鄉村治理體會大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇鄉村治理體會范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

三板橋村危巖崩滑于湖南省隆回縣南岳廟鄉三板橋村五、六組羊古沖北側斜坡上，地理坐標（110°53′49.5″E，27°07′59.8″N）?，F場觀察，該危巖體在水平和垂直方向上均已發生較大程度的移動和變形，少量塊石已滾落坡下。

目前危巖體前緣巨石已崩塌下墜，受下方一孤石支撐，維持暫時平衡。支撐孤石因受力在坡體內側與地面間產生了裂縫，并不斷地擴張，現狀危巖崩滑體處于極度不穩定狀態，威脅坡下約38戶、128余人的生命財產安全。

1 地質環境條件

1.1 地形地貌

本區低山地貌，地形呈北北東向嶺谷相間展布，受構造控制明顯。災害體分布區上部為堅硬的灰巖、白云質灰巖，抗風化能力強，常形成陡坎，而下伏軟弱的砂質頁巖，抗蝕能力差，多形成坡度較緩的自然斜坡（15°～25°）。

1.2 地層巖性、構造

區內出露泥盆系上統錫礦山組上段砂質頁巖以及下段巨厚層灰巖、白云質灰巖，巖層產狀：160°∠50°。第四系殘坡積物多為粉質粘土夾碎塊，分布于危巖體前緣緩坡中。

本區為一單斜構造，因地層倒轉，致使錫礦山組下段堅硬灰巖、白云質灰巖傾覆于上段軟弱砂質頁巖之上。

1.3 氣象水文

隆回縣屬中亞熱帶季風濕潤氣候區，四季分明、雨量充沛。歷年平均氣溫16.1～17.1℃；極端最高氣溫 （1963.9.1）39.1℃；極端最低氣溫 （1977.1.30）-11.3℃；歷年平均降水量1427.50mm；歷年最大降水量（1975）1701.00mm；日最大降水量（2005.6.27） 188.00mm；月最大降水量（1975.5） 485.30mm；年無霜期281天。

1.4 水文地質條件

災害點位于當地侵蝕基準面之上的山坡地帶，地表水系不發育，地下水活動受地貌、地層巖性、孔隙裂隙發育程度等因素制約，主要為基巖裂隙水，平時水量少，降雨時水量增大明顯。

2 危巖崩滑體成因機制

2.1 危巖崩滑體特征

現場勘查，該危巖崩滑體斜長約 90m，寬80m，厚度約10m，體積方量為7.2萬m3，規模屬中型（圖1）。崩滑體平面上窄下寬，剖面形態為階梯狀凸形，下部前緣由一孤石支撐（圖2）.孤石因上部崩滑體推壓，與地面已形成寬19.8cm、深大于50cm、長260cm的裂縫；支撐點上方為一長15m、寬5m、厚3m，體積225 m3，重達600余噸的巨石危巖，其后為整個災害體。該危巖體的中部已明顯出現因塌落而形成的三級陡坎，特別是前緣一級陡坎已形成達3m的落差，并伴有寬0.5m―3.0m、長20余m、深達5m的裂縫。一級陡坎內的危巖體主要由已被分割的3塊巨石組成，其總長25m、寬5m、高15m，體積1875 m3，重達5000余噸。

2.2 危巖體成因分析

（1）構造因素

該段斜坡出露地層為泥盆系上統錫礦山組上段砂質頁巖及下段灰巖、白云質灰巖，地層產狀160°∠50°，斜坡坡向290°。因地層倒轉，致使堅硬的錫礦山組下段灰巖、白云質灰巖傾覆于軟弱的上段砂質頁巖之上。因差異風化，在軟硬巖層接觸帶的軟質巖層內形成巖腔，上覆硬質巖體懸空，受剪切應力作用，沿硬質巖體邊緣，卸荷裂縫發育。

（2）地形因素

因堅硬的灰巖傾覆于軟弱的砂質頁巖之上，導致斜坡上陡下緩。斜坡上部坡度約40°，下部坡度約20°。巖層反向傾斜，陡峭的地形為危巖崩塌體的形成提供了條件。

（3）結構面因素

危巖體主要被巖層面（產狀120°∠50°）和沿斜坡走向發育的卸荷裂隙（產狀290°∠80°）切割為塊狀。

斜坡結構是斜坡破壞的基礎條件，層面和斜坡組成反向坡，高角度的卸荷裂隙和斜坡組成順向坡，堅硬的灰巖斜坡被結構面切割成塊狀，在雨水侵蝕和重力的作用下，已被切割的巖石塊體逐漸脫離母巖，沿裂隙結構面下滑，發生滑移式崩塌破壞，產生崩滑體。

3 危巖崩滑體治理

3.1 勘查工程

為查明危巖崩滑體變形特征及周邊地形地質情況，需布置地形測繪、工程地質測量等工作，為危巖體地質災害工程治理提供技術依據。

3.2 治理方案

該危巖崩滑體規模約7.2萬m3，塊石單體巨大，穩定性差，經多次實地踏勘并結合以往經驗，擬確定主要采取爆破方式，釋放災害體應力，讓其墜落坡下，然后清除廢石的排危方案，消除地質災害安全隱患。

3.3 治理方案分項工程設計

（1）防護擋墻及泥土緩沖平臺工程

為防止爆破后危巖體傾斜而下，沖擊居民房屋，需進行前期防護準備工作。根據現場情況，擬確定在災害點前緣與居民房屋之間修建防護擋墻，然后充填泥土墊高，形成緩沖區域，預備接納爆破后下墜的危巖塊石。

擬建的防護擋墻長90m、高5m（地面4m，地下1m，基礎持力層嵌入基巖），斷面為梯形（上寬1.0m，下寬2.0m），工程方量675 m3。

充填泥土取自災害點右側土坡，距離500m以內，預計土方量為8000m3。

（2）爆破：定向、分序爆破

（具體實施方案由爆破專業隊伍提供）。

（3）清除危巖塊石

爆破作業完成后，初步估算需清除塊石約18000m3。

（4）創面清理加固

危巖崩滑體清除后，需對創面進行清理加固，清除不穩定塊石，填補巖腔，再造穩定邊坡。清理加固面積約8000m2。

（5）道路建設

為保證排危工作的順利開展，需修建通往排?，F場的道路，估計擬建道路長500m，寬4m，路面鋪10cm厚碎石。

（6）取土區外擋墻

方案設計利用取土區形成的空腔，堆放廢石。擬在取土區外側修建擋墻，以規范廢石的堆放。該擋墻長120m、高5m（地面4m，地下1m，基礎持力層嵌入基巖），斷面為梯形（上寬1.0m，下寬2.0m），工程方量900m3。

（治理工程布置平面及剖面見圖3）。

4 結語

通過以上分析，南岳廟鄉三板橋村危巖崩滑體處于極度不穩定狀態，災害點安全隱患重大，險情緊急，其險情已基本不受降雨影響，隨時有可能發生重大地質災害，應及時予以治理。

參考文獻

[1] 張勤，陳志堅.巖土工程地質學.黃河水利出版社.

篇（2）

一、增強了責任感、使命感。

黨建工作常常被認為是務“虛”，這個“虛”要務得有水平，悟出實效，推動實踐，這才是務“虛”的境界。趙華錄書記的講話緊密結合實際，給我們明確了任務，掌握了規律。是的，基層黨建工作亟待加強，我們這些村干部更是責無旁貸，要不斷學習，提高能力，要保持全心全意為人民服務，貢獻精神，結合實際，探索創新農村黨建工作之路。而朱莉副書記從形勢到組織建設問題的分析引人深思，“抓好黨建是本職，不抓黨建是失職，抓不好黨建是瀆職”，回想這樸實而又發人深省的三句話，提醒我們：做好本職工作，做一名稱職的農村干部。

二、豐富了自身黨建知識。

篇（3）

一、統一思想，審時度勢，進一步加強深化變革的責恣意識

依照省委、省縣政府的統一部署，早在年，我市曾經啟動施行了鄉鎮機構變革。為共同鄉村稅費變革和鄉村綜合變革，從年開端，我市進一步加大了工作力度，具體深化了鄉鎮機構變革，獲得了階段性效果。首要顯示在三個方面：一是促進了本能機能改變。以鄉鎮機構變革為抓手，進一步完善了基層農業技能推行系統，有用理順了畜牧獸醫治理體系體例，實時制訂了新型鄉村協作醫療機構設置和編制裝備意見，詳細明確了鄉鎮衛生院的定編規范并審定了編制，合理調整了中小學教育的總體結構，綜合設置了為農服務的各類站所，逐漸完善了鄉鎮計生服務系統，切實增強了鄉鎮公共服務和社會治理本能機能。特殊是有的當地勇于創新，積極探究，經過履行縣政府購置服務的方法，完成了“養事不養人”的變革目的。二是創新了工作機制。上一年以來，依照市委、市縣政府的精心部署和詳細要求，各地進一步增強了鄉鎮便民服務中間規范化建立，到當前為止，全市一切鄉鎮均設立了便民服務中間，遍及履行了統一受理、集中處理、限時辦結等服務準則，健全了工作機制，便利了群眾做事。不少鄉鎮還有的放矢，勇敢探究，不斷創新了為農服務新機制，比如說，萬載的鵝峰鄉創立了“一辦、三中間、六個隊”服務系統，銅鼓的永寧鎮設立了七大類、五十六個服務崗位，靖安的噴鼻田鄉創建了“三卡、四制”聯動服務機制等等，獲得了省編辦和市委、市縣政府的充分一定。三是嚴控了機構編制。依照“5個綜合性機關辦公室、7個以內的事業站所”的機構設置規范與要求，我市對鄉鎮機構編制嚴厲執行了總量節制，全市鄉鎮機關和事業站所當前全體不超編。據初步計算，到歲尾，全市鄉鎮行政機關共有空編700多個，事業站所空編600多個，與稅費變革之前比較，辨別削減財務供養人員500多名和800多名，保證了鄉鎮機構編制“只減不增”?？偟膩碚f，經過全市上下多年來的通力合作，在前一階段，我市鄉鎮機構變革亮點不少、成效不小、發展不錯。還，要清醒地認識到，當前，我市鄉鎮本能機能改變還沒有完全到位，機構編制再度膨脹的壓力依然很大，鄉鎮機構設置仍然不夠規范，條塊關系亟待進一步理順，治理體系體例有待進一步完善等等，這些問題和不足，急需經過進一步深化鄉鎮機構變革來調整和完善。

依照省委、省縣政府的統一部署和要求，在2012年1月底前必需完成鄉鎮機構變革任務。從目前算起，只要不到80天的時間，時間十分緊、任務十分重、要求十分高，深化鄉鎮機構變革迎來了關鍵之時、攻堅之刻。雖然如斯，我們必需充溢必勝決心，這是由于，從當前狀況看來，我市深化推進鄉鎮機構變革的前提非常有利。一方面，市委、市縣政府高度注重此次鄉鎮機構變革工作。謝亦森書記、龔建華市長對此屢次干預，并要求嚴厲依照省委、省縣政府的決定計劃部署，精心組織、深化推進，果斷不拖全省的工作后腿。這為鄉鎮機構變革供應了強有力的組織保證。另一方面，推進鄉鎮機構變革的機遇較為成熟。經由多年來的探究實踐，我市曾經積聚了較為豐厚的變革經歷，并基本完成了市縣級縣政府機構變革，尤其是當前全市鄉鎮全體未超編制，基本不存在人員精簡分流的問題，為深化鄉鎮機構變革奠基了扎實的工作基本。在此次鄉鎮機構變革啟動施行之前，中心和省里都出臺了指導性意見，我市也專門制訂了施行意見，進一步明確了深化鄉鎮機構變革的指導思想、基本準則、首要任務和工作要求，為深化鄉鎮機構變革供應了牢靠的政策根據。還，當前鄉村經濟發展較快，社會次序優越，為深化鄉鎮機構變革供應了有利的社會基本。面臨新情勢、面對新任務、面向新應戰，各地務必把思想認識高度統一到市委、市縣政府的決定計劃部署上來，加強緊迫感、增強責任感，進一步堅決決心、鼓足勁頭、縝密部署、全力推進，保證不折不扣地圓滿完成鄉鎮機構變革任務。

