基層社會治理主要內(nèi)容大全11篇

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篇（1）

“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問題，是政府運行的癥結(jié)所在。這種公司化特征集中表現(xiàn)為地方政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營業(yè)額，財政收入則是其利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的口號下，GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務(wù)責(zé)任則退居其次。

篇（2）

新農(nóng)村建設(shè)屬于系統(tǒng)工程，其中便包含著農(nóng)村基層群眾文化活動（以下簡稱：文化活動）。從現(xiàn)階段文化活動的開展情況來看，整體上是具有成效的，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，因發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)便順勢推動了文化活動的開展。但在進(jìn)一步提升新農(nóng)村建設(shè)下的文化活動，還需要直面當(dāng)前所存在的若干問題。根據(jù)筆者的調(diào)研和工作體會發(fā)現(xiàn)，這些問題部分根源于基層文化活動的現(xiàn)實困境，部分則根源于農(nóng)村文化環(huán)境使然。這就意味著，在突出基層文化活動功能時，需要加強(qiáng)對現(xiàn)實困境的破解，以及在現(xiàn)有農(nóng)村文化環(huán)境下提煉出正能量來。

一、農(nóng)村基層群眾文化活動開展的現(xiàn)狀分析

（一）基層文化開展的自發(fā)性特征顯著。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，基層文化活動的開展仍具有“村民自治”的特點，這就使得該文化活動在組織和演出上具有群眾自發(fā)的特征。針對這一特征來進(jìn)行評價，我們不能說其是好是壞。但有一點需要明確，在有序推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的思路下，作為一個子系統(tǒng)的基層文化活動，也應(yīng)呈現(xiàn)出長期規(guī)劃與短期計劃相結(jié)合的態(tài)勢，從而當(dāng)前的自發(fā)性特征則影響到這一態(tài)勢的形成。

（二）基層文化開展的思想性有待提高。新農(nóng)村建設(shè)十分重視精神文化的塑造，這也直接反映在了基層文化的開展之中。但從現(xiàn)階段基層文化活動的開展現(xiàn)狀來看，在思想性上盡管普遍脫離了“低級趣味”，但在突出當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，以及展現(xiàn)身邊正能量方面的思想性上則有待提高。不難看出，需要通過植根于現(xiàn)實生活才能收集到寶貴的素材。但在當(dāng)前基層文化活動開展的這種自發(fā)性現(xiàn)狀下，植根于生活也就顯得較為隨意了。

二、分析基礎(chǔ)上的功能定位

（一）為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造和諧氛圍。在新農(nóng)村建設(shè)中十分強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造鄉(xiāng)村和諧的人際氛圍，包括鄰里關(guān)系和諧、婆媳關(guān)系協(xié)和、家庭關(guān)系和諧等。隨著基層文化活動的開展，通過大眾參與和文化活動本身所釋放出一種凝聚力，便能促進(jìn)上述和諧人際氛圍的形成。不難理解，在和諧人際氛圍的驅(qū)動下，將能在新農(nóng)村建設(shè)中產(chǎn)生心往一處想、勁往一處使的團(tuán)結(jié)氣氛，那樣便能真切發(fā)揮出村民自治下的巨大優(yōu)勢。

（二）為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)建精神家園。新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相伴而行，共同構(gòu)成了基層文化活動開展的現(xiàn)實背景。在留住鄉(xiāng)情和鄉(xiāng)貌的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求下，開展具有當(dāng)?shù)靥厣幕鶎游幕顒訉榇迕駱?gòu)建起精神家園，這一精神家園不僅能增強(qiáng)他們的歸屬感，在少數(shù)民族地區(qū)還將增強(qiáng)當(dāng)?shù)卮迕竦奈幕院栏小?/p>

三、定位驅(qū)動下的實踐

（一）增強(qiáng)基層文化活動的組織性。針對當(dāng)前基層文化活動比較零散的現(xiàn)實問題，需要增強(qiáng)基層文化活動的組織性。這里的組織性具體是指，在保證“村民自治”的前提下，尋找專業(yè)文化團(tuán)體來給與幫扶。從可操作性的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府文化站需承擔(dān)起這種幫扶任務(wù)。根據(jù)文化站的職能，在幫扶上應(yīng)在拓展文化活動的形式和提升文化活動的思想性上發(fā)揮優(yōu)勢。

（二）突出基層文化活動的地域性。在新農(nóng)村建設(shè)中也面臨著引導(dǎo)村民走向增收致富的道路，特別在筆者所在的少數(shù)民族地區(qū)，更具有這樣的緊迫性，當(dāng)然也具有這樣的資源。因此，在開展基層文化活動時還應(yīng)突出地域性特征。根據(jù)筆者所在區(qū)域的特點，可以將具有藏族傳統(tǒng)文化納入到基層文化活動的開展中，諸如藏族歌舞和藏戲等。

（三）培育基層文化活動骨干力量。基層文化活動的開展主體始終是當(dāng)?shù)卮迕?，在村民自治的體制下還應(yīng)不斷培育當(dāng)?shù)鼗鶎游幕墓歉闪α?。在培養(yǎng)骨干力量上需要建立起這樣的意識，即根據(jù)基層文化活動內(nèi)容的開發(fā)和基層文化活動形式的管理兩個方面，應(yīng)分別進(jìn)行針對性的人才培養(yǎng)。

不難看出，新農(nóng)村建設(shè)對基層文化活動的開展提出了時代要求，這一時代要求又與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相呼應(yīng)。為此，我們必須在社會主義核心價值觀的引領(lǐng)下，以及在區(qū)域植根性的推動下，來不斷提升基層文化活動的質(zhì)量。

四、展望

群眾文化活動是當(dāng)前農(nóng)村加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會管理的重要抓手。開展群眾文化活動能增進(jìn)村民溝通，提高農(nóng)村社會的組織化程度，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)，完善社會治理手段。充分發(fā)揮群眾文化活動在農(nóng)村基層社會管理中的作用，大力推進(jìn)農(nóng)村群眾文化活動，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握農(nóng)民群眾精神文化生活的新需求、新期待；關(guān)鍵在于打造一支過硬的基層文化人才隊伍；關(guān)鍵在于農(nóng)民群眾是否滿意以及這種滿意的程度。

農(nóng)村公共文化服務(wù)體系要建設(shè)、完善、順利運行并充分發(fā)揮其職能作用，必須擁有完善的農(nóng)村基層文化建設(shè)基礎(chǔ)，其基礎(chǔ)性工程便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)工程。主要內(nèi)容包括推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)、抓好“三送”工程、建設(shè)“文化信息資源共享工程”、創(chuàng)建文化服務(wù)運行機(jī)制四個方面，同時還必須注意堅持文化站的公益性方向，要明確服務(wù)對象，要處理好建設(shè)與管理的關(guān)系，要抓好管理人員的培訓(xùn)，還要大力組織開展豐富的文化藝術(shù)活動。

五、結(jié)語

本文在完成了現(xiàn)狀分析和功能定位后認(rèn)為，實踐路徑應(yīng)包括：增強(qiáng)基層文化活動的組織性、突出基層文化活動的地域性、培育基層文化活動骨干力量等三個方面。

參考文獻(xiàn)

篇（3）

本次開展的嚴(yán)控操作風(fēng)險、嚴(yán)防案件發(fā)生的專項治理工作，在深刻領(lǐng)會銀監(jiān)會和安徽銀監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)同志的講話精神基礎(chǔ)上，把嚴(yán)控操作風(fēng)險、防范各類案件，同加強(qiáng)制度建設(shè)和深化體制改革有機(jī)結(jié)合起來；把嚴(yán)控操作風(fēng)險、防范各類案件，同加強(qiáng)員工行為管理和實施以人為本教育有機(jī)結(jié)合起來；堅持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風(fēng)險，增強(qiáng)操作風(fēng)險控制、案件查防工作的緊迫感和責(zé)任感，從嚴(yán)治社，強(qiáng)化管理，緊盯風(fēng)險點，控制住關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人，原創(chuàng)：有效遏制案件的發(fā)生，全面提升內(nèi)控和風(fēng)險管理水平，為××聯(lián)社改革和發(fā)展，創(chuàng)造良好環(huán)境。

二、加強(qiáng)案件專項治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

聯(lián)社成立專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由×××理事長任組長，××副主任、×××監(jiān)事長任副組長，××、×××以及聯(lián)社各部門主要負(fù)責(zé)人為小組成員，全面加強(qiáng)專項治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由×××監(jiān)事長任辦公室主任，負(fù)責(zé)日常管理工作。

