行政案件的特點大全11篇

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篇（1）

    第二章 管轄

    第三章 回避

    第四章 證據

    第五章 期間與送達

    第六章 簡易程序

    第七章 調查取證

    第一節 一般規定

    第二節 受案

    第三節 詢問

    第四節 勘驗、檢查

    第五節 鑒定

    第六節 辨認

    第七節 證據保全

    第八章 聽證程序

    第一節 一般規定

    第二節 聽證人員和聽證參加人

    第三節 聽證的告知、申請和受理

    第四節 聽證的舉行

    第九章 行政處理決定

    第一節 行政處罰的適用

    第二節 行政處理的決定

    第十章 治安調解

    第十一章 涉案財物的管理和處理

    第十二章 執行

    第一節 一般規定

    第二節 罰款的執行

    第三節 行政拘留的執行

    第四節 其他處理決定的執行

    第十三章 涉外行政案件的辦理

    第十四章 案件終結

    第十五章 附則

    第一章 總 則

    第一條 為了規范公安機關辦理行政案件程序,保障公安機關在辦理行政案件中正確履行職責,保護公民、法人和其他組織的合法權益,根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等有關法律、行政法規,制定本規定。

    第二條 本規定所稱行政案件,是指公安機關依照法律、法規和規章的規定對違法行為人決定行政處罰以及強制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。

    本規定所稱公安機關,是指縣級以上公安機關、公安派出所、依法具有獨立執法主體資格的公安機關業務部門以及出入境邊防檢查站。

    第三條 辦理行政案件應當以事實為根據,以法律為準繩。

    第四條 辦理行政案件應當遵循合法、公正、公開、及時的原則,尊重和保障人權,保護公民的人格尊嚴。

    第五條 辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法。

    第六條 辦理未成年人的行政案件,應當根據未成年人的身心特點,保障其合法權益。

    第七條 辦理行政案件,在少數民族聚居或者多民族共同居住的地區,應當使用當地通用的語言進行詢問。對不通曉當地通用語言文字的當事人,應當為他們提供翻譯。

    第八條 公安機關人民警察在辦案中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權、索取或者收受他人財物的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

    第二章 管 轄

    第九條 行政案件由違法行為地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的,可以由違法行為人居住地公安機關管轄,但是涉及、、賭博、的案件除外。

    移交違法行為人居住地公安機關管轄的行政案件,違法行為地公安機關在移交前應當及時收集證據,并配合違法行為人居住地公安機關開展調查取證工作。

    第十條 幾個公安機關都有權管轄的行政案件,由最初受理的公安機關管轄。必要時,可以由主要違法行為地公安機關管轄。

    第十一條 對管轄權發生爭議的,報請共同的上級公安機關指定管轄。

    對于重大、復雜的案件,上級公安機關可以直接辦理或者指定管轄。

    上級公安機關直接辦理或者指定管轄的,應當書面通知被指定管轄的公安機關和其他有關的公安機關。

    原受理案件的公安機關自收到上級公安機關書面通知之日起不再行使管轄權,并立即將案卷材料移送被指定管轄的公安機關或者辦理的上級公安機關,及時書面通知當事人。

    第十二條 鐵路公安機關管轄列車上,火車站工作區域內,鐵路系統的機關、廠、段、所、隊等單位內發生的行政案件,以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設施的行政案件。

    交通公安機關管轄港航管理機構管理的輪船上、港口、碼頭工作區域內和港航系統的機關、廠、所、隊等單位內發生的行政案件。

    民航公安機關管轄民航管理機構管理的機場工作區域以及民航系統的機關、廠、所、隊等單位內和民航飛機上發生的行政案件。

    國有林區的森林公安機關管轄林區內發生的行政案件。

    海關緝私機構管轄阻礙海關緝私警察依法執行職務的治安案件。

    第十三條 公安機關和軍隊互涉公安行政案件的管轄分工由公安部和中國總政治部另行規定。

    第三章 回 避

    第十四條 公安機關負責人、辦案人民警察有下列情形之一的,應當自行提出回避申請,案件當事人及其法定人有權要求他們回避:

    (一)是本案的當事人或者當事人近親屬的;

    (二)本人或者其近親屬與本案有利害關系的;

    (三)與本案當事人有其他關系,可能影響案件公正處理的。

    第十五條 公安機關負責人、辦案人民警察提出回避申請的,應當說明理由。

    第十六條 辦案人民警察的回避,由其所屬的公安機關決定;公安機關負責人的回避,由上一級公安機關決定。

    第十七條 當事人及其法定人要求公安機關負責人、辦案人民警察回避的,應當提出申請,并說明理由。口頭提出申請的,公安機關應當記錄在案。

    第十八條 對當事人及其法定人提出的回避申請,公安機關應當在收到申請之日起二日內作出決定并通知申請人。

    第十九條 公安機關負責人、辦案人民警察具有應當回避的情形之一,本人沒有申請回避,當事人及其法定人也沒有申請其回避的,有權決定其回避的公安機關可以指令其回避。

    第二十條 在行政案件調查過程中,鑒定人和翻譯人員需要回避的,適用本章的規定。

    鑒定人、翻譯人員的回避,由指派或者聘請的公安機關決定。

    第二十一條 在公安機關作出回避決定前,辦案人民警察不得停止對行政案件的調查。

    作出回避決定后,公安機關負責人、辦案人民警察不得再參與該行政案件的調查和審核、審批工作。

    第二十二條 被決定回避的公安機關負責人、辦案人民警察、鑒定人和翻譯人員,在回避決定作出前所進行的與案件有關的活動是否有效,由作出回避決定的公安機關根據案件情況決定。

    第四章 證 據

    第二十三條 可以用于證明案件事實的材料,都是證據。公安機關辦理行政案件的證據包括:

    (一)物證;

    (二)書證;

    (三)被侵害人陳述和其他證人證言;

    (四)違法嫌疑人的陳述和申辯;

    (五)鑒定意見;

    (六)勘驗、檢查、辨認筆錄,現場筆錄;

    (七)視聽資料、電子數據。

篇（2）

一、非訴行政案件執行的特點

非訴行政案件的執行具有以下特點：

1、執行機關是人民法院，而非行政機關。雖然非訴行政案件的執行對象是具體行政行為，執行申請人也為行政機關，但非訴行政案件強制執行權的享有者不是行政機關，而是人民法院。

2、執行根據應該是行政機關作出的具體行政行為，該具體行政行為沒有進入行政訴訟，沒有經過人民法院的裁判，而且已經發生法律效力。

3、執行申請人是行政機關或行政裁定確定的權利人。被執行人只能是公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執行的是行政機關所作的具體行政行為，該具體行政行為是行政機關行使行政職權的體現，具體行政行為所確定的義務能否履行，直接關系到行政機關的職權是否和以實現。因而，在通常情況下，非訴行政案件的執行申請人應為行政機關。作為行命名行政職權的行政機關不能成為被執行人，而具體行政行為所確定的義務人即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執行人，不能成為執行申請人。

不過在特殊情況下，非訴行政案件的執行申請人也可以是生效具體行政行為所確定的權利人或者其繼承人、權利承受人。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第90條規定：行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執行具體行政行為，參照行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為的規定。

4、執行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務。

根據《行政訴訟法》第66條的規定，行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為必須同時具備兩個條件：（1）公民、法人或者其他組織在法定起訴期間內沒有對該具體行政行為提起行政訴訟。（2）公民、法人或者其他組織拒不履行該具體行政行為所確定的義務。只有這兩個條件同時具備，人民法院才能強制執行行政機關作出的具體行政行為。如果公民、法人或者其他組織已經向人民法院提出了行政訴訟，法院已經受理，即使其沒有履行該具體行政行為所確定的義務，行政機關也不能向人民法院申請強制執行該具體行政行為。所以，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第94條規定：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補損失的，人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保。

二、非訴行政案件執行的適用范圍

根據《行政訴訟法》的規定，非訴行政案件執行的范圍是：凡行政機關對具體行政行為沒有強制執行權，以及行政機關和人民法院對具體行政行為皆享有強制執行權時，行政機關都可以申請人民法院強制執行該具體行政行為。

篇（3）

在我國，根據訴訟任務和訴訟形式特點的不同，訴訟分為刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三種。1991年4月9日頒布實施的《中華人民共和國民事訴訟法》明確規定了有關簡易程序的內容；1996年3月17日修正的《中華人民共和國刑事訴訟法》也明確增加了適用簡易程序審理刑事案件的相關內容。而唯獨我國行政訴訟法中沒有關于適用簡易程序的規定。我國已經加入WTO，建設法治國家步伐加快，群眾學法、守法、用法的意識越來越強，行政案件的數量和種類日漸增多。在這樣的司法環境下，單純靠適用普通程序審理行政案件已極不適應法制發展的要求。筆者認為在行政訴訟中，也應仿照刑訴法、民訴法的規定，增設簡易程序，以完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。

一、在行政訴訟中設立簡易程序的必要性和迫切性

《中華人民共和國行政訴訟法》于1990年10月1日實施，這標志著我國第一部民告官的法律正式運用到審判實踐中，充分說明我國法制建設又邁上了一個新的臺階。我國行政訴訟法第六條規定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。并在第四十六條中明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數。”這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。制訂行政訴訟法之初，行政案件數量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身權益，立法者本著慎之又慎的原則，只在行政訴訟法中設立了普通程序，是可以理解的。但是，我國行政訴訟法實施13年來，行政案件的數量、類型有了一個翻天覆地的巨大變化。在這13年里，由于出現群眾不敢告訴到懂法用法大膽告訴的轉變，而導致人民法院由處于嚴重缺乏行政訴訟案源尷尬境地而發展到案件數量急劇上升的局面。受案范圍仍在不斷拓寬，類型也不斷多樣化。由原來的單一的計生、土地行政案件發展到現在的城建、公安、交管、工商、林業等行政權力涉及到的各個領域。在這些案件中，有許多案件情節簡單，雙方當事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法；還有一些事實十分清楚，涉及金額較小，且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件，如工商行政管理局工作人員因一小賣部違法經營對其處以100元罰款，但未下達書面行政處罰決定書。該小賣部對違法事實無爭議。只是對工商局未下達書面行政處罰決定書這一程序性問題有意見，并訴諸法律尋求解決的方法。對這一案件如適用辦案步驟相對簡單的簡易程序，由一名審判員進行審理，根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制，既能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當事人的要求，又能有效地節約訴訟成本。從這一點上說，在行政訴訟中設立簡易程序有其十分的必要性。

