土地征收補償管理大全11篇

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篇（1）

一、審理房屋征收行政案件的指導思想

行政征收是國家評借公共權(quán)力對國民收入進行分配與再分配的過程，行政征收意在滿足國家實現(xiàn)其職能的物質(zhì)需求，有利于國家的宏觀調(diào)控、縮小貧富差距、實現(xiàn)國家管理職能、滿足國家財政支出需要。世界各國的法律均賦予政府行政征收的權(quán)利，我國《憲法》也明確規(guī)定為了公共利益的需求，可以依法對公民的私有財產(chǎn)實行征收。然而，即便是為了實現(xiàn)公共利益，也不能毫無對價的對私有財產(chǎn)進行剝奪，國家應該對被征收人予以補償。因此，所有的征收行為都應該有法可依，并且同時規(guī)定應予補償?shù)姆绞胶头秶Ｐ姓魇罩贫鹊淖罨驹瓌t即為“容忍，但英語補償”。人民法院應該本著維護社會公共利益和充分保障被征收人的合法權(quán)益的原則，嚴格按照《行政訴訟法》及相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定，依法審理，公正裁判，通過審判機制調(diào)整房屋征收中國家與個人之間的關(guān)系，將房屋征收案件納入法制化軌道。

二、房屋征收案件的受案范圍

被征收人、被征收關(guān)系人對與征收有關(guān)的具體行政行為不服提起行政訴訟的及對市、縣級人民政府以及房屋征收部門或者其他相關(guān)部門的與征收有關(guān)的不作為行為提起行政訴訟案件的受案范圍，我國《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《征收條例》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）以及相關(guān)的司法解釋已經(jīng)明文予以了規(guī)定，共27中情況，包括房屋征收決定、補償決定、補償方案等，不做贅述。實踐中還有幾種需要注意和研究的特殊問題：

（一）被征收關(guān)系人認定

我國現(xiàn)行的《征收條例》所確定的保護范圍不足以涵蓋所有的權(quán)利人，保護的對象還應該包括被征收關(guān)系人，如被征收房屋的承租人、共有人、繼承人、抵押權(quán)人等。被征收關(guān)系人是指與房屋征收的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，除征收人、被征收人以外的自然人、法人或者其他組織。認定起訴人與房屋征收有具體行政行為無法律上的利害關(guān)系，主要看起訴人的訴請所指向的法律權(quán)益，是否是與訴爭的房屋征收具體行政行為有關(guān)法律法規(guī)所保護的范圍，只要屬于此范圍的權(quán)益，就應當認定為起訴人與房屋征收具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。

（二）征收決定公告的可訴性

從法律性質(zhì)看，征收決定公告是征收行為生效的法定要件；從法律意義看，征收決定公告是征收人的法定義務(wù)與責任，是被征收人知道其權(quán)利變更的合法途徑。放大征收決定公告是房屋征收行為發(fā)生夏利的前提條件，是保護被征收人合法權(quán)利的重要程序。公告不僅是征收行為的組成不認，更是征收行為外在的、書面的表現(xiàn)形式。法院在審查房屋征收公告的可訴與否，重點看公告的內(nèi)容是否對被征收人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響。若確實對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，應當列入可訴的行政行為范疇；若公告僅作為一種送達方式，其內(nèi)容不對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響，則不不屬于行為訴訟的受案范圍。

（三）事實行為的受理

《98條解釋》 第四十條規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，沒有制作或者沒有送達法律文書，公民、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要證明具體行政行為的存在，人民法院應當依法受理。在房屋征收活動中，若征收人不制作、送達法律文書，本身就違反了《征收條例》規(guī)定，出于公平的考慮，更不應該由征收人來承擔因征收人違法行政而產(chǎn)生的不利后果。因此，在房屋征收工作中，征收人實施了涉及被征收人的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，雖未制作或送達法律文書，但只要能證明具體行政行為的存在，被征收人提起行政訴訟的，人民法院應予受理。

（四）達成或未達成補償協(xié)議的受理

《拆遷條例》第十五條規(guī)定，拆遷補償安置協(xié)議簽訂后，被拆遷人或房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以申請沖裁或提起民事訴訟。第十六條規(guī)定。拆遷人與被拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成補償安置協(xié)議，房屋拆遷部門做出裁決后，對裁決不服，可以提起行政訴訟。《拆遷條例》對拆遷人與被拆遷人或房屋承租人未達成拆遷補償安置協(xié)議的是否直接進入訴訟程序，沒有做出相應的規(guī)定。2005年7月4日，最高人民法院通過了《關(guān)于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》（法釋[2005]9號），該批復規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議，就補償安置爭議想人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《拆遷條例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請裁決。該批復為達不成協(xié)議的拆遷爭議如何解決提供了救濟渠道，將這類糾紛排除訴訟之外，符合法律的價值取向。

（五）不予受理的情況

行政程序尚未終結(jié)的不成熟行政行為，房屋征收補償行政管理過程存在一系列相互關(guān)聯(lián)、彼此承接的行政行為。有些行政行為尚在行政程序運作之中，未對于被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，司法權(quán)介入的時機還不成熟，主要包括