二、突出重點，抓住關鍵，深化推進鄉鎮機構變革各項工作

面臨不成逆轉的情勢任務，面臨紛繁復雜的好處關系，各級黨委、縣政府在深化鄉鎮機構變革問題上，要擅長找重點、抓關鍵、強行動，全力抓牢一個重點、創新兩套機制、做好三項工作。

首先，要抓牢一個重點。即：進一步改變鄉鎮本能機能。市委、市縣政府剛才制訂出臺了《關于進一步深化鄉鎮機構變革的施行意見》，明確將鄉鎮首要本能機能定位為促進經濟發展、添加農民收入，增強公共服務、著力改善民生，增強社會治理、維護鄉村不變，推進基層民主、促進鄉村調和等四個方面。依據上述本能機能定位，結合我市實踐狀況，全市鄉鎮首要劃分為三品種型：一品種型為城關鎮，其工作重點要偏重改變到突出小城市治理，發揚城關鎮的輻射效果，促進縣域經濟發展上來；一品種型為經濟較發達的鄉鎮，其工作重點要偏重改變到突出城鄉一體化建立，加快推進經濟轉型，促進城鄉協調發展上來；一品種型為以農業、林業為主的鄉鎮，其工作重點要偏重改變到突出“三農”服務，加速健全完善“三農”服務系統上來。各級黨委、縣政府要依照這個目的要求，精確定位鄉鎮本能機能，切實采取有用辦法，促進鄉鎮縣政府具體準確地實行本能機能。首要應做好三個方面：一要指導鄉鎮轉換工作人物，改變工作方法，集中把經濟工作的著力點，改變到營建發展情況、扶持提高前輩典型、執行示范指導上來，以點帶面，梯次推進。二要增強鄉鎮社會治理和公共服務本能機能，著力增強鄉村基本設備建立和生態建立，加速基本醫療衛生、任務教育等公同事業發展，完善鄉村社會保證系統，健全好處協諧和矛盾糾紛調處機制，促進鄉村經濟發展和社會調和不變。三要為鄉鎮改變本能機能發明優越的體系體例情況。各縣（市、區）黨委、縣政府要增強和改良對鄉鎮的指導，推進公共財務系統建立，切實保證鄉鎮工作經費，加強鄉鎮實行職責的才能。

其次，要創新兩套機制。即：創新鄉鎮工作機制和治理審核機制。一方面，著力創新鄉鎮工作機制。要讓廣大人民群眾直接感觸鄉鎮機構的變革效果，很主要的一點，就是讓他們到鄉鎮做事更便利、更快捷，享用到更多、更好的服務。各地要不斷完善鄉鎮便民服務中間建立，并依托鄉鎮便民服務中間這個工作平臺，經過改良工作方法、再造工作流程、發掘內部潛力、簡化做事手續、縮短做事時限等方法，不斷提高服務效率，提高鄉鎮運轉效能。還，要結合各自實踐，借鑒成功變革經歷，進一步探究堅持窗口服務向窗外服務延長的服務機制。特殊需求強調的是，各地都要設立聯動應急服務批示中間，詳細負責防汛抗旱、搶險救災、生產生活和社會不變突發事情，以及嚴重服務任務的統一批示和措置工作。應急服務批示中間必需由鄉鎮黨委書記或鄉鎮長負總責，各小組辨別由鄉鎮黨政指導班子成員負責，以便遇有突發事情時，可以實時整合鄉鎮機構、站所和村組（社區）的人員資源，凝思聚力實時措置。還，要設置應急服務專線德律風，堅持快速反響和問題措置機制，構成黨政指導，各機構、站所和村組（社區）協同共同的聯開工作收集。另一方面，逐漸健全治理審核機制。要圍繞便民服務中間和聯動應急服務批示中間建立，增強科學治理，堅持考評機制，進一步推行“統一治理、集中處理、限時辦結”的服務形式，完善直接手理、承諾處理、結合處理、統一收費、跟蹤審核、責任追查等各項配套準則，切實把群眾需求與供應服務狀況、工作任務與工作目的完成狀況嚴密聯絡起來，執行定性與定量相結合的科學治理及考評方法，將考評后果與干部運用、年關獎勵嚴密掛鉤，構成一套較為完善的科學治理和考評鼓勵機制。

第三，要做好三項工作。即：科學設置鄉鎮機構，努力保證權責統一，不斷提高站所效能。一是科學設置鄉鎮機構。要嚴厲依照限額要求，果斷節制機構數目，對鄉鎮黨政機構和事業站所的設置，一概按鄉鎮機關設5個綜合性辦公室、事業站所節制在7個以內的規則，限額設置，不得打破。各個鄉鎮詳細設置哪些機構，市里供應了統一的參照形式，各地要結合各自實踐，嚴厲依照相關要求，合理整合本能機能，科學設置機構。因為此次對鄉鎮機構的調整，目標是為鄉鎮更好地實行本能機能供應組織支持和保證，所以在設置機構時，必然要以改變鄉鎮本能機能為總準則，決不克不及為所欲為、因己所好。從當前我市鄉鎮機構設置狀況來看，總體符合實踐，只需對現有機構進行微諧和規范，盡量堅持機構設置的不變性和連續性。

這里特殊需求強調的是，在高度注重鄉鎮機構設置的還，各地務必守住機構編制“底線”，果斷保證編制和財務供養人員只減不增。大家要曉得，當前我市鄉鎮黨政機關和事業站所之所以全體不超編，是全市上下多年來通力合作的后果，成效來之不易。當前，各地節制鄉鎮機構編制的壓力很大，特殊是有的上級營業部分再三要求鄉鎮設置對口機構，添加人員編制，并經過給項目、撥資金、評選達標等方法設卡，干涉鄉鎮機構設置和人員編制。但愿各地特殊是各級編制治理部分必然要站在穩固鄉村稅費變革和鄉村綜合變革效果的高度，頂住壓力，嚴把關隘，果斷守住鄉鎮機構編制“只減不增”這條“紅線”和“底線”，真正做到：一要嚴厲節制機構編制總量。鄉鎮必需在規則限額內設置機構，行政、事業編制總量不得打破。各縣（市、區）依據當地實踐狀況，確因工作需求的，可在編制總量內響應進行調整。二要增強編制實名制治理。鄉鎮實有人員要與編制相對應，并進行年檢公示，承受干部群眾監督。嚴厲執行進人核編準則，保證關隘前移，把好進人關。三要梗塞縣鄉編制治理破綻。有的當地，縣（市、區）直機關超編不克不及進人，就采取迂回戰術，先從鄉鎮進人，再調往縣（市、區）直部分，躲避相關政策規則，這是不答應的。不只如斯，今后，鄉鎮機關應考公事員和事業單位公開雇用人員，必需要在本鄉鎮有空編且地點縣（市、區）鄉鎮全體不超編的前提下，才干新增人員；縣（市、區）直機關應考公事員，必需要在本單位有空編且全縣（市、區）直機關總體不超編的前提下，才干申報錄用方案?？傊?，要切實增強機構編制治理，梗塞各類治理破綻，嚴厲節制財務供養人員規劃，維護機構編制規律的嚴厲性。

二是努力保證權責統一。長期以來，鄉鎮縣政府權責紛歧致的矛盾比較突出，這是由深條理的體系體例緣由形成的。各地要抓住關鍵點，找準打破口，著力處理那些當前有才能處理的突出問題。要與有關部分積極協調，堅持與鄉鎮本能機能定位相符合的考評系統，對各類考評活動進行一次具體清算，作廢那些離開實踐的“達標晉級”活動；嚴厲節制對鄉鎮黨政指導的“一票否決”事項，關于不屬于鄉鎮本能機能的事項，今后一概不克不及列入審核范圍。要重點理順縣直部分與鄉鎮的關系，關于司法律例明確規則屬于縣直部分的權責，不得以任何方法轉嫁給鄉鎮，更不克不及只將權利留在縣直部分，而將責任推給鄉鎮承當。統一規范從事社會服務和為農服務的事業站所，執行以塊治理為主的體系體例，對以塊治理為主的事業站所，必需落實鄉鎮的人權、財權、事權，增強鄉鎮統一治理當地區經濟、社會事務的才能。要增強鄉鎮黨委、縣政府對上級部分派駐和設在鄉鎮機構的統一指導與協調，派駐機構的黨務工作執行屬地治理，指導干部提名必需事前書面尋求鄉鎮黨委的意見，再按干部治理權限任免。

三是不斷提高站所效能。因為客觀前提的限制，一些鄉鎮事業站所功用還不健全，營業程度仍不適應新情勢下農民群眾的需求，難以供應有用的公共服務。各地在此次鄉鎮機構變革中，要完善鄉鎮事業站所為農服務的公益性功用，加大投入，積極拓寬服務領域，逐漸構成緊貼“三農”服務的工作機制，加強其供應公共服務的才能。要努力探究鄉村公共服務的新方式，大力支持發展專業協作社、專業協會等多元化、社會化服務組織，積極探究以事定費、以費養事的財務投入機制。依據工作需求，前提成熟的，可積極探究將一些公共服務項目，逐漸面向市場，經過市場化運作，變本來的“花錢養人”為“花錢做事”、“花錢買服務”，盡能夠地削減經費支出，努力提高服務的效益和程度。

三、增強指導，精心組織，努力保證鄉鎮機構變革有序推進

深化推進鄉鎮機構變革是情勢所迫、大勢所趨，是當前工作的重中之重。各級黨委、縣政府務必高度注重，精心組織，全力推進，果斷把這項工作抓實抓好，抓出成效。

一是增強組織指導。立時就到歲尾收關了，當前我們面對的工作任務非常艱難，既要具體完成年度經濟社會發展的目的任務，又要果斷完成深化鄉鎮機構變革的各項工作。在這種景遇下，各級黨委、縣政府必然要統籌統籌，精心安排，切實增強對鄉鎮機構變革的組織指導。此次鄉鎮機構變革工作，是在市委、市縣政府統一指導下，由各縣（市、區）黨委、縣政府實行變革施行主體的職責。對此，各縣（市、區）務必高度注重，迅速行動，盡快成立深化鄉鎮機構變革工作指導小組，由黨政首要指導親身抓，分擔指導詳細抓，明確工作責任，堅持倒逼機制，執行掛圖作戰，扎實做好變革工作。各級機構編制治理部分要切實履責盡職，當好黨委、縣政府的顧問助手，負責抓好變革的日常治理和服務指導工作。鄉鎮黨委、縣政府要詳細負責落實好變革的各項任務。

篇（4）

二、拆違拆遷工作取得了突出成果。按照市、區拆違拆遷工作指示精神，我們以打造宜居靚城、創建和諧豐潤為目標，在區委區政府的統一領導下，集中開展為期兩個多月的拆除違法違規建筑攻堅戰。在艱巨的任務面前，局主要領導從摸底排查到挨家宣傳動員，從協調配合到檢查督導，從開始拆圍拆遷到后期的善后，每天工作在第一線；工作中處處以全區的大局為重，依法辦事，大膽協調，深入走訪沿線村民數百戶，做了大量的清登、匯總等基礎工作，克服了重重困難，促成上下聯動的強大合力。并為拆圍無償提供裝載機、運輸車35臺（件），出動執法人員數千人次，通過廣泛宣傳、精心組織、強力督導、全面協調，順利完成上級部署的階段性工作任務。截止6月底，共完成唐山市北出口兩側拆違拆遷房屋建筑185戶，拆遷面積達44397平方米。