行政案件受案數量的逐年增長，迫切要求人民法院將相當一部分比較簡單的行政案件適用簡易程序進行審理。如今，人民法院行政審判人員的人數與行政案件受案數量還不能成正比，人民法院的審判任務相當繁重。在行政訴訟中，筆者建議也象刑事訴訟、民事訴訟那樣做一下“繁簡分流”，安排一部分審判人員專門審理簡易案件，而讓其余的大部分審判人員有充足的精力去組成合議庭審理復雜、疑難案件，以達到事半功倍的目的，使司法資源得到有效配置。

二、行政訴訟中設立簡易程序的適用范圍

參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規定，筆者認為，在行政訴訟中簡易程序的適用范圍可做如下界定：1、只有基層人民法院的行政審判庭才可以適用簡易程序審理第一審行政案件，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院審理第一審行政案件均不得適用簡易程序。2、適用簡易程序審理的只能是事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大、社會影響力不大的簡單的行政案件。在此需要說明的是，為何將“社會影響力大小”作為是否適用簡易程序的標準。這是因為行政案件本身的特殊性，其最終審理結果如何，直接展示出行政機關作出的具體行政行為的正確與否，直接影響在一個社會領域該行政機關執法行為的權威性，也同時影響到與行政相對人權益相關或著相類似的一部分人的利益。在一定社會領域影響力大的那些案件審理過程中，很容易出現某些行政干預行為。適用普通程序由合議庭進行審理，相對于簡易程序而言，更具有抵抗行政干預的能力。只有那些對社會影響力較小、社會影響面較窄的行政案件才可適用簡易程序。3、適用二審程序、發回重審和按照審判監督程序再審的行政案件，因雙方當事人在實體或程序上的有關問題爭議較大，適用普通程序審理比較合適，而不應適用簡易程序。

三、行政案件簡易審判程序的設想

篇（4）

    第一,行政訴訟的判決解決的是行政案件的實體問題,而行政訴訟的裁定解決的是行政案件審理過程或者是案件執行過程中的程序問題;

    第二,行政訴訟的判決一般是在行政案件審理的最后階段作出的,而行政訴訟的裁定在行政訴訟的任何階段都可能作出。通常一個法院在一個審理程序中只能作出一個判決,而人民法院在一個審理程序可能作出多個裁定;

篇（5）

中圖分類號：F293.31　文獻標志碼：A　文章編號：1673－291X(2008)03－0078－02

目前，在法院受理的涉及房地產權屬糾紛案件中，行政爭議和民事爭議重合的案件呈增長趨勢。這一狀況的出現與現代社會行政權的擴張、行政法與民法互相滲透相關，同時也是我國經濟體制改革、社會發展的必然。合法的行政行為建立在有效的民事行為的基礎上，二者相互關聯，互為因果，這種客觀存在的關聯性導致民事訴訟與行政訴訟必然存在交叉。二者相互交叉所發生的法律事實性質不同；人民法院適用的審理程序、對實體調整的法律依據不同。所以，房地產權屬登記行政訴訟與相關民事訴訟的交叉不僅歷來被法學理論界所重視，而且也是行政、民事審判活動中的難點。筆者將對此類問題的性質、特點、范圍及審理方式、程序作如下探討。

一、房地產權屬登記行政行為與相關民事行為發生交叉的范圍和特點

房地產權屬登記行政行為是指房地產管理機關依據房屋所有人或使用人的不同申請，經過對申請人所提供的證明材料審查核實，確定房地產所有權、居住權、他項權的管理行為。它在行政法上最重要的價值是明確了登記申請人對登記所確認的內容產生了權利，并可以在權利被他人侵犯時，以登記的行政行為與之發生對抗，任何機關、團體及其他個人非經法定程序不得以任何理由撤銷該行為。登記申請人向房地產管理機關提交的申請材料主要是有效的民事行為的相關材料，這其中可能存在民事糾紛從而引發民事訴訟。

與房地產權屬登記行政行為有關的民事訴訟主要包括：房地產買賣合同糾紛訴訟、抵押合同糾紛訴訟、繼承糾紛訴訟、析產訴訟、侵權訴訟、離婚財產分割糾紛訴訟、贈與糾紛訴訟、互換糾紛訴訟、房屋租賃訴訟、房屋動遷安置補償訴訟等。房地產權屬登記行政案件中與民事行為有關的行政訴訟主要包括：訴房地產登記機關的初始登記行為、轉移登記行為、變更登記行為、他項權登記行為、不履行法定職責行為、注銷行為、撤銷注銷行為等。

房地產權屬登記行政行為與相關民事行為相互交叉的主要特點是：一是二者均是建立在同一標的物上的權利義務爭執；二是在同一標的物上產生三方利害關系人，即房屋登記的合法主體、登記簿上的權利人和民事權利人；三是物權的產生來源于民事法律關系和行政法律關系；四是發生訴訟時，是不同法律事實和不同法律關系的對抗，而不是同一法律事實和法律關系的對抗。

二、房地產權屬登記行政案件與相關民事爭議是否發生交叉的審查確定

房地產權屬登記行政行為與相關民事行為在法律關系上發生沖突而引發訴訟時，很難或不可能由一個審判組織依據單一訴訟程序解決爭訟，必須根據案件的不同事實，理順出不同的法律關系，依據不同的程序法，作出相應的判決結果。行政訴訟的當事人行使行政訴訟權利的目的不但是為了維護自己的行政權利得到實現，而最重要、最關鍵的目的是要通過行使行政訴訟權得到救濟之后實現其人身和財產上的權利。這就充分說明了行政訴訟與民事訴訟無論從主體上，還是從訴訟目的上都存在著千絲萬縷的聯系。但是這種聯系一旦發生訴訟不能適用一個程序來調整。

從審判實務角度上研究，房屋登記行政案件與相關民事案件在程序上的交叉問題在具體的案件中應當重點把握以下幾個方面：一是涉案的法律關系是否為行政法律關系與民事法律關系并存；二是兩種法律關系相互之間發生影響，包括時間上的影響和空間上的影響；三是用一個程序能否徹底解決訴訟當事人的爭議；四是作為行政法律關系的訴訟主體或民事法律關系的當事人能否在一個案件中依法予以追加。民事審判中的房地產案件和行政審判中的房屋登記行政案件，只有同時具備以上四點，才可以確認該案為行政與民事交叉案件。

例如，甲公司將自己開發的房屋在未辦理所有權登記之前將其中部分門市房賣給了乙企業。’在價款和房屋相互交付一年后，甲將該房屋全部登記為自己的所有權。同時向乙下屬的使用單位丙收取房租。當乙得知丙向甲繳納租金，以自己與甲的買賣行為是所有權的買賣而不是使用權的買賣為由，指定丙停交租金，同時向人民法院請求確認雙方買賣行為是所有權的買賣，而不是使用權的買賣，并要求甲返還違法收取的租金。本案中，原告的是民事法律關系，主張財產權，被告以行政法律關系進行抗辯，二者同發生在一個案件之中；原告房屋買賣行為的內容與被告答辯的登記行為相互產生影響，在時間上，雙方的買賣行為在先，登記行為在后，在空間上涉及了所有權和使用權；按照民事訴訟法的規定，民事訴訟不能解決行政登記是否有效的問題，而行政訴訟又不能對雙方當事人的買賣行為是否合法、買賣的標的物如何確定作出裁判；在訴訟參加人的資格上，登記機關不能在自己登記的房屋發生買賣糾紛時以第三人或其他訴訟當事人的身份參加訴訟，而賣方同樣不能以原告的身份參加行政訴訟。

三、房地產權屬登記行政案件與相關民事案件發生交叉時的審理方式

由于法律并未明確規定行政訴訟和民事訴訟的分工，作為法官也并非能夠準確確定，那么原告在進行訴訟選擇時難免存在偏差。此時人民法院應當行使闡明權，同時應當尊重原告的訴訟選擇權。根據我國現行的民事訴訟法及其相關司法解釋和行政訴訟法及其相關的司法解釋規定，當二者交叉時，應當從公法優于私法的角度確定審判順序，并在審判實踐中應當把握以下幾個原則：

一是行政審判優先原則。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的審判原則。當二者發生程序上的交叉時，應當采取行政審判優先的原則。在大多數的涉及房屋處分權爭議的案件中，有關登記的行為或者發生在買賣之前，或者發生在買賣之后，要么是初始登記，要么是撤銷登記。例如，本文所列舉的某公司房屋買賣糾紛案，既然被告在答辯中舉出了房屋登記行政行為的證據，那么就應當中止民事訴訟，起動房屋登記的行政訴訟程序。通過審查行政機關登記行政行為的合法性問題，確定涉案房屋的所有權。

二是民事優先證據原則。在大量的房屋所有權糾紛案件中，涉案的房屋已經發生登記行政行為，而行政機關卻不能完整的提供登記證據時，人民法院會判決撤銷該行政行為，但因行政審判不能評價民事爭議，所以行政相對人的權利仍未得到明確保護，此時主張權利的一方可以在民事訴訟中通過舉證證明爭執房屋所有權的歸屬，然后以生效的民事判決作依據請求房屋登記管理機關變更登記。