1.調(diào)查登記行為。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條規(guī)定的調(diào)查登記行為，調(diào)查登記一般在房屋征收決定前進行，是對征收房屋進行評估，進而確定補償金額的前提和基礎(chǔ)。調(diào)查登記并非獨立的，最終對被征收人合法權(quán)益會產(chǎn)生實際影響的行為，屬于不成熟的行政行為。 對于調(diào)查登記結(jié)果不服的，可以通過復核、鑒定程序予以解決；同時也可以再補償決定的案件中，將其作為事實問題一并審查。

2.社會穩(wěn)定風險評估報告。房屋征收人在做出房屋征收決定前，按照有關(guān)規(guī)定進行的社會穩(wěn)定風險評估報告，因尚未對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)證實際影響，被征收人對此提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

3.地方人民政府公布的房地產(chǎn)價格。地方人民政府公布房地產(chǎn)價格的行為屬于行政指導行為，行政指導行為不具有當事人必須履行的法律強制性，《98條解釋》已明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，因此，當事人對地方人民政府公布的房地產(chǎn)價格提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

篇（2）

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應由用地主體建設(shè)單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準征地機關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜龋坏谌娴攸c是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。

補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關(guān)進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關(guān)為公告指定的機關(guān)。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。

（三）集體土地征收補償制度

農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應當獲得適當?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權(quán)的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認定完全由行政機關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。

（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>

2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

篇（3）

關(guān)鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設(shè)征用土地，也就是國家運用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋刈鳛檗r(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設(shè)，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實質(zhì)上土地征收的補償費用在我國是和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權(quán)被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機關(guān)極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小＜热皇莾煞N所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權(quán)要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權(quán)利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關(guān)裁定征收申請當日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。

篇（4）

第二條征收征用集體土地，同意實行區(qū)片綜合價、按年度給予永久性補償?shù)模渫恋匮a償費用的管理適用本辦法。本辦法所稱土地補償費用包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補助費等。

第三條征收征用集體土地按照依法征地、公開公平、分區(qū)定補、定期調(diào)整、年年結(jié)清、受益增值、永久補償?shù)脑瓌t實施。

第二章補償方式和標準

第四條補償方式為：參照征收征用耕地的平均年產(chǎn)值等因素，確定年度區(qū)片綜合地價，按畝分年度對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶實行永久補償。

補償標準為：

（一）在縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，征收征用農(nóng)用地的區(qū)片綜合價每畝每年600—1000元、土地用途調(diào)節(jié)補償費每畝每年100元，征收征用未利用土地的區(qū)片綜合價每畝每年400元、土地用途調(diào)節(jié)補償費每畝每年100元；

（二）除縣城外，在其他建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)駐地規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，征收征用農(nóng)用地的區(qū)片綜合價每畝每年400—800元、土地用途調(diào)節(jié)補償費每畝每年50元，征收征用未利用土地的區(qū)片綜合價每畝每年為300元、土地用途調(diào)節(jié)補償費每畝每年50元；

（三）除第一項、第二項規(guī)定范圍之外，征收征用農(nóng)用地的區(qū)片綜合價每畝每年300—700元、土地用途調(diào)節(jié)補償費每畝每年50元，征收征用未利用土地的區(qū)片綜合價每畝每年260元、土地用途調(diào)節(jié)補償費每畝每年50元。集體建設(shè)用地的土地及其地上附著物的補償按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五條本辦法第四條規(guī)定的土地補償費用標準，縣人民政府每五年根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的居民消費價格上漲指數(shù)進行調(diào)整，并相應調(diào)整按本辦法已取得土地補償費用的標準。調(diào)整后的土地補償費用標準＝調(diào)整前的土地補償費用標準×（1+全國居民消費價格上漲指數(shù)）。

第三章補償費用資金來源

第六條土地補償費用資金來源：

（一）用地單位應當繳納的土地有償使用費；

（二）政府征地調(diào)節(jié)資金，包括本級政府土地收益部分和企業(yè)繳納的稅收地方留成部分等。

第七條縣人民政府設(shè)立土地補償費用財政專戶。土地補償費用所需資金根據(jù)項目隸屬關(guān)系由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）分級負擔，全部納入專戶儲存，專戶管理。

第四章補償程序

第八條土地補償費用兌付程序：

（一）縣國土資源部門負責確認被征收征用集體土地的權(quán)屬、地類、面積、補償數(shù)額；

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶簽訂補償合同；

（三）縣財政部門代縣人民政府與被征收征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂補償合同；

（四）補償合同規(guī)定兌付之日前20日內(nèi)，由被征收征用土地的集體經(jīng)濟組織和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）與縣財政部門結(jié)算年度土地補償費用；

（五）相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）將土地補償費用及時存入相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬戶；

（六）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責按補償合同將土地補償費用及時兌付到相關(guān)農(nóng)戶。

區(qū)片綜合價的90%補償?shù)綉簦?0%留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于公益事業(yè)建設(shè)；經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過，也可以調(diào)整分配比例。

土地用途調(diào)節(jié)補償費全部留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，主要用于地上附著物的補償。

