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      土地發(fā)展權(quán)大全11篇
      
				時(shí)間：2023-02-27 11:13:56
				 
       
      緒論：寫作既是個(gè)人情感的抒發(fā)，也是對(duì)學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇土地發(fā)展權(quán)范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。
       
      土地發(fā)展權(quán)
       
      篇（1）
       
       隨著對(duì)自身生存環(huán)境的日益關(guān)心和對(duì)人類與自然關(guān)系的不斷重新認(rèn)識(shí)，也是出于對(duì)國(guó)家利益的考慮，地球上的大多數(shù)國(guó)家都把國(guó)土資源管理與保護(hù)作為一個(gè)重頭戲來(lái)鋪排。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，內(nèi)陸土地總面積為960萬(wàn)平方公里。我國(guó)又是一個(gè)資源相對(duì)短缺的國(guó)家，人多地少，耕地后備資源不足。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)耕地面積為19．51億畝，耕地資源的人均占有量?jī)H為世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染與破壞、浪費(fèi)等問(wèn)題愈演愈烈，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。所以，土地保護(hù)的立法問(wèn)題也是我國(guó)土地法律體系建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。
       
       一、土地保護(hù)立法的基礎(chǔ)
       
       （一）事實(shí)依據(jù)
       
       法律是現(xiàn)實(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境現(xiàn)實(shí)的反映。之所以要加強(qiáng)土地保護(hù)立法，就是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的土地利用中出現(xiàn)了人們所不愿看到的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，由于思想意識(shí)的落后，我國(guó)實(shí)行的是對(duì)國(guó)土資源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以犧牲土地資源數(shù)量和綜合生產(chǎn)能力為代價(jià)，走的是以掠奪開發(fā)，粗放經(jīng)營(yíng)，低效浪費(fèi)和生態(tài)破壞為特征的不可持續(xù)道路，至少造成了如下惡果“
       
       1、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，建設(shè)與農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林牧之間爭(zhēng)地矛盾突出。特別是“六五”期間，每年平均凈減耕地46.67萬(wàn)公頃，同時(shí)每年凈增人口約1429萬(wàn)人。耕地銳減和人口劇增使人均耕地占有量不斷下降。
       
       2、土地利用尚不充分，生產(chǎn)力和利用率均較低。從耕地利用狀況看，中低產(chǎn)田占了2／3，產(chǎn)量較高地區(qū)也還有相當(dāng)?shù)脑霎a(chǎn)潛力。林地利用率也低，全國(guó)有林地面積只占林地面積的62%，單位面積蓄積量和生長(zhǎng)量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，優(yōu)質(zhì)草地僅占27%，單位面積畜產(chǎn)品量只及美國(guó)的1／3；建設(shè)用地的利用率也不充分，如村莊占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。國(guó)營(yíng)工礦建設(shè)和生產(chǎn)造成的廢棄地約有200公頃，已復(fù)墾的不到2%。
       
       3、土地退化和損毀嚴(yán)重，質(zhì)量不斷下降。建國(guó)初期全國(guó)水土流失面積約150萬(wàn)平方公里，五十年來(lái)初步治理了約50萬(wàn)平方公里，但同時(shí)由于亂砍森林、草原過(guò)牧、盲目開墾等又造成新的水土流失。據(jù)遙感資料，目前流失面積約為179萬(wàn)平方公里。我國(guó)沙漠化土地面積17.6萬(wàn)平方公里，潛在沙化面積15.8萬(wàn)平方公里，兩者合計(jì)已達(dá)33.4萬(wàn)平方公里。目前約有1／5的耕地受到不同程度的環(huán)境污染。林地被侵占現(xiàn)象也很嚴(yán)重。另外全國(guó)每年因?yàn)?zāi)害損毀的耕地約13.3萬(wàn)公頃以上。不少地區(qū)由于投入不足，土壤肥力下降也影響了耕地質(zhì)量。
       
       4、亂占濫用耕地，浪費(fèi)土地的問(wèn)題不斷發(fā)生。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地缺乏宏觀調(diào)控和計(jì)劃管理，微觀行為得不到有效約束，造成非農(nóng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)多占有耕地，使耕地面積急劇減少。有些單位受利益驅(qū)使，多征少用，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費(fèi)。近幾年來(lái)，各地盲目建立各種名目的開發(fā)區(qū)，大量占耕地成為浪費(fèi)土地的新現(xiàn)象。
       
       （二） 現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)
       
       翻開任何一本有關(guān)土地資源管理的法律法規(guī)匯編，不難找到保護(hù)土地的主要法律依據(jù)。
       
       首先當(dāng)然是《憲法》。我國(guó)憲法與土地保護(hù)密切相關(guān)的規(guī)定包括：第26條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害。”第9條：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，------。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第10條第5款：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地。”這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)了對(duì)包括土地資源在內(nèi)的自然資源的嚴(yán)格保護(hù)和合理利用。
       
       其次是《土地管理法》。第一條規(guī)定了保護(hù)土地，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是其重要立法目的。第三條規(guī)定，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。第七條要求人民政府對(duì)在保護(hù)土地方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。第四章專門就耕地保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，主要包括占用耕地補(bǔ)償制度、耕地總量動(dòng)態(tài)保有制度、基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，以及土地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)、土地整理、土地復(fù)墾、水土保持等要求。
       
       第三，《環(huán)境保護(hù)法》。該法第二條規(guī)定：“各人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素。”
       
       第四，《農(nóng)業(yè)法》。該法第五十四條規(guī)定：“發(fā)展農(nóng)業(yè)必須合理利用資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”第五十五條規(guī)定要求對(duì)基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，合理使用化肥、農(nóng)藥，防止土地的污染、破壞和地力衰退。第五十六條要求預(yù)防和治理水土流失、土地沙化，禁止開墾國(guó)家禁止開墾的陡坡地。
       
       第五，《水土保持法》。該法的主要目的就是為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境。
       
       第六，《防沙治沙法》。2000年頒布的《防沙治沙法》對(duì)防沙治沙規(guī)劃、預(yù)防措施、治理、保障措施以及法律責(zé)任等作了較為全面的規(guī)定。
       
       此外，《森林法》、《草原法》等相關(guān)的資源環(huán)保法律也包含了許多土地保護(hù)的內(nèi)容。
       
       （三） 法理依據(jù)
       
       1、所有權(quán)絕對(duì)向所有權(quán)社會(huì)化轉(zhuǎn)變——西方土地保護(hù)立的興起
       
       在西方的法學(xué)歷史上，土地所有權(quán)有兩種原始型態(tài)——羅馬式土地所有權(quán)和日爾曼式土地所有權(quán)。前者出現(xiàn)于公元二世紀(jì)至五世紀(jì)之羅馬，承認(rèn)土地所有權(quán)的行使有絕對(duì)自由，帶有強(qiáng)烈的個(gè)人主義色彩；后者出現(xiàn)于中世紀(jì)的日爾曼，帶有濃厚的封建色彩，及強(qiáng)烈的團(tuán)體主義色彩。一般來(lái)說(shuō)，私有財(cái)產(chǎn)制度遠(yuǎn)在國(guó)家誕生之前就有發(fā)生，然而直到資產(chǎn)階級(jí)時(shí)期（18世紀(jì)末至19世紀(jì)初）才獲得法律上之保障。此時(shí)，個(gè)人主義思想盛行，提倡天賦自由與天賦人權(quán)。如洛克(Jone Locke)就提出“個(gè)人主義的自然法論”，認(rèn)為在自然狀態(tài)下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各種天賦權(quán)利。他主張生命、自由、財(cái)產(chǎn)，皆為與生俱來(lái)、神圣不可侵犯的自然權(quán)利。布萊克•斯通（Black Stone）也宣稱“人享有絕對(duì)不可侵犯的三項(xiàng)權(quán)利：生命、個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)”，并認(rèn)為所謂財(cái)產(chǎn)自由，就是指享有自由使用與處分財(cái)產(chǎn)的自由，絲毫不受限制與任何傷害。這些思潮發(fā)展到法國(guó)1789年人權(quán)宣言中的“所有權(quán)神圣不可侵犯”達(dá)到普遍認(rèn)同，并被確定為私法（1807年法國(guó)民法法典）三大原則之一——所有權(quán)絕對(duì)原則。這可謂羅馬型土地所有權(quán)的復(fù)興。由此，各國(guó)憲法都保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。于是引起資本主義突飛猛進(jìn)與私人財(cái)富的激增，終于成就了17、18世紀(jì)以來(lái)的現(xiàn)代文明。然而，這種以個(gè)人利益為本位的所有權(quán)過(guò)分?jǐn)U張，同時(shí)造成了財(cái)富為少數(shù)資本家所獨(dú)占，土地為少數(shù)富豪所壟斷，出現(xiàn)了貧富差距、勞資對(duì)立、環(huán)境污染等社會(huì)問(wèn)題，使社會(huì)秩序陷于不安。于是，人們開始對(duì)個(gè)人注意所有權(quán)思想進(jìn)行反思。
       
       十九世紀(jì)以后，團(tuán)體主義興起，提倡公共利益重于私人利益，團(tuán)體重于個(gè)人，個(gè)人主義所有權(quán)思想逐漸衰退，代之而起的是“所有權(quán)社會(huì)化”。所有權(quán)社會(huì)化，主張財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)責(zé)任連帶說(shuō)。換言之，法律之所以承認(rèn)并保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)非是借所有者之使用、收益或處分等行為，促使社會(huì)財(cái)富增加，滿足社會(huì)需要。因此，財(cái)產(chǎn)所有者在行使其權(quán)利時(shí)，不得自由隨便使用、收益或處分，必須同時(shí)滿足維護(hù)“社會(huì)公益”之要求，履行一定的社會(huì)職責(zé)。凡違利益要求者，當(dāng)受到法律限制。因此，為了社會(huì)公共利益，國(guó)家法律可以限制甚至剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)。這實(shí)際上是一種社會(huì)連帶主義思想。按此理論，所謂權(quán)利，并非與生俱來(lái)來(lái)，而是法律為保障在社會(huì)連帶關(guān)系中得以履行諸種行為而特別設(shè)定的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)不過(guò)是種種權(quán)利中的一種，即法律規(guī)定個(gè)人在社會(huì)連帶關(guān)系中履行經(jīng)濟(jì)行為的社會(huì)性責(zé)任。至此，所有權(quán)絕對(duì)自由與神圣不可侵犯，蛻變?yōu)榫哂猩鐣?huì)性責(zé)任的制度，是現(xiàn)代西方福利國(guó)家的共同特色。
       
       在私有財(cái)產(chǎn)中，土地的占有、使用與人們的生產(chǎn)、生活活動(dòng)均有直接而密切的關(guān)系。所以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化傾向程度也最為顯著。西方國(guó)家無(wú)不通過(guò)土地規(guī)劃、分區(qū)等行政措施對(duì)土地權(quán)利的行使進(jìn)行限制，制定多種法律對(duì)土地實(shí)行保護(hù)性開發(fā)利用。因此可以說(shuō)西方的土地保護(hù)立法是一個(gè)私法公法化的過(guò)程，是通過(guò)對(duì)土地權(quán)的限制來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的的。
       
       2、公法私法化——中國(guó)土地保護(hù)立法的方向
       
       與西方資本主義國(guó)家土地破壞問(wèn)題主要是所有權(quán)無(wú)限擴(kuò)張使用的結(jié)果不同，中國(guó)的土地濫用與破壞問(wèn)題則主要是產(chǎn)權(quán)不明、管理不善造成的。盡管我們已經(jīng)有了上述不少的土地保護(hù)法律，卻仍然未能從根本上解決問(wèn)題。
       
       在我國(guó)，土地資源實(shí)行的是公有制，即全民所有和集體所有，但在所有權(quán)行使時(shí)，由于實(shí)際上的主體不明，土地公有變味成了土地?zé)o主，好像土地是共有物，大家人人有份，人人可以低成本的任意使用，結(jié)果導(dǎo)致了普遍的“公地悲劇”：亂占濫用、水土流失、沙漠化、土地污染與土地破壞等處處可見。與此同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，土地的供求與管理完全由國(guó)家行政職能來(lái)完成，這一方面無(wú)法調(diào)動(dòng)土地的實(shí)際占用者的積極性，另一方面由于政府管理失靈，結(jié)果導(dǎo)致法律的低效能，保護(hù)土地的目的成了空中樓閣。
       
       因此，中國(guó)的土地保護(hù)立法必須從兩個(gè)方面同時(shí)著手。一方面，通過(guò)公法私法化，建立健全土地權(quán)屬制度，通過(guò)明確土地產(chǎn)權(quán)，避免公地悲劇的蔓延。土地權(quán)利是一個(gè)權(quán)利束，包含有多項(xiàng)子權(quán)利，在理論上是可以對(duì)這些不同的權(quán)利進(jìn)行明晰化的。因此，不要一提產(chǎn)權(quán)明晰就意為著私有化，完全可以在保有公有的最終處置權(quán)的情況下，將其他各項(xiàng)權(quán)利讓位給個(gè)人行使，不也是實(shí)現(xiàn)公有制的多種方式嗎？按土地的本性來(lái)說(shuō)，它也是更適宜公有的，因?yàn)樗皇侨魏稳松哂械模彩莻€(gè)人沒法真正絕對(duì)擁有的。有些西方學(xué)者認(rèn)為，土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)不過(guò)是所有者享有占用某項(xiàng)權(quán)利標(biāo)的的一段時(shí)間。照此理解，這段時(shí)間給誰(shuí)又有多大關(guān)系呢？關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)土地的最大價(jià)值。因此，有必要在土地權(quán)利問(wèn)題上進(jìn)一步解放思想，深入理解起實(shí)質(zhì)。
       
       另一方面，還是要發(fā)揮行政權(quán)力對(duì)土地使用的管制，防止外部效應(yīng)的產(chǎn)生。但要對(duì)傳統(tǒng)的行政管理措施的低效能進(jìn)行反思，改善行政管理模式，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，消滅政府尋租行為。所以，土地立法的公法私法化并不是要拋棄政府管制，完全由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，而是要在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上完善和進(jìn)一步加強(qiáng)政府的管理。
       
       二、土地保護(hù)立法的主要內(nèi)容
       
       土地保護(hù)在本文主要是從環(huán)境與資源保護(hù)的角度而言的，包括土地的數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)兩個(gè)方面的內(nèi)容。
       
       （一）土地?cái)?shù)量保護(hù)的法律制度
       
       我們知道，土地的數(shù)量是有限的，它是一種相對(duì)稀缺的資源。因此，一個(gè)國(guó)家的國(guó)土面積就是其最大的資源。整個(gè)中國(guó)近代史上，我們失去的國(guó)土資源不可勝數(shù)。如果把這樣失去的國(guó)土資源稱之為“外失”的話，那么還有一種“內(nèi)失”同樣觸目驚心，那就是——對(duì)我們真正掌握在手心的國(guó)土資源予以蹂躪和污染，使之成為不適于人類生存之地！近年來(lái)，在我國(guó)內(nèi)蒙古的阿拉善盟、甘肅的民勤等地，都產(chǎn)生了一定數(shù)量的“生態(tài)難民”，房屋完好無(wú)損，只是人去屋空，滿院子長(zhǎng)著齊腰深的草。這些居民就是國(guó)土面積“內(nèi)失”的直接受害者。這種“內(nèi)失”包含著顯性與隱性的損失。前者包括土地沙化、采礦破壞及崩塌、滑坡等自然災(zāi)害造成的可用土地的直接減少；后者包括亂占濫用、多占少用、閑置不用等間接的可用土地?cái)?shù)量的減少。對(duì)此，可以考慮設(shè)立以下法律制度：
       
       一是實(shí)行最少耕地保有量制度。這是現(xiàn)行的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度的延續(xù)，即要求各地的耕地?cái)?shù)量最低限制，只能多，不能少。
       
       二是繼續(xù)實(shí)行土地復(fù)墾制度。
       
       三是繼續(xù)實(shí)行建設(shè)用地總量控制制度。這是與耕地?cái)?shù)量的保有量控制相對(duì)應(yīng)的制度，但這里卻是規(guī)定上限，各地在一定時(shí)間內(nèi)建設(shè)用地總量不能突破這個(gè)上限。
       
       四是建立土地開發(fā)、治理、恢復(fù)基金制度，為開發(fā)未利用地、治理沙化土地、恢復(fù)災(zāi)害土地的生產(chǎn)力提供資金保障。
       
       五是建立閑置土地消化利用制度。除了采取行政強(qiáng)制措施以外，也要考慮開采用經(jīng)濟(jì)刺激手段，如加倍征稅、閑置收費(fèi)等等。
       
       六是繼續(xù)完善土地有償使用制度，防止亂占濫用、多占少用。除了提高土地獲得成本外，也要提高土地占有維持成本。還要考慮在必要時(shí)實(shí)行土地用量評(píng)估核定制度，在限額內(nèi)的土地，按市場(chǎng)平均價(jià)位取得，超額的面積則按更高的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。
       
       七是明確土地產(chǎn)權(quán)，建立健全土地市場(chǎng)，便利土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)。
       
       （二）土地質(zhì)量保護(hù)的法律制度
       
       保護(hù)土地質(zhì)量，主要指通過(guò)土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的質(zhì)量，以便恢復(fù)、提高土地的自然生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力。主要的法律制度可能包括：
       
       一是實(shí)行土地利用規(guī)劃與合理布局制度。我國(guó)是幅員遼闊的大國(guó)，有進(jìn)行土地利用空間合理布局的條件；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，不同地區(qū)自然條件和土地性質(zhì)的差異決定了進(jìn)行土地利用空間合理布局的必要性。通過(guò)土地利用的空間合理布局，以達(dá)到最充分地利用各類土地資源，發(fā)揮土地的環(huán)境保護(hù)作用，減少土地利用對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。
       
       二是土地整理制度。通過(guò)對(duì)山地、坡地、灘地、鹽堿地和沙地的整理，是未利用地的，可以轉(zhuǎn)為可用地；是農(nóng)用地的，可以提高產(chǎn)量；是建設(shè)用地的，可以減少進(jìn)一步投資開發(fā)的成本，提高土地價(jià)值。
       
       三是實(shí)行水土保持制度。開展對(duì)大江大河及小流域的綜合治理工作，啟動(dòng)各項(xiàng)防護(hù)林工程和綠化工程，最大程度的消除由于洪水、風(fēng)暴和人為破壞帶來(lái)的各種水土流失對(duì)土地資源的危害。
       
       四是土地污染防治制度。污染防治要貫徹以防為主，防治結(jié)合的原則，首先要堵塞土地污染和農(nóng)業(yè)用水污染的源頭，杜絕城鄉(xiāng)工業(yè)“三廢”的超標(biāo)準(zhǔn)排放，取締污染嚴(yán)重而又難以改造的“四小”企業(yè)。其次，建立污染土地的修復(fù)制度，改善土地圈物質(zhì)循環(huán)與環(huán)境質(zhì)量。
       
       五是建立敏感區(qū)域土地的保護(hù)性利用制度。環(huán)境敏感區(qū)域是指土地利用和管理不當(dāng)容易導(dǎo)致污染并產(chǎn)生嚴(yán)重后果的區(qū)域。飲水源(包括地下和地面水源)的集水域即為一類環(huán)境敏感的區(qū)域。我國(guó)各級(jí)城市中已有相當(dāng)數(shù)量的城市飲用水源受到了污染。必須加強(qiáng)對(duì)環(huán)境敏感區(qū)域土地的保護(hù)性利用和管理。
       
       六是建立土地生態(tài)保護(hù)區(qū)制度。對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的土地，建立保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制位于期間的認(rèn)為活動(dòng)。
       
       三、環(huán)境權(quán)、資源權(quán)與發(fā)展權(quán)的衡量與協(xié)調(diào)
       
       土地是財(cái)富之母，也是人類多種權(quán)利的載體。上文已述，土地權(quán)利實(shí)際上是一束權(quán)利的集合體。如果我們將視線擴(kuò)散的更大一些，從環(huán)境—資源—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)這一復(fù)合系統(tǒng)出發(fā)，人們還有基于土地的環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)與資源權(quán)。傳統(tǒng)的土地物權(quán)理論只包括了土地作為自然資源發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。而個(gè)人有在良好適宜的土地上生活的權(quán)利——環(huán)境權(quán)，以及改變現(xiàn)有土地用途求得更大發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利——發(fā)展權(quán) ，還沒有被普遍法定化。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)，在英、美等一些國(guó)家已經(jīng)納入到了物權(quán)法的范疇，并通過(guò)發(fā)展權(quán)之移轉(zhuǎn)，而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的整合。至于土地上的環(huán)境權(quán)，由于有太多的不確定性，目前還很少見將其物權(quán)化的立法例，至多不過(guò)是一項(xiàng)憲法性基本人權(quán)。在我國(guó)土地立法中，目前還只有土地資源權(quán)，而且還不很完善。至于環(huán)境權(quán)及發(fā)展權(quán)，則還處于學(xué)者間的理論探討層次。
       
       本文的立論在于土地保護(hù)或環(huán)境保護(hù)，而環(huán)境與資源、發(fā)展之間在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，已成為不可分割的一個(gè)整體。土地作為一個(gè)價(jià)值復(fù)合體，兼具環(huán)境價(jià)值、資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值以及發(fā)展?jié)摿Γ鳛橐粋€(gè)矛盾的統(tǒng)一體，為我們探索環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)提供了一個(gè)很好的范例。筆者無(wú)力對(duì)此做清楚的論述，故未敢將其作為本文的標(biāo)題，只是放在最后，作為土地保護(hù)立法的一條思路提出來(lái)，以引起大家的關(guān)注。
       