篇（6）

    隨著1990年10月1日《行政訴訟法》的施行，我國的行政訴訟制度正式確立。這同時也標志著國家在保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行政方面取得了歷史性的突破。但根據現行《行政訴訟法》及其司法解釋的規定，在審判實踐中行政訴訟一律實行普通程序合議制，即無論是行政案件的審查起訴還是審理，均由合議庭按普通程序辦理，而不能由獨任審判員按簡易程序辦理。

    適用普通程序審理行政案件在行政訴訟制度建立的初始階段，由于受理和審理行政案件的實際經驗不足，實行普通程序合議制可以集思廣益，同時由于行政案件具有較強的技術性、知識性和專業性，獨任制難以勝任等原因顯得可行并且必要。但隨著行政訴訟制度的逐步發展，這一規定已顯得相對滯后和保守。與行政訴訟法形成鮮明對比的我國三大訴訟法中的民事訴訟法和刑事訴訟法均設立了簡易程序，并在司法實踐中發揮了及其重要的作用，體現了其特殊的價值。因此，在行政訴訟法中缺失簡易程序，不僅造成了三大訴訟法立法體系的不統一，而且阻卻了訴訟的效率。筆者認為行政訴訟應該設立簡易程序，對部分案件由獨任審判員按簡易程序辦理。

    一、行政訴訟設立簡易程序的價值根基

    公正與效率是理性化的現代訴訟程序所追求的兩大價值目標。“遲來的正義已非正義。”這句訴訟格言揭示了訴訟制度在時間上的重要特點。一個訴訟制度如果需要當事人支付更大的成本才能獲得其應得的權利，那么，即使最終的分配符合“給其所應得”的實體公正要求，從實際效果看，此種分配卻已經不再具有正義性了。尤其當面對著現代社會權利救濟大眾化的趨勢及司法資源的相對稀缺性時，效率更成為訴訟程序制度所追求的一大價值目標。在行政訴訟程序中，在不損害訴訟公正的前提下，應更多的關注訴訟效率的價值目標，任何理性化的行政訴訟程序的設立和運作都必須具備一定的經濟合理性，必須遵循成本投入最少而產出最大的效益規律，必須重視程序的經濟性，不能為追求公正而不計成本、不惜代價。

    行政訴訟設立簡易程序，以效率為首要價值目標，兼顧公正，更好地協調了公正與效率兩大價值目標之間的關系，將他們維持在適當平衡狀態。通過對訴訟程序的簡化，提高訴訟運行機制的效率，快速地解決糾紛。為提高訴訟運行機制的效率，訴訟主體的訴訟權利會受到一定的限制，在一定程度上公正讓步于效率。但它同時也兼顧了公正，它是在確保行政案件公正審理的前提下簡化訴訟程序的，并不妨礙訴訟公正的實現。行政訴訟簡易程序的設立，縮短了訴訟周期，節約了司法資源，也盡可能地減少了原告在人、財、物方面的消耗，訴訟成本的降低將會極大地調動公民發動訴訟程序的積極性，從而獲得更多的司法服務。并且它還將使行政機關有更多的時間和精力投入到行政管理和自身建設中去，獲得更大的社會效益。

    二、行政訴訟設立簡易程序的必要性與可行性

    （一）行政行為的高效率要求行政訴訟程序體現出效率理念。

    在快節奏的現代社會，行政管理行為必須迅速、及時。對因行政管理行為而引起的行政爭議也需要比較簡單的糾紛解決機制快速地加以解決，從而更好地維護和監督行政機關的行政行為，及時地保護公民、法人和其他組織的合法權益。簡易程序，顧名思義，其目的在于速審、速結，簡化辦案程序，提高辦案效率，降低訴訟成本。在行政訴訟中設立簡易程序不僅提高了行政訴訟程序運行機制的效率，同時也保證了行政管理行為高效率的實現。

    （二）案件復雜程度差異性的客觀規律需要設立簡易程序。

    普通程序和簡易程序是根據案件難易程度與審判程序的適應性而采取不同的審判模式，前者是在保證效率的前提下強調規范和質量，后者是在保證規范和質量的前提下強調效率，只有找準兩者之間的最佳結合點，才能達到質量效率兼俱的審判效果。在司法實踐中，無論是刑事案件、民事案件，還是行政案件，都是有難有易、有繁有簡，有的行政案件事實簡單清楚、證據確鑿、法律關系明確、雙方當事人爭議不大，從提高效率角度出發需要按簡易程序辦理，減少當事人訟累，節約司法成本，如一律按普通程序審理，雖有利于保障訴訟公正，卻造成了司法機關大量的人力、物力、財力等司法資源的浪費，這是違背審判規律的。

    （三）行政案件的增多趨勢及司法資源的相對稀缺，也需要提高行政訴訟的效率。

    近幾年來，隨著司法改革的深入，司法制度的逐漸完善，人民法院所受理行政案件數量有明顯上升趨勢。據相對保守的統計，當前的行政訴訟案件總量已十倍于頒布之初，而與此相對的從事行政審判的人數卻并未大幅增加。人民法院受理的行政案件數量的增多，與有限司法資源的短缺相沖突，這勢必導致行政糾紛不能得到及時的解決，公民、法人和其他組織的合法權益得不到有效的保護。在這種情況下，只有設立簡易程序，提高訴訟程序運行機制的效率，才能滿足程序公正和社會需求的雙重價值目標。

    （四）行政訴訟制度的特殊性為簡易裁判制度奠定了堅實的基礎。

    在訴訟制度上，行政訴訟具有自己獨特的特點。行政訴訟并不涉及原始事實，而只負責對具體行政行為的合法性作出裁判。在行政訴訟中，法院只需要對現有的證據材料能否支持特定的行政決定、該行政決定的作出是否合乎法律要求的條件和程序等確定的問題作出判斷就可以了。對法律適用問題，無需花費太長的審理時間，而對于事實問題，法院也無需查明原告是否應受行政制裁的全部事實以及對行政決定賴以成立的事實進行全面審查。

    （五）我國有關立法和司法實踐為增設行政訴訟簡易程序創造了條件。

    我國民事、刑事案件都有適用簡易程序的立法和規定，且經過實踐，這兩大訴訟簡易程序也已基本成熟和完善，這為增設行政訴訟簡易程序提供了重要的法律借鑒。并且隨著行政訴訟法學理論研究的深入和司法實踐經驗的積累，行政訴訟中的有關問題不斷得到補充和細化，人民法院審理行政案件時對案件事實的認定、證據采信、法律適用等問題得到相對統一，審理難度有所減輕，為行政訴訟簡易程序奠定了基礎。同時，行政訴訟程序已歷經多年實踐，人民法院法官隊伍的構成和素質也已發生了重大的變化，業務素質和道德水平均有質的提高，從執法層面為行政訴訟簡易程序的實施提供了保障。

    三、行政訴訟簡易程序的適用范圍和條件

篇（7）

訴訟調解是指當事人在人民法院審判人員的主持下，用平等協商的辦法，解決權益爭議的訴訟活動和結案方式。它的意義在于有利于徹底解決糾紛，有利于增強人民內部團結和有利于預防糾紛減少訴訟。而我國現行《行政訴訟法》第50條規定：“人民法院審理行政案件不適用調解”。第67條第3款規定：賠償訴訟可以適用調解。因此，人民法院在審理行政訴訟案件中，除行政侵權賠償適用調解外，其它行政案件不適用調解，否則違反了“公權”不能調解規則。但在審判實踐中，人民法院在審理有些行政案件中，具體行政行為適用法律明顯錯誤或處罰顯失公正或行政收費有誤，大量通過案外“協調”解決；建議和促成被告改變原具體行政行為，動員原告申請撤訴，從而終結訴訟。此“協調”實質就是“調解”，在短期內有效地解決雙方當事人的訴爭，大大提高了人民法院的辦案效率，減少當事人的訟累。

（一）我國行政訴訟引入調解機制具有可行性

1、《行政訴訟法》第7條明確規定：“當事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當事人自愿協商提供了法律基礎。

2、《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”該規定明確了在行政訴訟中，雙方當事人享有處分權。這是行政訴訟適用調解的前提。

3、除個別法律、法規規定外我國現行的法律、法規規定行政主體在作出具體行政行為時有行政自由裁量權。其包括法定種類和法定幅度內選擇的自由裁量權；法律適用條件確認上的自由裁量權；行政程序上的自由裁量權；法律原則下的自由裁量權。行政主體在上述情況下在合理的范圍內考慮合適的社會成本、行政相對管理人的具體情況的條件下作出讓步和妥協留有空間和余地。

4、《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。而根據最高人民法院關于審理行政案件可以參照民事訴訟規范的有關規定的精神，行政訴訟案件雙方當事人達成的調解協議，人民法院應予以審查，只有調解協議屬雙方自愿且未侵犯國家利益、社會公共利益和他人的合法權益，人民法院才依法予以確認，其實質就是對被訴的具體行政行為合法性的審查。

5、行政案件引入調解機制符合人民法院的時代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關系，有利于推進行政審判方式的改革。

（二）我國行政訴訟調解具有可適用性

根據連城縣人民法院2003年度審結案件統計，該年度共審結行政訴訟案件24件，其中法院裁定準予原告申請撤訴的案件9件均是法院經案外組織雙方當事人進行協調。在協調過程中，被告發現所作出的具體行政行為錯誤而改變原具體行政行為后原告申請撤訴的3件；原告認為所訴具體行政行為正確而申請撤訴的6件。因此，行政訴訟調解在行政審判實踐中具有可適用性。筆者認為，除行政侵權賠償可適用調解外，我國行政訴訟調解主要適用下列幾種類型案件：

1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。

行政裁決是指行政主體依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的特定民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為。不服行政裁決訴訟案件存在三方關系人，即原民事爭議的雙方當事人和作出裁決的行政機關。如土地使用權、山林權等行政裁決。一般情況下，行政機關在裁決過程對原民事爭議的雙方當事人進行了調解。在行政訴訟過程中，若民事爭議的雙方當事人變更或放棄權利，則被告行政機關的裁決即可變更或撤銷。因此，這類案件適用調解有利于提高訴訟效率，減少訟累，密切政府與群眾的關系。