篇（5）

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標準過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據(jù),但對補償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補償”,并規(guī)定了補償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當補償),但從法律文本解釋學上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現(xiàn)“適當合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規(guī)定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則,應優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調(diào)四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關(guān)于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定:土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔任“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟組織,三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當受償者而導致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學界觀點不一。就國內(nèi)的爭論而言,焦點主要集中在是否應將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應采取適當補償原則,具體如何補償應視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因為其會附帶產(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應,也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國農(nóng)村土地征收補償原則面臨的現(xiàn)狀還有補補償范圍狹小、補償標準過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細的法律可遵循,執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強的農(nóng)村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當補償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當且僅當該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農(nóng)村征地補償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補償制度中先征收后補償而產(chǎn)生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補后征原則的調(diào)節(jié)機制,把補償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實現(xiàn)預先設(shè)定的公共利益的目的時,必須恢復被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見,本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當補償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補償秩序、保護失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進社會和諧發(fā)展具有重大意義。

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篇（6）

隨著社會的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財產(chǎn)權(quán)。征地受補償權(quán)和安置權(quán)是保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現(xiàn)行土體征收補償制度未給予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”《物權(quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由。

在計劃經(jīng)濟時期，我國未區(qū)分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經(jīng)濟體制的確立，政府控制逐漸被市場引導所取代，行政命令和法律手段成為市場機制的補充和保障機制，為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應的制約和監(jiān)督機制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟目的的用地也時常混雜其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補償標準過低，測算依據(jù)不合理，補償范圍過窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國補償標準為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，同時規(guī)定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補償費僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預期收益，沒有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補償標準提高了10倍）。從上述標準可以看出，我國土地征收補償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進行補償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國征地補償僅僅規(guī)定了對現(xiàn)有損失的補償，對預期利益不作補償，對承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利也不作補償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對農(nóng)民來說不僅是一種財產(chǎn)權(quán)，它還承擔著農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的功能，現(xiàn)行的征地補償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補償制度缺失。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價值取向，導致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長期處于弱勢，城鄉(xiāng)存在雙重標準。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補償方面能夠得到具體落實;農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國有與集體土地財產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，導致集體土地所有權(quán)被征收的補償款遠遠低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補償，土地增值利益沒有在合理補償中體現(xiàn)，進一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農(nóng)村征地拆遷補償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權(quán)威性。

（3）補償方式單一，安置責任不明確。我國農(nóng)村土地征收補償方式只有貨幣補償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業(yè)勞動用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀，勞動力安置的補償方式難以實現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補償安置的方式。雖然貨幣補償是最重要的一種補償方式，但是單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。當僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問題，才是對農(nóng)民最有效的補償。此外，《土地管理法》也沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農(nóng)民的安置。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責任。

（4）補償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”也沒有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導致利益關(guān)系錯綜復雜，造成土地補償費被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補償費用，最終導致大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴重損害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝！币约啊氨徽鞯剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門提出。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準的征用土地方案進行修改。”不難看出，我國現(xiàn)行的土體征收補償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟方式的選擇上，若農(nóng)民對土地征收補償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請行政復議，缺乏司法救濟程序。

二、國外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征收補償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強制購買。土地征收補償是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地而給予的補償行為。西方國家和我國港臺地區(qū)大都承認土地私有制。營利性的建設(shè)開發(fā)基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時，土地作為最重要的私有財產(chǎn)，一直受到法律最為嚴密的保護。從域外土地征收補償制度的立法及實踐來看，成功的經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

1、“公共利益”界定合理化

國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質(zhì)要件。美國對公共利益的理解比英國規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認為符合公共利益目的。《法國民法典》將“公共需要”擴大至社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會行動、文體、經(jīng)濟、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍。總的說來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結(jié)合具體的案情，對抽象的“公共利益”進行具體解釋。

2、補償標準和補償范圍科學化

世界上大多數(shù)國家都采用了市場價格法進行征收。英國的基準價格是被征收人受損利益的市價，在實務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補償。德國也是以被征收土地損失的市場價格為準，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價格為準。

在補償范圍上，美國站在充分保障公民財產(chǎn)權(quán)的高度，對直接的、現(xiàn)實的損失和有證據(jù)證明的可預期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產(chǎn)所有權(quán)人和財產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺灣地區(qū)的《土地征收條例》也對損失的類型的進行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業(yè)損失。

3、補償方式多樣化

國外各國在補償方式的選擇上，除了貨幣補償，會根據(jù)具體情況輔以其他的補償方式。例如，德國根據(jù)被征收人的申請，可以給予現(xiàn)物補償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補償、同等條件住宅補償?shù)取７▏筛鶕?jù)征收對象的不同，規(guī)定了給予實物補償?shù)娜N特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補償規(guī)定了替代地補償，具體種類包括耕地開發(fā)補償、宅地開發(fā)補償、遷移代辦補償和工程代辦補償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補償。

在商品經(jīng)濟社會，貨幣補償是最有效、最具有普遍適應性的補償方式，但是，隨著社會發(fā)展的多樣化與復雜化，單一的貨幣補償已無法滿足被征地人未來生產(chǎn)生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補償為主，實物、股本、債券等補償方式為輔的多元化補償模式，從而充分保障了被征收人的各項權(quán)益。

4、征收程序正當化

在美國，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補償，體現(xiàn)了法國對財產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補償和正當程序為必備要素。我國臺灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內(nèi)外立法都強調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責，重視正當程序的重要性，在權(quán)利救濟方面，也進行了詳細的規(guī)定。