三、案件專項治理工作的實施步驟

本次專項治理工作分三個步驟實施：

1、組織動員階段。在聯(lián)社專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，3月下旬召開專項治理工作動員大會，認(rèn)真搞好思想發(fā)動和組織動員，讓全體員工都參與到此項工作中；制定工作計劃，列出專項治理工作時間表；明確專項治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、聯(lián)社各部門和各基層信用社的工作職責(zé)。使廣大干部職工充分認(rèn)識本次專項治理工作的重要意義，形成強(qiáng)烈的工作氛圍。

2、貫徹實施階段。聯(lián)社將按照電視電話會議的要求，4—5月份，積極開展專項治理的各項工作，全面完善規(guī)章制度，認(rèn)真開展各項檢查，嚴(yán)格操作風(fēng)險防范，嚴(yán)肅查處各類案件，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)工作，努力用業(yè)務(wù)經(jīng)營的業(yè)績，體現(xiàn)專項治理工作的實際效果。

3、整改總結(jié)階段。6—7月份，對本次專項治理工作中發(fā)現(xiàn)的問題和隱患，聯(lián)社將進(jìn)一步加大整改力度，制定出詳實的整改方案，明確各級責(zé)任，積極進(jìn)行整改，并對整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報告，及時上報××銀監(jiān)辦和滁州銀監(jiān)分局。

四、案件專項治理工作的目標(biāo)和內(nèi)容

專項治理工作的總體目標(biāo)：狠抓治標(biāo)，立足治本，力求標(biāo)本兼治，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化行為管理，各類操作風(fēng)險得到有效控制，各類違法違規(guī)案件得到有效遏制，已發(fā)案件得到完全查處，案件數(shù)量不斷下降，風(fēng)險點的有效控制率100%，案件發(fā)案率控制為零。工作的主要內(nèi)容有：

1、全面開展規(guī)章制度專項清理。結(jié)合“內(nèi)控管理年”活動的開展，聯(lián)社在4月底前，對現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行專項清理，制定規(guī)范的操作規(guī)程，切斷管理“斷層”和風(fēng)險控制“盲區(qū)”；對已經(jīng)不適應(yīng)的現(xiàn)有規(guī)章制度，及時進(jìn)行修訂完善，確保管理的連續(xù)性和風(fēng)險的可控性，用科學(xué)的、完善的、剛性約束力強(qiáng)的內(nèi)控制度，規(guī)范員工的行為，管好我們的業(yè)務(wù)。

2、積極開展制度執(zhí)行情況大檢查。聯(lián)社將在5月份，組織一次規(guī)模較大的綜合檢查活動，檢查的主要內(nèi)容包括：業(yè)務(wù)規(guī)章制度的落實和執(zhí)行情況，包括授權(quán)授信、信貸資產(chǎn)管理、資金管理、會計結(jié)算管理、計算機(jī)系統(tǒng)管理等。重點檢查各項規(guī)章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、崗位和操作環(huán)節(jié)，各項業(yè)務(wù)是否制訂了詳細(xì)的操作規(guī)程和細(xì)則；各項規(guī)章制度是否得到有效貫徹，差錯和事故是否能夠得到及時有效糾正；崗位責(zé)任制是否明確有效并真正執(zhí)行。屆時我們將制定出詳細(xì)的檢查方案，認(rèn)真組織實施，確保檢查工作取得實實在在的效果。

3、扎實開展防范各類操作風(fēng)險的專項檢查。一是聯(lián)社信貸管理部門將組織力量，對超時效貸款逐筆查明原因，對大額貸款管理是否到位。二是聯(lián)社財務(wù)部門對對帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內(nèi)部業(yè)務(wù)帳與會計帳之間是否按要求及時進(jìn)行對帳；對未達(dá)帳和差錯處理是否有流程控制，是否做到對未達(dá)帳和帳款差錯有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對帳崗位是否嚴(yán)格分開；是否嚴(yán)格執(zhí)行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對可能發(fā)生的帳外經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)控，對新客戶大額存款和開設(shè)帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業(yè)務(wù)”的原則，對大額出帳和走帳中是否設(shè)立了不同的額度控制并由基層社雙人驗核和聯(lián)社獨立復(fù)審；會計人員是否向有關(guān)部門和負(fù)責(zé)人直接報告違規(guī)行為和問題，報告的問題是否得到有效處理；三是聯(lián)社人事、監(jiān)察、稽核部門，要對目前引發(fā)案件的主要部位、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員進(jìn)行重點檢查，內(nèi)容包括：是否建立員工行為失范監(jiān)察制度，嚴(yán)格規(guī)范重要崗位和敏感環(huán)節(jié)工作人員八小時以外的行為；崗位輪換、干部交流、強(qiáng)制休假等制度的建立及執(zhí)行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經(jīng)商辦企業(yè)的行為是否得到有力糾正；安全保衛(wèi)各項管理制度是否執(zhí)行到位，是否對疑點和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)跟蹤檢查，及時整改到位。

4、加大對大額貸款的檢查。聯(lián)社各相關(guān)部門將按照銀監(jiān)部門的要求，強(qiáng)化市場定位，明確控制目標(biāo)，防范關(guān)聯(lián)交易，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測，對大額貸款的合規(guī)性和風(fēng)險性逐個排查，建立定期分析報告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團(tuán)客戶和關(guān)聯(lián)企業(yè)的大額貸款，已發(fā)放的大額貸款是否落實了風(fēng)險防范措施，是否及時對信貸資金的使用情況進(jìn)行跟蹤檢查。

五、案件專項治理的工作要求

相關(guān)各部室及基層社要高度重視本次專項治理工作。單位負(fù)責(zé)人要親自組織，制定出詳細(xì)的工作計劃，長計劃短安排，明確相關(guān)責(zé)任，并督促相關(guān)人員認(rèn)真落實；職能部室負(fù)責(zé)同志要分工合作，一級抓一級，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調(diào)研，仔細(xì)檢查，幫助基層社解決問題，發(fā)揮三線監(jiān)督的作用。聯(lián)社將出臺問題舉報獎勵辦法，依靠和發(fā)動一線員工，鼓勵檢舉違規(guī)違紀(jì)問題。在本次專項治理中要做到檢查處理到位、責(zé)任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅決遏制案件高發(fā)勢頭。

六、案件專項治理工作做到“六結(jié)合”

一是自我檢查與聯(lián)社檢查相結(jié)合。在信用社和員工自查的基礎(chǔ)上，聯(lián)社組織有關(guān)職能科室進(jìn)行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個界限標(biāo)準(zhǔn)：2006年6月30日前對信用社和員工自查出或主動交待的問題，聯(lián)社將酌情處理；對聯(lián)社檢查出問題或群眾舉報出的問題從嚴(yán)從重處理。

二是發(fā)現(xiàn)問題與及時整改相結(jié)合。對于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報所發(fā)現(xiàn)的一切問題，嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真糾改，堅決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅決做到“措施嚴(yán)、行動快”。對問題得不到及時糾改解決的單位，要從嚴(yán)追究有關(guān)人員責(zé)任。

篇（4）

2004年6月18日，武義縣白洋接到后陳村的村民代表聚集在村委會會議室，選舉產(chǎn)生了全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會，以一個機(jī)構(gòu)、兩項制度為標(biāo)志的村務(wù)監(jiān)督委員會制度誕生，由此后陳村進(jìn)入“以制治村”、“分權(quán)治村”的新階段，實現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督機(jī)制在體制上的重大創(chuàng)新。

村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新緣起

1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境

我國村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會事務(wù)管理的一種直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到廣大干部群眾的理解與支持，村民民主意識大大增強(qiáng)。在四個民主環(huán)節(jié)上，民主選舉己步入成熟期，日益規(guī)范，形成了一整套系統(tǒng)的制度體系。然而，選舉之后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在大多數(shù)村莊，還沒有得到有效落實，由于事實上絕大多數(shù)的村莊不存在真正的民主監(jiān)督，民主監(jiān)督有名無實，使得民主決策與民主管理成為了一句空話。村務(wù)公開來被當(dāng)做民主監(jiān)督的主要形式，可是這些公開卻是假公開、半公開、應(yīng)付檢查公開；村民理財與村務(wù)監(jiān)督小組由于在很多地方受到黨支部與村委會主要干部的擎肘，它們也只是一個擺設(shè)。我國農(nóng)村以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主建設(shè)逐漸成為“半拉子”民主。

2.直接原因：公共財產(chǎn)增值中出現(xiàn)治理危機(jī)