2、不服自由裁量的具體行政行為。

自由裁量的具體行政行為是指法律、法規對具體行政行為的方式、手段和內容未作具體，詳細、明確的規定，行政機關可以在法律、法規規定的幅度和范圍內，根據自己的評價和判斷，自由裁量作出一定的具體行政行為。例如，我國《治安管理處罰條例》第6條規定，罰款幅度1元至200元；拘留幅度為1日至15日。對于違反自由裁量規定且顯失公正的行政處罰，人民法院可依法判決變更。同時，人民法院審理此類案件時，對顯失公正超過的幅度存在調解的余地，對顯失公正超過幅度的部分雙方當事人可協商解決，這并不損害國家和社會公共利益。

3、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。

行政合同是指行政主體之間或行政主體與行政相對人之間，為實現國家行政管理的一定目標而依法簽訂的國家和社會公共事務的協議。我國行政合同的表現形式主要有：行政教育合同、政府采購合同、土地有償轉讓合同、公共工程合同、科研合同等等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，具有契約性。這種契約性弱化了行政行為的單向性、強制性，強化了行政主體與相對人一方的溝通與合作。因此，在行政訴訟中，對因行政合同引起的爭議，可進行調解。如行政教育合同案件牽涉面很廣，我市二級法院已在案外調解方面進行大膽償試，取得良好的社會效果。

4、不服行政主體作出的具有強制性的行政指導行為。

行政指導行為，是行政機關在進行行政管理過程中，所作出的具有示范、倡導、咨詢、建議、訓導等行為。如果名為行政指導行為，實際卻具有強制力或者要求當事人為一定行為或不為一定行為，行政管理相對人不履行或不執行就要承擔不利的法律后果。當事人對這種行為不服，可向人民法院提起訴訟。如鄉政府發出的有關強制農民種植、養殖的行政指導公告，此類案件涉及面廣影響重大，涉及廣大農民的切身利益。該類案件引入調解機制，能大大緩和目前政群關系，真正達到法律效果和社會效果的有機統一。

5、不服行政收費的行政訴訟案件。

行政收費的主體應是行政主體，是國家行政干預與經濟調節相結合并互為目的和手段的產物，是市場附加在國家身上的一項職能。它具有以下特征：1、成本補償性，即行政收費標準應僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是部分補償，這一特征來源于行政權的非盈利性和收費的補充地位；2、特別負擔性和直接受益性，即繳費的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對人負擔，他所承受特別負擔的目的在獲得特別利益；3、財政管理性和相對穩定性。目前我國行政收費種類比較多，主要有征收社會撫養費、公路規費、排污費等等。根據目前我國法律、法規規定，行政收費一般都有設定一定的幅度，給行政主體留有一定自由收費的空間。如《福建省計劃生育條例》第三十條第一款第二項規定，多生育一個孩子的，按當事人雙方上述行為被查出的上一年總收入二至三倍征收。第二款規定總收入無法計算的，按照統計行政部門公布的縣（市、區）職工年平均收入或者鄉（鎮）人均純收入計算。從上述法規規定可知，行政主體征收社會撫養費幅度為二至三倍，計算標準為首先選擇當事人雙方上年度總收入，總收入無法計算的，才選擇統計行政部門公布的縣職工的平均收入或鄉（鎮）人均純收入。但計生部門往往為完成收費指標，不根據法規規定，一律以統計部門公布的或鄉（鎮）人均純收入來征收（往往該標準含有水份）。如我院受理馬××、羅××不服連城縣計生局征收社會撫養費決定一案，馬××、羅××夫妻多生育一個孩子是事實。馬、羅屬農村低保戶，夫妻雙方上年總收入還不足2000元。但縣計生局卻依據該鄉人均收入3500元為標準，作出征收馬、羅社會撫養費21000元（三倍）。該案馬、羅以應依據夫妻上年總收入征收社會撫養費為由向本院提起訴訟。該案經案外調解，被告改為以原告上年度總收入三倍征收，并簽訂了分期付款協議。該案圓滿調解，一方面減輕了農民的負擔，另一方面也促成行政機關依法行政收費，取得良好的社會效果和法律效果。

二、增設行政訴訟簡易程序

簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件的程序。它有利于便利當事人訴訟，便利人民法院辦案，有利于節省人力、物力、財力，減輕當事人的負擔，有利人民法院集中力量審理比較重大、復雜的案件。它的特點在于起訴方式簡便、審理程序簡便、傳喚當事人、證人方式簡便、由審判員一人獨任審理，且審理期限短，不能延長。在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》明確規定了有關簡易程序審理民事案件和刑事案件。而唯獨我國《行政訴訟法》沒有關于適用簡易程序的規定。我國已加入WTO，建設法治國家和依法行政步伐加快，《行政許可法》即將實施，群眾學法、守法、用法的意識越來越強，行政案件的數量和種類大幅度增多。在這樣的司法環境下，同時行政審判力量嚴重不足的情況下，單純適用普通程序審理行政案件已極不適應“公正與效率”這一法院的時代主題。據此，增設簡易程序，它可以完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。

（一）在行政訴訟中設立簡易程序的必要性和迫切性。

我國行政訴訟法第六條規定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。第四十六條明確了合議庭的具體組織形式是“由審判員組成合議庭或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應當是三人以上的單數”。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數量十分有限，又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身利益，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設立了普通程序是可行的。但是，我國行政訴訟法已頒布15周年了，行政案件的數量從1989年的7000余件發展到2003年約90000件，且涉案領域不斷拓寬，新類型案件不斷出現。在審理大量的行政案件中，人民法院行政審判經驗不斷豐富，行政審判法官的業務素質有了質的飛躍。而在審理的大量案件中，有許多案件情節簡單、雙方當事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法；還有一些事實十分清楚，涉及金額較小，且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。特別是《行政許可法》即將實施，訴行政不作為案件將會大幅增長，而審理此類案件主要審查行政機關是否有依法履行法定職責，爭議焦點集中，案情事實簡單明了。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟，不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制，即能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當事人的要求，又能有效節約訴訟成本、減少當事人訟累，提高法院辦案效率。據此，設立簡易程序有其十分的必要性。

（二）行政訴訟中設立簡易程序的適用范圍

參照刑事訴訟法、民事訴訟法的規定，結合15年來的行政審判實踐，筆者認為，在行政訴訟中，行政案件適用簡易程序范圍有以下二種情形：1、適用簡易程序審理第一審行政案件只能是基層人民法院行政審判庭，并只能是有審判長職稱或庭長獨任審理，中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院第一審行政案件均不得適用簡易程序。2、適用簡易程序審理的行政案件應當是簡單的行政案件。簡單的行政案件必須具備三個條件：首先是事實清楚，即當事人雙方對他們發生爭議的案件事實的陳述基本一致，并對他們陳述的事實，提出了可靠的證據，無須人民法院調查和收集證據就可以判明事實，分清是非；其次是權利、義務關系明確；再次當事人雙方對案件是非、責任及所訴的具體行政行為沒有原則的分歧。從我國行政審判實踐來看，適用簡易程序的行政案件，主要有以下幾種類型：⑴事實清楚、責任明確，行政侵權賠償金額不大的賠償案件。⑵事實清楚、情況簡單，是非分明，爭執焦點明確，爭議數額不大的行政處罰和行政收費的案件。⑶被告在收到起訴狀副本之日起10日內不提供或者無正當理由逾期提供作出具體行政行為時的證據、依據的行政案件；⑷行政管理相對人僅行政機關作出具體行政行為違反法定程序而提起的行政訴訟案件；⑸事實清楚、是非分明的行政不作為行政案件；⑹不服行政主體的行政裁決而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事實清楚、證據充分、程序合法，僅以行政處罰顯失公正而提起的行政案件；⑼其它簡易的行政案件。

篇（8）

In a dilemma, where does the administrative trial move toward

---------------- Based on the new thinking of administrative trial thinking

Abstract :At present, the social economic development of our country is being in the gold period and the period of prominent contradictions between critical period, people's internal contradictions and disputes in the highlighted ceaselessly, especially the petitions, particularly prominent people to the situation of the efficiency of the administrative trial have greatly distrust, administrative litigation case and the work not, in the awkward dilemma, make administrative trial in the awkward position. This paper begins with a brief overview of administrative lawsuit system establishment and development, achievements and existing problems, and further analysis and solution of administrative litigation embarrassing way, constructing a plurality of administrative dispute settlement mechanism.