三、我國土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當性的標準。如果對“公共利益”作任意曲解，將導致政府濫用土地征收權(quán)力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導致法律法規(guī)極為簡陋，使得法官和當事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學者建議采取第三種方法對公共利益進行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進行界定。通常認為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當?shù)撵`活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統(tǒng)，一個缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點的結(jié)合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機關(guān)、地方自治機構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對機會成本進行比較：當公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個科學、合理、公平的補償范圍，再輔以合理的補償標準與恰當?shù)难a償方式，才能最終保證補償?shù)墓裕胶庹魇绽娴姆峙洹?/p>

（1）擴展補償范圍。根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應當確立以直接損失和物質(zhì)損失補償為主，兼顧可預期利益損失與間接損失補償，精神損失補償為補充的補償范圍。首先，受償主體應當從被征收人擴展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場經(jīng)濟下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權(quán)人帶來損失，同時也會給用益權(quán)人造成損失。其次，補償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補償擴展至對可預期利益的損失與間接損失的補償。包括長遠投資帶來的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓費、獲得生存保障所提交的社會保障費用、遷徙所帶來的適應新環(huán)境產(chǎn)生的額外費用等。由于精神損失具有主觀性和不可復制性，因此，應當根據(jù)具體情況，將其作為補充。

（2）提高補償標準。政府在土地征收補償過程中所制定的補償標準過低一直為學界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導火索。按照目前的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補償總和遠遠不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進程加快，全國普遍出現(xiàn)了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標準在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時顯得蒼白無力。因此，在現(xiàn)有的補償標準上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準，進一步提高補償標準，加大補償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平、正義，促進社會和諧。可考慮引進中立第三方對土地價值進行估算，以起到平衡與救濟的作用。

（3）豐富補償方式。雖然貨幣補償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現(xiàn)行的補償方式過于機械。參照各國通行做法，結(jié)合我國具體國情，建議引進實物、技術(shù)、就業(yè)培訓、就業(yè)機會和股本的補償方式。實物補償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟適用房等廉價房，對失地農(nóng)民進行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導致農(nóng)民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓、就業(yè)機會則是對失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營權(quán)入股在學術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應當考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂業(yè)。

3、引入司法救濟，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國現(xiàn)行征收程序具有政府主導、農(nóng)民參與的特點，政府在征收過程中既當運動員，又作裁判員，強調(diào)國家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標導向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當性。征收過程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進行解決。在征地過程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認為，因土地征收及補償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應當適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當前征收程序缺乏正當性恰巧是政府和公民之間地位不平等導致的，因此，將土地征收補償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補償?shù)男姓袨椤Ｍ恋卣魇贞P(guān)系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應當?shù)玫匠浞直Ｗo，當農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應當對其進行充分、公平和合理的補償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補償標準，擴展補償范圍，豐富補償方式，對集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補償。同時，建立健全社會保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

【參考文獻】

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[3] 薛剛凌、王霽霞：土地征收補償制度研究[J].政法論壇（中國政法大學學報），2005（2）.

篇（7）

1我國現(xiàn)行土地征收補償制度存在的問題

1.1補償標準的設(shè)定不合理

現(xiàn)行的土地征收補償標準規(guī)定于《土地管理法》第47條。補償標準的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準，公式為：土地平均年產(chǎn)值×N倍。征收耕地的土地補償費=6～10×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準=4～6×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標準，乘以一定倍數(shù)的土地征收補償標準被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。所以現(xiàn)行土地征收補償標準無法體現(xiàn)土地的真實價值，而且農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補償標準下難以維持。

1.2補償安置方式單一

《土地管理法》對于補償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》站在市場經(jīng)濟的立足點，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題，為農(nóng)民的未來生計做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。

1.3土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機會參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機關(guān)難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

1.4集體土地所有權(quán)主體制度不完善

依法而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能僅有集體土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，并非集體土地的擁有權(quán)，而土地補償費涵蓋的范圍是對被征收土體所有權(quán)的補償，我國法律的規(guī)定與集體土地所有權(quán)主題的規(guī)定而言，本身就是矛盾的，土地補償費的金額不低于安置補助費，占補償費用中的絕大部分。如果土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的話，其壞處是手握權(quán)力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補償費。

1.5土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機會參與到程序中來，其權(quán)利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機關(guān)難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

2重建我國土地征收補償制度的構(gòu)想

2.1確立對被征收土地市場化的補償標準

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場上以市場價格購買，可以說農(nóng)民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財產(chǎn)的土地若以非市場化的低廉價格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財產(chǎn)價值的非市場化，這顯然是不符合市場規(guī)律的。現(xiàn)行補償標準難以保障農(nóng)民在市場條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長遠生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費將成倍增加的情況下，這樣的補償標準確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。

2.2拓寬補償范圍

貫徹落實《意見》和《決定》，深化執(zhí)行力度，自上而下地推行制度，將規(guī)范真真正正地用于農(nóng)民的實處，較大程度地補償農(nóng)村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費用也應當納入征地補償?shù)姆秶驗檫@些損失是被征收者財產(chǎn)價值事實上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。