三、鄉村公路建設實現新突破。今年以來，我局按照區委“加速推進農村經濟發展和文明生態村建設，取得社會主義新農村建設的新進展”的目標，按照科學發展觀全面、協調、可持續發展的要求，深入開展農村公路發展調研，在合理規劃、強化協調的基礎上，有針對性地幫助鎮鄉村解決實際困難，并將農村公路建設作為民心工程、和諧工程來抓，促進全區鄉村道路早開工、早建設。同時，進一步嚴格技術標準，嚴把質量關口，加強施工的指導和管理，確保了我區今年農村交通建設和養護的高質量、快發展，使我區鄉村公路改造項目工程全面鋪開，進展順利。截止6月底，完成道路開工建設16條39.6公里，占計劃65.5公里的60%，其中已完成9條、28.3公里，占全年計劃的43%。

四、公路養護、綠化美化工作進展可喜。為確保全區公路始終保持良好狀態，我局主要領導率領技術人員深入到全區縣鄉公路開展調研，圍繞全面、協調、可持續發展的要求，對全區道路的建設和維修進行了認真部署，決定投資740萬元，對邱柳、豐揚、碾唐、洪火線和石各莊道路進行維修，完善縣鄉道路的使用功能。在加強公路日常養護管理，不斷提高公路通行能力的同時，加緊了公路綠化工程實施，加大國省干線公路環境綜合治理力度，強力推進大中修工程建設。截止6月底，列養國省干線好路率達85%，達到市局下達的好路率指標；完成4條國省干線公路、4條縣級公路和4條鄉村公路的綠化任務，共計栽植喬木16.24萬株，灌木43萬株，種植草花5000平方米；重點對唐豐路、高速連接線的公路環境進行了大規模整治，維修平交道口擋墻145米、維修路邊擋水埂950米、清運垃圾890立方米；完成國省干線及縣級公路路面挖補共計34183平方米、罩面147300平方米；完成豐董線巖口橋、102線沙白小橋等4座橋梁的維修加固工程。

五、路政“雙超”治理和綜合整治成效明顯。半年來，我們認真貫徹省市加大超限超載治理通知精神，堅持國、省干線為重點，以卸載為主、罰款為輔的原則，加大了超限超載車輛的治理力度，累計檢查車輛1628輛，處理超限車輛283臺次，卸載貨物6867噸。在公路管理方面，我們以全區拆違拆遷行動為契機，在市、區的統一領導下，組織了多次大規模的執法行動，對唐豐路、西外環線控制區內的違法建筑進行了聲勢浩大的拆除，取得了突出成果。同時，我們將管理路段的責任層層分解到個人，加大了公路日常巡查密度，做到了對各類違法行為早發現、早處理、早結案；同時共受理路政違法案件109起，結案率達100%；清除路阻路障76處、575立方米，清除非公路標志165塊，清除違章攤點63處、115平方米，制止違章建筑4處、90平方米，保證了公路的安全暢通。

六、規費征收穩步增長。上半年，我局通過嚴格實施內部監控，嚴格執行征費法規，廣泛延伸服務觸角，多渠道拓展費源，強化規費催繳與依法稽查相結合，多次開展大規模的聯合稽查、聯合執法行動，大大提高了轄區車輛的應征率、納費率。預計到6月底，可征收車輛養路費6223萬元，其中，汽車養路費5485萬元，占市局年計劃9800萬元的53.8%，同比增長了42.9%；拖拉機養路費738萬元，占市局年計劃884萬元的83.5%；完成運管費征收360萬元、貨運附加費306萬元、客票附加費48萬元；完成車輛通行費收繳655萬元，占市局年計劃1270萬元的51.6%，同比，增長了7.4%。

七、運輸市場整頓取得突破性進展。我們以維護廣大人民利益、打造誠信交通為己任，以群眾反映最強烈的出租“黑車”問題為重點，狠抓了客運市場的專項治理，維護了正常的運輸市場秩序。從5月22日起，我局組織了出租所、運政稽查、客運稽查等單位50多名執法人員參加的為期一個月的出租黑車及其它非法營運車輛專項整治行動。一方面加大執法力度，嚴厲打擊非法運營行為，維護合法經營者權益；另一方面利用宣傳車巡回廣播、電視臺公告等形式大力宣傳，營造聲勢。取得了突出成果，半年來，共查處無證經營的出租“黑車”60余部，查處搶客、甩客、宰客、私抬票價、客運超載等違章行為220余起，查處非法營運的三輪車113輛次，取締汽車維修廠點6家；完成元旦、“五一”黃金周期間安全運送旅客14萬人次；分流旅客2000余人次。

八、運輸行業管理持續健康發展。半年來，我局進一步完善了客運網絡建設，強化了客運基礎工作規范化管理；進一步加大營運車輛技術檔案管理，共換發汽車《營運證》8300個，三輪車、拖拉機《營運證》5600個；加大了貨運聯合體車隊的整頓力度，統一收費標準、服務標準，提高運輸經濟效益和社會效益；嚴格了車輛二級維護、檢測標準，全面實行了維修質量保證期制度；進一步提高了車輛技術狀況。共檢測營運車輛9855臺次；完成培訓駕駛學員期400余人次。

九、交通法制、工作水平穩步提高。半年來，通過不斷完善行政執法工作手段，規范運行機制，形成了集培訓、考核、監督、評定為一體的法制工作管理體系。今年來，共組織各類執法人員崗位培訓3期，參訓率達100%，完成了對全局246名執法人員的考核測試工作，對在執法工作中表現突出的單位和個人給予大力表彰和獎勵，對在考試考核中綜合成績較差的兩名中層執法干部給予了免職處理；受理社會群眾投訴20余起，沒有發生進京、赴省等重大、越級訪案件，隱患排查率達100%。通過加強交通法制建設，執法隊伍的依法行政水平明顯提高，沒有發生公路“三亂”等違法違紀事件。:

十、安全生產管理工作進一步強化。今年以來，我們堅持安全第一、預防為主的原則，進一步強化了安全生產責任意識，完善了安全生產基礎工作，嚴格制定、層層簽定了安全生產責任狀，明確獎懲，強化了安全生產事故責任追究制，上半年對涉及工程隊油石拌合場失竊案的4名相關責任人員給予了通報批評，并給予不同程度的經濟處罰。在此基礎上，先后投入4000多元購置了路錐、施工標志、條幅等安全設施，對全局的消防設施進行了檢修更換，做到了防患于末燃，有力地促進了全局安全生產工作的健康有序開展，半年來，我局沒有發生重大安全生產及責任事故。

十一、黨風、行風、廉政建設、精神文明建設、科學發展觀學習教育活動又上新臺階。半年來，我局進一步完善了黨風廉政建設及治理公路“三亂”責任狀，細化了領導班子成員的責任分工，狠抓了行風和機關效能建設，做到了項項工作有部署、有檢查、有落實，實現了管理的制度化、規范化。

在科學發展觀教育活動中，堅持把學習提高、解決問題、走群眾路線、領導干部帶頭等規定動作貫徹始終，力求做到入腦入心。10位班子成員帶頭撰寫學習心得和筆記，全體黨員干部結合實際，分別寫出學習筆記、心得體會，使每個黨員干部掌握科學發展觀的核心內容、價值觀念及實踐基礎。5月22日上午，全局280多名黨員干部聽取了局領導作的《以科學發展示范區為引領，努力探索豐潤交通科學發展之路》的宣講報告，提出了以科學發展觀統領豐潤交通發展全局，每個干部職工，都要自覺投身于建設科學發展示范區的偉大實踐中去的要求。

篇（5）

假設一，鄉村不能維持正常運轉，顯然不允許。因為在目前的體制下，鄉村兩級組織是穩定農村，執行黨和國家政策的主要組織，離開了這兩級組織，許多事情將辦不好，許多事情也辦不了。所以鄉村必須維持運轉。

假設二，維持鄉村財政運轉，其財政收支缺口必須有資金彌補。其途徑有二條，一是各級政府幫助解決；二是鄉村從農民那里解決。從第一條途徑看，各級政府的財力有限，無力承擔鄉村龐大的支出需要，所以各級政府沒有能力解決這一缺口。從第二條途徑看，如果財政收支缺口從農民那里解決，則轟轟烈烈的農村稅費改革就會因噎而廢，無功而返。難以走出“黃宗羲”定律。這兩個途徑都無法解決鄉村財政問題。財政問題不能解決，鄉村就無法維持正常運轉。

假設三，繼續推進農村稅費改革，農民的負擔大大減輕，這立即會產生此消彼長的效應，鄉村財政收入會減少，鄉村出現較嚴重的財政危機。繼續推進農村稅費改革的代價不菲。

假設四，停止推進農村稅費改革，這又拋開了討論的前提。因為現在討論這個兩難的選擇，其前提就是必須推進稅費改革。

上面四種假設可以得出兩種選擇思路，一是繼續推進農村稅費改革，讓鄉村不能正常維持運轉；二是停止推進農村稅費改革，維持鄉村的正常運轉。這就使農村稅費改革陷入了“囚徒困境”。

二、“囚徒困境”反映了稅費改革的局限性

農村稅費改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中國農村的深層次矛盾，從一個側面說明了單一農村稅費改革的局限性。，

農村稅費改革性質的改良性。一是農村稅費改革預期設計，沒有打算要從根本上對農村的經濟政治制度進行一個根本性的改革，而是想在保留現有行政管理體制、財政體制、土地制度的前提下，來減輕農民的負擔，緩解干群矛盾。具有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的性質。二是回避了核心制度的變遷。筆者曾經分析過，鑒于目前農村制度供給有跌入供給陷阱的可能，必須從整體上推進農村經濟政治體制改革。否則農村稅費改革的效率會打折扣。從現在的試點情況來看，如果不能及時推進其他核心制度的改革，農村稅費改革難以突破“囚徒困境”。這就使農村稅費改革有跌入制度供給陷阱危險，新安排的制度邊際效率將會趨于零，甚至為負。因為如果其他的制度變遷不能繼續跟上，農村負擔反彈只是一個時間問題。這就說明了農村稅費改革的改良性，三是稅費改革只是稅收體制內部的一種改革，并沒有改變目前事實上存在的城鄉二元稅收體制和分配體制，這種體制的實質是國家有意無意地對農民實行了身份性稅制，其結果是收入低下的農民承擔了比高收入的城里人高得多的稅賦，而目前的稅費改革并沒有打破這種不合理的稅收和分配格局。

農村稅費改革目標的投機性。農村稅費改革是中央做出的一個重大決策，是想將此作為類似家庭聯產責任制的革命性創新。大家可以從汗牛充棟的贊譽中體會得到。從目前農村稅費改革試點情況來看，至少現在還看不到稅費的革命性能與家庭承包責任制相媲美的跡象。其后成效我們拭目以待。一是雖然農村稅費改革措施醞釀了很久，也具有很強的針對性，但是當初設計的主要目的，是想通過農村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度變遷，如農村行政管理體制、農村財政制度、農村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花費太大的成本，如在農村轉移支付上，不大愿意為改革支付更多的改革成本，當然本身也不具備大規模轉移支付的財力。三是想改革，但是又不想對現有的經濟政治體制作傷筋動骨的創新。