Key word: Administrative trialAdministrative disputeAdministrative new- thoughtAdministrative mediationADR

1 行政審判的發展現狀

1.1 表面繁榮的行政訴訟的背后掩蓋著實際上的門庭冷落

2010年以來，全國各級人民法院裁判的上述行政一審案件10658件，占全部行政案件的8%。地方各級人民法院審結的與人民群眾切身利益息息相關的資源類、勞動和社會保障類、城建類等一審行政案件57556件，同比上升8.98%；審查非訴行政執行案件141824件，同比上升3.12%。通過分析可知，一是法院收案數雖然增加，但與行政機關實際處理的行政爭議相比仍顯得微不足道。二是相對于行政訴訟案件來說，行政機關向法院申請強制執行的非訴案件迅猛增長。我們不應當對行政訴訟的現狀感到樂觀，訴訟渠道的不暢應當引起司法界的高度關注。

1.2 老百姓對行政訴訟的熱情不高，大都不愿打行政官司

有的人把行政訴訟同社會穩定對立起來，認為民告“官”就是破壞穩定，是無政府主義。有的人指責人民法院受理行政案件是與政府作對，是支持壞人反對政府，替壞人撐腰，于是采取種種手段干擾阻礙行政訴訟。一是對原告采取威脅、恐嚇、打擊報復等手段，壓制相對人提起行政訴訟；二是對法院行政審判不予配合，甚至采用行政職權進行對抗。如有的公然聲稱“不應訴、不到庭、不執行，看你法院怎么辦？”；三是干擾、阻礙人民法院開展行政審判工作。

1.3 行政訴訟的審判難

“關系案”、“人情案”、“權力案”,使得整個執法環境變得烏煙瘴氣，無法形成純凈的公正的執法環境。由于這些壓力，許多法院進行行政案件審理時不敢作出撤銷或變更的判決，而大量的借助于不予受理、駁回、強迫撤訴等非正常的方式結案，一種“異化”了的非正式的行政糾紛解決方式正在形成。法院不能做到嚴格司法，認真的解決行政糾紛，實現案結事了。

1.4 行政審判申訴上訪率高

2010年全國中級以上法院共收各類二審案件720976件。其中，刑事上（抗）訴案件占二審案件的14.12%，民商事案件占80.98%，行政案件占4.90%。上訴案件占一審結案的比例為10.27%,比2009年下降0.68個百分點，其中刑事案件13.06%，民商事案件9.55%，行政案件27.22%。通過分析可知，行政案件在一審收案中占得比例僅為1.84%，二審中占4.90%，在上訴案件占一審結案的比例卻高達27.22%。通過比較，我們不得不懷疑行政訴訟的功效為什么會如此低，行政案件上訴率如此之高，人民群眾為什么丟棄正當的法治途徑而尋找非法律解決方式。這是需要我們反思的問題。

2 行政審判困境的成因

2.1 思想觀念上滯后

當前，社會主義法治建設不斷完善，社會主義市場經濟體制不斷完善，人們的思想觀念正發生著翻天覆地的變化，權利意識不斷覺醒。然而，在當下物欲橫流的市場經濟環境下，社會形成了一種急功近利的實用主義價值觀，使他們深信個人的力量再大也斗不過政府，即所謂“胳膊擰不過大腿”，因而對行政訴訟的態度相當暖昧，期望值高，熱情卻低。

2.2 行政審判缺乏獨立性，對行政機關的抗干擾能力弱

眾所周知，由于我國政治體制的特點，行政機關是一個強權部門，在許多方面擁有更多的顯性或者隱性的權力，法院在審理行政糾紛時，雖然想盡可能的公正合理地解決行政爭議，但是，由于行政審判組織和行政審判人員缺乏應有獨立性，無法擺脫來自行政機關的不當干預，法院在裁判之前習慣于“早請示，晚匯報”，和行政機關走得很近，其結果必然使相對人喪失對人民法院的信任感，產生對法院公正判決的合理懷疑。

2.3 行政糾紛解決有效途徑的單一化

我國現有的法定行政糾紛解決途徑，主要分為兩類：司法化方式和非司法化方式。非司法化的解決方式，包括行政復議、行政申訴、人事仲裁、行政等行政內部自我解決途徑，司法化的解決途徑僅有行政訴訟一種方式。由于行政糾紛解決方式的單一化，不能滿足人們對司法解決行政糾紛的期望，未能真正有效地實質性解決行政糾紛，人們任行政訴訟的不信任，對司法權威的喪失，不得不尋求其他途徑來維護合法的權益。

3 行政審判新思維

行政審判新思維就是要求我們，面對行政訴訟申訴上訪率高的問題，我們要弄清行政訴訟的現實狀況，調整思路，轉變觀念。正確處理行政審判的支持與監督的關系，樹立有效地監督機制；正確處理依法糾錯與維護裁判權威的關系，樹立有錯必糾才能真正贏得人民群眾信賴的理念；堅持依法裁判與多途徑救濟的關系，力求在不創造違法先例的前提下實質性的解決行政糾紛的觀念。

4 行政審判的未來走向

在行政審判進退維谷的困境之時，行政審判要想獲得新的生機和活力，需完善現有的行政審判機制，我們認為，應在以下方面努力。

4.1 拓展行政審判的審查力度，擴大受案范圍

行政審判未來的改革之處在于，既要加大行政訴訟的受案范圍，也要把合理性審查的范圍擴大，以更好地監督行政機關依法行政，維護好行政相對人的合法權益，實現權利救濟。

4.2 行政訴訟調解制度的納入

在行政訴訟調解中，如果雙方當事人達成了協議,只要符合行政訴訟調解的適用范圍，且不損害國家、集體或第三人的利益，人民法院審查確認后就應當做出調解書。調解書一經各方簽收即具有與生效判決同等的法律效力,不履行的話可以申請法院強制執行。除法定原因外，也不得重復能夠更好的化解行政爭議。

4.3 多元化的行政糾紛解決機制

建立多種糾紛解決方式，賦予當事人程序選擇權，從法律上保護當事人對程序或實體上權益的處分，既是妥善解決糾紛、節約社會資源的需要，也是體現國家尊重公民的基本自由以及完善相關制度保障機制的需要。重視各種糾紛解決機制的合理分工和協調運作,努力實現公正與效益地解決糾紛的目標。

作者簡介：

1.孫修真，男，漢族，山東濟南人，西南政法大學行政法學院在讀研究生；

2.賴雯雯，女，漢族，北京師范大學電子商務本科畢業，現就讀中國政法大學廣州班。

參考文獻：

篇（9）

一、現行行政訴訟法關于案件審理程序的規定、歷史背景和目前暴露的問題以及設置簡易程序的必要性

《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定，人民法院審理行政案件實行合議制。第四十六條規定，人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭，合議庭的成員，應當是三人以上的單數。這一規定表明我國現行行政訴訟制度實行的是以合議制為原則的普通程序，而沒有規定簡易程序。我國現行行政訴訟制度之所以僅規定了普通程序主要基于以下歷史背景：

首先，當時案件數量少，僅設置普通程序即能應對現實需要。在行政訴訟實行之初，行政案件數量較少。據統計，1989年全國行政案件的受案數量僅為九千多件，大部分法院一年受案不足十件，即使由法官或由法官和陪審員組成合議庭按普通程序審理，也不會造成案件積壓；

第二、行政案件的被告較為特殊，均為行政機關，掌握強大的公共權力，在社會法律意識和群眾的法律心理不強的情況下，行政機關和行政管理相對人在法律地位上的不對稱將體現的更為明顯。因此，在行政訴訟制度建立及運行之處實行獨任制為原則的簡易程序不利于制約這種強大的權力；

第三、行政審判人員的政治素質和業務能力難以滿足獨任審判的需要。八十年代至九十年代初，軍隊轉業干部成為法院的主力軍，一些法院占到法官總數的70％以上，其他人員大多為企業借調法院工作后留任的，真正受過法律專業教育的法官較少，因此，當時法官的整體素質難以保證實行獨任審判所要求的案件質量。另外，在行政訴訟制度建立之初所受理的案件，大多是在經過了上訪告狀等救濟途徑之后才提起訴訟的，案情相對復雜、法律問題與政策問題交織在一起，處理起來難度較大，而且與老百姓的切身利益關系密切，因此，也需要組成合議庭審理才有說服力。此時實行獨任審判所追求的效率目標，應讓位于實行合議制所追求的公正目標。

行政訴訟法施行后的十幾年間，我國的經濟社會已經發生了巨大的變化，市場經濟體制已經基本建立起來，政府的職能也發生了很大轉變，行政機關的管理活動已經滲透到社會生活的各個方面，人民群眾的法律意識也有了巨大提高，特別是群眾維權意識的提高，導致訴訟案件大量增加，因此，依然沿用十幾年前制定的行政訴訟法已經不能適應社會現實和審判實際的客觀需要，表現在：

第一，行政案件增速過快與行政審判人員少的矛盾日漸突出。據最高法院的統計，在1989年之初，全國一審行政案件受案數為9934件，2002年全國一審行政案件的受案數為8萬余件，受案數是最初的十幾倍；我院在行政訴訟法施行的前幾年里每年受理行政案件不足10件，近幾年收案均在一百多件，2004年收案達到270余件。然而從事行政審判的人數基本未變。行政案件的增長與行政審判力量的矛盾比較突出，雖然在某些地區可能還不是很明顯，但是隨著社會轉型、政府職能的轉變及世貿規則的逐步落實，這一矛盾在各地都將慢慢暴露出來。

第二，陪而不審現象比較普遍，使合議制度失去實質意義。從立法本意上講，行政訴訟法規定審理行政案件實行合議制，是基于對案件審判程序和案件質量的要求而設定的，但由于目前案件較多，且案件承辦人獨任審判即能保證審判質量，但為了符合訴訟法關于合議制的要求，也只好組成合議庭審理，但審判活動基本上是由一人操持，使合議制徒具形式，既使司法過程不嚴肅也浪費了人力物力。

第三，不利于提高審判效率及保護行管理政相對人的合法權利。根據現行的行政訴訟程序，行政案件審限為三個月，有特殊情況的，經高級人民法院或最高人民法院批準，審理期限還可以延長。這一審限規定已經不適應當今轉變政府職能和提高審判效率的要求，特別是那些行政警告和幾十元或幾百元的行政處罰案件，因與管理機關和相對人利害關系都不大，需要快審快結，以盡快穩定社會關系，否則，既不利于支持行政行為也不利于維護相對人的權利。

基于上述對現行行政訴訟法暴露問題的分析，我們認為，在以后修改行政訴訟法時增加簡易程序不僅非常必要而且時機已經成熟，理由如下：

第一， 行政訴訟增設簡易審程序符合司法改革的需要。司法改革要求審判方式與審判實踐相適應，司法改革的目標是公正與效率。最高人民法院在《人民法院五年改革綱要》中規定在法律規定范圍內，多適用簡易程序審理案件。民事、刑事訴訟均設置了簡易程序，并且實踐證明也是有利于科學合理地配置司法資源，提高訴訟效率的，這就為行政訴訟改革提供了實踐支持。