       前文已有論說(shuō)，中國(guó)土地立法有兩個(gè)發(fā)展目標(biāo)，一個(gè)是私法化，明確土地的資源性物權(quán)，建立土地市場(chǎng)，便利土地權(quán)利流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益最大化。另一個(gè)是加強(qiáng)土地的保護(hù)，尤其是耕地的保護(hù)，以保證我國(guó)的糧食安全與環(huán)境安全。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作為環(huán)境保護(hù)用地和作為經(jīng)濟(jì)資源用地之間的競(jìng)爭(zhēng)性，或者是異宗間農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的競(jìng)爭(zhēng)性。這就不可避免的要進(jìn)行利益衡量，在互為競(jìng)爭(zhēng)性的用途之間做出選擇與取舍。而這種取舍之所以很難，就在于它們都是我們所追求的目標(biāo)，有些價(jià)值又遠(yuǎn)非完全對(duì)等的可以衡量，有些時(shí)候還具有不確定性，使決策者處于兩難境地。現(xiàn)行的立法，無(wú)非是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、土地分區(qū)計(jì)劃、土地用途管制等純行政性手段強(qiáng)行推行，將基于土地的資源權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)完全隔離考量，或者根本就沒有考慮到環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)的問(wèn)題，自然是法律的低效能和低效率，同時(shí)造成了不平等。
       
       如果從法律上將環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)從傳統(tǒng)的土地資源物權(quán)中剝離出來(lái)，并將其物權(quán)化，同時(shí)引進(jìn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，輔以行政宏觀調(diào)控，或許可以解決上述的單純行政衡量的兩難困境。這樣，不僅解決了決策難題，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了保護(hù)土地與利用土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)。下面以美國(guó)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)為例，初略地看一下這一過(guò)程是如何發(fā)生的。
       
      篇（2）
       
       農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指作為個(gè)體與作為集體的農(nóng)民自由參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等權(quán)利且享受其發(fā)展利益的權(quán)利，包括農(nóng)民政治發(fā)展權(quán)、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、農(nóng)民文化發(fā)展權(quán)和農(nóng)民社會(huì)生活發(fā)展權(quán)。而農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中公平地占有社會(huì)資源，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的權(quán)利。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益是主體農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)也是農(nóng)民其他發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)主要包括土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)成果收益權(quán)等內(nèi)容。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)不是農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的最終目的，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，同時(shí)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的最重要條件。在人們貧困的所有成因中，經(jīng)濟(jì)因素為物質(zhì)基礎(chǔ)性的。人們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是減少人們貧困的強(qiáng)大動(dòng)力。因此在我國(guó)，廣大農(nóng)民發(fā)展的核心是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心。
       
       (二)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的基石是農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)
       
       1.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是土地制度的重要內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)為土地發(fā)展權(quán)的下位概念。廣義上講，我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)內(nèi)容主要包括三方面。其一，在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的條件下, 農(nóng)民有權(quán)利對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益高的經(jīng)濟(jì)作物。其二，在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，權(quán)利主體享有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利。其三，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國(guó)家建設(shè)用地的權(quán)利。從狹義上說(shuō)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來(lái)而單獨(dú)處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可和土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國(guó)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地變更為國(guó)家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是僅為權(quán)利主體之一的農(nóng)民所擁有的土地發(fā)展權(quán)。
       
       2.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的基石。農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民收益權(quán)和勞動(dòng)權(quán)的補(bǔ)償。其主要表現(xiàn)為改變土地用途后的土地增值部分，農(nóng)民憑借其原生產(chǎn)要素?fù)碛姓叩纳矸菘梢詤⑴c分享。發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，是全體人類中的每一個(gè)人都享有的權(quán)利發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價(jià)值實(shí)現(xiàn)為終極理想。發(fā)展權(quán)的根本則是主體的發(fā)展權(quán)，因此，發(fā)展的本質(zhì)則是人的發(fā)展。我國(guó)解決三農(nóng)問(wèn)題以促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的核心在于促進(jìn)農(nóng)民主體的發(fā)展。農(nóng)民主體的積極性與創(chuàng)造性的發(fā)揮為其自身謀求發(fā)展的基本條件。而任何主體謀求發(fā)展必須依賴于一定的客體條件。在我國(guó)，一般說(shuō)來(lái)，廣大農(nóng)民擁有的發(fā)展資源相對(duì)缺少，那么，作為發(fā)展利益的客體也相應(yīng)缺少。農(nóng)村土地既是農(nóng)民生存的根本資源，又是農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民主要以土地為其發(fā)展客體。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)對(duì)于保護(hù)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)有著奠基作用。
       
       二、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的立法缺失
       
       (一)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的憲法缺失
       
       《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第二款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第十三條規(guī)定：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由此可以得出，一是憲法規(guī)定的土地征收補(bǔ)償內(nèi)容并不包含土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償;二是憲法規(guī)定的保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容并不包含作為公民財(cái)產(chǎn)組成部分的土地發(fā)展權(quán)。憲法第三十三條第二款規(guī)定：國(guó)家尊重和保障人權(quán)。但作為一項(xiàng)基本人權(quán)的公民發(fā)展權(quán)和作為農(nóng)民生存與發(fā)展的土地發(fā)展權(quán)，都沒有載入憲法。憲法中公民發(fā)展權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的缺失狀況是產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體不明和權(quán)能弱化的深層原因。因此，若農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺乏憲法保護(hù)，則農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)將是空中樓閣。
       
       (二)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的土地法律缺失
       
       《中華人民共和國(guó)土地管理法》(簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第四十七條第一款規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。第二款規(guī)定：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。第三款規(guī)定：征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。從中可以看出，征收農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的是依據(jù)農(nóng)業(yè)用途的土地收益，即征地補(bǔ)償中農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償。雖然最新的《中華人民共和國(guó)土地管理法(修訂案送審稿)》草案明確了農(nóng)村集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則，因征地補(bǔ)償爭(zhēng)議較大，草案授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體的補(bǔ)償安置辦法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地農(nóng)民得到5%~10%，農(nóng)村集體組織得25%~30%，政府部門得60%~70%。土地被征收后, 由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家建設(shè)用地后的巨大土地增值收益被土地權(quán)利主體之外的利益主體占有。由此可見，農(nóng)地征收中政府對(duì)被征收土地的補(bǔ)償主要為土地使用權(quán)的補(bǔ)償，而缺乏土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象十分突出。
       
       (三)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失
       
       《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)第四十二條第一款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。第二款規(guī)定：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。由此可以看出，《物權(quán)法》也沒有土地發(fā)展權(quán)及其補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。農(nóng)地征收補(bǔ)償只能是農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償。若從另一角度看，這是政府為了公共建設(shè)目的動(dòng)用國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制部分農(nóng)民低價(jià)轉(zhuǎn)讓私人財(cái)產(chǎn)。但是原土地權(quán)利人對(duì)于公共利益原無(wú)特定義務(wù)，僅由于土地征收行為蒙受損失，是無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)于國(guó)家所做的特別犧牲，如果僅由原土地權(quán)利人負(fù)擔(dān)此種公共成本，顯然違背了基本的公平正義觀念。土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失同樣阻礙了農(nóng)民其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
       
       (四)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的其他法律、法規(guī)及規(guī)章缺失
       
       《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律從不同角度規(guī)定了農(nóng)村集體及其成員、其他組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但從其規(guī)定來(lái)看，缺乏土地發(fā)展權(quán)所包含的農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)地增加投入、增強(qiáng)地力所形成的發(fā)展性利益的規(guī)定，相應(yīng)的，在土地征收補(bǔ)償中缺乏對(duì)土地增加投入和增強(qiáng)地力方面的補(bǔ)償。這不僅影響廣大農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)地增加投入的生產(chǎn)積極性，而且不利于農(nóng)民其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，最終影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。
       
       三、完善農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)立法以促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)
       
       (一)立法明確規(guī)定農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)以促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)
       
      篇（3）
       
       20世紀(jì)上半葉，隨著城市化進(jìn)程的迅速發(fā)展，一些主要資本主義國(guó)家開始重視土地發(fā)展問(wèn)題，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界逐漸重視對(duì)土地發(fā)展權(quán)制度的研究．并取得了一定的成果。然而，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)發(fā)展權(quán)制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問(wèn)題還沒有解決。本文將分析近年來(lái)國(guó)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)的研究成果，研究?jī)?nèi)容主要集中在土地發(fā)展權(quán)的基本理論問(wèn)題，如土地發(fā)展權(quán)的概念、土地發(fā)展權(quán)的歸屬、土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)、土地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要性和可行性等問(wèn)題上。
       
       一、土地發(fā)展權(quán)的概念
       
       關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大致有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地發(fā)展權(quán)，主張它是土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事)而獲利的權(quán)利。沈守愚較早從法學(xué)的角度將農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”。杜業(yè)明認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指某組織或個(gè)人變更土地用途而獲得額外收益的權(quán)利。而農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是特指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)而獲取收益的權(quán)利。周建春認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)又稱土地發(fā)展權(quán)或土地開發(fā)權(quán)，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，也可狹義地定義為農(nóng)(耕)地改為建設(shè)用地的權(quán)利。
       
       廣義的土地發(fā)展權(quán)涉及土地利用和再開發(fā)的用途轉(zhuǎn)變和利用強(qiáng)度的提高而獲利的權(quán)利。胡蘭玲認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)，可將其分為兩類：空間(高空，地下)建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)。侯華麗認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)即農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。很明顯．學(xué)術(shù)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)的具體概念有不同的看法，但比較一致的觀點(diǎn)是，土地發(fā)展權(quán)的基本觀念，是發(fā)展土地的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的概念和范圍的界定是深入研究土地發(fā)展權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提，所以應(yīng)明確界定土地發(fā)展權(quán)的涵義和范圍。
       
       二、土地發(fā)展權(quán)的歸屬
       
       土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題屬于土地發(fā)展權(quán)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該借鑒英、法等為代表的國(guó)家的做法，歸國(guó)家所有，即漲價(jià)歸公。沈守愚認(rèn)為，土地的空間權(quán)和土地發(fā)展權(quán)是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它的權(quán)源是國(guó)家。使用方為非公益主體的，除給集體和農(nóng)戶以應(yīng)有的補(bǔ)償外，還要向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)。張友安等認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有有利于土地供應(yīng)參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，有利于實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，有利于實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”。胡蘭玲從公共利益分享的角度，認(rèn)為將土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家比較合適。第二種觀點(diǎn)是主張借鑒美國(guó)的做法，土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有人，即漲價(jià)歸私。張安錄主張將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者所有，發(fā)展權(quán)可像其他普通商品一樣在市場(chǎng)上自由交易，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用。廖喜生等認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于其所有者，也即為擁有農(nóng)地的各農(nóng)民集體。雷寰從保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的角度分析，認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸屬于農(nóng)民。第三種觀點(diǎn)是主張中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體至少應(yīng)該有兩個(gè)，即國(guó)家和農(nóng)村集體(農(nóng)民)。劉國(guó)臻認(rèn)為由于城市土地歸國(guó)家所有，因此不管從歸公與歸私的角度進(jìn)行分析，發(fā)展權(quán)都?xì)w國(guó)家所有，但是簡(jiǎn)單將發(fā)展權(quán)歸屬國(guó)家，會(huì)造成現(xiàn)有土地用途管制制度與土地發(fā)展權(quán)國(guó)家所有的制度建設(shè)在功能上重疊，其結(jié)果是公權(quán)利與公權(quán)利的沖突，也與我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制不符，按照“發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)在于對(duì)人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理的配置”的原則，朱啟臻主張新增建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)由國(guó)家和失地農(nóng)民分享，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)從“漲價(jià)歸公”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皾q價(jià)分享”。土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體問(wèn)題涉及政府、土地所有者、土地使用入等各方對(duì)土地增值收益的分割。所以對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題，既要借鑒西方國(guó)家的相關(guān)制度，更要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情。同時(shí)，也要考慮土地發(fā)展權(quán)不同歸屬所帶來(lái)的正、負(fù)面效應(yīng)。
       
       三、土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)
       
       土地的發(fā)展權(quán)的巨大收益的實(shí)現(xiàn)還必須通過(guò)有序的流轉(zhuǎn)，利用市場(chǎng)這只無(wú)形的手來(lái)促進(jìn)土地的集約利用。張安錄認(rèn)為，可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣給土地使用不受限制的土地所有者，進(jìn)行額外土地開發(fā)。它有兩種作法：一種是設(shè)立一個(gè)發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，讓發(fā)展權(quán)在市場(chǎng)上公平交易；另一種是通過(guò)公共權(quán)力購(gòu)買而獲得土地發(fā)展權(quán)，并提出在中國(guó)城鄉(xiāng)生態(tài)交錯(cuò)區(qū)建立可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)制度來(lái)控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的構(gòu)想。張俊等認(rèn)為在我國(guó)，可以利用發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)來(lái)保護(hù)耕地和農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)益，促使城市土地的集約使用和優(yōu)化配置，控制城市的蔓延增長(zhǎng)。張友安等認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的公平、合理配置，是其高效交易與流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。結(jié)合中國(guó)的政府層級(jí)安排，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)按照一定機(jī)制分別在宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次以一、二、三級(jí)土地發(fā)展權(quán)形式配置和流轉(zhuǎn)。劉明明通過(guò)分析英國(guó)和美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)，提出我國(guó)土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)仿照美國(guó)實(shí)行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和國(guó)家購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)相結(jié)合的制度，并且結(jié)合我國(guó)國(guó)情實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的本土化。
       
       廖喜生等也認(rèn)為為了更好地保護(hù)農(nóng)田，國(guó)家甚至可以購(gòu)買基本農(nóng)田的土地發(fā)展權(quán)，嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。集體土地所有者之間土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓指標(biāo)的轉(zhuǎn)移，而集體所有者之間、集體土地使用者之間以及集體土地所有者與集體土地使用者之間可以進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移。土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)是各種綜合規(guī)劃的結(jié)果，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究還十分薄弱，有待研究的內(nèi)容還非常廣闊。
       
       四、土地發(fā)展權(quán)設(shè)立的可行性與必要性
       
       關(guān)于設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的必要性、可行性或意義等，國(guó)內(nèi)學(xué)者作了大量的探討和論述。沈守愚較早論述了設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)于理順集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、有效保護(hù)耕地以及為國(guó)家提供穩(wěn)定的財(cái)政收入等方面的意義。劉國(guó)臻將設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的必要性提升到基本人權(quán)建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，并從耕地保護(hù)、完善雙層經(jīng)營(yíng)體制和防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面論述我國(guó)設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的必要性。科學(xué)發(fā)展觀為土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置提供了理論指導(dǎo)，國(guó)外設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)者關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的論著為我國(guó)設(shè)置土地發(fā)展權(quán)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和必要的理論鋪墊。湯志林從規(guī)范政府和土地開發(fā)商的行為、保護(hù)失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益、優(yōu)化土地開發(fā)管理流程和方式、增強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用等方面探討了構(gòu)建和完善土地發(fā)展權(quán)的意義。李世平從解決嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)和不合理利用、落實(shí)政府對(duì)土地用途管理和規(guī)劃的需要、保障農(nóng)民耕作和收益的必要手段、解決我國(guó)現(xiàn)階段人地矛盾的要求、維護(hù)國(guó)家利益、協(xié)調(diào)與土地有聯(lián)系的相關(guān)法律等發(fā)面分析了設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的必要性和可行性。劉明明從土地發(fā)展權(quán)的缺位導(dǎo)致農(nóng)地保護(hù)成效差、土地征用中土地增值利益分配不公以及土地資源配置效率低下和土地規(guī)劃難以執(zhí)行等角度，分析了土地發(fā)展權(quán)設(shè)立了的必要性，同時(shí)從土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)、土地用途管制制度等方面分析了土地發(fā)展權(quán)設(shè)立的可行性。劉芳和許恒周從產(chǎn)權(quán)完善的角度分析了設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的必要性。中國(guó)當(dāng)前正處于城市化快速推進(jìn)時(shí)期，城市土地開發(fā)與農(nóng)地和生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的矛盾突出，形勢(shì)十分嚴(yán)峻，空間權(quán)的缺位使得土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)更加凸顯其重要性和迫切性。我國(guó)法律中至今尚無(wú)土地發(fā)展權(quán)的規(guī)定。因此，土地發(fā)展權(quán)的配置，對(duì)于完善土地立法和改善土地管理無(wú)疑是具有十分重要的意義。
       
       五、總結(jié)與展望
       
       土地權(quán)利是土地法律制度的核心內(nèi)容之一。中國(guó)土地權(quán)利的配置尚處于探索階段，需要總結(jié)十多年來(lái)土地制度改革的成果，借鑒國(guó)外土地權(quán)利立法的經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)，面向未來(lái)，探索和解決我國(guó)土地法制建設(shè)所面臨的一系列理論和實(shí)踐問(wèn)題。根據(jù)國(guó)外土地發(fā)展權(quán)理論研究的發(fā)展路徑和我國(guó)土地發(fā)展權(quán)理論研究的現(xiàn)狀，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)制度的研究應(yīng)朝幾個(gè)方向發(fā)展：明確土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵，廣泛研究中國(guó)土地用途的轉(zhuǎn)換帶來(lái)的土地收益變化；設(shè)立土地發(fā)展權(quán)時(shí)，既要借鑒西方國(guó)家的相關(guān)制度，更要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，要考慮土地發(fā)展權(quán)不同歸屬所帶來(lái)的正、負(fù)面效，盡量兼顧效率與公平。對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題要深入加強(qiáng)研究，增強(qiáng)其可操作性；廣泛探討配置土地發(fā)展權(quán)對(duì)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)進(jìn)步作用。
       
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      篇（4）
       
       中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)13-0119-02
       
       一、問(wèn)題的提出
       
       隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,土地供需矛盾已為社會(huì)各界廣泛關(guān)注,農(nóng)村土地被大規(guī)模征收。特別是近幾年來(lái),建設(shè)項(xiàng)目每年占用耕地300萬(wàn)畝左右。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》,從2001―2010年,全國(guó)需安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1 850萬(wàn)畝,其中90%以上為需要征收的集體土地 [1]。越來(lái)越多的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,被征地農(nóng)民也越來(lái)越多。由于中國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展征地利益沖突問(wèn)題日趨顯著。因此,如何改革征地補(bǔ)償制度、合理分配土地收益、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益已成為事關(guān)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大課題之一。
       
       二、基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償?shù)谋匾?/p> 
       世界上幾乎所有國(guó)家都存在土地征收行為,即便是在最注重保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的美國(guó)。基于德國(guó)學(xué)者奧托?梅葉特別犧牲說(shuō)理論,“國(guó)家有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力,人民有服從其命令的義務(wù),但如果不是國(guó)家課以一般人民的負(fù)擔(dān)(如兵役、納稅等),而是僅使無(wú)義務(wù)的特定人受特別犧牲時(shí),應(yīng)該給予其補(bǔ)償。”從英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)征地法律不斷完善的歷程看,征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t都越來(lái)越充分地體現(xiàn)“合理補(bǔ)償”或“完全補(bǔ)償”總體原則的精神,這些國(guó)家考慮被拆遷征收人的利益,不僅有土地房屋的購(gòu)置費(fèi)用補(bǔ)償、現(xiàn)實(shí)損失,也有該土地房屋潛在收益、甚至人們的心理?yè)p失,失業(yè)損失更是重要賠償內(nèi)容。中國(guó)征地補(bǔ)償?shù)目傮w原則是“合理補(bǔ)償”。但純粹按農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t未能更好地體現(xiàn)“合理補(bǔ)償”原則,完全忽視被征地農(nóng)民對(duì)于土地發(fā)展權(quán)益的要求,對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低。在征地過(guò)程中,如果成本為100。農(nóng)民得到的補(bǔ)償只占其中的5%～10%,農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征收價(jià)格大概為出讓價(jià)格的l/10,而農(nóng)地出讓價(jià)格又大約是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的1/5,也就是說(shuō)補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的比例為1∶10∶50 [2]。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門估算,改革開放以后,通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)民土地至少使農(nóng)民蒙受了50 000億元的損失 [3]。
       
       在目前的農(nóng)地制度下,土地是農(nóng)民依托于集體土地共有制下的一種資源稟賦,是農(nóng)民在家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)下就業(yè)和社會(huì)保障的基礎(chǔ)。土地征收實(shí)際是對(duì)農(nóng)民資源稟賦的剝奪。要從根本上解決失地農(nóng)民補(bǔ)償問(wèn)題,就必須重視土地對(duì)農(nóng)民的保障功能,從“稟賦和能力”上對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。因此,在土地征收中設(shè)置土地發(fā)展權(quán),通過(guò)土地發(fā)展權(quán)收益籌集補(bǔ)償基金不失為對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公平和能力再造補(bǔ)償?shù)囊环N有效的制度改進(jìn),能更好地確保失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。
       