隨著武義縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面鋪開，武義縣城郊及工業(yè)園區(qū)周圍的村莊集體經(jīng)濟(jì)隨之迅速發(fā)展。2000年后，后陳村在土地征用，黃沙開采，青苗補(bǔ)償費、魚塘承包，村集體房租金等項目上的公共收入激增，村集體財產(chǎn)的增加使村民與村集體的利益關(guān)聯(lián)顯著增強(qiáng)，很多城郊農(nóng)村擁有了數(shù)額較多的公共財產(chǎn)。村級組織可支配的權(quán)力資源不斷增加,給部分村干部提供了機(jī)會。因村務(wù)不公開、管理不民主、監(jiān)督不落實,村干部違法亂紀(jì)的案件頻發(fā),侵犯村民權(quán)益的事件時有發(fā)生。連續(xù)幾年，后陳村的招待費都超過10萬元，有的村干部甚至把家里造房子買的鎖都拿到村里報銷。由此引發(fā)村民的強(qiáng)烈不滿，先后有400多名村民進(jìn)行了四次大規(guī)模的集體上訪，村民的有組織抗?fàn)幦〉弥卮蟮倪M(jìn)展。

農(nóng)村公共財產(chǎn)不僅面臨著難以預(yù)測的市場風(fēng)險，同時還面臨著人群體的道德風(fēng)險。由于缺乏監(jiān)督制約，部分村干部禁不起金錢的誘惑，從而造成農(nóng)村公共財產(chǎn)的大規(guī)模流失，引發(fā)干群矛盾升級，村莊秩序嚴(yán)重失控。

破解“半拉子”民主困境之有效性思考

“后陳經(jīng)驗”的生成是后陳村、當(dāng)?shù)卣蜕鐣鹘缁拥慕Y(jié)果，從“組織重建”到“權(quán)利保障”，后陳村在提升村民代表會議職權(quán)的基礎(chǔ)上，建立村務(wù)監(jiān)督委員會，行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)，使村民的民利得到了較好的保障，構(gòu)建了村級權(quán)力制衡機(jī)制，促進(jìn)了精英競爭與公共財產(chǎn)增值中的公共參，增強(qiáng)了村民代表會議的地位和村莊公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)了對村級事務(wù)的有效監(jiān)管。

而后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會的生長并非一帆風(fēng)順，它遭遇了村莊既有格局和“地方性知識”的考驗，經(jīng)歷了成長中的沖突與磨合，“后陳經(jīng)驗”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我們思考。

1.監(jiān)督委員會能否有效運作？

村務(wù)監(jiān)督委員會畢竟是一個新生事物，它對村兩委管理工作具有否決的建議權(quán)，但沒有決定權(quán)，最終的決定權(quán)屬于村民代表會議。然而，這種建議權(quán)是否真正能對兩委的管理產(chǎn)生監(jiān)督作用，或者如何產(chǎn)生效用，似乎沒有一個有效的模式。除了建議權(quán)外，村監(jiān)委并沒有其他權(quán)力來保證其監(jiān)督作用，使之行而有效。

村務(wù)監(jiān)督委員會的工作就是對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是對財務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，這在很大程度上限制了村干部的自由裁量權(quán)，對習(xí)慣了說一不二的村官而言不營于上了一個緊箍咒。而村民代表在推選監(jiān)委會成員時往往選擇“愛挑刺”的硬漢，他們直來直去的性格和溝通方式增添了與村干部正常工作交流的難度。因此，在村莊治理過程中，村干部與監(jiān)委會相互之間的摩擦在所難免，然而這種摩擦極有可能影響村務(wù)監(jiān)督委員會與村兩委的關(guān)系，從而影響農(nóng)村社會的和諧。

2.監(jiān)督者受誰監(jiān)督？

后陳村創(chuàng)新的村務(wù)監(jiān)督委員會，對兩委進(jìn)行監(jiān)督，這是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，而體制外的監(jiān)督依然沒有保障。在“一個機(jī)構(gòu)，兩項制度”中，村務(wù)監(jiān)督委員會由村民代表會議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會議授權(quán)實施監(jiān)督，并對村民代表會議負(fù)責(zé)。如此，在村務(wù)監(jiān)督委員會與村民代表會議之間建立了一種委托關(guān)系，村務(wù)監(jiān)督委員會只能在村民代表會議的授權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。在成為兩委的制約力量后，村務(wù)監(jiān)督委員會仍無法擺脫委托——困境。當(dāng)村民不在場時，如何保證監(jiān)委會成員對村民的責(zé)任，監(jiān)督者受誰監(jiān)督？一旦監(jiān)督者與村兩委“合謀”，或是監(jiān)督者權(quán)力產(chǎn)生異變，那么村務(wù)監(jiān)督委員會便名存實亡，村民自治又將陷入另一種民主困境之中。

3.村民自治的“草根性”何以增強(qiáng)?

村民因在村莊治理中所飾演的角色不同，其政治人特征出現(xiàn)了階層分化的趨勢，產(chǎn)生了普通村民與村莊非治理精英兩個階層。在國家的制度安排中，村民自治是廣大農(nóng)民群眾參與基層社會事務(wù)管理的一種直接民主形式，而參與是微型民主的本質(zhì)。當(dāng)前，在后陳村的治理精英、非治理精英和普通村民這三個村治行動主體中，治理精英與非治理精英之間、非治理精英與普通村民之間的互動較多，而治理精英與普通村民之間的聯(lián)系較少。在一定程度上，后陳村的村級治理狀況取決于村莊精英階層之間的博弈，村民自治依然停留在精英的層面。普通村民對村治的影響力依然不足，他們主要通過非治理精英的“在場”來行使自己的民利進(jìn)而達(dá)到對治理精英的監(jiān)控。然而，普通村民與非治理精英的聯(lián)系主要依托于監(jiān)委會與村民代表聯(lián)系戶制度，他們之間仍然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。于是，一旦出現(xiàn)治理精英與非治理精英的合謀，普通村民將處于非常被動的地位。（作者單位：浙江師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

［1］ 方雨輝，《社會管理創(chuàng)新在金華》［M］，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，20011年第1版，第117頁。

篇（5）

本人認(rèn)為，農(nóng)村治理危機(jī)的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度作用，既是對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高度增長的解釋，也是對社會不和諧加劇的解釋。

政府在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和作用，是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問題之一。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的外部環(huán)境，最重要的就是通過法律來保護(hù)人們的財產(chǎn)權(quán)利。但20世紀(jì)下半頁東亞經(jīng)濟(jì)的起飛提供了一個與此不同的“政府－市場關(guān)系”模式：東亞國家的政府不僅僅只是在外部穩(wěn)定和保護(hù)市場環(huán)境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等）直接介入市場運行，在微觀上干預(yù)市場。而政府的干預(yù)政策也產(chǎn)生了促使經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的效果。

1982年，約翰遜（Chalmers Johnson）提出“發(fā)展型政府（developmental state）”的概念，用于分析日本的通產(chǎn)省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。這個模式介于蘇聯(lián)中央計劃型模式和美國的自由市場模式之間政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，但又不是蘇聯(lián)式的全面控制；市場是政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具，但又不同于美國式的自由市場。發(fā)展型政府通過有選擇的產(chǎn)業(yè)政策、支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往通過兩個因素起作用：其一，國家為企業(yè)提供生產(chǎn)要素，由政府指揮金融系統(tǒng)以低于市場利率的優(yōu)惠信貸提業(yè)升級或者擴(kuò)充規(guī)模所需要的資金；其二，國家用政策保護(hù)企業(yè)，用優(yōu)惠利率和限制競爭的政策來扶持企業(yè)，以鼓勵產(chǎn)業(yè)升級和擴(kuò)大出口。

研究者認(rèn)為，發(fā)展型政府之所以能發(fā)揮作用，與東北亞政府的特性密切相關(guān)：政治體制中的“統(tǒng)治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統(tǒng)治而官僚控制，官僚隊伍擁有采取主動和有效合作行動的足夠空間；官僚隊伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)（pilot agency）”，如日本通產(chǎn)省、韓國的經(jīng)濟(jì)企劃院等。

與“發(fā)展型政府”相對的是“掠奪型政府（predatory state）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”?！奥訆Z型政府”以部分非洲國家為原型，指“以統(tǒng)治者與利益集團(tuán)的個人關(guān)系為基礎(chǔ)，以政府統(tǒng)治集團(tuán)與社會上的特殊利益集團(tuán)互相勾結(jié)、盤剝社會為特征的政府”?！奥訆Z型政府”體現(xiàn)在統(tǒng)治者的私利對公共利益的侵犯上，政府因為受統(tǒng)治集團(tuán)的特殊利益所限制而缺少持續(xù)的發(fā)展意愿。作為一種政府干預(yù)市場的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵而是限制私人企業(yè)的發(fā)展，并以高于經(jīng)濟(jì)增長率的水平增加政府自身收入。