2.3靈活運用多種補償安置方式

安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來越適應市場經(jīng)濟的要求，對于失地農(nóng)民采取強制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長久地保持生活水平不下降。對于失地農(nóng)民的安置應當參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補償方式，以保障失地農(nóng)民長遠生活水平不降低為目標，根據(jù)被安置勞動力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補償安置、替代地補償安置、社會保險補償安置方式、土地使用權(quán)入股的補償安置方式、異地移民補償安置方式等。

2.4明確集體土地所有權(quán)主體

集體土地所有權(quán)主體同時也是土地征收補償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補償費最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護農(nóng)民的合法權(quán)益。《土地管理法》規(guī)定，國有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應當將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無法直接行使所有權(quán)，因此應當由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機構(gòu)來行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。

2.5建立公正的土地征收補償程序

補償爭議的解決程序應當體現(xiàn)爭議解決主體的獨立和中立。基于此，對我國土地征收補償程序的重構(gòu)提出如下設(shè)想：有批準權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見，設(shè)立土地征收批準前的聽證制度。批準決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準決定予以公告。

3結(jié)語

土地是農(nóng)民手中最重要的財富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉(xiāng)差距擴大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價值有目共睹。我們的土地征收補償，應當提供給農(nóng)民土地本應帶給農(nóng)民的價值。

參考文獻：

篇（8）

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。

1土地征收程序存在的問題

1.1相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征收”。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為實施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補償問題

土地征收是政府強制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞健！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。

1.3土地征收權(quán)的行使問題

從世界各國對土地征收權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征收為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問題

主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

此外，有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲。（2）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制。

2 完善土地征用的具體對策

2.1以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應借鑒征收制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。

2.2完善土地征收的補償制度，合理安置失地農(nóng)民

《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準。現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴大補償范圍。在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓茫褪窃谡魇樟诉@塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。另外，還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。

2.4土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

3 結(jié)語

我國是一個農(nóng)業(yè)人口在可預見的長時期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán)，事關(guān)社會穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩(wěn)定。

篇（9）

（一）政府主導原則。鎮(zhèn)舊城改造工程房屋征收補償工作，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的有關(guān)規(guī)定，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分論證，由政府統(tǒng)一組織實施。

（二）統(tǒng)籌兼顧原則。項目建設(shè)的土地及房屋征收補償和安置，兼顧國家、集體和個人三方面的利益。

（三）保障居民利益的原則。努力保障群眾生產(chǎn)生活的連續(xù)性，生活的相對穩(wěn)定性及經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性。

二、工作要求

（一）建立重大項目土地及房屋征收安置目標責任制度、督查制度、工作有效報告制度和工作績效考評制度。

（二）高標準，嚴要求的開展土地及房屋征收補償和安置工作，妥善安排搬遷戶的生產(chǎn)生活。

（三）結(jié)合實際，努力營造和諧的土地及房屋征收補償和安置氛圍，在依法、公開、公平、公正的前提下，高效快捷的完成征收補償和安置任務(wù)。

三、征收范圍及對象

鎮(zhèn)原綜合廠全部區(qū)域

四、征收期限

2012年1月15日——2012年4月15日。

五、征收補償和安置原則

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關(guān)的法律法規(guī)和政策，對征收范圍內(nèi)有合法產(chǎn)權(quán)的成片空地，采取貨幣補償方式進行征收；對具有合法產(chǎn)權(quán)的房屋，按照房地合一的原則，采取貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進行征收補償和安置。被征收的土地和房屋的用途及性質(zhì)以土地及房屋的所有權(quán)記載的用途及性質(zhì)為準。

違法、違章建（構(gòu)）筑物和超批準期限的臨時建（構(gòu)）筑物不予補償。

（一）土地征收原則及補償標準

通過有償出讓取得土地使用權(quán)的，根據(jù)《省土地管理條例》第三十二條規(guī)定：“以有償方式取得土地使用權(quán)利，按合同約定的土地使用年限扣除已使用年限的有償費用后，剩余費用退還原土地使用者”。并結(jié)合土地開發(fā)及利用的實際情況，參照土地評估價給予貨幣補償。

通過行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，按照當時取得國有土地使用權(quán)的土地成本價與其后期土地開發(fā)整理所投入的資金（以有關(guān)部門核準或測算價為準）兩項之和給予貨幣補償。

依法辦理部分手續(xù)，但未取得國有土地使用權(quán)證的，按實際發(fā)生的費用，憑原始憑證據(jù)實補退。

（二）房屋征收原則及補償標準

1.住房征收原則及補償標準

對具有合法產(chǎn)權(quán)的住房，采取貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進行安置，被征收人可任選一種補償安置方式。

（1）貨幣補償標準

對具有合法產(chǎn)權(quán)的住房貨幣補償標準，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》，《省城市房屋拆遷管理規(guī)定》等有關(guān)規(guī)劃對其進行現(xiàn)場評估，以評估價為依據(jù)，參照相關(guān)規(guī)定給予補償。

對具有部分產(chǎn)權(quán)的住房及附著建（構(gòu)）筑設(shè)施，地上附著物按照有關(guān)規(guī)定給予適當補償（補償標準詳見附表一）