       三、農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬
       
       土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利,是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的產(chǎn)權(quán) [4]。它在中國(guó)是一個(gè)新的領(lǐng)域,一些提法還僅限于理論界。國(guó)有土地所有權(quán)歸國(guó)家,發(fā)展權(quán)必然歸國(guó)家所有;而農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬則是中國(guó)當(dāng)前理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。對(duì)于農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬,國(guó)內(nèi)理論界主要有二種觀點(diǎn),一種是歸國(guó)家所有,主張這一觀點(diǎn)的學(xué)者,依據(jù)“漲價(jià)歸公”的理論認(rèn)為,農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值是城市建設(shè)投資的外溢,農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國(guó)家,土地開發(fā)者必須向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán),才能開發(fā)農(nóng)地(蘇志超,2000);一種是歸農(nóng)村集體所有,此觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)地所有者。土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體問(wèn)題涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方對(duì)土地增值收益的分割(沈守愚,1998;周誠(chéng),2006)。筆者認(rèn)為,將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家,著重公權(quán)的作用,看似有管制效率,但由于自身機(jī)制問(wèn)題,缺乏公平,農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益得不到有效保障;失地農(nóng)民個(gè)體沒有一定的資金積累,不能承擔(dān)其自身的教育、培訓(xùn)費(fèi)用,使其未來(lái)生存失去保障,還影響到農(nóng)民后代接受教育的水平,這不僅不利于農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展,更不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從一般意義上來(lái)說(shuō),作為土地所有權(quán)的權(quán)利束之一,土地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于地所有權(quán)人所有。所以根據(jù)土地所有權(quán)制度,農(nóng)地發(fā)展權(quán)也應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體。這樣劃定更有利于劃分權(quán)利束,明確權(quán)屬關(guān)系,厘清國(guó)家對(duì)土地的宏觀調(diào)控權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。將農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民,著重私權(quán)的利益,保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村的利益,不僅有利于土地資源的優(yōu)化配置,更重要的是為農(nóng)民集體參與土地發(fā)展收益的分配提供合理的依據(jù)。這雖然對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土地制度有一定的沖擊,但對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)說(shuō),利大于弊。根據(jù)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元的講話精神,新修訂的《土地管理法》將允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn),從而賦予農(nóng)民以建設(shè)用地發(fā)展權(quán) [8]。所以,農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬的確立將會(huì)有法律依據(jù)。本文的土地征收補(bǔ)償探討也是建立在此界定基礎(chǔ)之上。
       
       四、基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償機(jī)制探討
       
       據(jù)前文對(duì)基于農(nóng)地征收的土地發(fā)展權(quán)歸屬分析研究,建議將中國(guó)征地補(bǔ)償原則擴(kuò)展為“對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,不僅要補(bǔ)償現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用途,并要補(bǔ)償潛在發(fā)展收益,滿足被征地單位失地農(nóng)民就業(yè)和各種社會(huì)保障要求”,使征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t真正能體現(xiàn)“合理補(bǔ)償”的精神。農(nóng)地征收是政府行使征收權(quán)將集體所有土地收歸國(guó)有,并用于其他用途的行政行為。這種征收行為有公共利益性質(zhì),也有非公共利益性質(zhì),這兩種征地行為都限制了土地發(fā)展,但兩者限制土地發(fā)展權(quán)的目的是不同的,因此針對(duì)不同性質(zhì)的征地行為,基于土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償要分別構(gòu)建,但均應(yīng)考慮要足夠補(bǔ)償土地對(duì)于農(nóng)民的基本功能和效用,也就是要滿足用于失地農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社保制度安排的費(fèi)用需要。
       
       1.公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償探討。公共利益性質(zhì)的征地行為是指出于公共利益的需要而改變土地用途的征地行為,例如公共道路交通、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等非營(yíng)利性目的的征地。由于這種征地行為是為了滿足社會(huì)公共利益的需要而非用于商業(yè)營(yíng)利,是政府為了促進(jìn)社會(huì)公共福利而行使的權(quán)力,在對(duì)被征地農(nóng)民集體進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),政府應(yīng)該購(gòu)買農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán),對(duì)農(nóng)民集體的土地發(fā)展收益進(jìn)行補(bǔ)償,雖然不需要完全補(bǔ)償限制土地發(fā)展的損失,但也要足夠補(bǔ)償農(nóng)民集體,尤其是必須滿足失地農(nóng)民就業(yè)和各種社會(huì)保障的需要。
       
       2.非公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償探討。非公共利益性質(zhì)的征地行為則是帶有商業(yè)營(yíng)利性質(zhì)的征地行為。一般土地用于農(nóng)地的價(jià)格會(huì)小于建設(shè)用地的價(jià)格,非公共利益性質(zhì)的征地行為在轉(zhuǎn)換土地的用途之后,土地價(jià)格往往會(huì)上漲,此時(shí)限制土地發(fā)展的損失應(yīng)該得到完全補(bǔ)償。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地的發(fā)展權(quán)收益,應(yīng)歸被征地農(nóng)民集體所有。國(guó)家通過(guò)土地規(guī)劃和土地利用管制來(lái)限制征地行為,征收土地增值稅來(lái)調(diào)節(jié)土地增值收益。對(duì)于被征地單位的土地發(fā)展權(quán)收益補(bǔ)償應(yīng)充分滿足失地農(nóng)民的生活和就業(yè)保障費(fèi)用要求,如果不能滿足,則應(yīng)該放棄征地行為。因?yàn)檫@說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度還沒有達(dá)到大規(guī)模征收農(nóng)地的階段,應(yīng)放緩城市化速度和規(guī)模,不能以犧牲農(nóng)民利益來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化的快速發(fā)展。
       
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       The Discussion of Land Expropriation Compensation Mechanism Based on Land Development Rights
       
       ZHANG Xiao-fang1, CHEN Long-qian1, ZHANG Xiao-dong2
       
       (1. College of Environmental Science and Special Informations, CUMT, Xuzhou 221008, China;
       
      篇（5）
       
       一、權(quán)益格局、制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展
       
       利益是每一既定社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的首要表現(xiàn)，追求利益是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的原動(dòng)力，正如馬克思所說(shuō)：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”權(quán)利是獲取利益的手段，各利益主體在一定的權(quán)利結(jié)構(gòu)下參與利益的分享，并由此形成一種相對(duì)穩(wěn)定的利益關(guān)系就是權(quán)益格局。權(quán)益格局形成之后并非穩(wěn)固不變，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了原有的資源配置結(jié)構(gòu)，引起了產(chǎn)業(yè)布局、收入分配等變化，從而推動(dòng)著權(quán)益格局的演變。
       
       權(quán)益格局的演變意味著不同主體間利益分配的非均衡性。這種非均衡性暗含著激勵(lì)功能，刺激各主體改變要素投入狀況，最終影響經(jīng)濟(jì)的總供給；同時(shí)，各主體間收入水平的差異還影響到各自的消費(fèi)投資支出，影響到社會(huì)總需求。二者共同作用影響著總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，如果權(quán)益格局的演變導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益分配出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，則社會(huì)貧富懸殊的日益擴(kuò)大最終會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展，引發(fā)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的下滑乃至經(jīng)濟(jì)的全面衰退。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不同階段要求利益格局做出相應(yīng)的調(diào)整，維系利益分配在各主體間公正合理的非均衡性，最大限度地調(diào)動(dòng)各利益主體的積極性，最優(yōu)化地配置各項(xiàng)社會(huì)生產(chǎn)要素，以適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需要，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。
       
       制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)假設(shè)前提是利益的矛盾性，即人們參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是為了獲取自身的經(jīng)濟(jì)利益，但是不同的利益主體有著不同的利益追求，各主體在追求各自經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，總存在矛盾和沖突。利益的矛盾性為制度的產(chǎn)生提供了客觀依據(jù)，即制度是被制訂出來(lái)以約束人們的行為、解決各主體之間的利益矛盾和沖突、協(xié)調(diào)人們的利益關(guān)系的一系列行為規(guī)則和倫理規(guī)范。制度的最大功能在于協(xié)調(diào)各主體間的利益關(guān)系以達(dá)到利益分配的均衡性。
       
       經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)著權(quán)益格局的演進(jìn)，導(dǎo)致新的利益矛盾和利益關(guān)系的出現(xiàn)。由于制度的本質(zhì)在于協(xié)調(diào)不同主體的利益矛盾和利益關(guān)系，所以當(dāng)新的利益關(guān)系隨著權(quán)益格局的演進(jìn)而產(chǎn)生時(shí)，原有的制度必須發(fā)生相應(yīng)的變遷，才能解決新的利益矛盾和沖突，協(xié)調(diào)新的利益關(guān)系，使各主體重新處于均衡的利益關(guān)系之中。
       
       制度變遷是指一種制度由非均衡向均衡的轉(zhuǎn)變，是為了協(xié)調(diào)新的利益關(guān)系而對(duì)原有制度做出改進(jìn)、替代或創(chuàng)新的過(guò)程。一種非均衡的制度安排意味著資源沒有得到最優(yōu)化利用，各主體的生產(chǎn)積極性沒有得到充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)沒有達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。只有對(duì)制度做出相應(yīng)的調(diào)整變遷，使之符合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的要求，才能刺激各經(jīng)濟(jì)主體的積極性，提高資源的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。相反，如果制度沒有隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出相應(yīng)的變遷，那么新產(chǎn)生的利益矛盾和沖突就無(wú)法得到解決，各主體仍然處于非均衡的利益關(guān)系中，這樣無(wú)法提高資源配置效率，也容易造成利益分配的兩極分化，從而不利于調(diào)動(dòng)弱勢(shì)主體的生產(chǎn)積極性，甚至當(dāng)這種矛盾和沖突達(dá)到一定程度時(shí)，還會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩，最終不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
       
       二、農(nóng)民土地權(quán)益與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
       
       （一）農(nóng)民土地權(quán)益是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源性問(wèn)題
       
       我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民最主要的利益與土地緊密關(guān)聯(lián)。土地不僅僅是最基本的生產(chǎn)資料，發(fā)揮著生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)性作用，而且還具有承擔(dān)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)保障，穩(wěn)定心理歸屬感的作用。
       
       促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的兩大核心內(nèi)容。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要求加快工業(yè)化、城市化的進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，這將不可避免地導(dǎo)致收入差距和城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。所以當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定程度時(shí)，必須反哺和支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的再發(fā)展，以確保社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
       
       我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的體制，我國(guó)的改革并沒有因?yàn)楣I(yè)化中期的到來(lái)而改變“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的狀態(tài)。政府的行政調(diào)控和市場(chǎng)的利益驅(qū)動(dòng)使大量資源在城鄉(xiāng)之間非均衡地配置，城鄉(xiāng)差距重新拉大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)邁向剛性，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益不斷受到侵害。而經(jīng)濟(jì)權(quán)益的長(zhǎng)期侵害必將引發(fā)農(nóng)民社會(huì)權(quán)益、政治權(quán)益的缺失，這又會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)權(quán)益的缺失，使農(nóng)民掉進(jìn)權(quán)益惡性循環(huán)的怪圈，不可避免地被邊緣化和底層化，成為我國(guó)最大的弱勢(shì)群體，最終制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
       
       農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)能否鞏固和發(fā)展的根源性問(wèn)題。
       
       （二）我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題日益嚴(yán)峻
       
       經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的實(shí)質(zhì)是資源要素重新配置以及利益格局重構(gòu)的過(guò)程。我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地的稀缺性使得非農(nóng)地的擴(kuò)展總是以農(nóng)地的減少為代價(jià)，土地的固定性決定了農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的本質(zhì)是農(nóng)地所附有的各項(xiàng)權(quán)益的轉(zhuǎn)移。在轉(zhuǎn)移過(guò)程中，由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲以及相關(guān)政策制度的缺陷，農(nóng)地資源配置與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的沖突成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中面臨的重大問(wèn)題，農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)：
       
       首先，在將部分農(nóng)地非農(nóng)化以滿足工業(yè)化、城市化需要的同時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)益嚴(yán)重流失。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、以征地前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為依據(jù)一次性發(fā)放補(bǔ)償?shù)男问讲缓侠恚r(nóng)村社會(huì)保障不健全等因素，造成數(shù)量龐大的失地農(nóng)民逐漸淪為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢”的特別貧困群體，由此引發(fā)農(nóng)民集體上訪、群體抗?fàn)幍戎T多社會(huì)矛盾。
       
       其次，由于我國(guó)土地使用制度上的缺陷，農(nóng)民在土地承包和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益大量流失。如強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至收回農(nóng)戶承包地；用行政手段頻繁地調(diào)整土地承包期；由于土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、信息不對(duì)稱導(dǎo)致個(gè)體農(nóng)戶在談判中往往處于劣勢(shì)地位而無(wú)法爭(zhēng)取到合理的權(quán)益；一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶強(qiáng)勢(shì)圈占農(nóng)地、非法賺取土地增值收益；村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地歸集體所有的名義在土地流轉(zhuǎn)分配中趁機(jī)截留、挪用流轉(zhuǎn)收益等。
       
       再次，無(wú)論是在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，還是在通過(guò)資本深化及技術(shù)進(jìn)步來(lái)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的地方政府通常推行“廉地引商”政策，以低成本的農(nóng)地利用作為招商引資的條件，強(qiáng)制改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，犧牲農(nóng)民土地權(quán)益以“改善”所謂的投資環(huán)境，最終迫使農(nóng)民以低價(jià)租賃的方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)，大大侵害了農(nóng)民長(zhǎng)期的土地權(quán)益。
       
       三、制度創(chuàng)新是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的根本
       
       我國(guó)經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展，必須消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其中根源在于解決農(nóng)民權(quán)益，尤其是土地權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題。只有從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，對(duì)我國(guó)的農(nóng)地制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新，才能全面遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益大量流失的危險(xiǎn)局面，并以此帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入良性互動(dòng)發(fā)展軌道，最終破解“三農(nóng)”難題，走出二元經(jīng)濟(jì)困境。對(duì)當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地制度進(jìn)行創(chuàng)新，前提是堅(jiān)持國(guó)家對(duì)土地最終產(chǎn)權(quán)的所有，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的總體框架，原則是以人為本，兼顧公平與效率。具體措施如下：
       
       （一）明確界定土地所有權(quán)主體，減少因產(chǎn)權(quán)模糊和主體不清造成的土地權(quán)益流失
       
       鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)基層政府的管理范圍過(guò)大，且沒有深入農(nóng)民和農(nóng)地，可能造成監(jiān)督管理費(fèi)用過(guò)高，同時(shí)又是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的組成部分，在具體實(shí)踐中不能很好地代表農(nóng)民的利益，所以不宜作為農(nóng)地所有權(quán)的主體。村民小組由農(nóng)民自身組成，代表農(nóng)民利益是毫無(wú)疑問(wèn)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)往往處于弱勢(shì)地位而沒有很好地行使權(quán)利維護(hù)農(nóng)民利益。村民委員會(huì)應(yīng)該被明確界定為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，代表農(nóng)民行使權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。
       
       （二）完善農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系
       
       當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民收入低的重要原因之一就是無(wú)法通過(guò)其僅有的要素資料（土地）提高自身創(chuàng)造財(cái)富的能力、獲取較好的謀利機(jī)會(huì)，因此，無(wú)法取得較為可觀的財(cái)產(chǎn)性收入。這與農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受侵害緊密相關(guān)。賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是解決農(nóng)民收入問(wèn)題的關(guān)鍵。
       
       1、要明確規(guī)定農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地的使用權(quán)是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的核心，農(nóng)民應(yīng)該享有對(duì)土地排他性的占有、使用和收益的權(quán)利，以及適當(dāng)?shù)奶幏謾?quán)（不能與土地的所有權(quán)相沖突）。具體內(nèi)容應(yīng)該包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)等。
       
       2、使農(nóng)民土地使用權(quán)物權(quán)化。農(nóng)民的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)成為一種物權(quán)，而非債權(quán)。雖然實(shí)際生活中我國(guó)農(nóng)民的土地權(quán)利在一定程度上具有物權(quán)的性質(zhì)，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就屬于物權(quán)中的用益物權(quán)，但是現(xiàn)行的制度并沒有對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)進(jìn)行明確界定。
       
       3、賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)。農(nóng)地使用期的長(zhǎng)短直接影響農(nóng)地制度運(yùn)作的效率。對(duì)于“長(zhǎng)期”的界定，現(xiàn)行政策中延長(zhǎng)土地承包期限至30年的規(guī)定仍不算“足夠長(zhǎng)”，只有賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)才能穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期預(yù)期，促使農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，減少其短期行為，才能是農(nóng)民更加合理有效地利用農(nóng)地資源。此外，要建立健全有效的監(jiān)管機(jī)制，以約束村委會(huì)以土地調(diào)整等名義強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地的行為。
       
       （三）進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征用制度
       
       我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，在很大程度上不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。提高補(bǔ)償額度，應(yīng)該以土地的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償依據(jù)，而不是征用前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出；按照土地級(jí)差原理和市場(chǎng)增值原理，讓農(nóng)民參與土地的增值收益分配；完善征地程序，設(shè)立征收用地公告或通知程序，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，增加聽證制度；在產(chǎn)權(quán)主體真正確定之后，充分發(fā)揮村委會(huì)的作用，以平等的地位參與土地征用的談判，積極維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地的轉(zhuǎn)用渠道，明確界定政府土地征收權(quán)和范圍，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度。
       
       （四）建立健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
       
       目前，我國(guó)農(nóng)村有些農(nóng)民想棄農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)卻沒人接收自己的土地，他們只好拋荒或者倒貼轉(zhuǎn)讓；而有些農(nóng)民即使拋荒也不放棄土地的承包權(quán)，使得那些想多種地的農(nóng)民無(wú)法承包到更多的土地。這種農(nóng)地資源的不合理配置源于現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的缺陷。隨著現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，許多農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這就使得農(nóng)地的流轉(zhuǎn)成為一個(gè)急切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。至于如何改革土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，浙江、重慶等地的許多改革試點(diǎn)措施行之有效。實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須有嚴(yán)密的制度規(guī)范，必須堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t，必須實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，否則容易造成耕地的流失，使農(nóng)民失去唯一的生活保障，損害農(nóng)民權(quán)益。具體措施包括土地承包權(quán)出資入股、土地反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)讓、土地信托服務(wù)等。
       
       參考文獻(xiàn)：
       
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      篇（6）
       
       我國(guó)的土地權(quán)利制度已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵的發(fā)展階段。其中的原因，首先是經(jīng)濟(jì)體制在整體上已經(jīng)踏上了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的更高級(jí)階段邁進(jìn)的步伐，土地的權(quán)利將更加深入，更加廣泛地進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制，這樣，改革初期從香港引進(jìn)的曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)巨大作用的而現(xiàn)在越來(lái)越不滿足需要的土地批租制度，就必須從根本上予以更新。另外，目前正在醞釀制定物權(quán)法典，這是我國(guó)調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，以土地權(quán)利為核心的不動(dòng)產(chǎn)法將肯定是其最重要的內(nèi)容。另外土地法的制定也在積極地進(jìn)行。在這種形勢(shì)下研究設(shè)計(jì)土地權(quán)利制度，不但對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步的發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)未來(lái)民法典或者物權(quán)法典的立法將發(fā)生巨大影響。
       
       1　發(fā)展我國(guó)土地權(quán)利制度的基本條件
       
       由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和即將制定民法典或者民法物權(quán)法，目前我國(guó)的土地權(quán)利制度建設(shè)遇到了一個(gè)非常關(guān)鍵的發(fā)展階段。鑒于以土地權(quán)利為核心的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系對(duì)國(guó)家、民族以及整個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展所具有的重大政治經(jīng)濟(jì)意義，借制定民法典或者物權(quán)法，以及制定土地法的良好機(jī)會(huì)，發(fā)展、完善現(xiàn)行的土地權(quán)利體系，很有必要也很有意義，而且是我們法學(xué)家和實(shí)踐家們共同的責(zé)任。
       
       在發(fā)展土地權(quán)利制度時(shí)，必須尊重和服從如下條件：
       
       1.1　土地權(quán)利的整體設(shè)計(jì)， 必須符合建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的根本要求
       
       大陸的經(jīng)濟(jì)體制必須建成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這是改革不可逆轉(zhuǎn)的目標(biāo)。以土地權(quán)利為核心的整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系，都必須以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求為其根本使命。無(wú)庸諱言，目前的土地權(quán)利制度不能滿足這一要求。一個(gè)最為顯著的問(wèn)題，是我國(guó)法律中的土地權(quán)利過(guò)于簡(jiǎn)單，只有土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)負(fù)擔(dān)的抵押權(quán)，這一點(diǎn)既不符合土地具有多方面的用途、土地上的權(quán)利可以有多個(gè)層次的實(shí)際情況，也無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的要求。再如，有些權(quán)利的類型并不是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求設(shè)立的，比如土地權(quán)利的多頭管理制度；還有一些權(quán)利的某些具體形式，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，比如劃撥的土地使用權(quán)。另外，我們要建成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須具有安全、可靠、公平的機(jī)制，而我們的登記制度顯然達(dá)不到這一要求。對(duì)這些不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的制度，我們應(yīng)當(dāng)利用民法典或者物權(quán)法的制定之機(jī)進(jìn)行修正。
       