農村稅費改革策略的漸進性。農村稅費改革在策略上是先從稅費改革上著手，而其他的改革則慢慢來，即先將稅費改革一步推到位，然后再分步分階段分流干部（這也與干部分流難密切相關），再來考慮推進農村財政體制改革，推進鄉村民主化，如果稅費改革效果比較好，后二項改革就沒有必要改革了。這是一種傳統的漸進改革方式。漸進改革本身并沒有錯，而且中國上世紀八十年代初的改革就是漸進式改革，成效明顯。但是農村稅費改革與當初家庭承包責任制的改革明顯不同，家庭承包責任制一開始是對農村的核心制度土地制度進行創新，同時調整各種分配關系，當時對核心制度的改革比較到位，只是分配制度則是通過漸進方式來調整的。這不影響整個改革進程和改革效率。但是現在的農村的稅費改革是在保留現有的行政制度和財政制度前提下的子制度改革，這種改革無法替代母制度的改革。漸進性不僅不能成為改革的優點，反而成了改革的致命弱點。因為這使改革產生的問題無法通過其他制度來配套解決，加劇了鄉村的矛盾。

農村稅費改革成本分攤的不合理性。一般而言，改革成本的分攤方式有多種，如改革成本制度化、改革成本向外轉移、改革成本政府墊支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。農村稅費改革，國家開始還沒有考慮到成本的分攤問題，直到安徽省試點改革后，鄉村二級出現了嚴重財政支付危機后，才考慮用財政轉移支付幫助鄉村渡難關。除了中央政府和省級政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉村這二級組織承擔。而此時的鄉村組織，在不能向農民攤派的情況下，已經是“山窮水盡”，根本沒有能力來承擔改革成本。由于沒有進行其他配套改革，農村稅費改革的成本不像其他的改革的成本一樣，可以由農民以外的其他主體來承擔，或者向后累推移，或者通過改革發展來逐步分攤。這些改革成本都是即期的，必須支付，否則鄉村的工作就會停擺。

農村稅費改革的系統性不足。整個農村制度是，一個整體，改革前雖然各項制度相互之間配合并不是太好，但是由于各種制度之間是兼容的，還能勉強維持“一個蘿卜對一個坑”的狀態。但是稅費改革后，減少了許多蘿卜，又不能從外面大量補充蘿卜，還要堅持“一個蘿卜對一個坑”，顯然是一廂情愿。這就說明了農村稅費改革系統性不夠。從理論上講，農村稅費改革是相互配套的，“農民減負，鄉鎮減人，民主支持”，一減對一減，正好還可以維持“一個蘿卜對一個坑”。但是百密一疏，始料不及的是負擔好減，人難減，而且還不僅僅是一個減人的問題，還要減債、還要提前支付減人成本，等等。

對農村稅費改革的困難估計不足。農村稅費改革當時只是認為，只要將農民負擔減少，改革就成功了，農民就會歡天喜地。但是事情并沒有如此簡單。從改革試點的情況來看，農民負擔的確減少，但是反彈的勢頭還很大，因為負擔減少是以減少其他必要的支出的為前提的。減負造成的鄉村財政收支缺口就成了鄉村的“硬傷”，而這些“硬傷”在改革前是沒有預案的。一是沒有預料到，改革后鄉村二級的財政缺口會如此大；二是沒有估計到到期的鄉村債數量是如此多，而且鄉村根本沒有償還；三是沒有想到鄉鎮干部的分流如此難，而且分流干部還必須花費成本，連財政缺口都無法彌補，更談不上用成本來分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就會更大。這就使改革陷入一個惡性循環。

農村稅費改革政策本身的局限性。農村稅費改革政策本身也存在不少問題：一是雖然農村稅費改革較大幅度地減輕了農民負擔，但是農民的負擔依然很重，這個制度設計仍然是對世界上收入最低的群體征稅的制度，這與世界上對農業進行低稅甚至負的稅收發展趨勢是背道而馳的。二是與支持保護政策背道而馳，加入，要使我國的農業立于不敗之地，必須加大對農業的保護，不取消和大大降低農民的負擔，又怎能談得上保護呢。三是農村稅費改革加重了多種田農戶的負擔。稅費改革前，農民負擔是地稅人費，按土地面積征收農業稅，按人頭征收鄉統籌、村提留及其他費用。改革后，農業稅費是按農村第二輪承包土地面積征收，而原先按人頭征收的費用，合理的并入了農業稅，不合理的都一律取消，所有的農村稅費負擔都落到了土地上。同時，農業稅率從提高到（含附加）。承包土地的農民既要承擔以前由土地承擔的稅，又要承擔保留下來的以前按人頭承擔的費。因此，有地、多地、從事糧食種植的農戶負擔增加。這與改革的初衷是相悖的。四是統籌提留產生的原因一種租的形式，即鄉村讓出土地所有權而得的回報，現在將這種因為所有權的經濟收入變成了稅收，就混淆了土地所有者與國家之間的身份與位置。農村土地產權更加不明確了。這些都說明了農村稅費改革政策在制度的設計和安排上存在不少問題。

三、農村稅費改革“囚徒困境”的治理策略

中國農村問題盤根錯節，稅費制度正處在一個關節點，牽一發而動全身。農村稅費改革的上述局限性也說明：要理順農村稅費關系、理順政府跟農民之間的關系，單單依靠農村稅費改革還不夠，還必須進一步深化農村經濟政治體制改革，才有可能真正把稅費問題解決好。其主要思路就是從整體上推進農村經濟政治體制改革，扭轉農村稅費改革單兵突進的局面。

撤銷鄉鎮政府，推動鄉鎮自治。首先要將鄉級政府改為縣級政府的派出機構。在市場經濟條件下，鄉鎮不應沿襲以前的思路建立一級完全的政府，應按“強縣弱鄉”、“實縣虛鄉”的原則，將鄉鎮定位于縣級政府的派出機構（類似于過去的鄉公所），主要的職能就是協調民事糾紛，宣傳落實國家的政策，承辦上級政府的委托事宜，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持）由縣財政統一納入預算。將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。鄉鎮機關年輕的、素質比較高的充實到工商、稅務、公安的部門，以強化行政執法。建立以縣為主的農民協會、行業協會和專業協會，滿足農民、農業市場化的需要，提高農民的組織化程度，提高農民與基層政府、企業集團和壟斷行業的對話能力。

如果認為上述機構改革方案過于激進，也可以在保留鄉鎮這一級政府的基礎上。提出改革“極限”目標，即按照鄉鎮有多少收入，養多少人，辦多少事的方法。大力削減人員。筆者認為，一個鄉鎮包括站所最多只需要個人（不包括工商、稅務和公安）。個工作人員的主要職責就是宣傳黨的政府、為農民搞好服務、協助其他執法部門搞好執法。

剝離鄉村所承擔的農村公共品和公益的責任。不管是保留鄉鎮這一級政府還是撤銷這一級政府，都需要對農村公共品的供給制度進行重新安排。否則矛盾是更多，問題會更大。要重新界定鄉鎮的職能，對于民兵訓練、鄉村公路建設、計劃生育、農村義務教育、跨區域的農村基礎設施建設等公共品、公益品應該由鄉鎮以上政府為主來承擔。

其中，民兵訓練和計劃生育是一種全國性的公共品，應該由國家財政來負擔，由國家從中央財政的轉移支付來解決。

農村義務教育應由省級以上政府來承擔。因為現在大多數的縣級政府還是農業政府，收入主要來自于農村、農業，由縣政府負責也是農村自己負責。這與改革前負擔主體大致差不多，都是農民。因此，筆者建議農村義務教育的經費由省級政府負責統籌，并以省級政府為主。

農村基礎設施建設，除了跨地區的基礎設施由省級財政或者中央財政負責統籌建設外，其他的應該以地級政府為主來統籌和建設。其中，鄉村道路以縣級政府為主，地級政府協助解決。對于國家商品糧食地區，中型以上的水利設施和鄉級道路都必須以省級為主解決。只有從根本上減輕了鄉村公共產品的供給責任，才能使農村稅費改革真正改到位

重構農村財稅體制。在保留鄉鎮政府的前提下，必須重構農村財稅體制。這也是解決當前改革中矛盾的關鍵（如果撤銷鄉鎮政府，這個問題就不存在了）。因為前二項改革都無法解決迫在眉捷的鄉村財政危機和債務危機。這個問題必須扭轉非農化偏好的財政制度，重構鄉村財稅制度。

農業稅收制度改革分二步，第一步，近五年的農業稅收全部留在鄉村，用來化解當前的財政危機，即用來填補鄉村財政缺口和清償鄉村債務。第二步，五年后，可以考慮取消農業稅。當然為了使農民有一個稅收意識和社會義務觀念，可以將其農業稅收上來，然后，再以支持保護的形式返還。但是這需要較大的成本。筆者主張前一種方法。

篇（6）

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)07-0076-03

鄉鎮社會工作人才是整個人才隊伍不可或缺的一部分，他們是鄉鎮中具有鄉鎮基本社會工作理論知識和實踐技能，能在各類社會團體組織、社會福利和服務機構、基層政權和社區從事社會保障、社會行政管理、鄉村發展與服務等工作的專門人才。

一、鄉鎮公共治理催生鄉鎮社會工作人才

1．鄉鎮公共治理與鄉鎮社會工作人才隊伍建設緊密相關

鄉鎮公共治理及其發展，需要鄉鎮社會工作人才的支撐，公共治理又促使大量鄉鎮社會工作人才的產生。隨著經濟社會的不斷發展，人民群眾生活水平的不斷提高，人們對公共服務需求的層次越來越多、數量越來越大。大力加強鄉鎮社會工作人才隊伍建設，在鄉鎮政府服務領域廣泛運用社會工作專業理論、知識和方法，對提升鄉鎮政府整體服務水平至關重要。加快培養一支數量眾多、結構合理、素質優良的鄉鎮社會工作人才隊伍，充實鄉鎮基層服務組織，是解決鄉鎮基層力量薄弱、夯實鄉鎮基礎的重大舉措。

要轉變鄉鎮政府管理職能和服務方式，必須加強鄉鎮社會工作人才隊伍建設。隨著新農村建設的不斷深入，鄉村人口逐步老齡化，農村城鎮化和農業現代化逐步實現，政府社會管理和公共服務職能不斷加強，鄉鎮社會工作人才的工作任務越來越重，工作領域越來越寬，服務對象越來越廣，工作要求越來越高。

在公共管理的宏闊背景下，鄉鎮政府必將進一步轉變管理方式，包括逐步步入政府主導與社會參與相結合的道路，形成行政力量與社會力量互動的格局，變政府單一行政管理為政府與社會的合作管理。這就為我國鄉鎮社會工作人才隊伍的發展提供了良機。

2．鄉鎮社會工作人才在公共治理中的特殊作用

廣大鄉鎮社會工作者生活于基層之中，最了解基層，也最貼近百姓。他們在鄉鎮中的作用是其他成員無法替代的。我國鄉村人口眾多，面積廣闊，農民居住分散，封建思想和陳舊觀念根深蒂固，村民民主法制意識不強，宗族等勢力在農村不同程度地存在，加之在家庭承包經營責任制中，協調經濟發展和農業結構調整難度加大，農村基礎設施建設、社會公益事業興辦困難重重，這些問題的客觀存在，不僅需要制度的規范，更需要大量的社會工作人才來服務、指導、協調、管理，以確保鄉鎮農村經濟社會健康發展。