第二，增設行政訴訟簡易程序是我國行政審判實踐及合理配置司法資源的需要。隨著我國改革開放的不斷發展和市場經濟體制的逐步完善，我國行政訴訟案件將保持大幅增長的勢頭。在行政訴訟中既設置普通審程序也設置簡易程序，有利于通過繁簡分流解決案件不斷增加的矛盾。使復雜的案件通過嚴格的訴訟程序解決，對那些案情簡單、訴訟標的額較小、爭議不大的案件由簡易程序解決，更有利于提高行政審判效率及時維護當事人的權益。

第三，行政審判人員已有能力駕馭獨任審判活動。經過十幾年行政審判的錘煉和法院人員結構的優化，法院行政審判人員的政治素質和業務素質已經大為提高，他們完全能夠勝任獨任審判的要求。行政案件都按普通程序審理正在造成司法資源的浪費。

第四，行政處罰法和行政許可法等法律都規定了簡易程序，說明在行政執法活動中，已經區分簡易案件和復雜案件，這為行政訴訟相應設置簡易程序創造了條件。

二、設置行政訴訟簡易程序的具體嘗試

根據目前一審行政案件的特點，我院設立了多元化的行政審判簡易程序，主要分為獨任制的簡易程序和普通程序的簡易審程序二種。

獨任制的簡易程序的設立。獨任制的簡易程序是指人民法院審理行政案件由審判員一人對案件進行審理，并當庭作出裁判的審判程序。主要包括以下內容：

1、案件范圍：根據《行政處罰法》、《行政許可法》規定適用簡易程序作出的行政處罰、行政處理案件，要求行政機關履行頒發許可證、發放撫恤金等法定職責的案件，行政裁決、行政登記、行政獎勵、行政受理等案，以及其他案情簡單可以適用簡易程序審理的案件。

2、獨任制程序的運作方式：對采用獨任制程序審理的行政案件，由一名法官進行審理，并當庭裁判；同時要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具體的做法是：

既保證公正又尊重當事人合意。對那些法律規定的強行性規范、禁止性規范以外的任意性規范、選擇性規范等法律規范，盡量尊重當事人合意。即在保障當事人程序權利基礎上，尊重當事人的合意，縮短審理期間。程序正義是實體正義的保障，但程序的簡化，不一定意味著實體不公，有時程序簡化，往往反而使實體公正能夠快速實現。對那些可由當事人自行處分的訴訟權利，應當尊重當事人的處分權，法院不必加以干涉。如為了加快案件的審理，在送達起訴狀時，可以征求當事人是否主張答辯期間，如果當事人放棄答辯期間，或合意要求速行審理的，則直接下達開庭傳票，將開庭時間提前到答辯期內，不受答辯期的限制。如果當事人堅持10日答辯期間，同時也簽發一份傳票，確定答辯期屆滿后的開庭日期。另外，法院在立案和送達訴狀副本時將格式化的《訴訟權利和義務通知書》、《重大風險告知書》以及《舉證須知》等法律文書一并送達當事人，既讓當事人充分了解自己享有的權利和義務，又減少當庭宣布這些權利和義務所占用的時間。

強調舉證時限，以一次期日內辯論終結為原則。即要求當事人在合理的期限內提交證據，無故不提交證據，在法庭辯論終結后，將導致證據失權。舉證時效制度是保證訴訟效率，克服訴訟拖延的重要措施。

簡化法庭調查和法庭辯論程序，強調當庭宣判。在查證辯論程序中，對行政行為的法定職權、認定的事實、適用的法律以及法定程序等事項，凡是當事人相互認可或無爭議的，查證辯論可以從簡進行。對各方當事人已經認可的可以當庭確認，不再查證辯論，并將雙方認可的意思表示記錄在卷。僅對爭議的部分進行查證辯論，以使法庭查證和辯論重點突出、程序集中凝練。對于適用簡易程序的行政案件，要求當庭宣判。

簡化判決書的制作，提高訴訟效率。適用簡易程序的案件在審理上要求做到簡練、快捷。使當事人在合理的期待時間內，盡快得到一個簡明的處理結果。因此，糾紛的起因和過程這些在普通程序案件里需要陳述清楚的事項，在簡易案件里往往不是當事人關心的焦點，因此在制作裁判文書時均可簡化。重點敘述當事人爭議的事實和理由，以及法院查明的事實和判決的依據即可，不必受普通程序判決書格式的限制，以充分體現簡易案件審判程序的特點。

普通程序簡化審。是指在現行行政訴訟法普通程序的框架內，對法律沒有嚴格規定，但在審判實踐中人為增加的程序步驟予以刪除，以使程序更加集中凝練符合法律本意的審判方式。

普通程序簡化審實際上就是對普通行政訴訟程序的簡化審理，并非另行設立新的訴訟程序，仍實行合議制。但在運作方式上與傳統的普通程序有所不同，首先，對適用該程序的案件，參照簡易程序的規定，將告知當事人權利、合議庭組成人員等事項，放在發訴和預備庭以及庭前準備階段進行，盡量減少庭審的程序步驟。其次，加強預備庭的職能。

第一，對需庭審質證的證據在預備庭進行證據交換，并提煉當事人認可的證據和爭議的證據，對當事人認可的證據予以確認，在正式的法庭審理期間不再質證，僅對爭議的證據進行質證。適用該程序審理的案件，人民法院不協助調取證據和以職權調取證據。

第二，在預備庭確定庭審爭議的焦點。根據行政訴訟司法審查的要求，圍繞行政行為的行政主體的資格和權限、事實認定、法律適用以及行政程序的合法性四個方面確定案件的焦點，對當事人無爭執的方面在預備庭予以確認，在正式開庭審理時不再作為一個焦點問題進行查證辯論，僅對當事人有爭議的問題進行查證辯論。

第三，庭審程序簡化。在敘述行政爭議階段，對當事人已經提交的訴狀和答辯狀予以確認，不再宣讀，由法庭根據預備庭總結的焦點確定庭審的重點；在查證辯論階段，僅對爭議的問題和證據進行查證辯論，并禁止重復辯論。最后，對適用該程序審理的案件原則上只開一次庭，并對證據當庭確認。

我院自2004年上半年開始進行設置簡易程序和對普通程序進行簡化審改革，至2004年11月底，在市南法院同期受理的約270件行政訴訟案件中，按照市南法院簡易程序改革關于簡易案件的劃分標準，共確定簡易案件18件，由審判員一人依照簡易程序獨任審判，全部都在30天內結案，平均結案周期是20天，最短的7—8天結案。作為原告的行政管理相對人和作為被告的行政機關都未對簡易程序的適用提出任何異議，值得一提的是，這些案件盡管全部判決被告敗訴，但不僅原告沒有上訴，被告也沒用上訴，判后即息訟結案。而適用普通程序簡化審的案件大約有150件，平均結案周期是2個月，比法律規定的3個月審限縮短1個月，同樣沒有當事人對程序適用提出任何異議。我們分析，是不是因為當事人不知道法院已經適用了簡易程序，所以沒有提出異議？回答是否定的。因為大部分當事人都聘請了律師，他們對行政訴訟的程序問題是了解的，同時，法官在程序進行中，無一例外地告知當事人法院因進行改革而適用這些新的做法，若他們不同意可以提出異議，但他們卻沒有，而是對法院進行有利于保護他們權利的改革表示支持。近期省高級法院將就簡易程序的試點情況來市南法院做專題調研，以便上下結合規范這項工作的開展。

三、設置行政訴訟簡易程序應注意的幾個問題

1、關于簡易程序向普通程序的及時轉換。即在審理過程中發現案件案情復雜不宜適用簡易程序審理時，應及時轉入普通程序審理。簡易程序轉為普通程序時，毋須庭長或院長審批，由主審法官自行決定即可，以提高訴訟效率，節約訴訟成本。

2、送達方式的簡化設置：對適用普通程序審理的行政案件，在法律文書

的送達方式上應考慮在確保程序正義的前提下力求省時省力。如在征得當事人同意的情況下盡可能利用較簡便的通訊方式，像口頭通知、電話通知、甚至通過網上通知等方式傳喚當事人，只要當事人到庭即可進行下一步的訴訟活動。

篇（10）

行政案件的審理對象是指公民，法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯了自己的合法權益而依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟后，人民法院在審理和裁判行政案件時所應針對的對象。案件的審理對象即當事人之間爭議的，請求人民法院予以裁判的實體法律關系，也就是訴訟理論上所稱的訴訟標的。但訴訟標的是從訴的角度所分析的訴的一個要素，研究訴訟標的的目的是為了區別此訴與彼訴；審理對象則是從法院審判的角度所分析的一個實踐問題，研究審理對象的目的是為了明確人民法院在訴訟中的地位、職權和工作的重點。

當前，各地人民法院及其法官在審理行政案件時，對行政案件應以什么作為審理對象在認識和做法上各不相同。由于我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟，且至今還在一定程度上依賴于民事訴訟，審判人員也大多來源于民庭，因而一些法官便不顧行政訴訟自身的特殊性，仍然沿用舊的習慣，象審理民事案件一樣去審理行政案件，簡單地把當事人爭議的內容作為審理對象，當事人爭議什么就審理什么，對沒有爭議的內容，法官則不去審理，從而偏離了行政訴訟的目的和宗旨。有的法官以原告的行為為審理對象，只要原告的行為違法就推論出被告的行政行為不應撤銷的結論，以致于在法庭上形成法官和被告共同審原告的現象，治安行政案件在這方面尤為突出。結果，違法的行政行為被違法的審判行為所放縱，以至行政審判難以實現其保護公民、法人或者其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權的目的，在社會上造成了不良的后果。因此，有必要在認識上對行政案件審理對象的含義及其相關的理論與實踐問題予以進一步的明確。