       1.2　新型土地權(quán)利的設(shè)立， 不能違背憲法和實(shí)踐部門已經(jīng)接受的法律原則
       
       根據(jù)憲法第9條、第10條、1988年憲法修正案第2條的規(guī)定，我國(guó)只許可兩種土地所有權(quán)存在，而且只許可農(nóng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)依征用的方式向國(guó)家土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換。這樣，憲法確立了不許可土地所有權(quán)市場(chǎng)存在的原則。同樣按照憲法的這些規(guī)定，1990年制定的“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”、1994年制定的“城市房地產(chǎn)管理法”中，確立了在國(guó)有土地所有權(quán)上以有償出讓的方式設(shè)立土地使用權(quán)、并許可這種進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的原則和體制。土地管理部門等政府機(jī)構(gòu)也是在這一體制基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)的。這是我國(guó)土地權(quán)利發(fā)展的基本法律前提條件。目前，修改憲法，廢止它原來(lái)的土地制度的原則的觀點(diǎn)，是不切實(shí)際的，也是行不通的。所以未來(lái)土地權(quán)利的發(fā)展還必須尊重憲法所確立只許可國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的原則。在大陸法系的其他國(guó)家和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，土地權(quán)利體系的設(shè)立是以土地所有權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)流通為前提條件的，此外法律規(guī)定可以在土地所有權(quán)之上建立地上權(quán)、永佃權(quán)、用益權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)等權(quán)利類型，來(lái)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多方面的需求。因?yàn)槲覈?guó)不許可存在土地所有權(quán)市場(chǎng)，而只許可土地使用權(quán)市場(chǎng)，所以土地權(quán)利發(fā)展的法律基礎(chǔ)與大陸法系其他國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地權(quán)利的法律基礎(chǔ)有根本的區(qū)別，其土地權(quán)利體系也必然有很大的差異。但是直到目前，我國(guó)法學(xué)界的許多物權(quán)法學(xué)者對(duì)此似乎并無(wú)清楚的認(rèn)識(shí)，他們?nèi)匀粓?jiān)持在大陸建立以自物權(quán)即所有權(quán)為基礎(chǔ)、在所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)用益物權(quán)（包括地上權(quán)等）和擔(dān)保物權(quán)的大陸法系傳統(tǒng)物權(quán)體系模式。〔1 〕但是未來(lái)我國(guó)土地權(quán)利制度只能以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，而不能以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，這一點(diǎn)是完全無(wú)法回避的。
       
       1.3　土地權(quán)利體系必須符合國(guó)情
       
       土地權(quán)利體系的建立，對(duì)國(guó)家及民族有重大政治經(jīng)濟(jì)意義，因此它必須符合國(guó)情。在當(dāng)代國(guó)際上，因國(guó)際交易越來(lái)越密切的原因，反映流通規(guī)則的各國(guó)合同法的發(fā)展逐漸趨向同一，各國(guó)法律互有不少借鑒甚至直接的移植。而以土地權(quán)利為核心的物權(quán)法自羅馬法以來(lái)，都是各國(guó)法律自成一套，立法者對(duì)本國(guó)的國(guó)情更為關(guān)注。我國(guó)土地權(quán)利制度的發(fā)展，自然也應(yīng)如此。我國(guó)土地國(guó)情，簡(jiǎn)單地說(shuō)有三點(diǎn)：第一，我國(guó)目前仍然是農(nóng)業(yè)國(guó)家和農(nóng)民國(guó)家，故耕地的保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)法制的原則，并應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)這一原則。最近中央政府關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)的指示應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。因此，應(yīng)該把使用耕地的權(quán)利與使用建筑地的權(quán)利在法律上徹底分開。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)機(jī)制的基礎(chǔ)，也是土地權(quán)利的基本國(guó)情。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制的前提下，土地權(quán)利將越來(lái)越廣泛地進(jìn)入市場(chǎng)。因此在國(guó)有土地使用權(quán)之外，應(yīng)當(dāng)許可其他可能的土地權(quán)利，如集體土地使用權(quán)也能進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制。目前法律對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)是禁止的，至少是不鼓勵(lì)的，但卻無(wú)法防范這種土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)。第三，我國(guó)人多地少，適合人們活動(dòng)的土地極為有限，因此政府對(duì)土地的管理不可以放松。在土地權(quán)利制度中，應(yīng)該采納實(shí)質(zhì)主義登記原則以配合對(duì)土地權(quán)利的管理。因此，制定土地登記法非常必要。
       
       1.4　土地權(quán)利應(yīng)與物權(quán)法中的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系密切連接
       
       民法是調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，民法物權(quán)是調(diào)整財(cái)產(chǎn)支配關(guān)系的基本權(quán)利。因此土地權(quán)利的法律效力的基本淵源，將主要是民法典以及民法物權(quán)法。土地法中的土地權(quán)利的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)注意與物權(quán)法的銜接。土地法中的土地權(quán)利，應(yīng)當(dāng)與民法中的土地權(quán)利不但應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利種類的一致，而且應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利內(nèi)容的一致。尤其重要的是，土地權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)遵從民法物權(quán)法的基本原則。如物權(quán)法定原則等。另外，自羅馬以來(lái)，世界各國(guó)均根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)的各種物權(quán)主要是土地的物權(quán)，或者離不開土地物權(quán)的客觀實(shí)際狀況，在物權(quán)法中建立了以土地權(quán)利為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系。這一點(diǎn)已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的物權(quán)法所共同遵守的不動(dòng)產(chǎn)法理。因此，我國(guó)土地權(quán)利體系的設(shè)定，在涉及到其他不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)服從這一法理。
       
       2　我國(guó)土地權(quán)利制度發(fā)展的初步設(shè)想
       
       目前我國(guó)民法的基本法民法通則，沒有關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的規(guī)定，更沒有詳盡的土地權(quán)利制度，該法中的財(cái)產(chǎn)法的規(guī)則，只能適用于動(dòng)產(chǎn)而不能適用于不動(dòng)產(chǎn)。這是當(dāng)時(shí)的歷史決定的。這些問(wèn)題可以通過(guò)未來(lái)制定民法典或者物權(quán)法時(shí)獲得改進(jìn)。但是，制定民法典或者物權(quán)法，并不意味著不可以在民法之外發(fā)展、完善土地權(quán)利制度。事實(shí)上，民法典、物權(quán)法并不能解決全部問(wèn)題。因此，我們完全可以在土地法中率先建立比較完善的土地權(quán)利制度，無(wú)論采取哪種方式，建立完善的土地權(quán)利制度可以從如下三個(gè)方面著想。
       
       2.1　關(guān)于土地權(quán)利的總則性規(guī)定
       
       在土地權(quán)利總則部分，無(wú)論是民法典、物權(quán)法還是土地法，都應(yīng)當(dāng)首先明確，土地權(quán)利制度的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此土地權(quán)利法律制度的根本任務(wù)，是保障權(quán)利持有的安全和權(quán)利交易的安全，并滿足人民生活的需要。
       
       在總則部分應(yīng)當(dāng)尤其強(qiáng)調(diào)，土地權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)遵從如下基本原則：
       
       權(quán)利法定原則　這一原則是大陸法系的物權(quán)法中普遍承認(rèn)的物權(quán)法定原則的體現(xiàn)，它的基本意義，即土地權(quán)利的類型只能由法律強(qiáng)制性規(guī)定，而不能由權(quán)利人隨意創(chuàng)設(shè)。根據(jù)這一原則，公民、法人所擁有的土地權(quán)利的內(nèi)容，只能是法律規(guī)定的內(nèi)容。權(quán)利法定原則的根據(jù)是這些權(quán)利的重要經(jīng)濟(jì)意義和政治意義，以及它們所具有的社會(huì)最基本的權(quán)利的性質(zhì)。因?yàn)樯鐣?huì)的其它權(quán)利都要直接或者間接地與這些權(quán)利發(fā)生必要的聯(lián)系，因此必須對(duì)這些權(quán)利確定明確而統(tǒng)一的內(nèi)容。從根本上說(shuō)，這一原則是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)必須統(tǒng)一的原則在土地權(quán)利制度上的體現(xiàn)。
       
       權(quán)利絕對(duì)原則　這一原則是物權(quán)法中的物權(quán)絕對(duì)原則的體現(xiàn)。它的基本意義是，土地權(quán)利在本質(zhì)上屬于支配權(quán)，當(dāng)一個(gè)權(quán)利主體具有法律規(guī)定的某種土地權(quán)利時(shí)，其他的權(quán)利主體均不可能對(duì)同一權(quán)利客體擁有同樣的土地權(quán)利。這一點(diǎn)，也被稱為物權(quán)的絕對(duì)性或者對(duì)世性。因此，一個(gè)土地權(quán)利的權(quán)利人，可以因?yàn)樗鶕碛械臋?quán)利排斥他人對(duì)同一權(quán)利客體行使同一權(quán)利的主張。土地權(quán)利因?qū)儆谖餀?quán)，而物權(quán)必須是絕對(duì)權(quán)，這是財(cái)產(chǎn)權(quán)利本質(zhì)的體現(xiàn)。
       
       登記原則　這一原則是物權(quán)公示原則的體現(xiàn)。其基本意義是，在設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅物權(quán)時(shí)，必須履行一個(gè)能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動(dòng)的程序。這一程序就是公示。公示原則是物權(quán)絕對(duì)性質(zhì)的必然結(jié)果。因物權(quán)有對(duì)世性，故法律在承認(rèn)物權(quán)對(duì)他人有排斥的的權(quán)利的同時(shí)，也要求該權(quán)利的各種變動(dòng)能向社會(huì)展示，以獲得社會(huì)的承認(rèn)，使得它的排斥他人的權(quán)利獲得社會(huì)的認(rèn)可。故物權(quán)的變動(dòng)必須遵守公示原則。然而物權(quán)的公示手段在動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)有重大的區(qū)別，動(dòng)產(chǎn)的公示是占有的交付，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示就是登記。故土地權(quán)利的各種變動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守公示原則。
       
       目前我國(guó)法學(xué)界正在進(jìn)行應(yīng)該采納實(shí)質(zhì)主義登記還是應(yīng)該采納形式主義登記的討論。所謂實(shí)質(zhì)主義登記，即登記對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅的生效有決定作用的立法體例。這種體例為德國(guó)、臺(tái)灣的法律所采納。〔2〕按這種體例， 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的各種變動(dòng)不僅需要當(dāng)事人的法律行為，也需要登記，法律行為和登記的雙重法律事實(shí)決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效力。形式主義登記，即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅的生效，僅僅以當(dāng)事人的法律行為作為生效的必要充分條件，登記與否不決定物權(quán)變動(dòng)的效力。但是為交易安全的考慮，不經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)不得對(duì)抗第三人。這種體例，為法國(guó)和日本的法律所采納。〔3〕這兩種體例相比，不論是在法理上，還是在實(shí)踐效果上， 均應(yīng)是實(shí)質(zhì)主義登記為優(yōu)。〔4〕
       
       實(shí)質(zhì)主義登記的基本法理，即德國(guó)法學(xué)家薩維尼（Savigny ）所創(chuàng)立的物權(quán)理論。該理論的基本含義是，在一個(gè)物的權(quán)利移轉(zhuǎn)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)至少是兩個(gè)法律行為，一個(gè)是債權(quán)行為，即當(dāng)事人之間建立將要轉(zhuǎn)移物權(quán)的法律關(guān)系的行為；另一個(gè)是物權(quán)行為，即實(shí)際發(fā)生的轉(zhuǎn)移物權(quán)的行為。后一個(gè)法律行為又被稱為物權(quán)契約或者物權(quán)合同。按照物權(quán)行為理論，物權(quán)契約必須有其外在的表現(xiàn)形式。德國(guó)民法學(xué)家和我國(guó)民法學(xué)家一致認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)契約，其外在形式就是登記。〔5〕所以， 它們接受了登記要件主義的立法思想，他們的物權(quán)法在規(guī)定物權(quán)種種變動(dòng)法律條件時(shí)，均規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)不經(jīng)登記不得生效的一般原則。現(xiàn)在這一原則已經(jīng)被我國(guó)法院和土地行政部門、房屋行政部門采納。
       
       權(quán)利特定原則　該原則的意思是，土地權(quán)利的客體，必須是明確肯定的一宗土地，或者特定的數(shù)宗土地（如總括抵押或者共同抵押中的土地），或者是一宗土地中明確指定地面的土地權(quán)利份額。物權(quán)與債權(quán)的又一個(gè)根本特征是它的客體必須是明確肯定的，客體不明確不特定的，不能成立物權(quán)。這一原則當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用于土地權(quán)利。
       
       順位原則　所謂順位，就是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上以他們?cè)O(shè)立的時(shí)間先后所排列的順序中所占據(jù)的位置。任何一項(xiàng)土地權(quán)利上均可以設(shè)立多種其他的物權(quán)，比如其他大陸法系國(guó)家里，一項(xiàng)土地所有權(quán)之上，就可以在設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)的地上權(quán)同時(shí)，設(shè)立一項(xiàng)或者數(shù)項(xiàng)擔(dān)保物權(quán)性質(zhì)的抵押權(quán)。這一點(diǎn)是由土地的多用性和多值性決定的，是一個(gè)規(guī)律性現(xiàn)象。在我國(guó)未來(lái)的土地權(quán)利制度中，將會(huì)產(chǎn)生除土地所有權(quán)和土地使用權(quán)之外的其他土地權(quán)利形式，這些權(quán)利的產(chǎn)生將會(huì)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活的多方面的需要。但是，這些權(quán)利的設(shè)定不是無(wú)序的，而是按照登記原則，并且在登記薄上以他們?cè)O(shè)定的時(shí)間先后排列為順序的。先成立的權(quán)利有絕對(duì)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的效力，后續(xù)順位的權(quán)利在優(yōu)先順位的權(quán)利實(shí)現(xiàn)后也有自己實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)。所以，采納實(shí)質(zhì)主義登記原則、建立不動(dòng)產(chǎn)登記簿（或者土地登記簿）并將其作為土地權(quán)利的根據(jù)，對(duì)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的土地利用關(guān)系的安全合理發(fā)展具有重要意義。而采納這一原則，就必然會(huì)產(chǎn)生土地權(quán)利的順位原則。
       
       2.2　關(guān)于土地登記制度
       
       土地登記的基本法律淵源，是土地登記法（德國(guó)及臺(tái)灣），或者不動(dòng)產(chǎn)登記法（日本），不論其名為何，規(guī)范的對(duì)象都是一致的。從上文的探討可以看出，建立土地登記制度對(duì)土地權(quán)利制度的完善至關(guān)重要。因?yàn)椋诓杉{實(shí)質(zhì)主義登記原則的情況下，土地登記已經(jīng)成為土地權(quán)利變動(dòng)的程序性要件，故德國(guó)法學(xué)家們稱不動(dòng)產(chǎn)登記法是不動(dòng)產(chǎn)法的程序法。即為土地的法律行為，必須履行登記法規(guī)定的程序。即使是日本這樣不承認(rèn)實(shí)質(zhì)主義登記的國(guó)家，不動(dòng)產(chǎn)登記法也是作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的特別法而存在的。〔6〕特別法的意思， 是其仍然是民法淵源的一部分而且有優(yōu)先適用的效力。故有不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，就必須有不動(dòng)產(chǎn)登記法或者土地登記法。雖然我國(guó)目前有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的各種法律都要求進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，但是還沒有一部不動(dòng)產(chǎn)登記法。因此，制定土地登記法，在我國(guó)已是非常必要的事情。將來(lái)制定的土地登記法，也是土地權(quán)利制度不可缺少的一部分。
       
       按不動(dòng)產(chǎn)登記的基本法理，本文作者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在土地登記法的制定或者在制定土地法的登記制度時(shí)，提出并堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)一”的原則。
       
       統(tǒng)一法律依據(jù)　即我國(guó)只能制定一部統(tǒng)一的土地登記法，該法的名字可以稱為土地登記法（如德國(guó)或者臺(tái)灣的作法），也可以稱為不動(dòng)產(chǎn)登記法（如日本的作法）。我們不能違背法理，按照現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)管理體制，對(duì)土地、建筑物（包括房屋）、森林、水面、灘涂、道路等各項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)，分別制定登記法。即使制定的關(guān)于登記的法律稱為“土地登記法”，其所函蓋的業(yè)務(wù)，也應(yīng)包括其他的不動(dòng)產(chǎn)，如臺(tái)灣土地登記法第37條第1款規(guī)定的那樣。
       
       統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)　在國(guó)際上，土地登記機(jī)關(guān)，在德國(guó)為屬于地方法院的土地登記局；在日本為司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局，地方法務(wù)局及其派出所；在瑞士，大多為各州的地方法院。這種作法，是以土地登記直接或者間接地決定權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利，故登記應(yīng)與司法系統(tǒng)建立直接的關(guān)系。如在德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的爭(zhēng)議直接進(jìn)入訴訟程序，當(dāng)事人在此程序中已經(jīng)不必起訴，而是向上級(jí)法院直接上訴。我國(guó)歷史上制定民法之初也曾采用法院統(tǒng)一登記的作法，但后來(lái)因?yàn)槊駠?guó)初期司法的混亂而改為屬于行政機(jī)構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記。此法延用在我國(guó)臺(tái)灣至今。〔7 〕總之，考察世界各地的土地登記制度可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于土地的登記機(jī)關(guān)有兩個(gè)規(guī)律性的特點(diǎn)：土地登記機(jī)關(guān)一般具有程度不同的司法意義；登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性。但是，目前我國(guó)關(guān)于土地登記存在著“多頭執(zhí)政”的局面，而且其依據(jù)的法律也不同。這一點(diǎn)我們看一下1995年制定的“擔(dān)保法”就可明白。該法第42條明確規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記部門有四個(gè)，這些部門都是有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的行政管理部門；另外還有未明確所指的即第（二）項(xiàng)所說(shuō)的“縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門”，登記機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一，必然損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展和權(quán)利人的正當(dāng)利益。當(dāng)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的登記機(jī)關(guān)權(quán)力交叉重合時(shí)（這正是第42條的規(guī)定沒有解決的問(wèn)題），不但會(huì)損害當(dāng)事人的正當(dāng)利益，而且會(huì)擾亂正常的法律秩序。比如，抵押權(quán)因登記而成立，這是我國(guó)法律已經(jīng)確定的原則；但是如果兩個(gè)或者多個(gè)登記機(jī)關(guān)都要求當(dāng)事人在自己的機(jī)關(guān)登記，那么就不但會(huì)增加當(dāng)事人的經(jīng)費(fèi)開支，而且會(huì)造成抵押權(quán)（其它權(quán)利也一樣）的成立有多個(gè)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)而難以判斷其到底是何時(shí)成立的問(wèn)題。如果此期間有第三人的權(quán)利納入登記，那么法律關(guān)系將更加混亂。
       
       土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，這是一個(gè)必然的趨勢(shì)。而且將來(lái)的統(tǒng)一，必然是以土地權(quán)利為基礎(chǔ)和為核心的統(tǒng)一，因?yàn)檫@是自羅馬以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的共同作法，其理論根據(jù)是，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地的物權(quán)，非直接針對(duì)土地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利也必然是以土地權(quán)利為基礎(chǔ)的，比如，獨(dú)立的房屋所有權(quán)必然建立在地上權(quán)之上。現(xiàn)行體制中不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)非常分散、而且紛紛試圖脫離土地登記而獨(dú)立的情況，即不合法理，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，更不利于權(quán)利主體行使權(quán)利。這一現(xiàn)象，希望能夠早日克服。
       
       統(tǒng)一登記效力　土地登記法應(yīng)當(dāng)依實(shí)質(zhì)主義登記的原則，統(tǒng)一規(guī)定登記的效力，并將其確定為各種具體的法律制度。土地使用權(quán)以及土地使用權(quán)上所負(fù)擔(dān)的他項(xiàng)權(quán)利的設(shè)立，是非常典型的物權(quán)設(shè)立行為，法律必須明確規(guī)定，這些權(quán)利的設(shè)立只能以登記作為其生效的必要條件，因此，重合同、輕登記的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊m正。其他的土地權(quán)利變動(dòng)行為，如土地權(quán)利的移轉(zhuǎn)、變更和消滅等，也應(yīng)采納這一原則。另外，還應(yīng)根據(jù)這一原則建立必要的制度，如以登記權(quán)利為正確權(quán)利的制度等，這對(duì)保護(hù)土地權(quán)利的正常交易具有非常重要的意義。
       
       統(tǒng)一登記程序　統(tǒng)一登記程序主要是對(duì)各地區(qū)而言。在土地登記法中，應(yīng)該統(tǒng)一登記的程序，以滿足統(tǒng)一大市場(chǎng)的需要。
       
       統(tǒng)一權(quán)屬證書　即登記機(jī)關(guān)下發(fā)的土地權(quán)利文書應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，而不能像現(xiàn)在這樣，存在著地權(quán)證、房地產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證等等多種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬文書并行于社會(huì)的情況。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書不統(tǒng)一，不但加重了權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加重了市場(chǎng)規(guī)范的矛盾，而且加劇了不動(dòng)產(chǎn)管理機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)執(zhí)。故不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬證書必須統(tǒng)一，這一點(diǎn)在土地登記法中應(yīng)明確規(guī)定。
       
       上述五個(gè)統(tǒng)一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不動(dòng)產(chǎn)法制的必然要求，是必須實(shí)現(xiàn)的原則。但是它們的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是有先后順序的，即應(yīng)當(dāng)先統(tǒng)一立法、統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)，然后再統(tǒng)一權(quán)屬證書。在登記的法律不統(tǒng)一、機(jī)關(guān)不統(tǒng)一的情況下，簡(jiǎn)單地統(tǒng)一土地權(quán)利的權(quán)屬證書也是不合適的。
       
       2.3　關(guān)于土地權(quán)利的細(xì)則
       
       所謂土地權(quán)利的細(xì)則，就是關(guān)于土地權(quán)利的種種具體的制度。顯然，我國(guó)土地權(quán)利制度建設(shè)的核心內(nèi)容在這一部分。
       
