地；3）濟寧市城區范圍內所有行政機關、事業單位、破產企業和其他劃撥土地使用者，因城市規劃調整、遷移、解散、撤銷、破產等原因不再使用的土地；4）以出讓、租賃等有償使用方式使用的國有建設用地使用權，土地使用者申請收購、有償收回的土地；5）以出讓、租賃等有償使用方式使用土地的土地使用者，因城市規劃調整、遷移等原因不能再使用的土地；6）以劃撥方式取得土地使用權的工業企業，經市政府批準實施“退城進園”的土地；7）以出讓方式取得土地使用權的工業企業，經市政府批準實施“退城進園”的土地；8）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；9）政府依法實施國有土地上房屋征收后取得的國有土地。

3.2 收儲土地管理和土地供應準備

完成土地征收的集體土地、依法收回、收購的國有土地、完成房屋征收的國有土地及其他可納入儲備的土地，在土地供應前由具體組織實施土地收儲工作的單位負責管護、承擔管護費用、處理管護期間發生的一切問題。具體組織實施土地收儲工作的單位可臨時利用管護土地，但不得修建永久性建筑物。在土地供應前應進行土地權屬調查。對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，可直接申請辦理土地登記手續。納入政府土地儲備庫的土地即為具備土地供應條件的土地。

3.3 土地出讓

具備土地供應條件的土地，可根據年度土地供應計劃實施土地出讓。濟寧市城區內的土地出讓由市土地儲備運營工作領導小組會議和市局建設項目會審會議進行決策。土地出讓分為協議出讓和招標拍賣掛牌出讓。

4 結果與分析

目前，有關濟寧市城市土地儲備的理論研究較少，對土地儲備的功能、理論基礎與運行機理等理論問題的認識不夠全面與深入，來自于其它相關學科的研究也較少。在實際運作過程中，也存在著一些問題：（1）法律法規不健全；（2）土地儲備機制的有效運作缺乏相關部門的積極配合和支持；（3）資金籌措、資金運用和風險控制機制有待完善。

4.1 土地經營領導機制不健全

目前，全市市縣政府行政首長負責的土地決策機構還未建立起來。以行政首長為考核對象的土地經營目標考核和問責機制還沒有建立，土地經營的宏觀政策保障體系尚未完善，部門分割、政出多門的現象依然存在，部門之間、市區之間良好的協調配合機制尚未形成，土地經營的規劃、計劃等宏觀管理機制有待建立。

4.2 集中統一的收儲經營體制不健全

政府高度壟斷土地供應，集中統一管理制度和“一個渠道進、一個池子蓄、一個口子出”的經營管理模式還沒有建立起來，多頭供地現象突出。土地市場運作融資功能和法人資格還不到位，資金運作環節多，效率低，效益低。征地拆遷的屬地化管理體系尚未建立起來，拆遷難度大，造成土地收儲規模小。市區土地收益分配體系還沒有建立起來。土地市場的信息披露和公開化程度低，土地市場的服務功能不完善，土地有形市場尚未完全建立，僅有招拍掛的土地進入了土地有形市場。

4.3 土地市場監管機制不健全

監管制約機制還沒有建立起來，各類用地的批后監管沒有到位，土地供應不規范的現象依然存在，土地巡查制度沒有落實到位，土地非法交易特別是集體土地非法入市的問題還非常突出，違章建設、非法建設屢禁不止，土地收益流失問題還沒有從根本上遏止。

5 結論與討論

5.1 法定土地儲備開發模式

我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》的出臺，為土地儲備制度的建立提供了法律依據，但在土地儲備制度的具體運行操作上，法律體系還不夠健全，對土地儲備機構的強制收購和優先購買權缺乏詳細的規定，一些城市只能通過地方行政政策來限制土地協議轉讓，并規定儲備機構擁有土地的強制優先收購權。為了使土地儲備順利實施，立法機構必須制定頒布一系列法律加以配合，加強相關法律法規體系的建設，保證土地儲備正常運行。

5.2 創新融資渠道

隨著城市化進程的加快，全國各地的土地儲備機構都承擔了大量的土地融資和土地征收出讓業務。當前各地土地收購儲備資金，大部分依賴銀行貸款，且所占比例相當高，一些城市的貸款比例已經高達95%。城市土地儲備機制的運行必須以連續的資金流為保證，但傳統融資渠道，如財政撥款和銀行貸款已不能滿足當前城市土地整理及開發中巨大的資金需求。要大力創新城市土地儲備制度融資渠道，以加強土地儲備機構抵御各方面風險的能力。

5.3 科學規范的城市土地儲備管理模式

優化土地儲備管理系統的結構，通過經營方式實現土地儲備經營主體實體化，完善土地儲備發展公司的運作模式，法定針對不同儲備對象采用不同的儲備方式，盡量縮短實物儲備的周期。

參考文獻：

[1] 冷宏志，宮玉泉.建立土地收購儲備制度壟斷存量土地供應〔M〕.北京：地質出版社.