住房征收獎勵：對積極配合政府工作，在規(guī)定時間內(nèi)簽訂征收協(xié)議的，被征收人給予獎勵，其獎勵標準為（見附表三）。

（2）產(chǎn)權(quán)調(diào)換

根據(jù)本項目的總體規(guī)劃，居民住房在本項目范圍內(nèi)回遷安置。

①被征收人選擇回遷安置住房的按房屋建筑面積1：1.2的原則進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換；安置時，被征收人根據(jù)補償安置協(xié)議簽訂時間的先后順序按規(guī)定選房。

②產(chǎn)權(quán)置換優(yōu)惠標準

超過安置面積10平方米（含10平方米）以內(nèi)的，按安置房綜合成本價優(yōu)惠購買；超過10平方米以上的按照市場價格下浮3%優(yōu)惠購買。

③回遷安置住房的標準為符合國家建筑標準的合格工程，裝修標準為毛坯房（標準另行公布）。

2.經(jīng)營性房屋和除住房外的其他用途房屋征收原則及補償標準

居民個人擁有的兩證齊全的營業(yè)房(底層鋪面)實行原地回遷。辦公、商場、賓館、出租住房、工廠、倉庫等進行評估，以評估為依據(jù)，給予一次性貨幣補償，不進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

果木及青苗的補償標準：對具有合法產(chǎn)權(quán)土地上種植相關(guān)果木、青苗等的，按國家有關(guān)規(guī)定給予補償（補償標準詳見附表二）

七、其他

（一）辦理征收補償協(xié)議時，被征收人需要提交房產(chǎn)證，土地使用證，戶口冊及身份證等相關(guān)證件；此次征地前單位或個人擅自與村集體購買土地且未辦理規(guī)劃和用地手續(xù)的土地屬違法占地，原則上不予補償；合法劃撥或交易的國有土地按取得成本價給予補償。土地補償款直接支付給土地使用權(quán)人。

（二）征收沒有抵押權(quán)的房屋，依照國家有關(guān)擔保法律執(zhí)行。

（三）房屋有租賃關(guān)系的，出租人應與房屋租賃人解除租賃關(guān)系，方可簽訂征地補償安置協(xié)議；

（四）被征收人搬遷時，不得擅自拆除房屋內(nèi)的門窗，水電，煤氣表等設(shè)施；

（五）被征收人必須自行交納房屋搬遷前使用的水電，煤氣，有線電視，電話費等費用，如未交清以上費用的，在補償費總款中扣除。

（六）回遷房屋產(chǎn)權(quán)證辦理的契稅，辦證費、工本費在產(chǎn)權(quán)調(diào)換等平方面積內(nèi)由征收人支付，超過部分，按規(guī)定支付。

九、工作保障措施

（一）堅決貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，對違反土地管理法律法規(guī)，阻撓國家建設(shè)征用土地、房屋及超過征收期限拒絕征收的，依照相關(guān)法律法規(guī)予以征收。

（二）征收公告后，被征收房屋存在租賃關(guān)系的，由租賃雙方自行解除關(guān)系，沒有抵押權(quán)的由房屋產(chǎn)權(quán)人自行解除抵押；存在產(chǎn)權(quán)糾紛的由雙方當事人自行解決，房屋征收部門不承擔房屋租賃、抵押及糾紛所產(chǎn)生的任何經(jīng)濟和法律責任。

篇（10）

一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）《憲法》中有關(guān)土地征收補償原則的缺失

盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統(tǒng)一、補償結(jié)果差異性很大，失地農(nóng)民的權(quán)益未受到平等保護。

（二）《土地管理法》中有關(guān)土地征收補償規(guī)定的遺憾

1.土地征收目的不明確

（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權(quán)力尋租，置失地農(nóng)民利益于不顧。

（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設(shè)需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農(nóng)民集體土地”在內(nèi)的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農(nóng)民土地也是合情合理合法之事。

2.補償范圍小、補償標準低

補償范圍和補償標準是補償雙方最為關(guān)心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設(shè)能否順利展開。

（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農(nóng)民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。

（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內(nèi)各項費用的補償標準的相關(guān)規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：

第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據(jù)價值規(guī)律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農(nóng)用地供給量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地量激增的今天，土地使用權(quán)的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。

第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為基礎(chǔ)來衡量補償費的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)用地可以種植一些高價值的經(jīng)濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。

3.補償方式單一

現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農(nóng)民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉(zhuǎn)變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農(nóng)民的實際問題。

4.補償程序不完善

（1）征地前失地農(nóng)民參與、知情權(quán)缺失。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。這種事后聽證，忽略了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農(nóng)民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也是微乎其微的。因為依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農(nóng)民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。

（2）征地后農(nóng)民的司法救濟途徑不暢。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府裁決。”如此規(guī)定很難讓農(nóng)民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。

二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善

（一）合理界定公共利益范圍

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權(quán)進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權(quán)可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設(shè)立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權(quán)存在。

另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關(guān)信息，保證公眾的知情權(quán)；對涉及公共利益的土地征收，應當務(wù)必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關(guān)當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權(quán)責統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關(guān)，這一權(quán)威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構(gòu)進行監(jiān)督。