在發(fā)展型和掠奪型的“政府－市場”關(guān)系之外，還存在著以美國式的“政府－市場關(guān)系”為藍(lán)本的“監(jiān)管型國家”。“監(jiān)管型政府”模式強(qiáng)調(diào)政府不直接干預(yù)市場，而是通過制定規(guī)則、提供法治環(huán)境等方式來影響市場的運行和約束企業(yè)。與“政府－市場（企業(yè)）”或者“政府－社會（利益集團(tuán)）”的合作模式不同，監(jiān)管型政府不與企業(yè)進(jìn)行直接的合作，而是以監(jiān)管者的身份來定位自身的活動。

“發(fā)展型政府”的概念早期主要用于對東北亞地區(qū)的分析，但隨著中國改革開放以后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，學(xué)者開始將這個模式運用到對中國的解釋中。

從最基本的層面來判斷，中國經(jīng)濟(jì)在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過程與政府在市場中發(fā)揮的重要作用是分不開的，因而將中國列入“發(fā)展型政府”的類型體系中也就理所當(dāng)然。隨著研究的深入，有學(xué)者認(rèn)識到，在其他“發(fā)展型政府”中起主要的領(lǐng)航和推動作用的是中央政府部門，而在中國，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國也被定位為“地方發(fā)展型政府”（Local Developmental State）。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍（Jean C. Oi）通過對這一作用機(jī)制的微觀研究，提出了“地方國家法團(tuán)主義”（Local State Corporatism）：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會成員一樣行動；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，正像是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司。

戴慕珍的代表作《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起飛：經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)》（Rural China Takes Off， 1999），對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營運作 ：一是工廠管理。地方政府把企業(yè)承包或租賃給個人而不是實行私有化，這有助于政府對企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調(diào)撥給地方的計劃內(nèi)價格的物資和本地?fù)碛械南∪辟Y源，進(jìn)行有選擇地分配；三是行政服務(wù)。包括協(xié)助企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品合格證、獎勵以及減稅的機(jī)會等常規(guī)服務(wù)，動員下轄的所有機(jī)構(gòu)和組織扶植重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至直接給予企業(yè)行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方政府可以為企業(yè)提供貸款擔(dān)保、評定企業(yè)貸款等級、支持當(dāng)?shù)爻闪胨綘I化的信貸組織等等。

激勵地方政府積極推動鄉(xiāng)村工業(yè)化的制度性因素主要包括財政體制改革和農(nóng)業(yè)非集體化：分灶吃飯的財政體制改革激勵了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，而農(nóng)業(yè)的非集體化使發(fā)展工業(yè)成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扮演了企業(yè)家的角色。

1990年代中國農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新的變化。80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長主要來自集體經(jīng)濟(jì)，地方政府偏愛集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而私營企業(yè)很少會被給予貸款和原材料供應(yīng)方面的幫助；進(jìn)入80年代末，國家的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再。但戴慕珍認(rèn)為，“地方國家法團(tuán)主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，對少數(shù)重要的、獲利較多的企業(yè)繼續(xù)保持控制，關(guān)閉問題嚴(yán)重的企業(yè)，以銷售、租賃等形式對其他企業(yè)進(jìn)行改制；另一方面，把扶持的對象和范圍擴(kuò)展和延伸到私營企業(yè)。“正如他們原先幫助集體企業(yè)那樣，地方官員通過調(diào)動資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場機(jī)會、頒發(fā)執(zhí)照來支持轄區(qū)內(nèi)私營企業(yè)的發(fā)展”，通過這種方式，私營企業(yè)也被整合進(jìn)“地方國家法團(tuán)主義”的框架之中。

轉(zhuǎn)貼于

美國哥倫比亞大學(xué)政治系教授伯恩斯坦（Thomas Bernstein）和閭曉波的著作《當(dāng)代中國農(nóng)村的無代表納稅》（Taxation Without Representation in Contemporary Rural China， 2003），主要探討中國的發(fā)展戰(zhàn)略為什么導(dǎo)致農(nóng)民、中央政府和地方政府之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。他們認(rèn)為，盡管中央政府經(jīng)常支持農(nóng)民的要求，但是，它已經(jīng)不能通過為農(nóng)村創(chuàng)立一套公平的、可信的負(fù)擔(dān)體制來解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。中國有12億人口，嚴(yán)峻的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)、社會、民族的多樣性，對于政策制訂和行政管理產(chǎn)生了巨大的難題。因為中國是一個單一制而非聯(lián)邦制的國家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔(dān)了更多的任務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，主要出現(xiàn)在中西部“農(nóng)業(yè)中國”省份而很少出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)的東部省份，是因為國家在設(shè)計和指導(dǎo)適合兩方面政策時面臨的困難所致，也受到中國龐大的官僚體制缺陷的影響。

這本書也討論了中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位問題。他們認(rèn)為，中國的地方政府兼具掠奪型和發(fā)展型特點。雖然中國高速的經(jīng)濟(jì)增長具有“發(fā)展型”的特點，但由于普遍存在的腐敗與官商關(guān)系中的主義（Clientalism），他們認(rèn)為中國地方政府的掠奪型特征值得注意。

“地方國家法團(tuán)主義”對地方政府介入企業(yè)運作實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體機(jī)制進(jìn)行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式?，F(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落了，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。

因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權(quán)的運行邏輯?！盎鶎诱净奔斜憩F(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是這個公司的營業(yè)額，財政收入則是這個公司的利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。在這個過程中，基層政府表現(xiàn)出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現(xiàn)在相對于中央政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使得他們在財政發(fā)展方面有自主行動，也體現(xiàn)在相對于農(nóng)村社會而言的自主性，在日常運轉(zhuǎn)中忽略農(nóng)村社會的需要、忽略平衡各種社會利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現(xiàn)為，既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束。

“基層政府公司化”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了巨大的積極作用，但同時，它也促使“治理危機(jī)”出現(xiàn)：第一，大量資源被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在現(xiàn)有的考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最為重要的指標(biāo)，這使得基層政府有強(qiáng)烈的意愿將各種資源用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關(guān)系不平衡，農(nóng)村社會的要求對基層政權(quán)沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動機(jī)。第二，無法有效地化解基層社會內(nèi)部的緊張和沖突：一方面，基層政府對于社會沖突的處理缺少動力；另一方面，基層政權(quán)本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源，尤其體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動中。第三，政府無力滿足基層社會對公共服務(wù)和公共物品的需要，因而相應(yīng)地也就無法獲取政治支持。

同為“發(fā)展型政府”，為什么東北亞地區(qū)沒有出現(xiàn)中國式的“治理危機(jī)”？本人認(rèn)為，中國的“地方發(fā)展型政府”是一個重要的因素。東北亞地區(qū)的“發(fā)展型政府”往往是中央政府中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)”，它發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是中央政府的一個具體部門所負(fù)責(zé)的工作。而在中國，作為一級政府的地方政府充當(dāng)“發(fā)展型政府”的角色，這直接影響到本級政府其他事業(yè)和服務(wù)的開展。

篇（6）

本人認(rèn)為，農(nóng)村治理危機(jī)的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度作用，既是對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高度增長的解釋，也是對社會不和諧加劇的解釋。

政府在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和作用，是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問題之一。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的外部環(huán)境，最重要的就是通過法律來保護(hù)人們的財產(chǎn)權(quán)利。但20世紀(jì)下半頁東亞經(jīng)濟(jì)的起飛提供了一個與此不同的“政府－市場關(guān)系”模式：東亞國家的政府不僅僅只是在外部穩(wěn)定和保護(hù)市場環(huán)境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等）直接介入市場運行，在微觀上干預(yù)市場。而政府的干預(yù)政策也產(chǎn)生了促使經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的效果。

1982年，約翰遜（ChalmersJohnson）提出“發(fā)展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通產(chǎn)省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。這個模式介于蘇聯(lián)中央計劃型模式和美國的自由市場模式之間政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，但又不是蘇聯(lián)式的全面控制；市場是政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具，但又不同于美國式的自由市場。發(fā)展型政府通過有選擇的產(chǎn)業(yè)政策、支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往通過兩個因素起作用：其一，國家為企業(yè)提供生產(chǎn)要素，由政府指揮金融系統(tǒng)以低于市場利率的優(yōu)惠信貸提業(yè)升級或者擴(kuò)充規(guī)模所需要的資金；其二，國家用政策保護(hù)企業(yè)，用優(yōu)惠利率和限制競爭的政策來扶持企業(yè)，以鼓勵產(chǎn)業(yè)升級和擴(kuò)大出口。

研究者認(rèn)為，發(fā)展型政府之所以能發(fā)揮作用，與東北亞政府的特性密切相關(guān)：政治體制中的“統(tǒng)治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統(tǒng)治而官僚控制，官僚隊伍擁有采取主動和有效合作行動的足夠空間；官僚隊伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)（pilotagency）”，如日本通產(chǎn)省、韓國的經(jīng)濟(jì)企劃院等。