二、鄉鎮社會工作人才在公共治理中的客觀缺失

目前鄉鎮社會工作人才在公共治理中的作用很難發揮，其中既有內部原因，又有外部原因。

1．鄉鎮社會工作人才的體制困惑

條塊分割明顯。鄉鎮社會工作人才在鄉鎮、行政村、社區，在社會服務和社會管理部門、公益服務類的事業單位，以及鄉鎮中民辦的公益性、慈善性社會團體、民辦社會服務機構工作，在各自為政、自成體系框架下，缺乏統一的領導和專門的規劃。

制度保障缺乏。鄉鎮社會工作人才基本上沒有從制度上被使用單位真正地吸納，有些地方甚至還沒有將他們納入人才隊伍范疇。

專業程度不高。目前受過正規訓練的社會工作者極少，有關學校相關專業的大中專畢業生到縣一級的已經很少，到鄉鎮基層的幾乎是鳳毛麟角，而正在從事鄉鎮社會工作的人員大多沒有受過正規的社會工作知識、技巧的訓練，因此，服務的專業化程度不高。

供求渠道不通。由于種種原因，當前社會工作人才“入口”不暢、供求失衡，一方面社會迫切需要各類的社會工作人才，另一方面一些大專院校社會工作專業的大學生卻難以找到合適的專業崗位。

工作力量單一。當前，我國鄉鎮的社會工作主要是政府主導，無論是投入還是服務，主要由政府提供，社會參與力量薄弱，遠遠不能適應構建社會主義和諧社會的需要。同時，由于缺乏必要的政策支持和獎懲激勵，鄉鎮社會工作者地位和待遇低下，民間對社會工作的參與熱情不高。

2．鄉鎮社會工作人才的客觀現狀

第一，文化程度低。至2005年末，我國鄉村人口達到5億，文盲達8700萬，小學和初中文化程度的人口接近總量的93%；就鄉鎮公務員來說，以2007年1月統計的浙江天臺縣為例，該縣大學本科以上學歷者只占19%。

第二，鄉鎮社會工作人才流失嚴重，特別是西部一些鄉鎮，人才從農村流向城市已屬司空見慣。一些鄉鎮除了鄉鎮干部外，便是不多的教師和極少的醫務人員。

第三，鄉鎮社會工作人才結構與人才分布失衡，存在著“三多三少”的問題。即初級人才多，拔尖人才少；行政管理人才多，專業技術人才少；憑經驗吃飯的人才多，靠創造立身的人才少。

第四，人才市場配置與人才部門所有矛盾交織。

3．鄉鎮公共治理迫切需要社會工作人才的支撐

至2006年7月，全國共有25712個鄉（其中1517個民族鄉）、19216個鎮。涉及人口超過我國總人口的3/5，面積更達4/5以上。僅就社會救助來講，我國目前農村絕對貧困和低收入人口6500多萬，殘疾人口8200多萬，重點優撫對象460多萬，孤兒57.3萬。因此，有關專家估算，我國鄉鎮社會工作人才應保證在80萬以上，這與目前還不足10萬的數字相差甚遠。

此外，中國鄉鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，當前的鄉鎮基層債務額超過5000億元；其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級預計達2500億元。

三、加強鄉鎮社會工作人才隊伍建設

1．鄉鎮社會工作人才的培養

鄉鎮社會工作人才的培養，可以通過高等院校，也可以通過對目前社會工作從業人員的專業培訓。

一是高等院校對社會工作人才的培養。抓緊建立由教育、民政等行政部門授權、社會工作教育專家和多年從事實際社會工作的人員組成的教學及教材撰寫和審定委員會，研究落實社會工作教育學科體系建設，建立對各大專院校社會工作專業課程設置和教師的評審制度，特別要考察建立社會工作專業學生實習基地和提出科學的實習督導要求，規范學生實習，實行開放辦學、開門辦學；適當降分招收在鄉鎮工作的、有一定社會工作實踐經驗的青年進入高等院校進修學習，并采用師范院校學生畢業就業的方法，要求他們回原地原單位工作。

二是對從事實際社會工作人員的培訓。對從事實際社會工作人員的培養，應秉著“用什么、缺什么、學什么”的原則進行，即使是高等院校社會學專業畢業的、在社會領域工作若干年以后的社會工作者，也還要不斷地接受知識更新的培訓。高等院校的正規培養往往不能滿足社會實際需求，這當然還包括學非所用等中間環節的諸多問題，而社會工作從業人員的培訓雖然針對性、應急性較強，但知識的系統性，社會工作的技巧性就有較大距離。從這點出發，更應該提倡對在職社會工作從業人員的制度建設及相關社會學基礎知識培訓、分業務領域培訓基地建設（包括實驗室建設、師資建設、教材建設）及社會學各專業知識的培訓上。

三是對熱心于從事社會公共事業的有一定專業特長的老年人才，包括城鎮廣大退休人員、鄉村退休教師、退役軍人和一些社會賢達的培訓，我們也可以稱為“二次開發”。一方面讓他們老有所樂，同時也使他們感到老有所用。

2．鄉鎮社會工作人才的吸引

如何吸引人才，對于鄉鎮來說，是一個特別值得注意的問題。這里最主要的還是尊重人才，即有關組織和領導應努力營造尊重知識、尊重人才的濃厚氛圍，使人才能真正體會到人情的溫暖、組織的關心、領導的信任、關系的和諧，使人才有一個能干事業、能干成事業的良好環境。其中，物質待遇和精神待遇是一個極其重要的方面。要建立科學合理的薪酬激勵制度，做到將“薪”比心，提供有競爭力的薪酬，并讓員工參與報酬制度的設計與管理。以良好的環境聚集人才，拿出重金獎勵人才，從而提高對各類優秀人才的吸引力。要建立吸引社會工作人才的激勵機制，并通過具有足夠吸引力的激勵政策，引導大中專畢業生、退伍轉業軍人、離退休干部投身到社會工作中來。建立好富有凝聚力的鄉鎮文化是吸引鄉鎮社會工作人才的長遠之計。要切實加強鄉鎮綜合文化站的建設，改革文化管理體制，促進城鄉協調發展；要切實把鄉鎮文化建設納入到鄉鎮發展的總體規劃，納入中心村建設指標，納入全民素質教育工程；要加大投入資金，建立鄉鎮文化發展基金；要抓好地域特色文化，突破“狹義”文化的范圍，拓展活動內容和形式，豐富鄉鎮文化生活。

3．鄉鎮社會工作人才隊伍使用

鄉鎮社會工作人才使用主要體現在以下四個方面：

人用其才，即按照鄉鎮社會工作人才的專業知識、技能和職業背景，安排適合的崗位，讓其充分施展才能；人補其才，即分析鄉鎮社會工作人才中的某些不足，竭力使他們相互之間做到才能互補、知識互補、年齡互補，并且，在使用中服務，在服務中使用；人聚其才，即了解鄉鎮社會工作人才的特長及興趣，設計因人而異的職業發展方向，引導其發現不足并有針對性地加強學習，自覺提升專業能力，培養學習風氣；人享其才，即幫助鄉鎮社會工作人才認識到個人知識和能力的局限性，培養其團隊合作的意識和技巧，形成互助共享的良好氛圍，將個人成長與組織成長緊密聯系起來。

鄉鎮人才本身就匱乏，要根據社會服務、社會管理領域和社會工作的發展需要，認真研究在鄉鎮相關黨政機關、事業單位、社會組織、鄉村社區以及黨的各類基層組織設置社會工作崗位、配備社會工作人才的標準和要求，及時將各類社會工作人才充實到相關工作崗位上，充分發揮他們在構建社會主義和諧社會中的作用。

4．鄉鎮社會工作人才隊伍的管理

鄉鎮社會工作人才隊伍管理的公共性主要體現在對鄉鎮社會工作人才隊伍實行動態管理，包括對鄉鎮社會工作人才在交流、引進、招聘、資金投入等方面，實行全方位的動態有序管理。這種動態有序管理首先表現在搞好協調，整合力量。其中，協調好政府與相關社會組織的關系，協調好民政部門與其他相關部門的關系，協調好城鄉社會工作人才關系，協調好社會工作人才隊伍特別是鄉鎮社會工作人才隊伍建設有關政策，協調好鄉鎮社會工作人才隊伍建設的政策措施和保障機制，是協調的重點。其中應切實注意的制度建設和制度銜接，進一步理順政府和社會組織的關系，充分發揮社會組織在社會工作人才隊伍建設中的作用。應充分考慮到現有鄉鎮實際情況和現有鄉鎮社會工作人才的實際情況，充分認識到鄉鎮社會工作人才隊伍建設既是一項緊迫的現實任務，又是一項長期的奮斗目標。在工作中，既要堅持鄉鎮社會工作人才的專業性，又要注意鄉鎮社會工作人才的綜合性。在推進鄉鎮社會工作人才隊伍建設中，既要大膽吸收借鑒發達國家和地區鄉鎮社會工作職業化、專業化的優秀成果，更要充分體現中華民族的優秀文化，認真總結我國豐富的社會工作實踐經驗，盡快建立起中國特色的社會工作人才隊伍培養、評價、使用、激勵體系。

參考文獻：

［1］崔建遠.合同法第三版［M］.北京：法律出版社，2003:284-285.

［2］唐德華.合同法審判實務［M］.北京：人民法院出版社，2000:892.

［3］王利明.違約責任論修訂版［M］.北京：中國政法大學出版社，2003:627-629.

篇（7）

班主任共同體這是一個很好的團體組織，它具有五大效用。

首先，豐富學習資源。促進班主任群體專業化水平不斷提高，為班主任的專業發展提供豐富的學習資源如電子資源與文本資源，達到共享與共同進步的效果。盡管許多有時效的資源還未真正達到共享。

其次，改善教育實踐。促進班主任之間分享專業的知識與經驗，尤其是新的班主任與有經驗的教師進行溝通更有助于提高。老班主任的治理體會與彎路，會使這種實踐性成為無法替代的珍品。

第三，促進班主任反思。班主任共同體為班主任的交流提供對話的平臺，讓班主任之間分享彼此的教學活動，找出不足。特別是一些有經驗教師和專家名師和具體的教育案例，使班主任能夠明確建構自己的專業角色，迅速學到豐富的實踐經驗，高效習得實用的專業技能。

第四，提高學習效率。班主任共同體成員都有著共同的目標，都為了解決班級管理中一定的問題，他們在含有真實任務的環境中探索，在解決問題的實踐過程中相互交流、協商，不斷學習，通過實踐積累起來的知識具有很強的遷移性，實現真正意義上的學習。

第五，和諧人際關系。因為有著相同的目標、有著相似的任務、有著相通的實踐，讓他們更有一種志同道合的感觸，有助于他們通過實踐、交互、協商、合作等活動共同探討問題，彼此之間形成相互依賴、相互影響的關系。

我們在參與班主任學習共同體時，盡管收效不少，但難免感覺有幾個不對等：

時間上的不對等。班主任共同體參與頻率最高的網絡社區依次是 QQ 空間、SNS 社區、微博、各種貼吧及論壇等非專業性社區，這種媒介有一個明顯的特征是即時性，需要同時互動與交流。由于班主任工作時間上的限制，它會造成“你在我不在，我來你已走”的尷尬局面。

深度上的不對等。班主任共同體這個團體中，它是由學習者即班主任及其助學者，包括教育專家、學校領導、骨干班主任等共同構成的，他們在班主任工作鉆研與理解的深度不對等，造成了他們之間經常在學習過程中進行溝通、交流上的障礙，研究深的感覺沒學習到東西甚至浪費時間交流沒熱情，研究淺的也不知所以然。