我國《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟；第5條規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查；第11條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟；第54條第四項規定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。綜合這些規定來看，他們不僅明確了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，同時也對行政案件的審理對象進行了明晰的界定，即行政案件的審理對象是當事人之間爭議的請求人民法院予以裁判的具體行政行為的合法性問題或行政處罰的適當性問題。依此規定，筆者認為，具體應從三個方面來界定行政案件的審理對象：第一，行政案件的審理對象是行政機關的行為而不是相對人的行為；第二，行政案件的審理對象是行政機關的具體行政行為而不是行政機關的抽象行政行為；第三，行政案件的審理對象是具體行政行為的合法性問題，而不是具體行政行為的適當性問題（行政處罰除外）。對界定行政案件審理對象的后兩個方面，自行政訴訟法頒布后，學術界已有大量論述；司法實務界亦有清楚的認識，對此本文將不再贅述。筆者將在本文中著重論述的是，依行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，主要是審查行政機關的具體行政行為是否合法，而不是審查相對人的行為是否合法；行政案件的審理對象是被告的行為而不是原告的行為。

二、審查行政機關的行為與審查相對人行為的彼此關系

人民法院審理行政案件，必須把被訴具體行政行為作為審查的重心和主要對象。審查相對人行為是否合法不可能最終確定被訴具體行政行為是否合法，更不能代替對被訴具體行政行為合法性的審查。

行政訴訟本質上是行政法制監督的一個內容。作為我國訴訟制度的一個有機組成部分，行政訴訟制度既有解決行政糾紛，保護公民、法人或者其他組織合法權益的功能，又具有借助司法權對行政權實施監督的性質，但司法權不能代替行政權。行政機關（包括法律、法規授權的組織，以下同）行使行政職權，針對公民、法人或者其他組織的違法行為作出行政處罰或者采取行政強制措施，針對相對人的申請行為作出相應的許可或不許可的回答，以及作出其他具體行政行為，是行政機關實施行政管理的主要內容。查清相對人是否具有違法行為，或者相對人的申請行為是否符合法定條件是行政機關的職權和職責，而不是人民法院的職權和職責。人民法院在行政訴訟中，不能代替行政機關行使行政管理權來調查行政管理相對人是否有違法行為或者相對人的申請行為是否符合法定條件。相對人的行為及其事實狀態是行政機關在作出具體行政行為時應該加以查清的問題，在訴訟中行政機關應將能夠證明相對人的行為及其事實狀態的證據向人民法院提交，以證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性。行政訴訟作為行政法制監督的一個內容，其監督和審查的對象是行政機關的行為而不是相對人的行為。人民法院對此必須有清楚的認識，在審理行政案件時不能本末倒置。

“具體行政行為的合法性，并不完全取決于相對人行為的性質”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學》1993年第4期。）即具體行政行為是否合法，與相對人行為的性質并不具有必然的聯系。相對人的行為違法，行政機關的處罰行為不一定合法；相對人的申請行為符合法定條件，行政機關拒絕許可的行為不一定違法（因為還要考慮一定時間和地域范圍內許可證頒發的情況及其他社會環境條件）；相對人的申請行為不符合法定條件，行政機關拒絕許可的行為也不一定合法。即使相對人實施了非常嚴重的違法行為，但如果行政機關對該行為所做的具體行政行為具有主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權等情形，人民法院仍要判決撤銷該具體行政行為，判決行政機關重新做出具體行政行為。總之，相對人行為違法，只說明行政機關有做出相應具體行政行為的必要性，并不能說明其所做出的具體行政行為的必然合法性。行政機關所做具體行政行為是否合法，仍然要依行政訴訟法關于判決部分的規定加以審查，以便確認該行為是否符合具體行政行為得以合法的五個要件。

當然，人民法院審理行政案件，并不完全排除對原告行為的審查。每一具體行政行為都要針對一定的對象，“相對人行為是否合法與行政行為的合法性具有一定的依存關系”（注：江必新：《論行政案件的審理對象》，載《中國法學》1993年第4期。）。有時，確定相對人是否有特定的違法行為存在，是確定被告所做具體行政行為是否合法的前提。在這種情況下，審查相對人是否有行政機關確認的違法行為存在，則既是必要的也是必須的。例如稅務局以偷稅為由對某人進行處罰，該相對人起訴的理由是自己一直守法經營，并無偷稅行為。本案爭議的焦點是原告有無偷稅行為，而對于被告所做具體行政行為是否合法所應涉及的其他要件，如有無管轄權，有無法律、法規依據，是否符合法定程序等問題，雙方并無爭議。在這一案件中，人民法院必須對原告有無偷稅的行為進行審查，但審查的重點是被告提供的證據是否能夠證明原告實施了偷稅行為。在這種情況下，審查原告行為只不過是借以確定被訴具體行政行為是否合法的一個環節，是為確定被訴具體行政行為是否合法服務的。從另一個角度說，人民法院在審理行政案件時，并不需要直接調查原告是否確實實施了偷稅的違法行為，而只應審查被告在做出具體行政行為時是否有充分、確鑿的證據證明原告實施了偷稅的違法行為。如果被告在訴訟中不能向法院提交此類證據，人民法院應即以被告所做具體行政行為的主要證據不足為理由判決撤銷該具體行政行為。

三、人民法院在正確確定行政案件審理對象時應注意的幾個問題

研究審理對象的目的是為了給審判實踐提供正確的指引。以被訴具體行政行為的合法性或適當性問題作為行政案件的審理對象，即要求人民法院的行政審判活動緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題來進行。具體來講，在審理時應注意以下幾點：

（一）人民法院審理行政案件時應強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題加以舉證。

被告對做出的具體行政行為負有舉證責任乃是我國行政訴訟證據制度的特點。行政訴訟法第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉征責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”行政訴訟法第54條規定具體行政行為主要證據不足的，人民法院應判決撤銷。上述規定表明被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當舉證證明自己所作具體行政行為的正確性和合法性，這種責任既是行為責任也是結果責任。因此，強調被告的舉證責任，應當把被告的舉證行為和行政訴訟的裁判結果直接聯系起來。被告拒不舉證、不能舉證或提供的證據不足以證明法定事實成立的，人民法院都應當根據行政訴訟法的規定判決被告敗訴。強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題舉證時應當做到：第一，強調被告在應訴期間內，應提供做出具體行政行為所依據的事實根據和規范性文件。對拒不提供、不及時提供的不得遷就，并應在答辯期限屆滿后，及時開庭。第二，法院在開庭前不調查收集證據，在開庭后也不得幫助被告調查收集證明其具體行政行為是否合法的主要證據。第三，在庭審中要強調被告圍繞被訴具體行政行為的合法性或適當性問題依邏輯順序逐一舉證，原告有權圍繞該問題進行質證。

（二）人民法院審理行政案件時應正確處理事實審查中審查原告的行為和審查被告的行為的關系。

堅持以被訴具體行政行為的合法性和適當性作為行政案件的審理對象是正確處理事實審查中審查原告的行為和審查行政機關的具體行政行為之間關系的關鍵。具體來說應正確區分以下情形：

第一，對原告以行政機關認定的事實有錯誤為理由提起訴訟的行政案件中，人民法院應將具體行政行為認定的事實是否清楚、確實作為行政案件審理的重要內容。但是在這種情況下，人民法院對事實的審查主要是針對被告作出的具體行政行為中認定原告行為的事實是否與客觀事實相一致，證據是否確實充分，而且只應限于被訴具體行政行為所確定的事實范圍，而不能任意擴大事實審查的范圍。通過事實審查，被訴具體行政行為認定事實錯誤或事實不清、證據不足的，人民法院應以主要證據不足為由判決撤銷被訴具體行政行為；被訴具體行政行為認定事實清楚，證據確實充分的，人民法院還應對被訴具體行政行為進行進一步的審查以便確定該具體行政行為的合法性或適當性。

第二，原告對行政機關認定的事實沒有爭議的行政案件，人民法院的審判活動可以不涉及原告的行為，不進行事實審查。人民法院在對當事人爭議的關于具體行政行為是否合法的其他內容如有無法律依據、是否符合法定程序等問題進行審查后，即可作出判決。例如農民張某因盜竊500元財物而被決定送勞動教養一年，張某不服而向法院提起訴訟。在本案中，原告、被告對張某所為之盜竊事實均無爭議，但張某既不符合勞動教養條件（屢教不改），又不符合勞動教養所適用的地域范圍（收容大中城市需要勞動教養的人），因此決定對張某勞動教養一年顯然是錯誤的。

第三，對具體行政行為明顯錯誤的案件，如明顯超越職權、明顯違反法定程序等，人民法院即沒有必要再就原告的違法事實進行審查。因為行政案件審理的對象是行政機關的行為而不是相對一方當事人的行為，行政行為既然已經被確定為違法，則不管當事人的行為是否違法都應當無條件地予以撤銷。因此沒有必要再對相關事實進行審查。如湖北某縣地方稅務局對該縣在廣東打工的農民的勞務所得征收個人所得稅，直接違反了個人所得稅法關于勞務所得應在“源泉地”納稅的規定。人民法院在審理此案時沒有必要審查原告是否在廣東已繳納過個人所得稅和被告的征稅決定有無事實依據即原告究竟有多少個人所得以及應當如何計算所得額和所得稅等問題，便可直接以被告超越職權為理由予以撤銷。

（三）人民法院審理行政案件時不能忽視對被訴具體行政行為是否符合法定程序進行審查。

首先，違反法定程序作出的具體行政行為本身就是違法的。行政訴訟法規定人民法院對具體行政行為違反法定程序的應判決撤銷，行政處罰法規定不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規定明確了是否符合法定程序是具體行政行為是否合法的重要標準之一。如行政機關作出具體行政行為后不按法定程序送達并告知相對人享有的訴權，該具體行政行為就不具有法律效力。又如行政機關在作出吊銷企業營業執照的行政處罰決定之前既未告知相對人有要求舉行聽證的權利又未舉行聽證，該行政處罰決定亦屬違法。