與“發(fā)展型政府”相對的是“掠奪型政府（predatorystate）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”。“掠奪型政府”以部分非洲國家為原型，指“以統(tǒng)治者與利益集團(tuán)的個人關(guān)系為基礎(chǔ)，以政府統(tǒng)治集團(tuán)與社會上的特殊利益集團(tuán)互相勾結(jié)、盤剝社會為特征的政府”?！奥訆Z型政府”體現(xiàn)在統(tǒng)治者的私利對公共利益的侵犯上，政府因為受統(tǒng)治集團(tuán)的特殊利益所限制而缺少持續(xù)的發(fā)展意愿。作為一種政府干預(yù)市場的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵而是限制私人企業(yè)的發(fā)展，并以高于經(jīng)濟(jì)增長率的水平增加政府自身收入。

在發(fā)展型和掠奪型的“政府－市場”關(guān)系之外，還存在著以美國式的“政府－市場關(guān)系”為藍(lán)本的“監(jiān)管型國家”?！氨O(jiān)管型政府”模式強(qiáng)調(diào)政府不直接干預(yù)市場，而是通過制定規(guī)則、提供法治環(huán)境等方式來影響市場的運行和約束企業(yè)。與“政府－市場（企業(yè)）”或者“政府－社會（利益集團(tuán)）”的合作模式不同，監(jiān)管型政府不與企業(yè)進(jìn)行直接的合作，而是以監(jiān)管者的身份來定位自身的活動。

“發(fā)展型政府”的概念早期主要用于對東北亞地區(qū)的分析，但隨著中國改革開放以后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，學(xué)者開始將這個模式運用到對中國的解釋中。

從最基本的層面來判斷，中國經(jīng)濟(jì)在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過程與政府在市場中發(fā)揮的重要作用是分不開的，因而將中國列入“發(fā)展型政府”的類型體系中也就理所當(dāng)然。隨著研究的深入，有學(xué)者認(rèn)識到，在其他“發(fā)展型政府”中起主要的領(lǐng)航和推動作用的是中央政府部門，而在中國，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國也被定位為“地方發(fā)展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通過對這一作用機(jī)制的微觀研究，提出了“地方國家法團(tuán)主義”（LocalStateCorporatism）：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會成員一樣行動；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，正像是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司。

戴慕珍的代表作《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起飛：經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)》（RuralChinaTakesOff,1999），對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營運作：一是工廠管理。地方政府把企業(yè)承包或租賃給個人而不是實行私有化，這有助于政府對企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調(diào)撥給地方的計劃內(nèi)價格的物資和本地?fù)碛械南∪辟Y源，進(jìn)行有選擇地分配；三是行政服務(wù)。包括協(xié)助企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品合格證、獎勵以及減稅的機(jī)會等常規(guī)服務(wù)，動員下轄的所有機(jī)構(gòu)和組織扶植重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至直接給予企業(yè)行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方政府可以為企業(yè)提供貸款擔(dān)保、評定企業(yè)貸款等級、支持當(dāng)?shù)爻闪胨綘I化的信貸組織等等。

激勵地方政府積極推動鄉(xiāng)村工業(yè)化的制度性因素主要包括財政體制改革和農(nóng)業(yè)非集體化：分灶吃飯的財政體制改革激勵了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，而農(nóng)業(yè)的非集體化使發(fā)展工業(yè)成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扮演了企業(yè)家的角色。

1990年代中國農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新的變化。80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長主要來自集體經(jīng)濟(jì)，地方政府偏愛集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而私營企業(yè)很少會被給予貸款和原材料供應(yīng)方面的幫助；進(jìn)入80年代末，國家的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再。但戴慕珍認(rèn)為，“地方國家法團(tuán)主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，對少數(shù)重要的、獲利較多的企業(yè)繼續(xù)保持控制，關(guān)閉問題嚴(yán)重的企業(yè)，以銷售、租賃等形式對其他企業(yè)進(jìn)行改制；另一方面，把扶持的對象和范圍擴(kuò)展和延伸到私營企業(yè)。“正如他們原先幫助集體企業(yè)那樣，地方官員通過調(diào)動資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場機(jī)會、頒發(fā)執(zhí)照來支持轄區(qū)內(nèi)私營企業(yè)的發(fā)展”，通過這種方式，私營企業(yè)也被整合進(jìn)“地方國家法團(tuán)主義”的框架之中。

美國哥倫比亞大學(xué)政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和閭曉波的著作《當(dāng)代中國農(nóng)村的無代表納稅》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探討中國的發(fā)展戰(zhàn)略為什么導(dǎo)致農(nóng)民、中央政府和地方政府之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。他們認(rèn)為，盡管中央政府經(jīng)常支持農(nóng)民的要求，但是，它已經(jīng)不能通過為農(nóng)村創(chuàng)立一套公平的、可信的負(fù)擔(dān)體制來解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。中國有12億人口，嚴(yán)峻的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)、社會、民族的多樣性，對于政策制訂和行政管理產(chǎn)生了巨大的難題。因為中國是一個單一制而非聯(lián)邦制的國家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔(dān)了更多的任務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，主要出現(xiàn)在中西部“農(nóng)業(yè)中國”省份而很少出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)的東部省份，是因為國家在設(shè)計和指導(dǎo)適合兩方面政策時面臨的困難所致，也受到中國龐大的官僚體制缺陷的影響。

這本書也討論了中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位問題。他們認(rèn)為，中國的地方政府兼具掠奪型和發(fā)展型特點。雖然中國高速的經(jīng)濟(jì)增長具有“發(fā)展型”的特點，但由于普遍存在的腐敗與官商關(guān)系中的主義（Clientalism），他們認(rèn)為中國地方政府的掠奪型特征值得注意。

“地方國家法團(tuán)主義”對地方政府介入企業(yè)運作實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體機(jī)制進(jìn)行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式?，F(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落了，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。

因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權(quán)的運行邏輯。“基層政府公司化”集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是這個公司的營業(yè)額，財政收入則是這個公司的利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。在這個過程中，基層政府表現(xiàn)出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現(xiàn)在相對于中央政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使得他們在財政發(fā)展方面有自主行動，也體現(xiàn)在相對于農(nóng)村社會而言的自主性，在日常運轉(zhuǎn)中忽略農(nóng)村社會的需要、忽略平衡各種社會利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現(xiàn)為，既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束。

“基層政府公司化”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了巨大的積極作用，但同時，它也促使“治理危機(jī)”出現(xiàn)：第一，大量資源被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在現(xiàn)有的考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最為重要的指標(biāo)，這使得基層政府有強(qiáng)烈的意愿將各種資源用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關(guān)系不平衡，農(nóng)村社會的要求對基層政權(quán)沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動機(jī)。第二，無法有效地化解基層社會內(nèi)部的緊張和沖突：一方面，基層政府對于社會沖突的處理缺少動力；另一方面，基層政權(quán)本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源，尤其體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動中。第三，政府無力滿足基層社會對公共服務(wù)和公共物品的需要，因而相應(yīng)地也就無法獲取政治支持。

同為“發(fā)展型政府”，為什么東北亞地區(qū)沒有出現(xiàn)中國式的“治理危機(jī)”？本人認(rèn)為，中國的“地方發(fā)展型政府”是一個重要的因素。東北亞地區(qū)的“發(fā)展型政府”往往是中央政府中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)”，它發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是中央政府的一個具體部門所負(fù)責(zé)的工作。而在中國，作為一級政府的地方政府充當(dāng)“發(fā)展型政府”的角色，這直接影響到本級政府其他事業(yè)和服務(wù)的開展。

篇（7）

根據(jù)相關(guān)資料與調(diào)研，目前在我國能夠成功運營的媒介社區(qū)化模式，主要為傳統(tǒng)媒體與基層政府合作共同創(chuàng)辦的模式。在這種模式中，我們不禁會擔(dān)心社區(qū)媒介在運營中能否保持自身的獨立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區(qū)報在我國10年的發(fā)展實際，質(zhì)疑社區(qū)報可能遭遇到了“水土不服”，但在筆者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)媒介的“操盤手”對這一問題卻一直持有樂觀態(tài)度。在他們看來，在全球化政府改革與科學(xué)政府新型管理時代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細(xì)，在政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，必然會改變以往單一社會管理主體的模式，轉(zhuǎn)為尋求多元化社會管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會組織身上，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同解決社會問題，這才是社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場的辦法解決社會問題，非黨報媒體產(chǎn)業(yè)的未來出路必然是轉(zhuǎn)型為社會服務(wù)業(yè)，參與社會管理創(chuàng)新，成為政府和社區(qū)之間最強(qiáng)有力的平臺與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場與營銷競爭中，占領(lǐng)最好和最后的終端——社區(qū)家庭。所以，基于我國的媒介環(huán)境與以往社區(qū)報的實踐經(jīng)驗，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區(qū)報的最終話語權(quán)和管理權(quán)在基層政府手中，在這個基礎(chǔ)上，積極參與社會管理創(chuàng)新，回歸公共服務(wù)，在他們看來，這將是中國媒介社區(qū)化最安全的模式，至少在現(xiàn)階段是如此。于是，正如同數(shù)十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務(wù)和參與社會管理創(chuàng)新為主的社區(qū)媒介不斷出現(xiàn)，媒介社區(qū)化競爭浪潮，實際上已悄然到來。