篇（11）

第一條　為了加強土地征收管理，規(guī)范土地征收程序，維護被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和其他權(quán)利人的合法權(quán)益，保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本辦法。

第二條　本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的土地征收活動。

第三條　本辦法所稱土地征收，是指根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展等公共利益需要，依照法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，報經(jīng)國務(wù)院或者省人民政府批準，將農(nóng)民集體所有的土地征為國家所有，并依法、合理予以補償和安置的行為。

第四條　土地征收工作應當遵循程序合法、公開透明、足額補償、妥善安置的原則，兼顧國家、集體和個人的利益。

第五條　市、縣人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處按照上級人民政府的統(tǒng)一安排，協(xié)助做好土地征收的有關(guān)工作。

第六條　省人民政府國土資源行政主管部門負責全省土地征收的監(jiān)督管理工作。市、縣人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)土地征收的具體實施工作。

發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、財政、人力資源和社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、民政、審計、監(jiān)察等部門按照各自職責，做好土地征收的有關(guān)工作。

第二章　土地征收程序

第七條　市、縣人民政府應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用年度計劃，統(tǒng)籌安排本行政區(qū)域內(nèi)的土地征收工作。

第八條　擬征收農(nóng)民集體所有的土地，市、縣人民政府應當在該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地征收土地公告。征收土地公告應當包括擬征收土地的位置、范圍、用途、補償標準等內(nèi)容。

第九條　市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當依據(jù)本級人民政府的征收土地公告，組織勘測定界，并會同財政等有關(guān)部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處及用地單位，與村民委員會、承包戶對擬征收土地的權(quán)屬、地類、面積以及地面附著物的權(quán)屬、種類、數(shù)量等進行現(xiàn)場調(diào)查、清點、核實，填寫土地征收勘測調(diào)查清單。

土地征收勘測調(diào)查清單應當由參與現(xiàn)場調(diào)查、清點、核實的各方共同確認。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對調(diào)查結(jié)果有異議的，應當當場提出，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當當場復核。

第十條　市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當會同有關(guān)部門依據(jù)國家和省土地征收補償安置的有關(guān)規(guī)定，自勘測調(diào)查結(jié)束之日起15個工作日內(nèi)，擬定土地征收補償安置方案。

土地征收補償安置方案應當包括下列內(nèi)容：

(一)土地的位置、地類、面積;

(二)土地征收補償安置費的標準、數(shù)額;

(三)地上附著物和青苗的種類、數(shù)量及補償標準、數(shù)額;

(四)失地人員的具體安置方式;

(五)其他補償安置措施。

第十一條　市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當將擬定的土地征收補償安置方案，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地進行公示，公示期不得少于5個工作日。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民或者其他權(quán)利人對補償標準和安置方式要求舉行聽證的，應當自土地征收補償安置方案公示結(jié)束之日起5個工作日內(nèi)，向市、縣人民政府國土資源行政主管部門提出申請。市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照規(guī)定組織聽證。

第十二條　農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民或者其他權(quán)利人對補償標準和安置方式?jīng)]有異議的，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門和財政部門與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地征收補償安置協(xié)議。土地征收補償安置協(xié)議主要包括土地的位置、數(shù)量、地類、補償標準、安置方式、費用的撥付時間和方式、土地的交接時間和方式等內(nèi)容。

土地征收勘測調(diào)查清單應當作為土地征收補償安置協(xié)議的附件。

第十三條　對補償標準有異議，達不成土地征收補償安置協(xié)議的，由市、縣人民政府進行協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，報省人民政府裁決。

第十四條　土地征收補償安置協(xié)議簽訂或者補償標準裁決后，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照國家和省有關(guān)規(guī)定，組織編制土地征收方案，連同有關(guān)材料，報有批準權(quán)的人民政府批準。

第十五條　市、縣人民政府應當自收到土地征收批準文件后，在被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地予以公告。

公告主要包括下列內(nèi)容：

(一)批準征收土地機關(guān)、批準文號、批準時間和土地用途;

(二)被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積;

(三)土地征收補償安置方案。

第十六條　市、縣人民政府財政部門會同國土資源行政主管部門應當自依法批準土地征收之日起3個月內(nèi)，依據(jù)土地征收補償安置協(xié)議和土地征收勘測調(diào)查清單，將土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費按照規(guī)定程序足額支付給被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和其他權(quán)利人。

第十七條　土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費足額支付后，被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和其他權(quán)利人應當在規(guī)定的期限內(nèi)清理附著物，并移交土地。

第三章　土地征收補償安置

第十八條　市、縣人民政府應當依法進行土地征收補償，并采取多種方式妥善安置被征收土地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，確保被征收土地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

第十九條　土地征收補償安置費的標準，按照省人民政府公布的征地區(qū)片綜合地價標準執(zhí)行。

征地區(qū)片綜合地價標準，每3年調(diào)整公布一次。

第二十條　被征收土地地上附著物和青苗的補償標準，由設(shè)區(qū)的市人民政府制定，報省人民政府價格、財政、國土資源等有關(guān)部門同意后執(zhí)行。

因征收土地拆遷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員房屋，影響其居住的，應當保障其居住條件。

第二十一條　市、縣人民政府應當依法落實土地征收相關(guān)費用。土地征收相關(guān)費用包括土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費、耕地開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費、被征收土地農(nóng)民社會保障資金政府補貼部分等。