其次，有的行政行為違反法定程序本身就能導致行政侵權行為的發生。如交警扣押相對人的車輛行駛證而不按法定程序開具暫扣證，致使相對人的車輛不能行駛，即屬于程序違法。然而正是這種程序違法給相對人造成了損失。如果相對人對此提起訴訟，人民法院即應對被告是否遵守了法定程序進行重點審查。

（四）人民法院的判決應當緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性和適當性問題作出。

判決是人民法院對被訴具體行政行為的合法性和適當性問題做出的權威性結論，也是人民法院對行政案件做出的最后處理決定。人民法院在判決書中的結果部分只能就被訴具體行政行為的合法性或適當性問題做出結論，在判決書的理由部分也只能就被訴具體行政行為的合法性或適當性問題進行敘述。總之，人民法院的判決不得就原告的違法行為是否存在及該行為應受到怎樣的處罰進行敘述和處理。

四、需要特別加以說明的幾個問題

（一）如何正確地界定錯案？

強調由被告舉證，強調對被訴具體行政行為的合法性進行審查，即意味著當具體行政行為所涉及的相關事實不清、主要證據不足時，人民法院便沒有必要去查清事實就可以直接判決被告敗訴。這似乎與傳統的認識不相一致。依傳統的認識，如果人民法院沒有查清案件事實就作出判決，必然會造成錯案。而在行政訴訟中，人民法院除在作出變更和履行義務的肯定判決時具有主動性，應在當事人舉證的基礎上直接依據事實和法律作出判決以外，一般針對合法性進行審查的案件，人民法院對具體行政行為的判決要么是維持要么是撤銷。維持還是撤銷的標準則是行政訴訟法在判決部分所列舉的關于具體行政行為是否合法的五個標準。正如本文前述，人民法院不應對原告的行為進行主動審查，亦不應主動調查與之相關的案件事實。由于法律規定作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件概由被告提供，人民法院不負有調查和收集證據的任務，因此，只要人民法院的判決是在當事人對事實和法律舉證的基礎上依據事實和法律作出的，就不是錯案。事實應是當事人提供的事實，法律則既包括實體法，也包括程序法。行政訴訟中可能出現的錯案應當是指不依據當事人提供的事實和證據作出判決，或者審查判斷證據時出現錯誤，或者適用法律上存在錯誤。

（二）如何正確地貫徹實事求是原則。

依靠群眾，實事求是，深入實際調查研究，是我國司法工作的優良傳統。從某種意義上說，強調行政訴訟以具體行政行為作為審理對象，并僅僅在當事人舉證的基礎上，而不是在查清全部案件事實的基礎上作出判決，這在一定程度上顯然是和實事求是原則相違背的。如有時在主要證據不足的情況下，行政機關所為之具體行政行為的結果還是正確的，只不過行政機關在訴訟中不能舉出足夠的證據，其原因或者是由于作出這個具體行政行為是出于其工作人員的經驗和直覺，或者是由于工作人員的疏忽而沒有將證據保存下來等等。在這種情況下，不僅人民法院不收集證據，而且被告受訴訟中不得自行取證規定的限制也不能收集證據，故此被告只得敗訴。但是這是出于法治原則的考慮。實事求是原則只強調了以事實為根據，而法治原則則既要求以事實為根據，同時也要求以法律為準繩，要求任何機關和個人都不得違背法律，都必須在法律規定的范圍內活動。法律要求行政機關作出行政行為時必須嚴格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起碼的要求是先取證后裁決。如果行政機關的行為違背了法律規定，則不論這種法律是實體法還是程序法，都應當承擔相應的法律責任。在這里，法治原則所起的作用是在宏觀上促使行政機關依法行政，因此是從更廣泛的意義和更深遠的角度保證實事求是原則的貫徹。

（三）如何正確地看待相對人的違法行為。

即便原告有違法行為，但如果行政機關對其作出的具體行政行為不符合行政訴訟法所規定的要件時，人民法院仍要判決撤銷。而且在訴訟中人民法院即使發現原告有未被行政機關發現的違法行為，也不得加以處理。這是否意味著放任相對人違法？筆者認為，對此問題，應從兩個方面來看待：

篇（11）

前言

《行政訴訟法》頒布實施以來，土地行政案件逐步增多，處理土地行政案件需要事實和法律的認定，切實解決土行政案件。

近年來，隨著土地行政案件數量的增多，土地行政案件類型也隨之增多，在審判實踐中不斷出現新情況、新問題。歸納主要有以下幾個方面：

1 土地確權行政案件

《土地管理法》第十六條規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院。

土地所有權和使用權爭議，簡稱土地權屬爭議，是指行政機關對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的爭議，通過調查和調解工作，最后對土地權屬作出處理決定。此類案件到法院，應作為確權案件來審理。

土地確權案件有以下特點：一是土地權屬爭議，以人民政府先行處理為前提，當事人對人民政府的處理決定不服，才能向人民法院；二是爭議的土地權屬處于不確定狀態，當事人對其權屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權益。根據《行政訴訟法》的規定以及上述特點，處理此類土地確權案件，應注意以下幾個方面的問題：

1.1 訴訟主體問題。

首先是縣級以上人民政府委托縣級以上國土資源行政主管部門處理權屬爭議，國土主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題，按照《土地管理法》第十六條的規定，只有鄉級以上人民政府有權作出土地權屬處理決定，國土資源部門不能以自己的名義作出處理決定。人民政府處理權屬爭議還存在處理權限問題，單位之間的爭議只能由縣級以上人民政府處理，個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉級人民或者縣級人民政府處理。總之，土地權屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條也有相同的規定，縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議案件的調查和調解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。

1.2 事實認定問題

土地確權案件由于歷史、客觀等原因，土地權屬不明確，長時間存在爭議，大多數缺乏有效證據，給審理土地確權案件帶來一定的困難。特別是海南，、“四固定”不徹底，以及在后來一系列政治運動中土地權屬發生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認定。土地確權案件，多發生在農村，涉及面廣，政策性強，土地作為農民的生產、生活資料，與農民關系非常之大，特別是改革開放后，土地利用價值不斷提高，發生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地確權案件，要尊重歷史，尊重現實，要從有利于國家建設，有利于生產、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對時的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認定。

1.3 適用法律問題

土地權屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應當根據不同時期的法律法規和政策，還應當參照有關的規章，如國家土地管理局關于《確定土地所有權和使用權若干規定》。土地確權案件，多為歷史遺留問題，當時無法律規定，時過境遷，缺乏有效證據，處理難度大，以上兩個規章對處理歷史問題作了較為全面詳細的規定，對處理不同時期的土地糾紛起到一定的作用。

2 土地違法行政案件

《土地管理法》第六十六條規定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地監督的主體是縣級以上人民政府土地行政主管部門，包括國土資源部、省、自治區、直轄市土地行政主管部門、設區的市、自治州土地行政主管部門和縣級土地行政主管部門。鄉級人民政府沒有監督檢查的職權，不是監督檢查的主體。土地管理所作為派出機構，也不是土地管理監督檢查的主體。土地監察的對象是違反土地管理法律、法規和行為，既包括單位和個人的違法行為，也包括地方人民政府和土地行政主管部門自身的違法行為。新的《土地管理法》強化土地管理，加大了土地執法力度，明確檢查監督職責，并賦予一定的權力和可以采取的措施：查閱和復制權、要求有關單位或者個人作出說明的權力、現場勘測權、制止權、行政處分建議權、直接行政處分權、土地犯罪的移送權、排除妨礙權等。

新的《土地管理法》加大了對土地違法行為的處罰力度，對禁止性條款在法律責任中都有相應的處罰條款。根據《土地管理法》的規定，違反土地管理法律、法規應承擔的法律責任主要是：一種是行政法律責任，包括行政處罰和行政處分，一種是刑事責任。在審判實踐中，與土地違法行政案件聯系較多的是行政處罰，其種類包括限期拆除違法建筑、沒收違法所得罰款、責令交還土地等四種。

土地違法行政案件與土地確權案件相比，在審理中，違法行為容易認定，《土地管理法》第七章法律責任有明確的規定，且也有相應的處罰條款，《土地管理法實施條例》第七章法律責任中對處罰作出更具體的規定。土地違法行為主要有以下幾類：

2.1 買賣或者以其他形式非法轉讓土地的違法行為。《土地管理法》第七十三條、第八十一條對此違法行為作了規定。我國實行土地公有制，國家所有和農民集體所有權，單位和個人只享有對國有土地的使用權。《土地管理法》第二條第三款規定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家所有和農民集體所有的土地所有權均不得轉讓，國有土地使用權可以依法轉讓，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對國有土地使用權的轉讓都作了規定。

2.2 破壞耕地的違法行為。我國人口多，耕地少，后備資源不足，耕地保護是土地管理工作的重中之重。《土地管理法》第七十四條規定，違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。新的《土地管理法》加強了對耕地的保護，建立耕地占補平衡制度、基本農田保護制度、農用地轉用審批制度等，從根本上起到保護耕地的作用。

2.3 未經批準占地的違法行為。《土地管理法》第七十六條、七十七條對此違法行為作了規定。違法行為可分為三種形式：一是未經批準，擅自占用土地；二是采取各種欺騙手段，騙取批準而非法占用土地；三是超過批準的數量，多占土地；四是超過省、自治區、直轄市規定的宅基地面積標準，多占土地。未經批準是指行為人沒有取得任何批準文件而擅自使用土地的行為。認定騙取批準非法占地，應把握好三個條件：一是行為人申請用地時有騙取批準的主觀故意，如隱瞞或者虛構戶籍人口數量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現狀、將耕地申報為非耕地等。二是行為人實施騙取行為后，已經取得用地批準文件，沒有取得的，其騙取批準行為不能成立。已經取得的，但其批準文件是無效的，其騙取行為依然成立。三是行為人已經實施了占地行為。農村居民非法占用土地建住宅的表現形式與上述形式基本一樣，區別主要是主體是農村居民。