本文結(jié)合筆者對我國京津冀、晉粵滬等地區(qū)的傳統(tǒng)媒體的調(diào)研，綜合相關(guān)的文獻(xiàn)研究，以合肥地區(qū)的社區(qū)報為案例進(jìn)行分析，試圖解答社區(qū)媒介是如何參與社會管理創(chuàng)新的，又是如何提供公共服務(wù)的，以此來思考社區(qū)媒介未來可能的發(fā)展機(jī)制。

二

社區(qū)報，是指服務(wù)于城市中的社區(qū)讀者，強(qiáng)調(diào)其歸屬感的報紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區(qū)存在的媒介形態(tài)，不斷被國內(nèi)媒體嘗試創(chuàng)辦。在當(dāng)下中國的媒介管理體系下，社區(qū)報成為了媒介社區(qū)化的主要代表。

2013年5月22日，合肥晚報報業(yè)集團(tuán)旗下合肥晚報推出了安徽省第一張社區(qū)報《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設(shè)”背景下試水社區(qū)報的探索。截至2014年7月1日，共創(chuàng)辦了10張社區(qū)報，并且爭取在年內(nèi)完成15張的布局任務(wù)。通過對這10份社區(qū)報進(jìn)行文本分析以及對相關(guān)人的訪談，我們發(fā)現(xiàn)，合肥地區(qū)社區(qū)報在實踐媒介社區(qū)化的進(jìn)程中，運營團(tuán)隊除了在新聞業(yè)務(wù)方面“創(chuàng)新”和“苦干”外，還積極的探索社區(qū)媒體參與社會管理創(chuàng)新的模式與機(jī)制。

1、深耕社區(qū)大小事，建設(shè)新型關(guān)系紙

在新媒體時代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區(qū)報并沒有時效性優(yōu)勢，像合肥地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)辦的10份社區(qū)報全部是周報。而且如同前文所述，社區(qū)報要做的就是想辦法將政府與社區(qū)更好的連接到一起，做好平臺與橋梁。所以，很多社區(qū)報經(jīng)營者干脆把社區(qū)報定義為“關(guān)系紙”，而不是傳統(tǒng)意義上的“新聞紙”。

（1）做家門口的新聞。好的社區(qū)新聞?wù)?ldquo;當(dāng)?shù)氐男侣?、原?chuàng)新聞、社區(qū)報記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發(fā)行之后，以“報道家門口的事”為宗旨，還開設(shè)了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區(qū)大媽帶你逛菜市場推薦當(dāng)季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優(yōu)惠產(chǎn)品，轄區(qū)銀行的理財經(jīng)理向你推薦最新的理財產(chǎn)品等內(nèi)容。這些來自特定轄區(qū)的生活信息，雖然“小”，但對于生活在該城市社區(qū)的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關(guān)的，而這種面向小區(qū)域的新聞信息是很容易被追求高發(fā)行量的傳統(tǒng)都市報所忽視的。社區(qū)居民想關(guān)注的事情，才是社區(qū)報要重視的事情。社區(qū)報借助可以貼近生活、貼近社區(qū)的優(yōu)勢，拉近社區(qū)居民與社區(qū)報的距離，吸引更多的社區(qū)居民關(guān)注，獲得社區(qū)居民的信任。

媒介社區(qū)化與傳統(tǒng)新聞理論并不矛盾，只是強(qiáng)化和彰顯了媒介社會功能中傳播、協(xié)調(diào)和娛樂功能，弱化了社會監(jiān)督的功能，更加追求社會效益，而不是商業(yè)效益。

（2）做政府與社區(qū)的連心橋。社區(qū)報借助信息傳遞將基層政府與社區(qū)聯(lián)系在一起，將社區(qū)居民聯(lián)系在一起，把社區(qū)居民的心情、感情、生活與需要的服務(wù)聯(lián)系在一起。社區(qū)報創(chuàng)辦的“公民議事廳”、“市民會客廳”等，吸引社區(qū)居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區(qū)事。這種互動、交流的過程，為社區(qū)報提供了最有價值的社區(qū)新聞素材，將社區(qū)居民的所思所想、所需要解決的問題呈現(xiàn)給基層政府。與此同時，社區(qū)報將基層政府為社區(qū)建設(shè)所做的工作反饋給社區(qū)居民，幫助社區(qū)居民及時的了解相應(yīng)的法規(guī)政策。社區(qū)報的這項工作的最大意義就在于開放性的社區(qū)空間，為社區(qū)和社區(qū)居民與政府之間就社區(qū)建設(shè)問題的協(xié)調(diào)與協(xié)商提供“連心橋”，實現(xiàn)各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會問題，避免以往因為缺少交流而造成的矛盾。

（3）做社區(qū)形象建構(gòu)的幫手。社區(qū)報對基層政府管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在對基層社區(qū)建設(shè)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)上。社區(qū)建設(shè)的水平需要通過社區(qū)形象的建構(gòu)來呈現(xiàn)，社區(qū)形象的建構(gòu)又要通過媒體的傳播來實現(xiàn)，然而基層社區(qū)對于傳統(tǒng)媒體來說，并不是時時刻刻都具有新聞價值的。社區(qū)報背后擁有傳統(tǒng)媒體資源、專業(yè)的人力資源以及可以帶來的社會資本，一方面它本身就可以參與到所在社區(qū)的形象建構(gòu)與呈現(xiàn)之中，另一方面可以利用自身的優(yōu)勢吸引更多的注意力。《北城新聞》從2013年 12月5日開始，以美好鄉(xiāng)村的生態(tài)宜居、興業(yè)富民、文明和諧，以及美好鄉(xiāng)村建設(shè)前后圖片對比做了4個專題，集中展現(xiàn)了長豐縣農(nóng)村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會管理水平的提高。社區(qū)報在這些版面的建構(gòu)之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤物細(xì)無聲般的形象建構(gòu)，對希望能夠及時宣傳自己轄區(qū)內(nèi)取得的成績的基層政府而言無疑是多了一個幫手。對基層政府部門來說，和這個“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時候，有被動的感覺，而是相互依存的信賴。社區(qū)報作為社區(qū)的一部分，主動參與社區(qū)建設(shè)，與政府部門互動，這也是基層社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。

2、培育社區(qū)參與感，建構(gòu)社區(qū)共同體

社會轉(zhuǎn)型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會”被由社區(qū)形成的“生人社會”所代替，社會人口流動大，人際交往少，人際關(guān)系淡漠，這種狀況尤其出現(xiàn)在一些新建設(shè)的社區(qū)之內(nèi)。當(dāng)下中國的社區(qū)發(fā)育程度對于社區(qū)居民而言，僅僅是一個生活區(qū)域，對社區(qū)中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們在正常的上班時間內(nèi)，活動范圍是同工作區(qū)域相關(guān)的，而下班之后的活動范圍基本上與社區(qū)活動關(guān)聯(lián)不大，多屬于個人生活圈內(nèi)的活動。“在個人至上的工業(yè)化和現(xiàn)代化社會，一群陌生人如何超越個體私利形成具有集體責(zé)任感和歸屬感的社區(qū)？”③自滕尼斯以來，這個困擾西方社區(qū)研究的核心問題也在困擾著當(dāng)下中國的社區(qū)建設(shè)。

在分析合肥晚報社區(qū)報的文本，以及對社區(qū)報負(fù)責(zé)人的訪談之后，認(rèn)為合肥晚報社區(qū)報對基層社會管理創(chuàng)新的探索還體現(xiàn)在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺”，培育社區(qū)居民的參與感，吸引社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)之中，以此來建構(gòu)社區(qū)的生活方式與社區(qū)的共同體意識，提高社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感。

（1）“紙上空間”與社區(qū)建構(gòu)。合肥晚報社區(qū)報現(xiàn)已發(fā)行9份社區(qū)報，每份社區(qū)報根據(jù)社區(qū)發(fā)育程度與文化構(gòu)成，制定不同的報紙定位，以此來實現(xiàn)社區(qū)報的辦報風(fēng)格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現(xiàn)著社區(qū)報為了適應(yīng)社區(qū)文化的差異而做出的調(diào)整，另一方面也體現(xiàn)了社區(qū)報為了培育不同社區(qū)文化所做的努力。