       關(guān)于土地所有權(quán)　目前我國(guó)所規(guī)定的兩種土地所有權(quán)仍然有保留的必要。因?yàn)椋瑖?guó)家土地所有權(quán)的建立涉及政治體制問(wèn)題和憲法修改問(wèn)題，所以不能更動(dòng)。而農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，現(xiàn)在不但發(fā)揮著巨大的經(jīng)濟(jì)功能，而且還發(fā)揮著對(duì)八億多農(nóng)民的生存到養(yǎng)老提供保險(xiǎn)的社會(huì)功能。因此，這種土地所有權(quán)也是不可以否定的。目前，我國(guó)體制決定了我國(guó)土地權(quán)利制度的發(fā)展不可能走以土地所有權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)為基礎(chǔ)的道路。
       
       關(guān)于土地使用權(quán)　我國(guó)以土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)筑整個(gè)社會(huì)土地權(quán)利休系，已經(jīng)有比較成功的經(jīng)驗(yàn)。比如，法律明確規(guī)定劃撥的土地使用權(quán)不可以進(jìn)入市場(chǎng)流通的規(guī)則，就是根據(jù)我國(guó)實(shí)際的正確經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。但是正如上文所言，目前的土地使用權(quán)，難以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人民生活的需求。滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人民生活需求的具體方法，一是對(duì)上述各種土地使用權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)界定，尤其是對(duì)歷史遺留的土地使用權(quán)再進(jìn)行認(rèn)真分析，不可一概認(rèn)為都是劃撥性的權(quán)利，不許其進(jìn)入市場(chǎng)流通。對(duì)那些實(shí)際上已經(jīng)形成獨(dú)立民事權(quán)利的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)許可其流通。二是應(yīng)當(dāng)許可在土地使用權(quán)上設(shè)立其他物權(quán)，即將土地使用權(quán)進(jìn)一步細(xì)化、明確化，滿足權(quán)利人多方面的需求。比如，可以考慮在土地使用權(quán)上設(shè)立建筑權(quán)和耕作權(quán)。其中，建筑權(quán)專指在土地的上下為各種建筑的權(quán)利，耕作權(quán)指對(duì)土地進(jìn)行種植、墾植、養(yǎng)殖的權(quán)利。這種劃分的好處，一是使得土地利用的目的非常明確，人們很容易了解土地權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)值；二是方便管理，可以比較容易地實(shí)現(xiàn)耕地的強(qiáng)制保護(hù)。如果能夠進(jìn)行這樣的劃分，土地使用權(quán)就將成為我國(guó)一系列不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的總稱，其性質(zhì)如土地所有權(quán)一樣。而建筑權(quán)、耕作權(quán)則成為用益物權(quán)的具體形式。所謂權(quán)利明確化，就是要豐富各種權(quán)利制度的內(nèi)容，使得目前內(nèi)容粗糙的權(quán)利制度建成更加精確細(xì)密可以明確地進(jìn)行司法操作的制度，以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活的要求。
       
       對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，與其不能依法禁止，不如依法放開流通。放開流通的方式，一是許可這種權(quán)利在公民、法人之間轉(zhuǎn)移，二是許可在這種權(quán)利上設(shè)立法律規(guī)定的他項(xiàng)權(quán)利。其效果與國(guó)有土地使用權(quán)不應(yīng)當(dāng)有較大的差別。在建立了嚴(yán)格的土地登記制度和完善的不動(dòng)產(chǎn)登記簿之后，農(nóng)村土地使用權(quán)的流通安全也是有充分保障的。當(dāng)然，法律對(duì)其流通也可能建立適當(dāng)?shù)墓芾碇贫取?/p> 
      篇（7）
       
       中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）11-0024-03
       
       都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)既是近年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究與政策關(guān)注的熱門話題，也是國(guó)家“十三五”規(guī)劃“主題”的主要內(nèi)涵之一。作為一種嶄新的農(nóng)業(yè)形態(tài)，都市農(nóng)業(yè)在城市發(fā)展基礎(chǔ)上產(chǎn)生，并隨著城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)而更加引人矚目。都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究所涉及的文獻(xiàn)大體上可歸入以下三個(gè)線索。
       
       一、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展線索
       
       國(guó)內(nèi)外研究都市農(nóng)業(yè)的文獻(xiàn)迄今可謂汗牛充棟，現(xiàn)有文獻(xiàn)散布于五個(gè)論題的研究。
       
       （一）都市農(nóng)業(yè)的起源及形成
       
       最早可以追溯到19世紀(jì)20年代德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能發(fā)表的《孤立國(guó)：對(duì)農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》（1826），隨后受到日本和美國(guó)學(xué)者青鹿四郎（1935）、尾孝嶺（1974）、歐文?霍克（1959）、約翰斯頓?布魯斯（1969）的關(guān)注，直至艾倫?尼斯（1977）正式在《日本農(nóng)業(yè)模式》提出都市農(nóng)業(yè)概念，并將都市農(nóng)業(yè)定義為城區(qū)及城市邊緣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)行為。
       
       （二）都市農(nóng)業(yè)的概念界定
       
       發(fā)達(dá)家的都市農(nóng)業(yè)一般都界定在城市范圍內(nèi)，名稱有Metropolitan Agriculture，City Agriculture，City Farm和Urban Agriculture等，國(guó)際上主要的代表性的觀點(diǎn)有日本學(xué)者青鹿四郎（1935）、日本農(nóng)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家橋本卓爾（1995）、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家E.F.休馬哈、加拿大學(xué)者LucJ.A.Mougcot（1999）和Mwalukasa（2000），以及聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織與發(fā)展計(jì)劃署“全球城市農(nóng)業(yè)部”的定義。以上這些國(guó)外學(xué)者大多是從地域、功能及特征等方面對(duì)都市農(nóng)業(yè)做了界定。而國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是從地域特征及空間形態(tài)、功能分工、發(fā)展水平、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式及本質(zhì)特征等方面來(lái)定義都市農(nóng)業(yè)，如孫仲彝（1996）、黨國(guó)印（1998）、李永強(qiáng)（1999）、檀學(xué)文（2001）、劉長(zhǎng)運(yùn)（2006）、廖森泰（2007）等。
       
       （三）都市農(nóng)業(yè)的功能
       
       將都市農(nóng)業(yè)首次納入環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題研究范圍的是Dana5111（1985）。同時(shí)，荷蘭、挪威、瑞典等國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的多種功能研究已全面展開。由于不同國(guó)家和地區(qū)發(fā)展動(dòng)因，各地資源稟賦各不相同，其功能定位各有側(cè)重。如Mougeot（1994）、Lima（2000）、Nugent（2000）、Hirtum（2002）、Steckely（2003）、Bollman（2005），主要從都市農(nóng)業(yè)的生態(tài)保障、景觀功能及保障城市穩(wěn)定發(fā)展、社會(huì)公共安全以及在解決就業(yè)方面等進(jìn)行論述。而國(guó)內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為都市農(nóng)業(yè)有生產(chǎn)、生活、生態(tài)。
       
       （四）都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式及問(wèn)題
       
       歸納起來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的都市農(nóng)業(yè)主要有三類不同發(fā)展模式：即以美國(guó)大西洋沿岸和以色列高度集約化農(nóng)業(yè)為代表的偏重生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)功能的模式，以歐洲城市為代表的偏重生態(tài)、社會(huì)功能的模式，及以日本、新加坡等東南亞國(guó)家為代表的兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能的模式。國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式研究文獻(xiàn)較多，如劉康婷（2011）、王全輝（2012）、王紅英（2012）、黃修杰（2013）、仲慶寶（2014）、陳楠（2014）、等學(xué)者多以某一都市或特定都市內(nèi)部某一城市進(jìn)行都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式及存在問(wèn)題的實(shí)證研究。
       
       （五）都市農(nóng)業(yè)發(fā)展水平及其評(píng)價(jià)
       
       Moustier（2001）、Burleigh and Blake（2001）、Angeles（2002）、Kirkland（2008）等國(guó)外學(xué)者結(jié)合區(qū)域特色及研究側(cè)重，通過(guò)專家咨詢及理論分析法構(gòu)建都市農(nóng)業(yè)發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。而國(guó)內(nèi)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系選取多采用定性分析和定量研究相結(jié)合方式。韓世元（2002）、黃映暉（2007）等、王靜等多位（2012）學(xué)者采用定性法設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而鄧楚雄（2010）等、關(guān)海玲（2011）等國(guó)內(nèi)學(xué)者采用聚類分析法、信息熵法、因子分析法、DEA 方法等對(duì)都市農(nóng)業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
       
       二、農(nóng)民土地權(quán)益線索
       
       近年來(lái)，學(xué)界關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題和農(nóng)民土地權(quán)益的研究成果層出不窮，以下分別從國(guó)外和國(guó)內(nèi)兩個(gè)領(lǐng)域加以總結(jié)。
       
       （一）國(guó)外相關(guān)研究
       
       國(guó)外研究主要關(guān)注農(nóng)地制度能給農(nóng)民帶來(lái)什么，研究角度主要有以下三種。其一是關(guān)注農(nóng)地制度變遷中農(nóng)民獲得的收益。Kung等人的研究表明，中國(guó)農(nóng)村土地制度安排能否為農(nóng)戶所接受取決于在現(xiàn)存制度環(huán)境的規(guī)約下是否可以獲得經(jīng)濟(jì)利益。Douglas C.Macmillan指出，許多國(guó)家農(nóng)地改革的壓力源于食物缺乏和人口增長(zhǎng)，但農(nóng)地改革的經(jīng)濟(jì)效用尚未充分開發(fā)。他們認(rèn)為，無(wú)論是過(guò)去制度變遷的發(fā)生或今后制度變革的深化，都需要關(guān)注農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。其二是進(jìn)一步考察農(nóng)民得到的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在產(chǎn)權(quán)視角下，美國(guó)華盛頓大學(xué)唐納德?克拉克教授指出，中國(guó)政府“希望通過(guò)賦予農(nóng)民穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)來(lái)刺激農(nóng)業(yè)投資和生產(chǎn)”，但與之配套的法律制度不盡如人意，因此產(chǎn)權(quán)安排帶來(lái)的效果也就不很理想，尤其是出現(xiàn)大量的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非現(xiàn)象。米切爾?卡特、米切爾?羅斯和格申?費(fèi)達(dá)在《農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)績(jī)效》中指出農(nóng)地制度的核心是產(chǎn)權(quán)的界定和產(chǎn)權(quán)的分配，并從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面證明了產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)分配對(duì)農(nóng)業(yè)績(jī)效的影響。其三是關(guān)心農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)和收益是否得到應(yīng)有保障。在保障視角下，進(jìn)入視野的包括農(nóng)民收益保障及農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保障兩方面。Mark W.Skinner，Richard G.Kuhn 和Alun E.Joseph指出，工業(yè)化和城市化已經(jīng)造成重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境變化，導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)有農(nóng)地退化和喪失。而地方政府給出的農(nóng)地保護(hù)政策比較少，應(yīng)該盡快加以彌補(bǔ)和完善。
       
       （二）國(guó)內(nèi)相關(guān)研究
       
       國(guó)內(nèi)研究基本可以分為以下三個(gè)部分。其一是從農(nóng)地制度變遷的角度來(lái)審視農(nóng)民的權(quán)益是否得到實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，主要研究者有王品潮（1991）、張文淵（1994）、綦好東（1997）、朱海霞（1999）、姚洋（2000）、張紅宇（2002）、曲福田（2003）、錢忠好（2005）、張瑞蘭（2009）、李漢卿（2009）、趙翠萍（2009）、黃祖輝（2010）、李嘉強(qiáng)（2012）、包婷婷（2014）等代表性學(xué)者。國(guó)內(nèi)研究相對(duì)于國(guó)外研究的具體深化，則表現(xiàn)在各種制度變遷形式、農(nóng)民的各種權(quán)益、多樣化的農(nóng)民意愿等。其二是從土地流轉(zhuǎn)中考查農(nóng)民權(quán)益的得失。這方面的研究不乏一些客觀的實(shí)證分析，對(duì)農(nóng)地調(diào)整和流轉(zhuǎn)在工業(yè)化城市化背景下的某些合理性進(jìn)行了解釋，如謝世卿（1995）、廖洪樂(lè)（2003）、董德坤（2004）、高長(zhǎng)敬（1993）、劉加華（2002）、陸蓉（2009）、茆榮華（2010）等代表性學(xué)者，從定性分析趨向于定量分析的態(tài)勢(shì)。說(shuō)明學(xué)者們不僅考慮農(nóng)地制度變遷是否體現(xiàn)了農(nóng)民意愿，更進(jìn)一步考慮其意愿得到了多大程度的重視，及其在不同地區(qū)的差別。其三是從國(guó)家與農(nóng)民的博弈中分析制度變遷的內(nèi)在機(jī)理。用博弈論工具分析農(nóng)地制度變遷并將農(nóng)地制度研究推向一個(gè)新階段，代表性學(xué)者有林毅夫（1990）、姚洋（1998）、張孝直（2000）、郭劍雄（2000）、周其仁（2002）、周冰（2009）、周江梅（2012）等。這三個(gè)方面的國(guó)內(nèi)研究與國(guó)外研究形成了異曲同工之效。只是相對(duì)而言，由于對(duì)國(guó)情了解更多，研究也就更為具體深入。
       
       三、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地的關(guān)聯(lián)線索
       
       由于世界大多數(shù)國(guó)家實(shí)行土地私有和土地公有兩種所有制形式，而我國(guó)則是土地國(guó)家所有和集體所有，因而國(guó)內(nèi)外對(duì)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地的關(guān)聯(lián)研究存在一定差異。
       
       （一）國(guó)外相關(guān)研究
       
       國(guó)外多將都市農(nóng)業(yè)可持續(xù)性與土地關(guān)聯(lián)起來(lái)，由于研究側(cè)重點(diǎn)不同，其研究?jī)?nèi)容也各有差異。Fialor（2002）認(rèn)為，都市農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性取決于土地投入使用情況、產(chǎn)出水平及單位產(chǎn)品價(jià)格等指標(biāo)。Yeung（1986）、Dennery（1996）從都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力角度對(duì)都市農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性作評(píng)價(jià)。Drechsel et al（1999）、Flynn-Dapaah（2002）、Lovell（2010）從都市農(nóng)業(yè)土地利用角度對(duì)都市農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性作評(píng)價(jià)。此外，國(guó)外學(xué)者還對(duì)土地使用存在問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策。例如，Hank de Zeeuw認(rèn)為，應(yīng)將都市農(nóng)業(yè)融入城市土地利用政策，廢除背離實(shí)際的法律限制，建議城市規(guī)劃者將都市農(nóng)業(yè)用地作為一種合法的城市土地。Erik Bryld認(rèn)為，政策制定者應(yīng)該為都市農(nóng)業(yè)行為的穩(wěn)定性提供服務(wù)，土地的不合理利用留下了政策上的空白，需要填充以政策條文和規(guī)范的制度管理。Martin Bourque在提到西方援助機(jī)構(gòu)“建立農(nóng)業(yè)基地，致力于提高農(nóng)用地的生產(chǎn)力，以避免和社會(huì)運(yùn)動(dòng)”的國(guó)際思潮。
       
       （二）國(guó)內(nèi)相關(guān)研究
       
       趙哲遠(yuǎn)（2003）通過(guò)分析杭州農(nóng)業(yè)土地利用中存在的問(wèn)題，指出發(fā)展都市農(nóng)業(yè)需要合理的用地空間布局，并從土地資源合理利用角度，探討發(fā)展杭州都市農(nóng)業(yè)所需要的用地政策支持。云梅（2009）分析了當(dāng)前都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中土地利用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出應(yīng)制定都市農(nóng)業(yè)規(guī)劃、保障都市農(nóng)業(yè)用地的合法性和可獲取性，同時(shí)優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置主體以促進(jìn)我國(guó)都市農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。張玉坤（2010）提出城市生態(tài)節(jié)地策略，即打破城鄉(xiāng)絕對(duì)分野、樹立綠化新觀念、開拓種植面積、構(gòu)建都市農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。徐持平（2012）在對(duì)長(zhǎng)沙市歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料進(jìn)行分析比較的基礎(chǔ)上，對(duì)長(zhǎng)沙市都市農(nóng)業(yè)土地利用問(wèn)題進(jìn)行了研究。張志（2014）指出，土地可持續(xù)利用問(wèn)題是都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，并分析城市圈土地利用現(xiàn)狀以及影響都市農(nóng)業(yè)土地可持續(xù)利用的因素，建立都市農(nóng)業(yè)土地可持續(xù)利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出城市圈都市農(nóng)業(yè)用地布局的初步構(gòu)想。王云等（2014）在西安市都市農(nóng)業(yè)用地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算的基礎(chǔ)上，加入生態(tài)服務(wù)作為農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)出指標(biāo)，構(gòu)建基于DEA模型的都市農(nóng)業(yè)多功能性用地效率綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從時(shí)間和空間上分析了都市農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)效率、生態(tài)效率。孫藝冰（2015）借鑒國(guó)外都市農(nóng)業(yè)發(fā)展研究的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出以“零占地”方案探討都市農(nóng)業(yè)生態(tài)節(jié)地策略的可行性。
       
       現(xiàn)有的理論及政策研究已有若干積累，從多方面集思廣益，汲取研究成果，形成理論決策的必備資源，對(duì)發(fā)展都市農(nóng)業(yè)以及致力于“三農(nóng)”問(wèn)題解決具有重要借鑒價(jià)值。但就本課題研究主題而言，所有上述文獻(xiàn)存在三個(gè)方面的缺失。其一，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展研究雖涉及內(nèi)涵、功能、模式、評(píng)價(jià)等多方面，但研究視角較為分散，對(duì)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的研究方法也缺乏系統(tǒng)性，而聚焦于中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)比分析及相關(guān)研究相對(duì)欠缺。其二，盡管農(nóng)民權(quán)益是中國(guó)學(xué)者眼中農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵和核心，但關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益的研究多半圍繞在農(nóng)民權(quán)益得失及制度變遷內(nèi)在機(jī)理分析上，較少有專門從農(nóng)民土地權(quán)益保障視野切入的現(xiàn)實(shí)考察和政策研究。其三，目前都市農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地的關(guān)聯(lián)研究較少，且大多集中在都市農(nóng)業(yè)土地利用效率、用地規(guī)劃、可持續(xù)利用、生態(tài)節(jié)地策略等方面。至于沿著都市農(nóng)業(yè)發(fā)展-農(nóng)民土地權(quán)益聯(lián)系研究，目前寥若晨星。實(shí)際上，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中的農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題與一般意義上的農(nóng)村農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題有共性與相同之處，但也有其特定范疇的區(qū)別性和特殊之處，因?yàn)樗c都市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率和都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織有著密切聯(lián)系。而現(xiàn)有研究Χ際信┮搗⒄怪信┟褳戀厝ㄒ姹U系墓刈⒉還蝗面，研究視野相對(duì)狹小，特別對(duì)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益內(nèi)涵、權(quán)能結(jié)構(gòu)以及權(quán)益價(jià)值變化，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民土地權(quán)益保障的關(guān)系，都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織與農(nóng)民土地權(quán)益保障方式等理論和實(shí)踐問(wèn)題缺少全面系統(tǒng)的理論研究和實(shí)證分析。通過(guò)機(jī)理及理論、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及典型案例比較研究，有效實(shí)現(xiàn)拾遺補(bǔ)闕，總體而言存在較大創(chuàng)新空間。
       
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      篇（8）
       
       1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《里約宣言》和《21世紀(jì)議程》確認(rèn)了可持續(xù)發(fā)展的四項(xiàng)原則：代際公平原則，即既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展；代內(nèi)公平原則，即當(dāng)代內(nèi)所有人，不論其國(guó)籍、種族、性別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化等方面的差異，對(duì)于利用自然資源和享受清潔、良好的環(huán)境享有平等的權(quán)利；可持續(xù)利用原則，即可以持續(xù)的方式利用自然資源，以保持可再生資源在最佳再生能力前提下的利用，和不可再生資源不以使其耗盡的方式的利用；環(huán)境和發(fā)展一體化原則，即將環(huán)境保護(hù)和其他方面的發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。我國(guó)政府于1994年制訂的《中國(guó)21世紀(jì)議程》第14章對(duì)自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用作出規(guī)定，指出“以較低的資源代價(jià)和社會(huì)代價(jià)取得高于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平，并保持可持續(xù)增長(zhǎng)，是具有中國(guó)特色的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略選擇。”并對(duì)土地資源的管理和可持續(xù)利用作出具體規(guī)定。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與合理利用土地的基本國(guó)策相一致，已經(jīng)成為我國(guó)土地法制建設(shè)必須遵循的原則。
       