市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當根據(jù)當?shù)啬甓冉ㄔO(shè)用地計劃，編制年度土地征收相關(guān)費用支出計劃，報同級財政部門審核，納入年度土地出讓收支預算，確保土地征收相關(guān)費用及時足額到位。

第二十二條　農(nóng)民集體所有的土地全部被征收或者征收土地后沒有條件調(diào)整承包土地的，土地征收補償安置費的80%支付給土地承包戶，主要用于被征收土地農(nóng)民的社會保障、生產(chǎn)生活安置，其余的20%支付給被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用于興辦公益事業(yè)或者進行公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

征收未承包的農(nóng)民集體所有的土地或者在征收土地后有條件調(diào)整承包土地的，土地征收補償安置費的分配、使用方案，由村民會議或者被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論決定。

地上附著物和青苗補償費歸其所有權(quán)人所有。

第二十三條　實行被征收土地農(nóng)民社會保障制度。

被征收土地農(nóng)民社會保障資金由政府、集體、個人共同出資。

政府出資部分從土地出讓收入中予以安排;單獨選址項目的政府出資部分，由用地單位承擔。

政府出資部分原則上不低于社會保障費用總額的30%，并執(zhí)行下列標準：

(一)征地區(qū)片綜合地價標準為每畝5萬元以下的，政府補貼資金不低于每畝1萬元;

(二)征地區(qū)片綜合地價標準為每畝5萬元至10萬元的，政府補貼資金不低于每畝1.5萬元;

(三)征地區(qū)片綜合地價標準為每畝10萬元以上的，政府補貼資金不低于每畝2萬元。

被征收土地農(nóng)民社會保障資金政府出資部分，應當在征收土地報批時足額撥付至當?shù)厣鐣Ｕ腺Y金專戶;政府補貼資金不落實的，不予批準征收土地。

被征收土地農(nóng)民社會保障的具體辦法，由省人力資源和社會保障行政主管部門會同有關(guān)部門制定。

第二十四條　建立被征收土地農(nóng)民就業(yè)保障制度，將被征收土地農(nóng)民納入失業(yè)登記范圍和就業(yè)服務(wù)體系。市、縣人民政府應當從當?shù)氐耐恋爻鲎屖杖胫幸淮涡园才胚m當數(shù)額的資金，扶持被征收土地農(nóng)民就業(yè)。

市、縣人民政府應當采取措施，向被征收土地的農(nóng)民免費提供勞動技能培訓;具備條件的，應當安排一定的公益崗位，扶持被征收土地的農(nóng)民就業(yè)。

在同等條件下，用地單位應當優(yōu)先安排被征收土地農(nóng)民就業(yè)。

第二十五條　鼓勵、支持被征收土地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

被征收土地農(nóng)民在貸款等方面享受城鎮(zhèn)失業(yè)居民的優(yōu)惠待遇。

第二十六條　在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)或者城鎮(zhèn)近郊村(居)征收農(nóng)民集體所有的土地，市、縣人民政府依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和當?shù)貙嶋H，可以安排適當數(shù)量的經(jīng)營性用地，由被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于生產(chǎn)經(jīng)營，安置被征收土地的農(nóng)民。

第二十七條　征收農(nóng)民集體所有的土地，具備調(diào)整土地條件的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過調(diào)整土地的方式進行安置，使被征收土地農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

第二十八條　被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地全部被征收或者被征收后人均耕地不足66平方米的，經(jīng)市、縣人民政府批準，其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)社會保障體系;原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織剩余的土地可依法征收為國有。

第四章　監(jiān)督管理

第二十九條　土地征收補償安置費應當專款專用，不得挪作他用。

第三十條　被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將土地征收補償安置費的收支狀況納入村務(wù)公開的內(nèi)容，向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公布。

第三十一條　省人民政府國土資源、財政等部門應當及時監(jiān)督檢查土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費等土地征收相關(guān)費用的撥付情況，確保有關(guān)費用及時、足額支付到位;土地征收相關(guān)費用未及時、足額支付到位的，可以暫停被征收土地所在地市、縣的建設(shè)用地計劃供應和征收土地的報批。

第五章　法律責任

第三十二條　違反本辦法規(guī)定，市、縣人民政府及其國土資源行政主管部門未按照土地征收程序組織實施土地征收或者補償安置的，由上一級人民政府或者國土資源行政主管部門責令其改正;逾期未改正的，依法給予處分。

第三十三條　征收土地經(jīng)依法批準，且土地征收補償安置有關(guān)費用足額到位后，被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和其他權(quán)利人未在規(guī)定期限內(nèi)移交土地的，由市、縣人民政府責令限期移交土地;逾期仍不移交土地的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十四條　違反本辦法規(guī)定，侵占、截留、挪用、私分土地征收補償安置費用的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十五條　違反本辦法規(guī)定，阻礙土地征收工作，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十六條　縣級以上人民政府國土資源行政主管部門和其他有關(guān)部門及其工作人員在土地征收工作中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章　附則

第三十七條　鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施、公益事業(yè)使用農(nóng)民集體所有土地的，補償安置的程序和標準參照本辦法執(zhí)行。