篇（8）

曾任多年鄉鎮黨委書記、主管農業的副縣長、副書記的陳鵬輝走馬上任漯河市環保局黨組書記、局長后，下決心要改變這種面貌。他結合全市經濟發展和環保工作實際，組織實施了“編織市、縣、鄉、村環境監管網絡，建立市、縣、鄉、村四級環保管理機制”，充分發揮農村基層的環保積極性和廣大群眾參與環保的熱情，創新和實踐了漯河市農村環境監管治理的新路子。

環保部門的“耳目”“哨兵”，基層環保監管的協調員，是解決農村監管困境的保障。

這是筆者從該市農村基層環保監管網絡人員積極開展工作中擷取的幾個畫面――

2008年3月20日，漯河市臨潁縣小師村村民李富金像往常一樣，一邊擦拭著臉上的汗珠，一邊將自行車停放好，然后走到村里的環保宣傳欄前，聲情并茂地給早已等在那里的村民們講起了環保知識。這是李富金與小師村群眾的一個約定：每周定期向村民普及環保知識。

在李富金的巡查日記中，記錄著他學習環保法律法規的要點記錄、日常環境監督的酸甜苦辣、化解鄰里糾紛的心得體會。字里行間記錄和折射了最具體、最細小和最繁重的農村環保工作。

其實，李富金只是漯河市225名村級環保監督員的一個縮影，225名村級環保監督員和他一樣每天活躍100個村莊，覆蓋了漯河市2/3的農村。

在《漯河市鄉鎮環保專干情況統計表》和《漯河市村級環保監督員情況統計表》中詳細地記載著分別來自臨潁縣、舞陽縣、郾城縣、源匯區、召陵區和高新區的6個縣區的55名環保專干，他們分別任職于所在鄉鎮的工業辦、環保辦、安全辦、企業辦、農業辦等部門，其中約80％為部門負責人。

臨潁縣固廂鄉農業辦主任鄭永軍談起自己擔任環保專干一職時深有感觸地說：“環保專干這一平臺拉近了村官和百姓的距離，使農村的環保工作有章可循”。

“宋躍輝――固廂鄉固廂村1074國道以東；李富金――固廂鄉小師村107國道以西；王丙西――王崗鎮梁崗村村清翼河以南16個村……”每一位環保專干和環保監督員都有明確的區域分工，細化的職責分工，并肩負法律政策宣傳員、環境違法監督員和信息通報員的角色。

作為漯河市環保局進行環境監管創新實踐中建立的“市、縣、鄉、村”四級環境管理機制的重要組成部分，225名村級環保監督員和55名鄉鎮環保專干共同構成了全市環境監管的最基層力量。他們一起走進養殖大戶和鄉鎮企業，化解鄰里糾紛，宣講環保法律法規。他們不僅是環保工作的“耳目”和“哨兵”，也是環保治理的協調員。這種基層環境監管模式的創新是對市、縣環境監管的有益補充，不但充實了基層環保力量，使環境監管的觸角延伸到了最基層，更給亟待解決的農村環境監管困境提供了一種保障。

當環保顧問，當環保參謀。他們的工作得到社會認可，他們被群眾當作自家人。

采訪時，我們曾與環保專干鄭永軍、村級環保監督員李富金等人座談，鄭永軍說“我在以前的工作崗位上對環保并不熟悉，自從擔任環保專干后，身上的擔子重了，現在勤于看書學習，環保知識不斷增加，我對這項工作充滿了興趣和熱情”。

李富金說：“我們每到一處都能受到群眾的歡迎，他們把我們當成自家人，說話都是掏心窩子!對這份工作我每個人都有一種喜悅和幸福感”。

不管是村級環保監督員李富金、王玉平，還是鄉鎮環保專干鄭永軍，全市225名村級環保監督員、55名鄉鎮環保專干和他們一樣，已成為行走在群眾間的“環保衛士”，他們的工作得到廣大群眾的認可和尊重。

隨著老百姓環境意識提高，對鄉鎮環保專干和村級環保監督員也產生了信任感，“12369”環保熱線明顯減少了，而鄉鎮環保專干和村級環保監督員的手機卻變得前所未有的忙碌。

深化“市、縣、鄉、村”四級管理機制，四個‘延伸’走出農村監管治理的新路子。

漯河市環保局建立的“市、縣、鄉、村”四級管理機制改變了長期以來以塊為主的行政管理模式，形成了地方各級環保部門以條為主的縱向植入式垂直管理模式。在國家將環境質量、污染物排放總量、重點環保工程等各項目標和任務分解到各級政府的同時，“市、縣、鄉、村”四級管理機制一級抓一級，鄉鎮環保專干和村級環保監督員層層抓落實，確保了認識到位、責任到位、措施到位。正如陳鵬輝局長所說：“環境管理要橫向到邊，縱向到底，這也是我們漯河市環保局制定和推行市、縣、鄉、村四級管理機制的根本出發點和落腳點?！?/p>

“圍繞農村環境如何管，如何管好，完善和深化市、縣、鄉、村四級管理機制，就是堅持四個延伸、創新和實踐一條農村環保監管的新路子。”陳鵬輝局長對“四級”管理機制的潛力充分信心，他說，從體制、執法、治理、宣傳4個方面由城市向農村進行延伸，是避免“四級”環境管理機制不能流于形式，且不斷完善、深化的關鍵。

體制延伸。也就是責任考核體制進行延伸，鄉鎮環保機構不能成為“空架子”，要通過定人、定崗、定職，加強對鄉鎮環保機構的考核，增強鄉鎮黨委、政府抓環保工作的主動性，這也是調動鄉鎮環保專干和村級環保監督員工作積極性的重要舉措。

執法延伸。以統籌城鄉環境保護為中心，提高執法隊伍素質，加強環保隊伍培訓，深入開展環保專項行動，嚴厲打擊違法排污行為；加強鄉鎮建設項目環境監管，監督人員與項目監管人員要及時溝通、積極配合，防止手續不合法的項目建設入住鄉鎮，從源頭上控制新污染的產生。

治理延伸。加快城鄉污染治理步伐，做到投入到位、人員到位、管理到位，尤其關注規模化畜禽養殖及農藥、化肥的使用和農膜等造成的污染。以社會主義新農村建設和農村小康環保行動計劃為契機，加強農村環境污染整治，發展綠色農業、生態農業，大力推廣沼氣建設，改圈、改廁、改陋習，治理農村臟亂差。

篇（9）

中圖分類號：F303.4 文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2013）02-0023-06

1978年以來，我國進入了由傳統社會向現代社會全面轉型的加速期，轉型已經成為我國社會經濟各方面發展的共同特征[1]18。然而，在異常快速和單一經濟驅動的中國工業化和城市化進程中，與城市人居環境一樣，我國鄉村人居環境也日趨惡化，諸如鄉村自然生態環境的破壞、鄉村公共產品供給的缺位、鄉村人居建設的無序以及鄉村社區文化的衰落等現象逐步在農村中蔓延、擴散。鄉村人居環境的惡化無疑反映了當今中國農村存在嚴峻的人地關系危機，問題是我們對于鄉村人居環境建設的學術準備還相當不足，國內整體的學科架構還未形成。縱觀國內學術研究的前沿動態，與鄉村人居環境建設和研究相關的問題主要集中在如下幾個方面：（1）周慶華[2]120、雷振東[3]120、李志剛[4]18從建筑學視角研究鄉村人居環境的規劃設計；（2）李伯華[5，6]從地理學探尋鄉村人居環境建設的機理與途徑；（3）鄧玲等[7]、李伯華等[8]、劉戎等[9]從社會學視角探索鄉村人居環境演變的生成邏輯和現實感知；（4）彭震偉等[10]、周侃等[11]不同空間尺度的鄉村人居環境評價與整治。從目前的研究來看，關于鄉村人居環境建設的探索，更多的是從建筑規劃、鄉村聚落、鄉村發展等方面進行討論，學者們的探索為鄉村人居環境建設提供了良好的學術經驗和理論借鑒。但是，任何鄉村聚落的演變、村莊的規劃改造以及鄉村社會的變遷等都是在一定的體制或制度環境下實現的，離開了一定的制度安排，鄉村人居環境建設便失去了制度保障。因此，在社會轉型的特殊時期和全面建設小康社會的關鍵階段，本文試圖從制度變遷和制度約束的視角出發，探索鄉村人居環境建設中的制度約束與優化路徑，旨在促進中國鄉村人居環境的可持續發展，并對社會穩定、經濟發展和新農村建設有著重要現實意義。

一、制度安排對鄉村人居環境建設

進程的作用機理

鄉村人居環境實質是社會、地理和生態的綜合體現。首先，傳統習俗、制度文化、價值觀念和行為方式將特質相同的農戶置身于一個共同的社會文化背景之下，構成了鄉村人居環境的社會網絡環境。其次，農戶生產生活活動總是在一定的地表空間進行，這種地表空間不是虛構的，而是與農戶生產生活密切相關的、實實在在的地理空間。最后，自然生態環境提供了人類發展所需的自然條件和自然資源，為鄉村人居環境構建了一個可生存的、可持續的物質基礎平臺。三個子系統之間遵循一定的邏輯關系，共同構成鄉村人居環境的內容[5]。我國鄉村人居環境建設可以從外部和內部兩個維度考察。外部維度就是國家制度建設，鄉村人居環境建設是在國家制度主導下發展的，諸如農村宅基地使用制度、土地流轉制度、環境保護制度以及農村政治經濟等制度的轉變與鄉村人居環境建設模式、質量等密切相關；而內部維度就是基層社區建設，即鄉村人居環境建設的內生變量，包括社區的經濟、政治、社會、文化和人居空間行為因素等。鄉村人居環境正是在國家制度主導和社區建設雙重因素的作用下發展的，其價值取向是更好的保障鄉村居民享有公平的環境發展權利，其途徑之一就是引導社區人居空間行為，為鄉村人居環境尋求微觀基礎。

很顯然，當代中國農村政治、社會和經濟制度的變遷改變了鄉村農戶的行為預期，增加了人居行為的不確定性，鄉村人居環境的系統演變趨于復雜化，鄉村人居環境面臨著生態環境破壞、人居空間無序和社區文化衰落等諸多問題。從我國鄉村社會經濟發展的歷程和現實來看，制度安排或者制度變遷并不是直接對鄉村人居環境發展產生影響，而是通過農戶空間行為發揮作用。鄉村人居環境是農戶空間行為作用的外在表現，不同類型的農戶空間行為對鄉村人居環境的作用方式不同，影響效果也不同。具體而言，制度安排對鄉村人居環境建設的影響主要有以下幾個方面：（1）通過有效的經濟制度安排，從收益和成本兩方面激勵鄉村居民積極發展農業生產，農戶交易空間不斷擴張，追求居住質量的愿望更強烈。市場的滲透和社會分工的確立使農戶與外界的關系日益密切，農戶的消費空間、居住空間、就業空間及社會空間急劇膨脹，對鄉村聚落環境和空間結構均造成極大影響；（2）通過有效的政治制度安排，使農戶獲得相對自由的行為空間，奠定了鄉村人居環境發展的行為基礎。政治制度通過法律紐帶維護和協調農戶的各種行為和利益矛盾，農戶的空間行為被嚴格限制在法律的框架內。同時，新的政治制度需要實踐檢驗和制度本身的缺陷又使農戶空間行為出現一定的扭曲，二者總是不斷在博弈中尋求均衡。農戶行為日益融入到一個橫向一體化的社會中，對傳統鄉村人居環境系統帶來決定性的影響；（3）通過有效的投資制度安排，一方面增強市場的可達性，延伸農戶的消費空間；另一方面，國家公共投資的空間指向能夠有效引導農戶的居住、就業和消費的空間分布格局，促進鄉鎮空間格局有序發展。