       一、香港土地使用權(quán)出讓模式的局限性
       
       （一）香港土地使用權(quán)出讓制度產(chǎn)生的特殊歷史背景
       
       一般認(rèn)為與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的土地資源的配置方式有三種：第一種是以土地私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，主要存在于美國(guó)、日本、法國(guó)等國(guó)家的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中；第二種是以土地公有制為主的國(guó)家控制市場(chǎng)的模式，主要存在于英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家和地區(qū)；第三種是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，以原蘇聯(lián)和傳統(tǒng)體制下的中國(guó)最為典型。土地使用權(quán)出讓制度基本上派生于第二種模式，即國(guó)家或政府壟斷了土地資源的所有權(quán)或分配權(quán)，由國(guó)家或政府向私人和社會(huì)組織批給土地使用權(quán)。在英國(guó)，這種土地公有制已基本上虛擬，王室對(duì)全國(guó)土地的所有權(quán)只是一種象征，根據(jù)英國(guó)政府部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，全國(guó)土地67％為事實(shí)上的私人所有；在香港，除新界少量土地為私人所有外，絕大部分土地資源的處分權(quán)為政府所掌握，政府通過(guò)有償出讓的方式將土地的使用權(quán)分配給使用者。香港的土地使用權(quán)出讓制度對(duì)澳門地區(qū)和我國(guó)內(nèi)地的土地資源分配制度有深刻影響，但其他國(guó)家和地區(qū)均不實(shí)行此種制定，在當(dāng)今世界各國(guó)的土地制度中，土地使用權(quán)出讓制度的適用范圍是很有局限性的。
       
       香港土地使用權(quán)出讓制度與可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求有相當(dāng)?shù)木嚯x，這主要根源于這種制度的產(chǎn)生所具有的殖民地經(jīng)濟(jì)資源政策背景。與一切殖民者對(duì)待其強(qiáng)占的資源政策一樣，早期英國(guó)殖民者對(duì)香港土地資源的總目標(biāo)是掠奪、更由于中國(guó)的不可征服性，英國(guó)殖民者很難指望對(duì)香港土地?fù)碛虚L(zhǎng)久的所有權(quán)，而只能寄希望于急功近利性的攫取，談不到其如何可持續(xù)利用。
       
       （二）香港土地使用權(quán)出讓制度中的政府利益
       
       土地使用權(quán)出讓制度下的政府利益表現(xiàn)為政府通過(guò)土地使用權(quán)有償出讓獲得大量的批地收益。長(zhǎng)期以來(lái)，港府賣地收入曾占財(cái)政收入的相當(dāng)大比重，最高的年份（198l一1982年）高達(dá)35.6％，土地收益增加的最大的受益者是香港政府，由于政府批地與政府切身利益直接相關(guān)，因此香港政府曾屢屢人為地提高土地價(jià)格以增加批地效益。香港政府賣地的巨大收益是建立在對(duì)香港一般居民特別是低收入居民土地生存利益損害的基礎(chǔ)上。
       
       長(zhǎng)期以來(lái)，香港普通勞動(dòng)者住宅狀況的惡劣程度舉世皆知，只是在近十幾年來(lái)香港經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展之后。政府才增加了對(duì)解決社會(huì)下層居民住宅問(wèn)題的投入，香港的房地產(chǎn)業(yè)走的是一條先富政府，再富商人，然后才考慮普通居民的原始積累道路。祖國(guó)后，特區(qū)政府決定增加批地收益中用于解決一般市民住宅問(wèn)題的比例。
       
       這一舉措在相當(dāng)意義上是對(duì)舊體制社會(huì)不公正的一種矯正，是對(duì)舊的房地產(chǎn)利益結(jié)構(gòu)對(duì)一般居民利益欠帳的一種補(bǔ)償。
       
       （三）可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在香港的局限性
       
       可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略主要針對(duì)國(guó)家的自然環(huán)境與資源而言。香港作為一個(gè)地區(qū)，并非適用這一戰(zhàn)略的直接主體。另一方面，香港的自然資源十分缺乏，與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的客體主要限于自然環(huán)境和土地資源，其他資源包括人們生存和發(fā)展基本需要的水資源也主要依靠?jī)?nèi)地。因此，在香港可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略無(wú)論在主體方面還是在客體方面都有很大局限性。
       
       香港土地資源的可持續(xù)發(fā)展亦很有限。土地資源可持續(xù)發(fā)展的首要意義在于農(nóng)業(yè)，即通過(guò)合理利用土地解決好當(dāng)代與后代人的吃飯問(wèn)題。而香港農(nóng)牧業(yè)早已消失，土地基本上全部用于環(huán)境和城市房地產(chǎn)，土地資源可提供的產(chǎn)品主要依靠從內(nèi)地或其他國(guó)家和地區(qū)輸入；香港政府制訂的土地政策主要是從當(dāng)前或近期內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的需要出發(fā)，基本上不必考慮可持續(xù)發(fā)展要求的所謂代際公平即后代人的土地資源需要問(wèn)題。此外，香港土地資源的緊缺主要是城市房地產(chǎn)用地的緊缺，但香港有能力以高昂的代價(jià)填海造地，而這種足以對(duì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成“抗辯”的作法，對(duì)我國(guó)內(nèi)地來(lái)說(shuō)是完全不可想象的。
       
       理論上不受或基本不受可持續(xù)發(fā)展約束的香港土地使用權(quán)出讓制度必然導(dǎo)致對(duì)土地資源的過(guò)度利用，而此種過(guò)度利用的表現(xiàn)形式與我國(guó)內(nèi)地或其他發(fā)展中國(guó)家那種濫占耕地、過(guò)度開墾、過(guò)度放牧不同，主要表現(xiàn)在過(guò)度地放任土地投機(jī)及由此造成的房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)上。土地投機(jī)損害了真正對(duì)土地使用迫切需求者的利益，特別是貧困者的土地生存利益，造成貧富差距加深，這實(shí)際上是對(duì)可持續(xù)發(fā)展要求的“代內(nèi)公平”的違背；泡沫經(jīng)濟(jì)則是對(duì)土地資源價(jià)值的一種“透支”，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)中的泡沫成分使土地資源價(jià)格高昂，為當(dāng)代的投機(jī)者帶來(lái)了巨大的利益，但泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅往往發(fā)生在一代人之后，或者是影響到下一代人，這實(shí)際上是對(duì)可持續(xù)發(fā)展要求的“代際公平”的違背。
       
       土地使用權(quán)有償出讓制度客觀上使房地產(chǎn)投機(jī)具有更大的空間，這種制度的不完善會(huì)使房地產(chǎn)投機(jī)具有更嚴(yán)重的社會(huì)危害性。首先，土地使用權(quán)的買賣不同于土地所有權(quán)的買賣、前者可以較小的代價(jià)取得，投機(jī)的成本和風(fēng)險(xiǎn)較后者小得多；其次，土地使用權(quán)的買賣較土地所有權(quán)買賣在法律規(guī)范的嚴(yán)格程度上要寬松得多，流轉(zhuǎn)的效率要高得多，更適合投機(jī)的要求。更重要的是，土地使用權(quán)有償出讓是與這種權(quán)利的壟斷直接聯(lián)系的，土地使用權(quán)的壟斷加劇了土地資源的緊缺，大房地產(chǎn)商利用雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在地產(chǎn)競(jìng)投中擠掉一般的競(jìng)爭(zhēng)者，又通過(guò)在般市控制地產(chǎn)股保持地產(chǎn)的高價(jià)值，取得地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)壟斷者的地位，土地使用權(quán)從政府壟斷轉(zhuǎn)為大房地產(chǎn)商壟斷，少數(shù)人從中得到暴利，而房地產(chǎn)消費(fèi)者則不得不承受高樓價(jià)的重負(fù)，這是香港長(zhǎng)期以來(lái)樓價(jià)居高不下的重要原因，也是形成香港泡沫經(jīng)濟(jì)的重要因素。
       
       （四）香港土地使用權(quán)出讓制度的制約機(jī)制
       
       土地使用權(quán)有償出讓制度之所以在香港存在和發(fā)展并取得巨大的成就，一方面是由于香港市場(chǎng)發(fā)育的健全和法制的較完備，另一方正是近年來(lái)對(duì)這種制度的待殊而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼魏头芍萍s機(jī)制，這使香港土地使用權(quán)出讓制度在一定意義上符合了可持續(xù)發(fā)展的基本要求。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)期的發(fā)展完善，香港房地產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)由決策、執(zhí)行、保障和監(jiān)督四個(gè)系統(tǒng)形成一個(gè)組織嚴(yán)密、分工明確、職責(zé)分明的體系，保證了決策的民主化、科學(xué)化和管理的集中與高效。香港房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)中的決策系統(tǒng)由三個(gè)決策性的委員會(huì)、兩個(gè)決策科以及若干咨詢機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)監(jiān)察一切有關(guān)土地發(fā)展事宜，以及研究和在原則上核準(zhǔn)有影響發(fā)展計(jì)劃或土地用途的建議；執(zhí)行系統(tǒng)由房屋署和屋宇地政署組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理一切有關(guān)全港土地和建筑事務(wù)；保障系統(tǒng)主要由田土注冊(cè)處，差餉物業(yè)估價(jià)署、土地審裁處等部門組成，其主要職能是保障政府對(duì)土地的所有權(quán)和公眾使用土地的業(yè)權(quán)，維持房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的正常秩序；監(jiān)督系統(tǒng)包括廉政公署對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)員監(jiān)督和房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的自我監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以保證法律、政策、官契、規(guī)劃和財(cái)政計(jì)劃等的實(shí)施。這種機(jī)構(gòu)上的高度完善將政府批地制度天然缺陷的危害降低到最小的程度。
       
       香港的土地問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)政治問(wèn)題。中英關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明和香港特別行政區(qū)基本法中部對(duì)香港土地問(wèn)題作出明確規(guī)定，雙方成立了專門的土地小組，其職責(zé)包括：就香港的土地問(wèn)題進(jìn)行磋商；監(jiān)察批出土地的數(shù)量和期限，以及批出土地所得收入的分配和使用情況等。這使香港的批地置于中方政治權(quán)力的嚴(yán)格監(jiān)管之下，主要是對(duì)土地資源的批出數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制，以保證今后的發(fā)展需要，包括可持續(xù)發(fā)展的需要。可以說(shuō)，世界上沒有哪項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度受到如此嚴(yán)格的政治監(jiān)管，這種機(jī)制在內(nèi)地不可能存在。事實(shí)上，在聯(lián)合聲明簽訂之后，香港地區(qū)的批地制度才更加規(guī)范和嚴(yán)避，中方對(duì)香港土地資源批出數(shù)量的控制是香港土地資源逐步具備可持續(xù)發(fā)展因素的重要保證。
       
       二、我國(guó)內(nèi)地土地使用權(quán)出讓制度與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的差距
       
       80年代以來(lái)，我國(guó)內(nèi)地借鑒了香港的土地使用權(quán)出讓制度，實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓即出讓制度，這對(duì)于改革傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下地產(chǎn)制度的弊端產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。
       
       在理論上，國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓制度與土地私有制相比較，應(yīng)當(dāng)更有利于保證土地資源的可持續(xù)利用，國(guó)家的有關(guān)政策可以通過(guò)各級(jí)政府對(duì)出讓土地使用權(quán)的數(shù)量和用途等方面的強(qiáng)有力控制得到落實(shí)。但另一方面，這種制度的本質(zhì)是促進(jìn)土地權(quán)利的商品化流轉(zhuǎn)，它的出發(fā)點(diǎn)首先是獲利而不是保護(hù)，在物權(quán)法缺位或不健全的情況下，土地使用權(quán)有償出讓制度在可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上尤其顯得先天不足。香港土地使用權(quán)出讓制度與可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)的各種弊端在我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中也都不同程度地反映出來(lái)，在某些方面甚至更為嚴(yán)重。
       
       可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略包含兩個(gè)原則或概念：“需要的概念，尤其是世界貧困人民的基本需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來(lái)考慮；限制的概念，技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來(lái)的需要的能力施加的限制”[1]曾一度嚴(yán)重干擾我國(guó)土地使用權(quán)制度的濫批地問(wèn)題和土地投機(jī)問(wèn)題，實(shí)際上是違背了可持續(xù)發(fā)展的限制原則；而目前嚴(yán)重困擾我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的損害房地產(chǎn)消費(fèi)者利益及賣樓難的問(wèn)題則是違背了可持續(xù)發(fā)展的需要原則。
       
       （一）濫批地問(wèn)題
       
       在香港，雖然也出現(xiàn)過(guò)政府濫批地的問(wèn)題，但批地權(quán)力集中在單一的主管部門，是名副其實(shí)的“一枝筆”，而且批地越來(lái)越受到嚴(yán)格的政治和法律制約。而在我國(guó)內(nèi)地，有批地權(quán)力的縣級(jí)以上主管部門數(shù)以千計(jì)，每一枝筆都是一塊相對(duì)獨(dú)立的利益，很難達(dá)到香港批地制度那樣的嚴(yán)格、公開和規(guī)范程度。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)龐大，行政費(fèi)用極為困難，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的客觀要求，無(wú)不促使各級(jí)政府廣開財(cái)源，而土地使用權(quán)出讓是其中利益最豐厚、操作最簡(jiǎn)便的財(cái)源，雖然中央極力加以控制，但地方批地的熱情難以降溫，只要有市場(chǎng)需求，濫批地的現(xiàn)象就難以杜絕。在市場(chǎng)發(fā)育不健全、法制欠完善的情下，這種制度更容易導(dǎo)致濫批地的局面。
       
       據(jù)統(tǒng)計(jì)。截至1994年末，全國(guó)共出讓土地使用權(quán)4.4萬(wàn)宗，各地政府共收土地出讓金1231億元，一些城市和地區(qū)，賣地的收入相當(dāng)于自身財(cái)政收入的1／4到l／2，所謂“北海模式”提出了“以土地生財(cái)，以財(cái)興市”的口號(hào)。到1992年全國(guó)房地產(chǎn)投資總額732億元，僅夠開發(fā)732平方公里、而同期批地?cái)?shù)量卻高達(dá)1.5萬(wàn)平方公里，供大于求的批地比例不僅沒有使批地者的熱情降低，卻形成爭(zhēng)相殺價(jià)的局面，西南某大城市，有五六處開發(fā)區(qū)剛跟外商立下意向性協(xié)議，外商僅交付了三五萬(wàn)元，便圈走了一大片土地。福建省一些地方領(lǐng)導(dǎo)竟然先把農(nóng)地空出來(lái)，鋪上沙子，為的是表明誠(chéng)意，誘惑外商前來(lái)買地，由于沒人來(lái)買，只好閑置起來(lái)曬太陽(yáng)，從福州到廈門全長(zhǎng)300多公里，凡有拼地的地方，幾乎都是這種荒蕪的“太陽(yáng)工程”。一些政府部門如此熱衷于批地，達(dá)到了令人難以理解的程度。
       
       （二）土地投機(jī)問(wèn)題
       
       商業(yè)投機(jī)有成為我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的主流之勢(shì)，據(jù)報(bào)導(dǎo)，我國(guó)土地出讓金加上市政配套費(fèi)只占房?jī)r(jià)不足10％的比例，而相比之下，房地產(chǎn)投機(jī)的行情卻持續(xù)飚升，目前北京二環(huán)以內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)已達(dá)到每建筑平方米2500元之多。這個(gè)數(shù)字完全是那些炒地皮、倒項(xiàng)目的投機(jī)商的獲取的暴利，而與拆遷、通平及國(guó)有土地出讓金等合理的開發(fā)成本沒有任何關(guān)系。北京三環(huán)以內(nèi)的開發(fā)項(xiàng)目中，所謂項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓費(fèi)即占總開發(fā)成本的30％以上，而全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)平均利潤(rùn)率只有3.7％。投機(jī)暴利與微薄的平均利潤(rùn)之比，造成了房地產(chǎn)開發(fā)商們經(jīng)營(yíng)心理的扭曲，大部分房地產(chǎn)企業(yè)把經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)和重點(diǎn)放在了項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的投機(jī)行為上。有關(guān)入士分析，北京700多家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，真正在搞開發(fā)的充其量不到30％，70％以上的企業(yè)都在倒項(xiàng)目[2].在房地產(chǎn)投機(jī)問(wèn)題上，我國(guó)內(nèi)地近年來(lái)房地產(chǎn)投機(jī)以“炒地皮”、“倒項(xiàng)目”形式為主。這種投機(jī)就其罪惡程度而言，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了香港以合法形式進(jìn)行的地產(chǎn)投機(jī)。
       
       造成土地投機(jī)的第一個(gè)原因是，土地使用權(quán)出讓制度中的土地一級(jí)市場(chǎng)政府壟斷，及與之相關(guān)的政企之間難以理清的關(guān)系。一些本來(lái)就是從政府部門派生出來(lái)的行政性公司或黨政軍部門開辦的各種公司，及受到一些權(quán)力者偏愛的各色人等，組成了一支龐大的土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷大軍，他們以極低的價(jià)格甚至是無(wú)償?shù)厝〉猛恋厥褂脵?quán)，爾后再轉(zhuǎn)手將土地使用權(quán)投向地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)從中牟利。第二個(gè)原因是在土地使用權(quán)有償出讓制度中，事實(shí)上又以協(xié)議批地方式為主。這更容易助長(zhǎng)地產(chǎn)投機(jī)。我國(guó)法律規(guī)定的土地使用權(quán)出讓方式本應(yīng)以拍賣和招標(biāo)方式為主，而以協(xié)議方式作為補(bǔ)充，然而在許多地方包括北京市，90％以上的批地均采取協(xié)議出讓方式，而且此種方式早已突破了法定的限制范圍，成為大部分商業(yè)用地的取得途徑。所謂雙方協(xié)議，實(shí)際上就是規(guī)避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，難免私下授受的黑箱作業(yè)，難免行政權(quán)力與商業(yè)利益的壟斷性結(jié)合，這就為地產(chǎn)投機(jī)大開了方便之門。
       
       （三）損害消費(fèi)者利益
       
       可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的“需要概念”在房地產(chǎn)業(yè)中表現(xiàn)為人民群眾基本住房需要的利益，在法律上主要表現(xiàn)為消費(fèi)者利益。對(duì)房地產(chǎn)消費(fèi)者利益的保護(hù)是一個(gè)較新型的法律范疇。國(guó)際上兩個(gè)著名的消費(fèi)者保護(hù)法的淵源《斯特拉斯堡公約》和《產(chǎn)品責(zé)任指令》均明確規(guī)定產(chǎn)品指動(dòng)產(chǎn)而不包括不動(dòng)產(chǎn)。因而長(zhǎng)期以來(lái)許多國(guó)家都不將房地產(chǎn)作為產(chǎn)品或消費(fèi)品對(duì)待，亦不將其納入消費(fèi)者保護(hù)法的調(diào)整范圍。此外，一般說(shuō)來(lái)，消費(fèi)者保護(hù)法上的消費(fèi)者是指公民個(gè)人。我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局1985年的《消費(fèi)品使用說(shuō)明總則》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“消費(fèi)者——為滿足個(gè)人或家庭的生活需要而購(gòu)買、使用商品或服務(wù)的個(gè)體社會(huì)成員”：“把消費(fèi)者限于個(gè)體社會(huì)成員，這國(guó)際上通行的做法”[3].但現(xiàn)實(shí)生活中房地產(chǎn)這種特殊產(chǎn)品的消費(fèi)既包括公民，也包括法人。事實(shí)上，我國(guó)大量商品房銷售都是通過(guò)社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買后，再由單位向其內(nèi)部成員個(gè)人銷售的，因而社會(huì)集體的所謂法人消費(fèi)往往包括公民個(gè)人的消費(fèi)。由于近年來(lái)侵害房地產(chǎn)消費(fèi)者利益的情況日益嚴(yán)重，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和消費(fèi)者保護(hù)法的發(fā)展，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)中消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)正在突破傳統(tǒng)的消費(fèi)者保護(hù)概念范疇。
       
       房地產(chǎn)消費(fèi)利益與土地所有者利益的關(guān)系具有利益沖突的一面。這種沖突是通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)間接發(fā)生的：地價(jià)越高房?jī)r(jià)也越高，消費(fèi)者負(fù)擔(dān)也就越重。此外、土地所有者對(duì)高利潤(rùn)房地產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目的追求，使一般住宅所需的土地供給得不到保證，從而損害了大多數(shù)房地產(chǎn)消費(fèi)者的利益。
       
       我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展所付出的代價(jià)是：批地?cái)?shù)量多，國(guó)家地產(chǎn)收益少；地產(chǎn)投機(jī)者多，真正從事投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)者少；土地批出的和浪費(fèi)的多，真正投資到位和建成投入使用的少；房地產(chǎn)利益結(jié)構(gòu)中商業(yè)利益多，國(guó)家利益和消費(fèi)者利益受到侵害而減少；房地產(chǎn)企業(yè)中熱衷于炒地皮、倒項(xiàng)目的多，真正搞開發(fā)建設(shè)的少；房地產(chǎn)商業(yè)利益中投機(jī)利益多，合理的商業(yè)利潤(rùn)少；建成的樓宇中空置的多，售出的少；房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)中泡沫多，實(shí)際效益少。這種代價(jià)與《中國(guó)2l世紀(jì)議程》提出的以較低的資源代價(jià)保持可持續(xù)增長(zhǎng)的要求差距極大，要想保持我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，上述問(wèn)題非解決不可。
       
       三、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于完善我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度的要求
       
       （一）加強(qiáng)對(duì)土地資源的物權(quán)法保護(hù)
       
       《中國(guó)2l世紀(jì)議程》關(guān)于改革自然資源管理體系的主要目標(biāo)規(guī)定，“明確政府、企業(yè)和個(gè)人在自然資源的所有權(quán)和開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的權(quán)利與義務(wù)”：“根據(jù)強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，完善有關(guān)自然資源管理和保護(hù)的現(xiàn)行法律和管理制度”。關(guān)于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的行動(dòng)方案中規(guī)定，“建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行資源所有權(quán)與使用權(quán)分離，以及資源的有償使用和轉(zhuǎn)讓”。
       