“中國目前所辦社區(qū)報還是‘中國特色’，行業(yè)印記明顯，社區(qū)居民的參與度過少。”④合肥晚報社區(qū)報在差異化定位的同時，招聘市民記者，吸引社區(qū)的居民參與到社區(qū)報的內(nèi)容生產(chǎn)之中，讓社區(qū)居民既是社區(qū)報的讀者，也是社區(qū)報的作者。開放、參與、分享、互動，這是互聯(lián)網(wǎng)時代對媒介轉(zhuǎn)型提出的新要求，也是與社會管理創(chuàng)新理念所重合的部分。社區(qū)報定期設(shè)定相關(guān)的議題，用一種開放的心態(tài)，吸引社區(qū)居民參與到報紙的新聞生產(chǎn)之中，利用社區(qū)報形成的“紙上空間”，參與、分享、互動。

社區(qū)報打造 “紙上空間”，進(jìn)行輿論引導(dǎo)，讓社區(qū)居民在潛移默化之中將社區(qū)報看成是“自己的報紙”，在這個空間之中進(jìn)行著關(guān)于社區(qū)建設(shè)的交流，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)文化的認(rèn)同，完成社區(qū)共同體在社區(qū)居民想象中的建構(gòu)，形成“我們的社區(qū)報，我們的社區(qū)”的觀念。

（2）“戶外舞臺”與社區(qū)建構(gòu)。打造盡可能多的戶外舞臺，這是基層政府部門在推進(jìn)基層文化建設(shè)的時候，可能想做卻力不從心的地方。社區(qū)報參與到戶外舞臺的搭建中，可以利用市場的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財力支持；通過動員社區(qū)居民參與進(jìn)來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎(chǔ)設(shè)施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節(jié)”系列活動、《北城新聞》同長豐縣合作舉辦“美好鄉(xiāng)村請您回家看看”活動、《高新新聞》組織“高新區(qū)植樹節(jié)植樹活動”；《老城新聞》組織老城區(qū)桃花節(jié)相親活動等等。

由社區(qū)報與基層政府合作共同舉辦或者單獨承辦這種社區(qū)活動，讓多元化的力量參與到社區(qū)文化建設(shè)中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動越多，社區(qū)居民就越來越主動的走到戶外，走到社區(qū)的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現(xiàn)實中面對面的交際互動，對社區(qū)居民形成社區(qū)共同體意識具有積極意義。

3、回歸公共服務(wù)事業(yè)，探索公共服務(wù)模式

“公共服務(wù)社會化，不僅有政府‘放權(quán)’的過程，更有政府‘還權(quán)’的過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理職能真正交由社會來行使。”⑤推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，一個重要的理念就是推動社會管理主體的多元化。在政府職能轉(zhuǎn)型期間，很多原本屬于政府職能范圍內(nèi)的社會工作，慢慢將會轉(zhuǎn)移給一些有能力的社會力量。

“如果能夠?qū)⒁粋€新聞機(jī)構(gòu)從這種商業(yè)化模式中解脫出來，就像美國的大學(xué)一樣，成為一種社會組織而不是盈利組織，新聞還會有美好的未來。”⑥美國學(xué)界和業(yè)界掀起的關(guān)于“報紙公共服務(wù)模式”思潮的目的實際上就是呼吁媒體向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，而不是依舊一味的追求經(jīng)濟(jì)效益。這股思潮對正處于媒介轉(zhuǎn)型期間的中國媒體而言同樣具有可借鑒之處。

在具體操作上，社區(qū)報深扎在社區(qū)，通過舉辦市民議事廳（珠江時報社區(qū)報）、市民會客廳（合肥晚報社區(qū)報）等類似的項目，致力于幫助政府解決社區(qū)居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進(jìn)了當(dāng)?shù)貐^(qū)街部門的年度工作報告里。

一些地區(qū)社區(qū)報的負(fù)責(zé)人想把社區(qū)報與政府的更多職能部門緊密對接，建立聯(lián)動機(jī)制，比如組建基于社區(qū)和媒體聯(lián)合基礎(chǔ)上的“市民服務(wù)中心”，集中精力解決政府為民服務(wù)的“最后一公里”問題。社區(qū)媒體作為擁有公信力、號召力、影響力的社會組織，有能力參與到社會公共服務(wù)的整合與提供之中。

社區(qū)志愿服務(wù)是社區(qū)公共服務(wù)的主要內(nèi)容，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的主要途徑之一。社區(qū)志愿服務(wù)體系的建立與完善，社區(qū)志愿者隊伍的招募，社區(qū)志愿者資源整合，以及社區(qū)公共服務(wù)的展開，都需要一個強(qiáng)有力的社會組織來協(xié)調(diào)組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務(wù)，分身乏術(shù)，回歸 公共服務(wù)的社區(qū)報正好彌補(bǔ)這個欠缺。合肥晚報與合作街區(qū)如廬陽區(qū)、濱湖區(qū)啟動了合肥晚報社區(qū)義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運營著一支專業(yè)化、細(xì)分化、常態(tài)化服務(wù)的社區(qū)義工隊伍，細(xì)致科學(xué)服務(wù)轄區(qū)有需要的家庭和人群，并以此為引領(lǐng)，將相關(guān)經(jīng)驗和組織架構(gòu)推廣到市內(nèi)的其他社區(qū)，最終形成系統(tǒng)和規(guī)?；暮戏释韴笊鐓^(qū)義工組織，深耕社區(qū)，服務(wù)百姓。

三

媒介社區(qū)化是傳統(tǒng)媒體面對媒介變革帶來的碎片化、分眾化現(xiàn)象，所采取的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路，同時也是傳統(tǒng)媒體應(yīng)對城市化布局的新舉措。從本質(zhì)上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產(chǎn)物，社區(qū)媒介的中國特色之路，產(chǎn)生了社區(qū)報這種獨特的第三方組織，在政府與社區(qū)之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型過程中，對社區(qū)媒體參與社會管理創(chuàng)新提供了有利的機(jī)遇，但我們還要看到以往實踐中未曾解決的一些危機(jī)，社區(qū)媒體在完成作為媒介本身的職能的同時，更要提供社區(qū)與政府之間溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)的民主平臺，在潛移默化之中培育社區(qū)居民的公民意識，重構(gòu)社區(qū)的共同體意識，提高社區(qū)居民參與社區(qū)自治的自覺性，在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)社會力量回歸社會公共服務(wù)，共同參與到社會管理之中，或許，這正是中國媒介社區(qū)化能否成功的關(guān)鍵所在。

參考文獻(xiàn)

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篇（8）

中圖分類號： G615 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.01.025

1對現(xiàn)階段農(nóng)村治理模式的反思

農(nóng)村社會治理是指堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨和政府既定的體制、制度的框架下，運用農(nóng)村公共權(quán)力對農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)控、管理和共治以實現(xiàn)農(nóng)村社會有序發(fā)展所形成的一種范式。自改革開放以來，完全依靠行政命令，政府對基層全權(quán)統(tǒng)治模式被“村民自治”的治理模式所取代?！按逭笔侵敢揽繃抑贫鹊膹?qiáng)制力，以依法民選為基礎(chǔ)組織自治機(jī)構(gòu)，通過民主集中制而形成內(nèi)生的行政效力?！懊裰巍笔侵复迕褚罁?jù)意愿行使民主選舉的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)村民自己處理社會公共事務(wù)，享有高度的自治。但隨著城鎮(zhèn)化、利益主體多元化等多重挑戰(zhàn)，其模式的局限性也逐漸暴露。一方面，村民自治日益行政化，扮演了國家行政體系“末梢”的角色。當(dāng)村委會運行由自愿動員轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?，有些地方甚至是行政攤派，極大損害村民的自身利益，村委會遭遇信任危機(jī)。另一方面，農(nóng)村社會治理主體單一，難以充分調(diào)動社會資源。在鄉(xiāng)村社會利益格局多元化、問題復(fù)雜化的背景下，基層村委以完成上級政府的指令為主，缺乏對話與協(xié)商。農(nóng)村社會治理模式急需滿足農(nóng)民多元化需求的多元化治理新模式。