二、現行制度安排對鄉村人居

環境建設的約束

隨著國家經濟體制的轉型和發展戰略的調整，城鄉關系日益得到改善，農戶就業空間轉移以前所未有的速度和力度進行，極大地促進了農戶其他空間行為的擴張，對鄉村人居環境產生了巨大的影響。但由于長期的觀念積淀和制度慣性，我國城鄉社會經濟二元結構依然存在，并發揮著重要影響力。就鄉村人居環境建設的現實性和緊迫性來看，我國尚有不少阻礙鄉村人居環境建設的制度安排未能打破，主要制度約束有以下方面：

（一）基層組織管理制度約束

基層組織管理制度是影響農戶空間行為的最重要的制度性因子之一，是鄉村人居環境演變的重要驅動力量。1978年以來，的瓦解宣告了“政社合一”的組織體制徹底改變，新的鄉村基層組織結構開始形成，表現為國家權力的縱向收縮，鄉鎮一級成為基層政權組織，同時恢復成立了村民委員會即行政村制度。鄉村基層組織結構和功能的調整對農戶空間行為的擴張具有重要意義。主要表現在兩方面：第一，國家基層權力機構止于鄉鎮，對農戶的直接干涉減少，農戶真正獲得了相對自由的行為空間，為農戶空間行為的擴張提供了良好的外部環境。第二，“鄉政村治”的管理體制意味著農戶有更多的民利和選擇自由。農戶不僅獲得了對土地的使用權和生產抉擇自，還獲得了相對自由的就業選擇權，為轉移剩余勞動力提供了基礎?；鶎庸芾碇贫鹊淖兏锖娃r戶空間行為的擴張給鄉村人居環境發展帶來如下后果：（1）隨著國家對農村基層組織控制力量的減弱，農戶個性化和多樣化的居住空間需求越來越強烈。一方面改變了傳統鄉村聚落空間形態，另一方面也預示著新的聚落空間將形成，而聚落空間是鄉村人居環境的重要組成部分。（2）由于基層組織對農戶生產活動的直接干涉減少，農戶可以自由地選擇種植結構和種植面積，為了獲取最大收益，農戶大量使用化肥，但很多化肥沒有完全被土壤吸收，隨溝渠流入河流，使農村河流普遍面臨富營養化，農業面污染越來越嚴重。同時，農戶基于住宅建設和擴大生產需要，大肆侵占和破壞村落公共資源，對村落生態環境造成很大負面影響。（3）基層權力機構的上移意味著對鄉村政治思想控制的減弱，由國家主導的主流意識慢慢淡化。與此同時，市場經濟中殘酷的市場競爭和無情的優勝劣汰法則分化了原本高度同質性的鄉村群體，促進了傳統社會文化的轉型。這種社會文化的轉型本身具有不確定性，一方面積極的、樂觀的、健康的外來文化可以很好地引導規范農戶的行為，從而引起鄉村人居環境系統的積極變化。反之亦然，城市拜金主義、享樂主義等消極文化的蔓延可能使一些農戶不擇手段地追求物質利益，加劇了城鄉文化的沖突，腐蝕了傳統純樸的鄉村文化。

（二）農村土地制度約束

土地是農村最基本的生產要素，我國的實施和完善是一次偉大的變革，標志著農戶個體的回歸和延續。承包制恢復了以農戶家庭為基本生產單位，家庭成為獨立核算的單位，恢復了經濟功能，農戶獲得了生產經營權和產品分配權，極大地刺激了農戶生產積極性。但若從產權清晰的角度來看，該項制度安排存在不少缺陷，即農戶僅僅是獲得了土地的承包權和生產經營權，按照《中華人民共和國農村土地承包法》規定土地所有權由農民集體所有，但“集體所有”是一個虛化的概念，缺乏明確的責任主體，土地所有權歸屬不清晰，進而導致土地繼承權、出讓權、抵押權和入股權等權利無法賦予農戶，農戶不能獲得完整的收益權。農村宅基地產權同樣面臨著類似的制度性缺陷。不完整的農村土地制度對農戶空間行為和鄉村人居環境發展產生了重要影響：（1）土地不能自由流轉導致農村大面積的撂荒，村落生態環境惡化趨勢加重。由于農村土地管理存在制度性缺陷，一方面，農戶認為土地二輪承包30年不變，就是土地承包權不能動，另一方面，基層政府認為土地是集體所有，不敢采取措施鼓勵土地流轉，最終導致土地流轉不暢，土地撂荒現象嚴重。撂荒阻礙了土地集約型利用，水土流失現象與日俱增，對村落生態環境造成很大的負面影響；（2）農戶宅基地流轉存在同樣的制度性缺陷，導致農戶居住空間行為的外向擴張，對村落空間結構產生了很大影響，是村落空心化的主要驅動力量。由于受現行法律法規的限制，空廢化的宅基地不能進行公開合法的轉讓，也無法復耕，只能閑置，加快了村落空心化；（3）由于農村土地流轉不能順利進行，相應的各種稅費不能免除，農戶難以擺脫土地的約束，阻礙農村剩余勞動力的轉移，加大了鄉村地域范圍內農戶活動的頻率和強度，不可避免對鄉村人居環境系統產生影響。

（三）農村戶籍制度約束

農村戶籍制度是計劃經濟的產物，是構成城鄉二元經濟社會結構的重要制度之一。1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》標志著城鄉壁壘的建立，并由此形成了城鄉有別的糧食供應制度、住宅制度、教育制度、就業制度、消費制度、生育制度和養老保險制度等一系列制度。這些制度的制定和形成加劇了城鄉居民生活方式、生活態度、生活水平和價值文化等方面的差異，農戶的行為空間被嚴格地限制在農村領域，由此形成了較為明顯的城鄉“人居環境差”。雖然，90年代以來，國家對戶籍制度進行了若干調整，但由于制度慣性，農村勞動力自由流動的制度并沒有得到有效解決。以戶籍制度為主體的城鄉二元體制嚴重制約了農戶的行為空間，給鄉村人居環境帶來一系列的負面影響：（1）1958～1984年，國家實行嚴格的戶籍制度，嚴格控制農村勞動力流失，而農村基層組織又無權解雇多余勞動力，使單位生產空間范圍內聚集了大量的勞動力，農戶的生產行為空間始終保持著密集化的特征，給鄉村生態環境造成很大壓力。為了提高糧食產量，除了過密化的勞動力投入外，擴大耕地面積成為村干部的首選，開荒種田、燒山種地在這段時期持續發生。為了貫徹“以糧為綱”的方針，許多鄉村提出“山到尖，河到邊”的口號，毀壞了大片的樹林，造成了嚴重的水土大量流失。（2）1984以來，國家戶籍制度改革整體趨向松動，農村勞動力市場初步形成。然而，由于我國剩余農村勞動力的大量存在，戶籍制度的制度約束和城鄉二元經濟結構的壁壘作用，決定了我國勞動力市場具有非均衡性和分割性特征。不公平的勞動就業環境對農戶行為價值取向的改變有重大作用，農戶行為的變異大多與農戶的生存環境有較大聯系，他們通過切身體會，將改變了的行為不斷向鄉村傳播，加速了鄉村地域文化的變遷。（3）戶籍制度的改革促進了城鄉文化的交流，但也伴隨著諸多不和諧的因素。城市文化的強勢入侵和鄉村文化的日益萎縮將廣大農戶置身于兩種文化相互轉化的階段，文化的沖突和矛盾幾乎貫穿了農戶生活的全部過程。一些農戶對新文化表現出強烈的排斥、焦慮和失衡，極力地維護著傳統文化的精髓。而另一些農戶則對新文化表現出過度的崇拜，視鄉村文化為落后的標簽，極力地想與鄉村文化斷裂開來，由此導致了很多變異性的文化行為。

（四）農村投資制度約束

鄉村人居環境建設是實現農村可持續發展的重要途徑，也是新農村建設的重要內容，需要大量的建設資金。目前，鄉村人居環境建設最迫切的投資需求領域有村莊發展遠景規劃、空心村整治和河塘疏浚治理等3個方面。村莊發展遠景規劃是鄉村人居環境建設的前提基礎，包括村莊發展的趨勢預測和空間形態規劃。全國現有約60萬個行政村，如果每個行政村按照10萬元的規格規劃，則需要600億元資金?？招拇逭问青l村人居環境建設的重點和難點，整治要點包括宅基地的平整或復耕、村落內部溝渠疏通和道路完善等。由于我國鄉村人居環境建設區域差異性大，制約因素多，發展模式不一，建設資金需求缺口不盡相同。如果按照每個行政村20萬元計算，則需要資金1 200億元。河塘疏浚工程需求資金主要依據河塘數量、污染程度而定，保守估計也需要200億元。林毅夫認為如果以2020年作為全面建設小康社會目標實現之時，同時也是建設社會主義新農村完成之日，那么，從2006年起到2020年平均每年需要投入2 700億元的資金[13]。然而，隨著國家農村投融資體制的市場化改革，國有商業銀行業務重心紛紛上移，農村從金融機構獲得建設資金的能力大大減弱。首先，國家財政投資的空間格局依然沒有變化，城市和非農行業的投入傾向長期存在；其次，商業銀行貸款具有一定的歧視性偏好，對中大型企業貸款的比重遠遠高于個體農戶，對公有制實體經濟貸款的政策和資金支持要比非公有制實體經濟大得多。鄉村人居環境建設是一個系統工程，相應的公共設施需求量大，僅靠村莊自己的力量是無法完成的。在外部投融資體制約束下，許多建設規劃構想無法實施，鄉村人居環境建設大多處于停頓狀態。

（五）農村保障制度約束

鄉村人居環境建設目標是改善鄉村自然生態環境、保護傳統地域文化和實現人居空間活動的有序移動，這些目標的實現離不開完善的社會保障體系。在二元結構體制下，全面的社會保障主要是針對城市居民，農戶因為擁有土地而被排斥在體制之外。改革以后，農戶原來依靠的集體經濟組織名存實亡，農戶的社會保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社會保障缺乏背景下，土地是農戶的“命根子”。即使是農戶進城務工，他們的生活預期依然存在太多的不確定性和不穩定性，他們在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社會保障，面臨著諸如生產生活環境差、城鄉歧視性待遇、權益屢受侵犯、子女入學困難等問題。如果不是為了獲得一點現金，農戶不會舍棄尊嚴過著這種受歧視、沒有保障的生活，而家鄉土地是他們最大的物質保障和精神寄托。即使農戶在城市中獲得了一份穩定的工作，他們依然不愿意放棄土地承包權，客觀上阻礙了農村土地流轉和土地集約化利用，延緩了鄉村人居環境演變進程。

三、鄉村人居環境建設的制度

需求與優化路徑 盡管鄉村人居環境建設面臨眾多制度約束和現實困境，但應看到我國鄉村人居環境優化的條件和時機也日趨成熟，中國多數鄉村居民物質生活水平有較大改善，分享現代文明的愿望愈加強烈，這正是鄉村人居環境建設的內生動力和社會基礎。從鄉村人居環境建設內涵出發，以統籌城鄉協調發展為依據，以保障鄉村居民享有公平的環境發展權利為核心，以引導農戶人居空間行為為微觀基礎，結合鄉村人居環境建設特點，構建了有利于促進鄉村人居環境發展的新的制度框架。