篇（11）

一、土地儲備制度實施的作用

1、一是有利于推進城市化進程。城市化是工業化發展到一定程度的必然趨勢，它不僅僅指城市規范的擴張和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，產業結構是否合理，人與自然是否和諧。要完成這些目標，必須對原來的城市土地進行重新的定位和調整。目前，我國大多數城市的功能都是殘缺不全的，由于缺乏科學合理的規劃，造成道路擁堵、排水不暢、商業布點不均，以致出現工業、商業、居住混雜現象。為了改變這種狀況，就必須對舊城進行拆遷改造，按照規劃對原有土地實行收購、置換等處置，土地儲備制度的出臺，為舊城改造(土地處置)提供了體制機制上的支撐，為城市化建設奠定用地保障。

2、二是有利于調整產業結構。產業是城市發展的基礎，一個城市根據各自的區位優勢，必然對產業有一個合理的定位。而在促進一、二、三產協調發展，科學劃定功能區引導產業向功能區集聚，在各產業的合理流向時，勢必涉及到土地資源的如何配置。在城市中心區如何做好“退二進三”扶持三產發展，二產進園區既要保證其生產經營所需的必要功能，又要考慮其產業鏈之間的相互聯系，盡量縮短產業鏈之間的空間距離，節省生產成本提高產品競爭力。擺正一產的位置，科學規劃，發展精品產業、生態種植(養殖)，它除了提供居民必需的生活資料外，它還能為美化城市清潔環境起到無可替代的作用。因此，在科學調整產業結構中土地儲備制度起到了分配器的作為。

二、土地儲備制度面臨的風險

1、制度風險。由于土地儲備制度起步較晚，目前對土地儲備制度運行過程中出現的一系列問題，還沒有專門的法律條文可執行，致使制度運行過程中面臨較大的不確定性。目前與土地儲備有關的法律、法規主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、國務院55號令《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、國土資發〔2007〕277號《土地儲備條例》等，但這些法律、法規都沒有對土地儲備的具體行為做出明確的規定。這就使土地儲備的一些行為缺乏法律支撐，甚至有些行為與現行法律法規相抵觸，從而為產生法律糾紛埋下了隱患。由于法律上的不確定，導致土地儲備在收購過程中可能面臨種種障礙，直接影響土地收購成本和運作成本，經常出現一戶人家或一小塊地而影響已收購成片地的統一規劃和整體出讓，使其面臨巨大的違約風險。與此同時，由于法律上的不確定，還存在著政策變動、政府的不規范操作和過度干預、部門之間的協調都會帶來一定的風險。土地儲備制度由于缺乏法律的支撐，往往表現出比較脆弱的抗風險能力。

2、經營風險。土地儲備機構兼有企業的特性和政府機構的職能。一方面它要壟斷城市土地一級市場，實行地方政府的土地市場宏觀調控職能，防止土地市場地價過高和過低；另一方面，它的經營往往是自負盈虧，財政收支兩條線使大部分盈利都由地方財政獲取，土地儲備機構自我調節的能力相當有限，具有較大的財務風險。在土地收購、儲備、出讓各環節很難科學把握，任何一個環節都會帶來經營風險。雖然，控制收購成本、核定儲備規模、適時出讓，是防止經營風險的有效手段，但是在具體操作中往往出現許多不盡人意的現象，壓力主要來自于政府的干預。例如收購某些地塊時，由于政府干預虛增土地收購價格，代替地方財政承擔轉移支付的職能，本應由政府承擔的責任轉借到土地收儲機構身上。儲備中沒有找準既能滿足市場需求起到調控作用又能節省儲備費用的平衡點，而是盲目擴大儲備規模且不注重質量，造成資源和資金的雙重積壓。未能準確把握市場信息、城市建設時序和儲備地塊包裝準備，造成賣的找不到買的，該開發的地塊得不到開發，其結果會導致地價低于成本價出售或積壓。

三、完善土地儲備制度法律、政策和管理機制的幾點建議

1、制定和細化土地儲備制度相關的法律及政策法規。土地收購過程是土地權益的轉讓過程，必須制定相關法律對土地收購儲備的主體和客體所享有的權利和承擔的義務關系進行明確規定，使處理土地收購問題時有法可依，保證收購過程的合法性和規范性。雖然《中華人民共和國土地管理法》等相關法律中規定，在特殊情況下，可依法收回國有土地和集體土地。但是這些法律法規對土地儲備機構的地位、性質和職能等方面沒有明確規定。由于缺乏法律法規的的支撐，土地儲備制度的實際操作中難免會出現“底氣不足”的問題，影響了土地儲備制度實施的效率和作用的發揮。因此，建議有關部門就土地儲備制度中尚未界定清楚的地方以法律法規的形式予以明確；如將土地儲備機構從法律上定位為政府和土地行政主管部門授權，按照管辦分離、政事分開的原則，以調控土地一級市場和經營土地資產為目的而設立的政府事業單位，并具有壟斷土地一級市場的合法權利。為土地儲備制度的建立和運行提供良好的法律支撐。