       總的來(lái)說(shuō)，土地皮用權(quán)出讓制度在對(duì)土地資源的利用特別是商品化開發(fā)方面較為積極，保護(hù)功能則相對(duì)較為次要；而物權(quán)法特別是土地所有權(quán)制度則在土地商品化問(wèn)題上較為保守，對(duì)土地資源保護(hù)的功能較為強(qiáng)烈。
       
       香港土地使用權(quán)出讓制度局限性的一個(gè)重要原因是基于歷史原因形成的土地所有權(quán)制度事實(shí)上的缺位；我國(guó)內(nèi)地土地資源保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)是以行政法規(guī)范為主，而民法物權(quán)法的保護(hù)不夠完善，與興旺紅火的土地使用權(quán)出讓制度相比，物權(quán)制度顯得比較單薄，二者關(guān)系有嫌失衡。因此，盡快制訂物權(quán)法，對(duì)于保證土地資源的可持續(xù)發(fā)展已成為當(dāng)務(wù)之急。此外，明確政府、企業(yè)和個(gè)人在自然資源的所有權(quán)和開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的基本權(quán)利與義務(wù)，也必須以物權(quán)法為本，借此對(duì)土地使用權(quán)出讓制度的行政主導(dǎo)因素予以必要的制約。
       
       （二）完善土地使用權(quán)制度
       
       《中國(guó)2l世紀(jì)議程》規(guī)定。“為更有效地管理自然資源，組織力量實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)刺激手段，同時(shí)考慮社會(huì)的公平分配”：“建立一種政府與社會(huì)相結(jié)合的連續(xù)監(jiān)督體系，鼓勵(lì)公眾參與自然資源的持續(xù)管理活動(dòng)”：“建立自然資源的地區(qū)和部門開艾利用規(guī)劃分配機(jī)制，尤其是中長(zhǎng)期資源分配機(jī)制”。
       
       完善我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度的一個(gè)重要方面是強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的“限制”和“需要”原則，為此應(yīng)對(duì)《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》等現(xiàn)行法律中的有關(guān)制度進(jìn)行必要的修改，引入可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。同時(shí)要學(xué)習(xí)和借鑒香港土地使用權(quán)出讓制度及《消費(fèi)者保護(hù)法》中公眾參與的政府與社會(huì)相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，將土地使用權(quán)出讓制度對(duì)可持續(xù)發(fā)展可能造成的不利降至最低程度。
       
       （三）拓展視野，更廣泛地學(xué)習(xí)和借鑒世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
       
       可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，包含了許多保護(hù)自然資源先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這是香港模式所無(wú)法比擬的。我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度日前仍主要囿于香港模式，可持續(xù)發(fā)展因素較受局限，因而我們?cè)谟^念上應(yīng)有所更新。
       
       在所有權(quán)和利用權(quán)問(wèn)題上，雖然目前國(guó)際上的總趨勢(shì)是重利用權(quán)而對(duì)傳統(tǒng)的所有權(quán)絕對(duì)性、排他性予以必要的修正，但傳統(tǒng)所有權(quán)理論的價(jià)值并未喪失，特別是其對(duì)自然資源保護(hù)的基礎(chǔ)性作用是其他法律制度所難以取代的。與我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)制度中土地使用權(quán)一統(tǒng)天下形成對(duì)照的是，許多大陸法國(guó)家和地區(qū)物權(quán)法在房地產(chǎn)制度中的豐富多采。實(shí)踐證明，對(duì)不同的使用者賦予不同性質(zhì)的土地權(quán)利（包括物權(quán)和債權(quán)）是十分必要的。一些普通法國(guó)家也意識(shí)到這一點(diǎn)，例如，美國(guó)雖然屬于普通法系，但其唯獨(dú)在土地所有權(quán)問(wèn)題上與其他普通法國(guó)家不同，不僅引入了大陸法土地所有權(quán)的概念，而且在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)行土地發(fā)展權(quán)制度，通過(guò)國(guó)家對(duì)土地使用方向的控制，有效地保護(hù)土地資源。此外，美國(guó)政府取得的大量地產(chǎn)收益并非以增量開發(fā)土地資源的出讓為途徑，而是以稅收為主要形式的存量土地資源利用為途徑。在這兩個(gè)方面，美國(guó)與香港模式迥然不同，卻顯然更有利于土地資源的可持續(xù)利用。
       
       注釋：
       
      篇（9）
       
       （一）我國(guó)建設(shè)用地的計(jì)劃管理模式
       
       我國(guó)建設(shè)用地實(shí)行的計(jì)劃管理，主要是通過(guò)實(shí)施土地利用總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱土地規(guī)劃)和年度土地利用計(jì)劃(以下簡(jiǎn)稱土地計(jì)劃)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般規(guī)定了較長(zhǎng)時(shí)段（比如10―15年）內(nèi)一個(gè)地區(qū)可以新增的建設(shè)用地總量，并在空間上落實(shí)到具體地塊。具體而言，新增建設(shè)用地的規(guī)模主要取決于所謂的建設(shè)占用耕地“規(guī)劃指標(biāo)”，因?yàn)閺慕y(tǒng)計(jì)來(lái)看，大多數(shù)地區(qū)新增建設(shè)用地占用的主要地類是耕地。原則上講，一個(gè)地區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)實(shí)際新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量不僅不能超過(guò)“規(guī)劃指標(biāo)”總量，而且也必須符合土地規(guī)劃的空間布局。在符合土地規(guī)劃的前提下，年度土地計(jì)劃則規(guī)定了一個(gè)地區(qū)當(dāng)年可新增的建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量。
       
       為了實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”，中央政府還將規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)充耕地總量下達(dá)到各省區(qū)，因此如果某地區(qū)補(bǔ)充耕地潛力不足，建設(shè)占用耕地就會(huì)從規(guī)模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加、不能減少。原國(guó)家土地管理局下達(dá)至各省區(qū)的早期方案中是嚴(yán)格依據(jù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的原則，要求各省到規(guī)劃期末實(shí)現(xiàn)凈增耕地。但國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》將耕地保有量調(diào)整為192015萬(wàn)畝，比1996年底現(xiàn)狀耕地減少3045萬(wàn)畝，這可能是因?yàn)椴糠稚鷳B(tài)退耕和災(zāi)毀的耕地減少指標(biāo)最終未納入占補(bǔ)平衡方案，相應(yīng)地中央政府下達(dá)到各省區(qū)的補(bǔ)充耕地量均超過(guò)各省區(qū)的建設(shè)占用耕地指標(biāo)，但低于耕地減少量。
       
       綜上所述，建設(shè)占用耕地量(“規(guī)劃指標(biāo)”)、補(bǔ)充耕地量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)是1997―2010年土地規(guī)劃的核心指標(biāo)。這三個(gè)指標(biāo)一旦確定，一個(gè)地區(qū)未來(lái)新增建設(shè)用地總量和空間布局就被確定下來(lái)。而每個(gè)年度能夠新增的建設(shè)用地量則由年度土地計(jì)劃來(lái)決定。
       
       （二）浙江省1997―2010年土地規(guī)劃指標(biāo)分解
       
       首先，和全國(guó)各省區(qū)一樣，浙江省全覆蓋的土地規(guī)劃于1999年獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并開始實(shí)施。規(guī)劃期限是1997―2010年。1997年啟動(dòng)的這輪土地規(guī)劃的一個(gè)特點(diǎn)是重要的控制性規(guī)劃指標(biāo)，如基本農(nóng)田保護(hù)面積、規(guī)劃期內(nèi)耕地減少量、補(bǔ)充耕地量，以及耕地保有量均由中央以自上而下的方式下達(dá)到各省區(qū)，然后由各省逐級(jí)分解下達(dá)，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地規(guī)劃是土地規(guī)劃實(shí)施和管理的基礎(chǔ)性規(guī)劃，是建設(shè)用地審批過(guò)程中判斷農(nóng)轉(zhuǎn)用面積和空間布局是否符合規(guī)劃的直接依據(jù)。
       
       其次，中央政府下達(dá)給浙江省的基本農(nóng)田保護(hù)面積為2711萬(wàn)畝。參照中央政府下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的方法，浙江省下達(dá)到各地市的基本農(nóng)田保護(hù)面積也大致占各地級(jí)市當(dāng)年耕地面積的85%左右，差異不超過(guò)2%。實(shí)際上，雖然大致按照一個(gè)比例分配基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的方法未考慮到各地的耕地資源稟賦、未來(lái)建設(shè)用地需求，以及保護(hù)基本農(nóng)田的邊際機(jī)會(huì)成本上巨大差別，但由于保護(hù)基本農(nóng)田的邊際成本在技術(shù)上很難測(cè)度，特別是如果不按照相近比例分配基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)會(huì)遇到來(lái)自市、縣地方政府的巨大壓力，因此大致同比例的分配方法因其技術(shù)簡(jiǎn)便和行政阻力較小而被采用。
       
       第三，中央下達(dá)到浙江省的補(bǔ)充耕地量為116萬(wàn)畝，比建設(shè)占用耕地指標(biāo)多出16萬(wàn)畝。按照“占補(bǔ)平衡”的原則，浙江省下達(dá)到各地市的補(bǔ)充耕地量是與建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)基本掛鉤的。
       
       （三）現(xiàn)行建設(shè)用地計(jì)劃管理模式與浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾
       
       浙江是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，城市化和工業(yè)化速度最快的省份之一。由于1999年中央下達(dá)給浙江省的“規(guī)劃指標(biāo)”和逐年下達(dá)的“計(jì)劃指標(biāo)”偏緊，在現(xiàn)行剛性約束很強(qiáng)的土地計(jì)劃管理體制下，浙江省的建設(shè)用地實(shí)際需求很難得到滿足。表現(xiàn)為：在規(guī)劃指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)總量上，無(wú)法滿足快速增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求。在空間布局上，規(guī)劃的新增建設(shè)用地在空間上與實(shí)際需要也不完全匹配。在補(bǔ)充耕地量上，由于補(bǔ)充耕地量與建設(shè)占用耕地量掛鉤，使耕地補(bǔ)充潛力較小而用地量較大的地區(qū)很難達(dá)到“占補(bǔ)平衡”的要求。
       
       顯然，以建設(shè)占用耕地的“規(guī)劃指標(biāo)”、“補(bǔ)充耕地量”和“基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)”為三個(gè)基本要素的土地規(guī)劃，和年以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用“計(jì)劃指標(biāo)”為基本要素的年度土地計(jì)劃構(gòu)成的一整套土地利用計(jì)劃管理模式，是非常嚴(yán)格的。
       
       二、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”
       
       當(dāng)土地規(guī)劃的主要控制性指標(biāo)在較少考慮各地建設(shè)用地實(shí)際需求的情況下，自上而下層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，就會(huì)出現(xiàn)快速工業(yè)化、城市化地區(qū)在建設(shè)用地供給上嚴(yán)重不足，同時(shí)其基本農(nóng)田保護(hù)和耕地占補(bǔ)任務(wù)難以落實(shí)的現(xiàn)象。但這里的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，由于作為指標(biāo)分配者的上級(jí)政府與下級(jí)政府乃至用地單位，存在用地需求和非農(nóng)用地邊際產(chǎn)出方面的信息不對(duì)稱，要從經(jīng)濟(jì)上按照各地實(shí)際需求來(lái)有效率分解規(guī)劃指標(biāo)非常難以操作，這是因?yàn)橄录?jí)政府和用地單位都有激勵(lì)高報(bào)用地需求；同時(shí)，即使上級(jí)政府按照一定的客觀指標(biāo)去進(jìn)行多指標(biāo)加權(quán)分解，不僅在技術(shù)上容易引起爭(zhēng)議，而且很容易引致下級(jí)政府的政治阻力。任何分配方案都可能被認(rèn)為是厚此薄彼并可能造成各地發(fā)展機(jī)會(huì)的不公平。
       
       （一）區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策
       
       區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第一個(gè)維度是引入“折抵指標(biāo)”和“復(fù)墾指標(biāo)”。所謂“折抵指標(biāo)”是指經(jīng)過(guò)土地整理新增有效耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)。“復(fù)墾指標(biāo)”的概念提出“對(duì)按規(guī)劃集中遷建的農(nóng)村居民點(diǎn)和工業(yè)企業(yè)，已經(jīng)退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農(nóng)用地，作為新的建設(shè)用地”。折抵與復(fù)墾指標(biāo)雖類似計(jì)劃指標(biāo)，但從地方政府的使用角度來(lái)看卻要優(yōu)于計(jì)劃指標(biāo)。這是因?yàn)橛?jì)劃指標(biāo)具有時(shí)效性，如果當(dāng)年未用則過(guò)期作廢。但在折抵指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo)的使用上，浙江省創(chuàng)造性地建立了土地整理折抵指標(biāo)庫(kù)和建設(shè)用地復(fù)耕指標(biāo)庫(kù)，折抵指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo)如同銀行存折里的資金一樣，可不斷積累并分年度支取，不存在當(dāng)年沒有使用完就作廢的問(wèn)題。
       
       區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第二個(gè)維度是“待置換用地區(qū)”和“基本農(nóng)田集中置換政策”。雖然“待置換用地區(qū)”概念的引入擴(kuò)大了規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)，但“待置換用地區(qū)”原來(lái)的規(guī)劃用途大部分是一般農(nóng)田，而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃編制時(shí)將日后可能會(huì)建設(shè)占用的那部分耕地劃入了“基本農(nóng)田”，那么就無(wú)法劃入“待置換用地區(qū)”，從而依然無(wú)法進(jìn)行建設(shè)占用。
       
       （二）跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易
       
       雖然“折抵、復(fù)墾指標(biāo)”、“待置換用地與基本農(nóng)田集中置換政策”等一系列 “區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”政策的引入可以增加建設(shè)占用耕地量，但仍然存在一個(gè)跨區(qū)域不平衡的問(wèn)題。在浙江經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地市，如杭州、寧波，以及部分特別發(fā)達(dá)的縣市，如義烏、樂(lè)清、瑞安、東陽(yáng)和紹興越城區(qū)等地，建設(shè)用地需求遠(yuǎn)超過(guò)省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些地區(qū)土地整理、復(fù)墾的潛力卻低于全省平均水平。因此它們通過(guò)本地土地整理可獲折抵、復(fù)墾指標(biāo)量非常有限；其次，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)是在1999年批準(zhǔn)的土地規(guī)劃中明確下來(lái)的，而在一些建設(shè)用地需求較大、土地整理新增耕地潛力很少的發(fā)達(dá)地區(qū)，由于新增基本農(nóng)田很少，往往無(wú)法通過(guò)基本農(nóng)田集中置換的方式增加待置換用地區(qū)面積，從而限制了其新增建設(shè)用地空間；最后，還有一個(gè)不同地區(qū)都需要滿足“耕地占補(bǔ)平衡”要求的問(wèn)題。常見的矛盾依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速地區(qū)建設(shè)占用耕地量大，但補(bǔ)充耕地潛力卻較小，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況正好相反。
       
       為了破解上述問(wèn)題，浙江省創(chuàng)造性地引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代保”和“易地補(bǔ)充耕地”三個(gè)具有可操作性的概念，實(shí)現(xiàn)了“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”。
       
       三、結(jié)論與討論
       
      篇（10）
       
       1前言
       
       伴隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，農(nóng)村的土地制度變革也在不斷加快，而在這項(xiàng)特殊的改革進(jìn)程中，關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度的改革則是很新，也是最為關(guān)鍵的“瓶頸”制約因素。如果做不好這項(xiàng)工作的話，不僅僅有可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的切身利益受到侵害，同時(shí)也會(huì)在某種程度上影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此可見，關(guān)于“新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的探討與分析顯得尤為重要。
       
       2新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究
       
       2.1當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所面臨的困境分析
       
       從當(dāng)前所了解的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度主要面臨著如下困境：
       
       2.1.1　土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠具體、清晰。清晰、明確的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以說(shuō)是土地產(chǎn)權(quán)制度的根本和關(guān)鍵所在，有了清晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就意味著行為主體與土地的財(cái)產(chǎn)關(guān)系之間有了清晰的界定。這種界定不僅僅具有法律意義，同時(shí)在現(xiàn)實(shí)中也是可以實(shí)際操作的。目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中最為關(guān)鍵的就在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，雖然在《土地管理法》中明確說(shuō)明：農(nóng)村的土地是屬于集體的，但是并未就“集體”的概念進(jìn)行清晰的界定。這樣就導(dǎo)致集體不是一個(gè)具有法律意義的組織，僅僅是全部農(nóng)民的集合體，成為一個(gè)合成的名詞，這樣就很難有效發(fā)揮所有權(quán)的主體，進(jìn)而導(dǎo)致某種程度的混亂。如果不盡快解決我國(guó)土地制度中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題，土地產(chǎn)權(quán)的改革就無(wú)法順利推進(jìn)，更是無(wú)法真正適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的實(shí)際需求。
       
       2.1.2　政府非法行為對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的侵害。在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，并沒有就建設(shè)用地項(xiàng)目進(jìn)行明確地界定，具體來(lái)說(shuō)，就是哪些項(xiàng)目用地是為了公共利益的需要，哪些建設(shè)項(xiàng)目用地并非基于公共利益的需求，這樣就很容易導(dǎo)致的一些非法行為，這也是現(xiàn)實(shí)中無(wú)論是國(guó)家的重點(diǎn)建設(shè)，還是個(gè)體的企業(yè)用地，從國(guó)家到企業(yè)，從單位到個(gè)人，只要是投資主體要進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，只要是需要占用集體的土地，就會(huì)動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，這樣就勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益造成不同程度的侵害。
       
       2.1.3　土地流轉(zhuǎn)缺乏完善的法律保障體系。從我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系來(lái)看，基本沒有關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的中央立法，地方規(guī)章制度更是缺乏。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加快，農(nóng)民越來(lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到土地的重要價(jià)值，在旺盛的市場(chǎng)需求下，受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，逐漸形成了自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地隱形市場(chǎng)，形式的多樣化，甚至是私下的土地轉(zhuǎn)讓行為，埋下了產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患，同時(shí)也大大增加了土地管理的難度。
       
       2.1.4　中介組織的不健全導(dǎo)致信息流通不暢。目前，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)尚且沒有完整統(tǒng)一的中介組織，這樣就很容易導(dǎo)致有的農(nóng)民有意向轉(zhuǎn)讓土地的一項(xiàng)，但是卻無(wú)法及時(shí)找到合適的受讓方，這樣不僅僅增加了土地流轉(zhuǎn)的困難，同時(shí)也導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)成本的增加。
       
       2.2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體分析
       
       2.2.1　土地的配置方式與土地增值。從整體層面來(lái)看，無(wú)論是資本，還是勞動(dòng)力，亦或是土地或者是技術(shù)，都是可能Udine農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)的生產(chǎn)產(chǎn)生重要影響的因素。土地是一種極為稀缺的資源，不僅僅對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，同時(shí)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)而言，也是重要的載體，因此，明確土地的增值方式尤為重要。提及土地的增值方式，主要有兩種，一種就是通過(guò)對(duì)土地用途的改變，使其在產(chǎn)值更高行業(yè)更好地發(fā)揮積極效能；另外一種就是土地的用途并不發(fā)生任何改變，只是用資本投入和技術(shù)投入的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地?cái)?shù)量投入，根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)土地單位面積產(chǎn)值的提升，并最終實(shí)現(xiàn)土地的增值。但是，需要注意的是，第二種土地增值的方式，目前在實(shí)施的過(guò)程中有一定的困難。由于受到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)局限性的影響，現(xiàn)行的在很大程度上限制了高效工業(yè)和農(nóng)業(yè)深加工的發(fā)展。換句話說(shuō)，要想實(shí)行第二種土地增值方式，必須進(jìn)一步深化土地制度改革，首先就要盡快解決土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題，用先進(jìn)的現(xiàn)代化的公司經(jīng)營(yíng)制度對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行管理。綜上所述，我們可以看出，兩種土地增值方式相比，第二種增值方式在實(shí)際操作過(guò)程中面臨的困難更大，但是效果卻更加理想。
       
       2.2.2　土地增值的收益分配。與土地的增值方式相比，土地增值的收益分配同樣有兩種不同的形式表現(xiàn)。第一種形式就是國(guó)家對(duì)農(nóng)村的集體土地實(shí)行征用，然后實(shí)現(xiàn)到國(guó)有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，使其產(chǎn)生一定的增值收益，這也是目前最為普遍一種收益分配方式；另外一種分配方式就是農(nóng)民集體將土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地或者是集體將土地的使用權(quán)出租或者轉(zhuǎn)讓。
       
       3結(jié)語(yǔ)
       
       綜上所述，我們不難看出，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，土地在農(nóng)民生活中所占的地位呈現(xiàn)出顯著的下降趨勢(shì)。但是，我們依然要客觀地認(rèn)識(shí)到：土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活中的重要地位和積極意義，進(jìn)而加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度的改革，切實(shí)保障農(nóng)民的切實(shí)利益，充分發(fā)揮農(nóng)村土地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。
       
       作者:趙得萍 單位:湟源縣和平鄉(xiāng)人民政府
       
       參考文獻(xiàn):
       