（一）創新農村市場經濟制度，維護人居空間有序發展

創新和完善農村市場經濟制度，維護人居空間有序發展，應從以下幾個方面入手：（1）深化農村產權制度改革，推進土地制度創新。農村產權制度是農村最基本的核心制度，也是影響農戶空間行為的最重要制度之一，重點是推進包括農村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心內容是確保農戶擁有土地或者宅基地的完整產權，允許農戶依法按照自愿、有償的原則進行土地流轉，解除部分“兩棲農戶”的后顧之憂，從而加快了農戶居住空間轉移。將部分“兩棲農戶”完全城鎮化，分流后余下的農戶可以集約型利用土地，實行規模化生產，并適時通過撤村并點進行中心村建設，保障農戶人居空間和諧、有序發展。（2）深化戶籍制度改革，推進農村勞動力有序轉移。戶籍制度是計劃經濟的產物，是農村勞動力轉移的制度，必須進行改革，實現城鄉勞動力人口自由流動。進一步放寬中小城市和城鎮落戶門檻，簡化落戶手續，鼓勵有固定收入來源的農戶放棄農村土地，并在社會保障、子女入學、醫療保障等方面給予落戶居民同等待遇，實現農村人口合理、有序分流。（3）深化農村金融體制創新，保障人居空間優化資金。維護人居空間有序發展需要大量的建設資金，必須對當前城市傾向和非農行業傾向的投融資體制進行改革。第一，鼓勵多元化的投資主體，運用政府或民間力量參與宅基地整理、道路興建與維修、中心村建設等領域。第二，鼓勵和培育農村合作金融組織。在國家投融資困難的情況下，營造一個適宜的人居空間需要多元化的投融資渠道，對于一些類似俱樂部性質的領域，如村莊環境治理、村莊空間規劃等，完全可以通過農村合作金融組織獲得建設資金，優化鄉村人居空間。

（二）完善財政轉移支付制度，保障鄉村人居公共物品供給

首先，必須明確各級政府以及基層社區各自承擔的責任。鄉村人居環境建設涉及到的公共基礎設施有很多，在地理范疇上有屬于全國性的，也有許多屬于地方性的，還有的僅局限于社區、村落的，這決定了不同層次政府及社區承擔的責任是不一樣的。從公共經濟學的觀點來看，全國性的人居公共設施和服務外溢性很強，如流域性水系環境治理、大型水利工程等，對這些受益范圍廣的人居公共建設由中央政府提供符合公共物品供給理論。鄉村人居環境建設中各種農田水利設施建設、農村飲水工程、農村道路建設等，他們的受益范圍往往局限于某一特定的地域，這種類似“俱樂部”的公共物品都應在中央財政支出下，由地方政府提供。這是因為相對于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他們的偏好，提供的公共物品的質和量更能符合當地居民的需要[14]249。鄉村人居環境建設過程中許多人居設施是為某一村莊服務的，理論上，鄉村社區應該是投資的主體，因為人居基礎設施的受益方僅僅局限于該村落，具有一定的排他消費，其他村莊農戶不能免費獲得收益。這樣，村莊集體的財政收入對于鄉村人居公共設施的建設水平具有決定性的作用。除此之外，必須探索村莊公共設施供給的多元化模式。

其次，因地制宜，完善公共財政轉移支付形式。建議在財政轉移支付中引入競爭機制，中央、省級政府根據下級縣市鄉村人居公共設施完成數量和質量情況、農戶滿意度等綜合指標來判定該縣市提供鄉村人居公共設施的績效情況，并且根據績效的高低獲得相應的財政轉移支付。中央和省級政府先平均給試點村人居公共設施建設撥一定的款項，定期派專門驗收小組檢查，并分為幾個等級，按等級轉移支付財政資金，上級政府根據具體情況確定相應等級的配套資金，并用法律規范化。

最后，根據農戶人居環境滿意度評價，明確公共財政支付的重點領域。鄉村人居環境建設如何“破題”關鍵在于摸清農戶自身期望與實際感知的差異程度，了解農戶最關注的因素，為公共財政支出政策提供較為可靠的依據。

（三）創新農村社區管理制度，重構鄉村社會關系網絡

隨著市場經濟和城市化的快速發展，農戶的社會交往空間由封閉性、半封閉性向更開放性轉型，單一的社會交往空間、交往內容、交往形式和交往對象向更復雜化、多樣化、異質化轉型。因此，需要從微觀的社區管理入手，創新農村社區管理制度。（1）探索農村社區管理新模式，構建和諧溝通環境。隨著農戶空間行為擴張，農戶接受城市文明的機會越來越多，原本高度同質化的鄉村居民出現了社會分化，傳統以血緣關系維系的社會關系網絡出現斷裂，以業緣關系組建的社會關系網絡開始形成。這些變化給農村社區管理帶來新的挑戰，必須探索適宜性的社區管理模式。目前，社區管理模式主要有政府導向型、市場導向型和社會導向性等3種。農村社區管理可根據自身發展條件選擇相應的模式，但不管哪種管理模式都需要社區居民參與管理，爭取獲得更多的社會資本，重新構建優質的社會關系網絡。（2）強化基層組織功能，填補社會網絡裂痕。隨著市場經濟體制的改革和農村社會保障制度的缺失，農戶賴以依存的重要資源——集體經濟組織逐漸萎縮，農村社會貧富差距逐漸擴大，基于社會分化的社會關系網絡進一步強化了這種趨勢。因此，需要社區組織進一步強化基層組織功能，通過基層組織的行政力量，重新構建具有廣大群眾基礎的社會關系網絡，提升網絡資源的質量。特別需要保障和鼓勵弱勢群體在組織內部的表達權力和表達意識，提升弱勢群體的社會關系網絡融入程度。

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二、加大科技含量，積極推行機械化施工模式，注重效益，不斷提高農建質量。xx作為一個山區縣，小流域治理是農建的骨干工程，工程量大、施工難度大，過去依靠人海戰術施工存在周期長、工效低、質量差、規模小的弊端，既增加施工組織難度，又不利于治理后經濟林規模發展。近幾年，我縣在小流域治理中一律采取機械化的施工形式。一臺機械工作8個小時算一個臺班，治理面積4畝，治理費用2400元。一個臺班相當于XX人一天的工作量，成本僅相當于人工的一半。機械治理費用主要由承包業主承擔，政府給予適當補貼，組織專業隊統一施工。采用機械化施工的形式，雖然過去那種轟轟烈烈、紅旗招展的施工場面不見了，但工程質量提高了，工期縮短了，規模擴大了，成本降低了。去年xx鄉4平方公里的治理面積，僅用了5天時間就高標準完成了任務。近三年，全縣農建工程每年投入大型施工機械都在15臺以上，完成臺班200個以上，有長治工程治理任務的田關、回車、五里橋、重陽等鄉鎮每年的小流域治理面積都在3.5平方公里以上。通過機械規模治理，為后期建設高標準的經濟林基地打下了良好的基礎。田關鄉孫溝村從XX年開始，連續五年采取機械化施工形式，對15道嶺30條溝進行連片治理，發展經濟林1.2萬畝，全村人均15.8畝，人均收入由原來的360元增長到現在林果經濟收入3200元，成為遠近聞名的林果專業村。

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一、當前涉農資金管理使用中存在的主要問題

（一）資金投放量大面廣，情況復雜。隨著國家對三農工作的重視，惠農強農政策的不斷出臺，涉農資金的投放總量不斷增大，僅鄉鎮一級涉農補助資金就包括農村公路修建、基本農田建設、農業綜合開發、農村飲水、病險水庫治理以及涉農直補資金等等方面。涉農資金的大量投放，對推動農村經濟社會發展，改善農民生產生活條件，發揮了前所未有的作用。但是由于這些涉農補助資金涉及農村諸多部門及千家萬戶，加上政策宣傳力度不夠，致使廣大農民朋友對涉農補助資金缺乏應有的認識，這就給涉農資金分配及使用的監督管理帶來了一定難度。

（二）政府對涉農資金缺乏統一管理調度，不利于有限的資金發揮最大的效用。由于涉農資金上級管理部門不同，對涉農資金分配、使用缺乏統一規劃設計，對于項目實施、建設、資金運行及竣工驗收等不能統一進行。如農村公路補助資金，實施單位既有交通部門，也有財政部門，由于部門之間溝通不夠，導致資金在使用方向、建設內容、項目安排等方面存在一定程度的重復和交叉，造成資金使用分散，不能形成合力，致使資金不能發揮最大的經濟及社會效益。

（三）資金管理不規范，影響了資金使用效益。許多單位往往重視資金分配，對資金的使用管理則相對薄弱，相關管理制度不健全。這主要表現在有些鄉鎮涉農資金沒有單獨建賬，沒有開設專門的銀行帳戶，?？顚Ｓ茫桥c其他資金混在一起，項目間資金相互拆借挪用，資金撥付沒有與文件規定項目相對應。比如涉農補助資金中的鄉村道路補助資金，許多鄉鎮由于沒有進行專戶管理，造成資金的挪用，導致工程資金不能及時足額撥付到施工單位，嚴重影響了工程進度，甚至影響了工程質量，使道路補助資金不能發揮應有的效益，在廣大農村造成不良影響。

（四）資金發放渠道不透明，撥付不規范，環節過多。由于資金發放公開透明度不夠，真正需要補助的對象得不到補助資金，不需要補助資金的反而得到補助，有限的資金沒能真正發揮作用。其次涉農資金撥付環節過多，目前需要撥付到農戶手中的補助資金，它撥付的基本程序是：財政部門主管部門鄉鎮村農民個體。這種撥付流程中的環節比較多，資金在每個環節需要長時間流轉，影響了資金的時效性。再者資金發放不規范，有的沒有使用規范憑證等等。這些資金的撥付由于缺乏規范，存在著較多漏洞。

（五）資金使用監督不力，監管不到位。由于有關職能部門對涉農資金缺乏事前、事中、事后的全方位跟蹤監督，致使支農資金被挪用、截留，使用效益不佳，甚至有些項目效益明顯不好，照樣得到補助資金，執行紀律不嚴肅。一些地方涉農資金管理使用監督法規制度建設滯后，一些地方性問責辦法與實際工作中的復雜情況不適應，特別是由政府行為造成的問題，如決策失誤、管理不到位等問題的問責，說起容易，落實起來難，問責效力大打折扣。

二、強化對涉農資金監督管理的對策建議

為了最大限度的發揮涉農補助資金的效用，更好的支持農村的發展，改善農民的生產生活條件，針對涉農補助資金在管理和使用過程中存在的問題，提出如下建議：

（一）深化認識，加大涉農資金投入力度。隨著農村經濟發展的不斷變化，鄉鎮政府要根據實際情況，大幅度提高對貧困鄉村的補助比例，及早從根本上改善農業基礎設施，改善生產條件，確保農業增效，農民增收。不斷加大財政對農業的支持和保護力度，合理安排，完善涉農資金分配機制。政府要在不斷完善農村發展規劃的同時，科學、合理地編制好涉農項目建設規劃。涉農資金分配要以規劃為依據，突出重點，統籌協調，減少盲目性，增強科學性，提高實效性。對農業建設項目的財政支持，要避免資金分散，資金要相對集中投入，發揮效益性。對農業生產戶的直接補助，要減少環節，做到足額、及時撥付。

（二）健全制度，理順涉農資金管理體制。對于鄉鎮實施的涉農資金項目，要明確鄉鎮政府和各分管部門在涉農資金使用、管理中的分工，做到權責分明，責任到人。要強化項目申報、評審等程序，要建立包括項目的立項、招投標、實施、驗收、評價及后續管理等在內的一整套規范、科學的管理制度，并嚴格執行。對資金的管理，應由財政部門及涉農主管部門建立健全系統的管理制度，規范資金使用。要為不同項目建立不同專戶，做到專款專用。要加強財政會計隊伍建設，實行培訓和考核制度，提高其政治、業務素質。