      篇（11）
       
       改革和完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度已備受學(xué)界重視。筆者認(rèn)為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發(fā)展、團(tuán)體主義色彩極強(qiáng)的合有權(quán)制度與我國(guó)集體土地所有權(quán)制度有很多相似之點(diǎn)。它在確保堅(jiān)持社會(huì)主義公有制前提下，使我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰化：農(nóng)民真正擁有集體土地所有權(quán)，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會(huì)福利保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。借鑒普通法合有權(quán)制度對(duì)我國(guó)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行合理再造，是完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度之必然選擇。
       
       一、普通法合有權(quán)制度及其法律特征
       
       在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當(dāng)于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權(quán)形式”。它系指數(shù)人平等的、永不分割的對(duì)不動(dòng)產(chǎn)整體所享有的所有權(quán)，其中若有合有人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權(quán)制度。由于“全部土地所有權(quán)都直接或間接源于王權(quán)這種觀點(diǎn)在英格蘭很早就被接受”，“甚至現(xiàn)在英國(guó)的土地法也基于這種推論，即認(rèn)為英國(guó)的全部土地歸國(guó)王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權(quán)利”。所以，在談及土地時(shí)，合有與共有“則使用聯(lián)合租佃和按份租佃這樣的術(shù)語(yǔ)，但這是用來(lái)指自由保有地產(chǎn)所有人，與租賃法毫不相干。”可見，從英國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的歷史發(fā)展及其本身特征考察，英國(guó)財(cái)產(chǎn)法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實(shí)為英國(guó)土地所有權(quán)之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國(guó)內(nèi)譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國(guó)土地產(chǎn)權(quán)之共有權(quán)制度的應(yīng)有之義。所以說(shuō)，合有是普通法所特有的所有權(quán)形式。
       
       普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來(lái)，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團(tuán)體主義之法制，而羅馬法為個(gè)人主義之法制，所以，經(jīng)羅馬法繼受后，其中，“總有團(tuán)體轉(zhuǎn)化為法人，總有權(quán)成為法人之單獨(dú)所有權(quán)”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態(tài)”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態(tài)之中。另一方面，因11世紀(jì)諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團(tuán)體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨(dú)立發(fā)展之道路，即將其中總有與合有融合改造發(fā)展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統(tǒng)之一。隨著歐洲大陸王權(quán)被削弱，因而缺乏一個(gè)穩(wěn)定而強(qiáng)有力的中央集權(quán)，團(tuán)體主義便分崩離析；可是王權(quán)的作用在英國(guó)卻得到加強(qiáng)，致使這種在歐洲大陸發(fā)展起來(lái)的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國(guó)普通法傳統(tǒng)中得到發(fā)揚(yáng)光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對(duì)地比較最純的日耳曼法現(xiàn)代版。”
       
       在英國(guó)，關(guān)于合有法制之歷史可追溯到中世紀(jì)的所謂概念主義。1066年諾曼底征服英格蘭后，遂將大量的土地交給有錢人（所謂的承租人），條件是他們必須提供一定人數(shù)的騎士每年服役40天。然后，作為封建領(lǐng)主的承租人將土地交給那些騎士（所謂的佃戶）并以他們的名義保有該土地。騎士們作為合有人對(duì)土地享有合有權(quán)-在英國(guó)法中創(chuàng)造了一個(gè)抽象的概念：即地產(chǎn)（TheEstate）權(quán)。法律力圖使地產(chǎn)權(quán)在數(shù)人共享的情況下永不分割，完整無(wú)缺，以維護(hù)封建義務(wù)。“于是就創(chuàng)立了一個(gè)假設(shè)：合有-即生存合有人的聯(lián)合所有權(quán)。它始終保持整個(gè)地產(chǎn)為生存的合有人享有，不因繼承、轉(zhuǎn)讓等而被分割。其突出特征就是在合有中生者對(duì)死者名下的地產(chǎn)享有權(quán)利。”所有權(quán)的這種形式使人想起法國(guó)的養(yǎng)老儲(chǔ)金會(huì)，任何人不得繼承死去的合有人，權(quán)利永遠(yuǎn)屬于還生存著的人。
       
       直到亨利八世才通過(guò)法令強(qiáng)制地產(chǎn)予以分割。但隨著封建制度的衰微，合有扮演了一個(gè)新的角色，即藉以創(chuàng)設(shè)用益權(quán)制度，它同樣維護(hù)生者對(duì)死者名下地產(chǎn)的權(quán)利亦即生存者權(quán)（Survivorship）。具有諷刺意味的是，法律創(chuàng)設(shè)合有權(quán)制度的初衷是用來(lái)維護(hù)封建義務(wù)，在用益權(quán)制度中卻成了逃避封建義務(wù)的手段。地產(chǎn)權(quán)人為受益人（BeneficialOwner）利益把地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個(gè)受托人（LegalOwners）合有，倘有受托人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加給其他受托人，其義務(wù)也因死亡不發(fā)生繼承而消失，從而使受益人得以逃脫繁重的封建義務(wù)。隨后，這種合有權(quán)制度設(shè)計(jì)亦為現(xiàn)代信托制度所繼受和發(fā)展。在美國(guó)所有的州信托法中，受托管理人還是像古老的用益權(quán)制度中的受托人一樣，被假定為合有人而享有權(quán)利。若數(shù)個(gè)受托管理人中某個(gè)人死亡，其權(quán)益不會(huì)因其死亡而轉(zhuǎn)移到他的繼承人手中，而是自動(dòng)地授予給活著的人。如果將數(shù)個(gè)受托人視作一個(gè)委員會(huì)，所發(fā)生的一切就是委員會(huì)中一個(gè)成員消失了，而其他人則繼續(xù)進(jìn)行下去，就像他依然存在一樣。
       
       總之，“這一古老的合有權(quán)制度歷經(jīng)了封建社會(huì)，及隨后的商業(yè)、工業(yè)和社會(huì)革命。因此，沒有理由認(rèn)為它的存在和發(fā)展會(huì)受到隨之而來(lái)的技術(shù)革命的威脅。這種驚人的法律穩(wěn)定性表明：合有權(quán)制度，至少其維護(hù)生存者權(quán)的根本特征能夠滿足某些永久的社會(huì)需要。”
       
       關(guān)于合有權(quán)制度的基本法理，最早見于十五世紀(jì)托馬斯。利特爾頓的《論保有》。它是關(guān)于英國(guó)法律的最早的印刷本，系用法語(yǔ)寫成。因?yàn)橹Z曼征服后的數(shù)個(gè)世紀(jì)法官們依然一如既往地使用法文法律術(shù)語(yǔ)（LawFrench）。20世紀(jì)前期的判例則通常是根據(jù)愛德華。科克的17世紀(jì)評(píng)論。而今天法官解決有關(guān)合有的爭(zhēng)議則大都參照寫于18世紀(jì)中期的布萊克斯通的《英國(guó)法律評(píng)論》中關(guān)于合有的四同原則：即同一時(shí)間、共同占有、相同權(quán)利、相同利益。縱覽歷史上各家之基本法理，合有權(quán)制度與其他共有權(quán)形式相比較具有如下法律特征：
       
       第一，權(quán)利之平等性與統(tǒng)一性。合有是各合有人平等地、不分份額地對(duì)全部財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)形式，它只存在一個(gè)權(quán)屬，具有平等性與統(tǒng)一性。此點(diǎn)區(qū)別羅馬法的分別共有：系指各共有人按其應(yīng)有份額對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)，其每一份額上都存在一個(gè)單獨(dú)的所有權(quán)，各共有人得自由處分，隨時(shí)請(qǐng)求分割出其應(yīng)有之份額，具有差別性與獨(dú)立性。
       
       第二，客體之永不分割性，合有是在財(cái)產(chǎn)共有中生者對(duì)死者名下之合有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利的一種生存者權(quán)。合有財(cái)產(chǎn)不因合有成員脫退而被處分，也不因合有成員死亡而被繼承，它永遠(yuǎn)屬于具有成員身份之生存成員，而具永不分割之特性。此為合有最顯著之特征。該點(diǎn)區(qū)別于羅馬法之公同共有。雖公同共有亦系數(shù)人基于公同關(guān)系而平等地、不分份額地對(duì)財(cái)產(chǎn)之全部享有權(quán)利，且公同關(guān)系解散之時(shí)得處分、繼承或請(qǐng)求分割共有之財(cái)產(chǎn)。不具永不分割之特性。
       
       第三，權(quán)利之完全性。合有系其成員享有管理、處分、使用、收益合有物之完全所有權(quán)，合有人作為所有者，得按“平等自愿，民主議決”之原則，通過(guò)參與合有共同意志而協(xié)力行使管理處分之支配權(quán)；同時(shí)亦得通過(guò)參與如土地租金等收益之分配、利用公共設(shè)施、享有公共福利等實(shí)現(xiàn)所有權(quán)意義的受益權(quán)。此點(diǎn)屬與總有之本質(zhì)區(qū)別。總有系所有權(quán)之質(zhì)的分割。其管理處分之支配權(quán)為總有團(tuán)體組織所專有，總有成員不得享有，更不具所有權(quán)意義上之受益權(quán)，總有成員僅享有使用、收益之利用權(quán)。即享有所有權(quán)權(quán)能之一部，稱為利用所有權(quán)（Nutzungseigentum）。總有須團(tuán)體組織之上級(jí)所有權(quán)與其成員之下級(jí)所有權(quán)即利用所有權(quán)相結(jié)合，始成為一個(gè)完全之所有權(quán)。
       
       第四，權(quán)利之自由開放性。合有得就其使用、收益權(quán)能設(shè)立他物權(quán)，該他物權(quán)既為合有成員享有與行使，亦得自由讓與他人享有與行使。具有自由性與開放性，此點(diǎn)亦區(qū)別于總有。總有之使用、收益權(quán)能須分配給有成員身份之總有成員享有，并因其身份之得喪而得喪。“不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分”。極具團(tuán)體之封閉性。第五，權(quán)利行使之民主性。合有財(cái)產(chǎn)之管理處分系各總有成員自身共同協(xié)力為之。具有民主性。此點(diǎn)區(qū)別于總有之極權(quán)性。總有財(cái)產(chǎn)之管理處分屬團(tuán)體組織所專有，其各總有成員不得為之。總有成員僅有利用之權(quán)能。故左慕（Sohm）氏謂總有為管理組織體（Uerwaltungsorganisation）；合有為管理共同體（Verwaltungsgemeinschaft），以示二者之區(qū)別焉。
       
       合有這一淵源極深的所有權(quán)制度，走過(guò)了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，歷經(jīng)了商業(yè)、工商、與社會(huì)革命的洗禮，不僅在當(dāng)時(shí)促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且在隨后的歷次變革中展現(xiàn)出其極強(qiáng)之適應(yīng)性與生命力。它以其上述獨(dú)具之特征區(qū)別于其他共有權(quán)形式，并昭明其對(duì)我國(guó)集體農(nóng)業(yè)所有權(quán)制度之完善可資借鑒之功能。合有權(quán)主體之平等性、客體之永不分割性、內(nèi)容之完全性與自由開放性及權(quán)利行使之民主性，特別是其始終維護(hù)生存者權(quán)利的功能，使我國(guó)集體所有權(quán)制度能在確保社會(huì)主義公有制的前提下真正落實(shí)農(nóng)民作為所有者的權(quán)利，促進(jìn)土地資源自由流轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)土地所有與利用兼顧效率與公平之價(jià)值目標(biāo)。
       
       隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的固有缺陷日益顯化，學(xué)界對(duì)其改革與完善見解頗多，其中日耳曼法的總有，因其最具團(tuán)體主義之色彩，在政治上較易切合集體所有制的要求，因而成為改革的重要思路之一，《物權(quán)法草案》亦謂我國(guó)集體土地所有權(quán)“系參考民法上的總有”理論。但對(duì)傳統(tǒng)文化上總有權(quán)制度的性質(zhì)與功能之檢討及對(duì)普通法上合有權(quán)制度之探究則鮮為學(xué)界同仁重視。二、借鑒普通法合有權(quán)制度完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的合理性
       
       關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，近年來(lái)，我國(guó)法學(xué)界存在諸種不同之看法，其中具有代表性的觀點(diǎn)有三種：其一認(rèn)為，我國(guó)的集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自然的原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。
       
       上述諸說(shuō)雖都揭示了集體土地所有權(quán)某一面之特征，但從集體土地所有權(quán)之本質(zhì)、功能及現(xiàn)行立法、改革方向等多方面考慮，則皆難免失之偏頗。
       
       其一，總有系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)。這與我國(guó)現(xiàn)行集體土地制度極具相似之處。這種分割所有權(quán)形態(tài)，其內(nèi)容為質(zhì)的分割，即管理、處分權(quán)屬總有團(tuán)體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權(quán)，稱利用所有權(quán)。成員無(wú)所有權(quán)層面上的管理、處分之支配權(quán)，也無(wú)所有權(quán)意義上的受益權(quán)。同時(shí)，各總有成員之使用、收益權(quán)與其成員身份有密接關(guān)系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分。因而有極強(qiáng)之團(tuán)體封閉性。而且總有之管理、處分權(quán)專屬其組織，團(tuán)員僅有利用所有權(quán)而無(wú)管理、處分之支配權(quán)，具有極權(quán)性。此種觀念因違反羅馬法所有權(quán)之本質(zhì)，經(jīng)羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念予以整理。至近世后總有則幾已斂跡。持總有觀點(diǎn)者僅窺其最強(qiáng)團(tuán)體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級(jí)、落后致與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制要求格格不入之實(shí)質(zhì)。倘若改革和完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度參考民法上“總有”理論，則必然進(jìn)一步造成所有權(quán)虛置，真正所有者無(wú)所有權(quán)，不利使農(nóng)民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會(huì)福利保障以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；也必然造成農(nóng)業(yè)封閉式經(jīng)營(yíng)，土地用益權(quán)不能有償使用、自由流轉(zhuǎn)，不利土地資源優(yōu)化配置以促進(jìn)土地之使用效率。同時(shí)極易助長(zhǎng)政府組織侵權(quán)、干部專權(quán)，不利權(quán)利之民主行使。這既不符合該主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向。
       
       其二，集體土地所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織之單獨(dú)所有權(quán)觀點(diǎn)，既與我國(guó)現(xiàn)行立法不符，也與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)和改革目標(biāo)相悖。我國(guó)現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法均明文規(guī)定我國(guó)集體土地所有權(quán)的法定主體為“農(nóng)民集體”，如1998年新出臺(tái)的《土地管理法》第8條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”從規(guī)定中可以看出，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。而集體經(jīng)濟(jì)組織只是代行經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)并不享有單獨(dú)的所有權(quán)。事實(shí)上，一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的社區(qū)內(nèi)，相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民集體只能有一個(gè)，而集體經(jīng)濟(jì)組織則無(wú)此對(duì)應(yīng)關(guān)系，一個(gè)“農(nóng)民集體”可以有多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)也可能涵蓋多個(gè)“農(nóng)民集體”。況且政社合一體制消失后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，實(shí)際行使所有權(quán)的主體就變成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；同時(shí)，依《憲法》第110條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織屬準(zhǔn)行政組織，如以集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體，就必然造成行政管理權(quán)與所有權(quán)相混，政經(jīng)不分，導(dǎo)致公權(quán)干預(yù)私權(quán)。正是基于這種認(rèn)識(shí)上的偏差，才使鄉(xiāng)、村組織乃至鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體利用行政權(quán)力攫取土地利益，侵犯農(nóng)民所有者權(quán)益之現(xiàn)象屢見不鮮。這便造成了組織專橫、干部專權(quán)，而真正的主體-農(nóng)民之集體所有權(quán)卻形同虛設(shè)，只不過(guò)是一種“法律幻想”而已。從而使本應(yīng)由集體土地所有權(quán)承擔(dān)的社會(huì)保障功能就落到了土地用益權(quán)上，這既不利社會(huì)公平，亦無(wú)助土地利用效率之實(shí)現(xiàn)。
       
       其三，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確立為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)則與集體土地所有權(quán)的本質(zhì)不一致。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民以集體成員身份共同平等享有之所有權(quán)，其目的在于為農(nóng)民提供社會(huì)保障。而法人所有權(quán)主體之法人成員則非依成員身份，而是以持股財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利，其行使表決權(quán)非依一人一票、權(quán)利平等之原則，而是依一股一票原則行使，最終必然導(dǎo)致權(quán)利由大股東操縱。同時(shí)，若將集體土地所有權(quán)確定為集體組織法人單獨(dú)所有權(quán)，則農(nóng)民集體成員和這個(gè)法人之間沒有類似股權(quán)之聯(lián)結(jié)性權(quán)利，遂無(wú)從對(duì)法人進(jìn)行控制，極易導(dǎo)致法人專橫，侵犯農(nóng)民作為所有者之權(quán)益。
       
       筆者認(rèn)為，惟普通法之合有權(quán)制度與我國(guó)集體土地所有權(quán)制度具有內(nèi)在的一致性，是完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的理想模式。其權(quán)利主體之平等性與民主性，可使農(nóng)民集體成員在平等、民主的基礎(chǔ)上形成集體共同意志，從而全體協(xié)力行使所有者權(quán)利，避免集體組織以行政管理權(quán)代替所有權(quán)，攫取所有者利益，侵犯農(nóng)民作為所有者的權(quán)利及組織專橫、干部專權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生；其權(quán)利客體之統(tǒng)一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落入私人之手，導(dǎo)致私有化之產(chǎn)生，即使農(nóng)民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉(zhuǎn)給其他社區(qū)或收歸國(guó)有。這就確保維護(hù)了集體公有制之鞏固和發(fā)展。權(quán)利內(nèi)容之完全性則使農(nóng)民真正享有所有者權(quán)益即所有權(quán)意義上的受益權(quán)。讓農(nóng)民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉(zhuǎn)，促使土地資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮土地之利用效率。
       
       三、塑造我國(guó)社會(huì)主義新型的合有權(quán)制度的基本思路
       
       社會(huì)主義新型的合有權(quán)制度系指一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員對(duì)集體土地依法共同享有的全面支配的權(quán)利。這種新型的合有權(quán)（下稱合有權(quán)）是在充分借鑒和吸收普通法上合有權(quán)制度的精神內(nèi)核和合理表征并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的歷史、現(xiàn)狀、人文、政治諸要素的情況下，對(duì)完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度所進(jìn)行的理性重構(gòu)，其制度設(shè)計(jì)之基本思路如下：
       
       1合有權(quán)的主體是一定社區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村戶籍的全體現(xiàn)存成員。
       
       其一，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員，根據(jù)現(xiàn)行立法系指鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體。它們之間存在著包含關(guān)系。這種立法上的缺陷，正是造成現(xiàn)實(shí)中集體土地所有權(quán)虛位、行政侵權(quán)、農(nóng)民無(wú)權(quán)之根源。從歷史與現(xiàn)狀予以考察，一定社區(qū)范圍的全體成員應(yīng)以村民小組為原則，村為例外予以明確界定。即集體土地所有權(quán)原則上歸村民小組農(nóng)民集體享有；如村民小組的土地界限已打破，已統(tǒng)一歸村所有的，其所有權(quán)可由村民集體享有，亦可經(jīng)2/3村民成員同意確定歸村民小組農(nóng)民集體享有；原歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地則收歸國(guó)家所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)。
       
       其二，一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員系屬有農(nóng)村戶籍的現(xiàn)存人員。首先，社區(qū)農(nóng)民集體成員資格須與其戶籍相聯(lián)系，因?yàn)樯鐓^(qū)居民還包括城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口及本社區(qū)農(nóng)民集體以外的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。其次，集體土地所有權(quán)只能由社區(qū)農(nóng)民集體之現(xiàn)實(shí)生存成員享有。集體財(cái)產(chǎn)不因成員脫退而受分割，也不因成員死亡而被繼承。其目的在于確保集體土地社會(huì)主義公有制性質(zhì)和為每一個(gè)農(nóng)村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社會(huì)公平之實(shí)現(xiàn)。
       
       其三，一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體全體成員不是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的法人團(tuán)體，而是以成員個(gè)人為本位的非法人共同體，其權(quán)利義務(wù)由組成共同體之全體成員承受，不由個(gè)別成員承受，亦不由團(tuán)體獨(dú)立承受，因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式-群體形式享有所有權(quán)。農(nóng)民集體成員以村民小組或村成員大會(huì)為共同體之權(quán)利機(jī)構(gòu)，在平等、民主基礎(chǔ)上形成共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依法行使統(tǒng)一之全面支配權(quán)。并在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生村民小組長(zhǎng)或村資產(chǎn)管理委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行村民小組或成員大會(huì)之決議；且由村民小組或村成員大會(huì)和作為村民自治組織的村民委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之管理活動(dòng)分別實(shí)施民主監(jiān)督和專門監(jiān)督。
       
       2合有權(quán)的內(nèi)容包括管理權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)和享受及消費(fèi)權(quán)。
       
       （1）管理權(quán)。管理權(quán)是合有共同體全體成員在平等自愿、民主議決的基礎(chǔ)上形成共同意志對(duì)集體財(cái)產(chǎn)為統(tǒng)一支配之權(quán)利。即決定標(biāo)的如何維持、改善，如何收益及如何處分等宏觀管理決策，包括在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生專職管理人如村民小組長(zhǎng)、村資產(chǎn)管理委員會(huì)。專職管理人具體執(zhí)行管理決策并受成員大會(huì)和村民委員會(huì)之監(jiān)督。
       
       
			
      
			
			
			
			
      
				
				
			
      
		
      
		
		
      
			
			
			
			
			




			
			
			 




			
			
			
				

			
			
			
		
      
	
      
	
	
	
	
	
	
	




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