2扶余市農(nóng)民志愿者參與鄉(xiāng)村治理的案例剖析

在傳統(tǒng)“村政民治”模式出現(xiàn)問題之時，扶余市的農(nóng)民志愿者參與鄉(xiāng)村治理的新模式值得借鑒。受傳播文化和鄉(xiāng)賢文化影響，該市活躍著一支以村容建設(shè)和農(nóng)村德育為主要內(nèi)容的農(nóng)民自發(fā)建立的“精神文明志愿者”組織，由張利和劉佩文發(fā)起，并通過道德宣講、發(fā)展志愿服務(wù)帶頭人等手段不斷發(fā)展壯大。經(jīng)過近30年的發(fā)展，2011年5月，扶余市委宣傳部牽頭成立“扶余市精神文明志愿者協(xié)會”，至今已形成了分布60多個村屯，規(guī)模達(dá)到3000余人的志愿者隊伍，逐漸成為除了村委會、合作社之外的農(nóng)村社會治理新主體。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2010年1月到2014年7月末，志愿者們共植松樹16435棵，安路燈2639盞，制作宣傳牌1727塊，立迎賓門78個，用紅磚硬化路面10200延長米，農(nóng)村的社會環(huán)境與社會風(fēng)氣有了根本性的轉(zhuǎn)變。概言之，此類農(nóng)民志愿者組織具有以下特點：

一是內(nèi)生性。與外在于受助者的志愿者提供服務(wù)不同，農(nóng)民志愿者都是本村村民，自愿為本村建設(shè)出錢出力，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的內(nèi)生性。本土志愿者模式為基層農(nóng)村的公共服務(wù)提供堅實的人力基礎(chǔ)，同時保證志愿服務(wù)的延續(xù)性與持久性。

二是基層文化性。不僅參與村容建設(shè)，該志愿者組織強(qiáng)調(diào)將精神文明傳播作為志愿服務(wù)的重要內(nèi)容。志愿者們利用村里人結(jié)婚或老人過生日等人多的機(jī)會，以“三句半”、“道德講演”、“道德小品”等農(nóng)民喜聞樂見的形式主動開展傳統(tǒng)美德等道德宣講，以激活傳統(tǒng)文化道德資源的形式踐行社會主義核心價值觀。有利于農(nóng)民自身對傳統(tǒng)倫理道德的內(nèi)化和認(rèn)可，解決了鄉(xiāng)村思想教育分散較難組織的“沙灘流水不到頭”的難題，最終實現(xiàn)農(nóng)村的自我教育、自我管理、自我服務(wù)。

三是成為農(nóng)村治理的新主體。除了村委會、合作社等農(nóng)村社會管理的載體之外，村民志愿者組織成為農(nóng)村和諧治理的新型主體，發(fā)揮村民自身的積極性，不僅投身于合作社的互助勞動與村務(wù)管理之中，還對積極推動農(nóng)村公共文化建設(shè)起到重要作用。例如，在張利的帶領(lǐng)下，王家村的志愿者們自愿捐款，耗資近70萬元，興建了近300平米的文化大院，為村民提供文體活動以及學(xué)習(xí)文化的場所。

四是鄉(xiāng)賢動員性。村民志愿者組織充分發(fā)揮了以鄉(xiāng)村醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村技人等為代表的德才兼?zhèn)涞泥l(xiāng)賢在動員村民參與自我管理、自我教育、自我服務(wù)等方面的重要作用。扶余市農(nóng)民志愿者首先是在鄉(xiāng)賢張利和劉佩文兩人大力宣傳傳統(tǒng)文化和倡導(dǎo)村民德育的基礎(chǔ)上發(fā)展而起，志愿者們也都對其高度贊譽(yù)，認(rèn)為正是由于鄉(xiāng)村賢人的教化，才促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民踐行了中國傳統(tǒng)的倫理道德，積極參與到鄉(xiāng)村志愿服務(wù)中來。

五是長期性。當(dāng)?shù)氐拇迕裰驹刚咦陨鲜兰o(jì)80年代中期就開始進(jìn)行志愿服務(wù)活動，已經(jīng)持續(xù)了近30年的時間。這種新型志愿者形式克服了當(dāng)下一些志愿服務(wù)時間短、盲目性、流于形式、服務(wù)與需求難以對接等弊端。

3農(nóng)村社會治理模式的新構(gòu)想

基于對扶余市農(nóng)民志愿者的經(jīng)驗的借鑒，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會治理思路，重視農(nóng)民內(nèi)生力量，推動建立多元諧治的農(nóng)村社會治理模式。所謂“多元諧治”是指“政治、經(jīng)濟(jì)、德育、善為”和諧治理的農(nóng)村社會治理模式，也對應(yīng)著農(nóng)村社會中四個治理主體，即政治―村委會、經(jīng)濟(jì)―合作社、德育―鄉(xiāng)賢、善為―志愿者組織。具體來說，體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1政府轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會治理思路，重視農(nóng)民內(nèi)生力量

農(nóng)村基層社會的治理過程中出現(xiàn)了過度行政化的問題。政府應(yīng)在頂層制度設(shè)計的高度上轉(zhuǎn)變過去單一式的行政化控制的治理思路，應(yīng)給予鄉(xiāng)賢、農(nóng)民志愿者等農(nóng)民內(nèi)生力量以充分的肯定與支持，利用農(nóng)村自身資源實現(xiàn)自我發(fā)展，著重開發(fā)農(nóng)民自身潛力，激活農(nóng)村社會活力，實現(xiàn)自我長效穩(wěn)定發(fā)展，這是多元諧治模式得以實現(xiàn)的政治前提。

3.2充分發(fā)揮“村政”的作用

村委會在部分地區(qū)存在國家行政體系的“末梢”發(fā)展的趨勢，不妨換個角度來看，重視村級自治機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的作用，充分利用農(nóng)村社會資源，發(fā)揮村委會在行政體系中的作用，作為一個上傳下達(dá)的機(jī)構(gòu)。村委會作為村民經(jīng)過選舉產(chǎn)生的自治組織，有責(zé)任和義務(wù)將村民的建議和意見向上進(jìn)行反饋，以保護(hù)村民利益。同時，村委會可以利用自身村民代表的地位為村級建設(shè)爭取到更多的行政資源，例如政策支持和財政撥款等。

3.3“鄉(xiāng)賢”和“志愿者”成為農(nóng)村治理的新主體之一

在村委會進(jìn)行行政管理，合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)賢和志愿者作為新主體參與農(nóng)村治理的作用不可小覷。鄉(xiāng)賢是指在本地有一定聲望并在某一方面有突出貢獻(xiàn)和才能的地方性人才，而從未離鄉(xiāng)離土的鄉(xiāng)村能人的作用更是應(yīng)該激活的鄉(xiāng)村治理資源。與強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)建設(shè)家鄉(xiāng)的浙江上虞模式不同的是，扶余市更為重視挖掘守土守鄉(xiāng)的本土鄉(xiāng)賢資源，使其發(fā)揮社會聲望高的優(yōu)勢，開展道德教育，建立村民志愿者組織，參與村貌建設(shè)和村級公共事務(wù)管理，培育新型農(nóng)村公共性。

3.4“德育”與“善為”成為建構(gòu)新型鄉(xiāng)土公共性的重要手段

公共性是指在維護(hù)私人權(quán)益的基礎(chǔ)上，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)公正分配公共資源，同時激活私人的公共意識，共同參與到資源的合理分配中來。改革開放以來，農(nóng)村公共性曾出現(xiàn)危機(jī)，村委會的公共服務(wù)功能一度衰退，農(nóng)民的公共意識難以被激發(fā)。扶余模式中的“德育”和“善為”較好解決了這一難題，成為建構(gòu)新型鄉(xiāng)土公共性的重要手段。農(nóng)民志愿者在農(nóng)民認(rèn)知方面重視“德育”的重要性。鄉(xiāng)賢開展傳統(tǒng)美德宣講，通過道德講堂、文化論壇等多種形式，將中國傳統(tǒng)文化與社會主義核心價值觀有機(jī)結(jié)合，并將其逐漸內(nèi)化于每個村民心中。在農(nóng)民的行為方面重視“善為”的重要性。鄉(xiāng)賢通過身體力行、互助幫扶等方式，利用自己在當(dāng)?shù)氐纳鐣曂?，動員村民通過義務(wù)勞動、捐款捐物等方式開展志愿服務(wù)，不僅積極參與農(nóng)村風(fēng)貌建設(shè)，還引導(dǎo)村民摒棄賭博等不良惡習(xí)，轉(zhuǎn)變社會風(fēng)氣。

3.5“諧治”成為農(nóng)村新型治理模式的核心框架

所謂諧治，就是治理主體各方形成一種目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)合理、交叉互動、互為依托的關(guān)系，成為一種完整和諧的治理架構(gòu)。目標(biāo)明確。不論農(nóng)村社會中存在多少治理主體，但是共同的目標(biāo)只有一個，即建設(shè)新時期的社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧美好的農(nóng)村社會環(huán)境。目標(biāo)明確能促進(jìn)各方合力，力量集中，收到事半功倍的效果;權(quán)責(zé)合理。村委會、合作社、鄉(xiāng)賢、農(nóng)民志愿者等村級治理的四大主體都有各自的分工職責(zé)。村委會負(fù)責(zé)政策與資源的上傳下達(dá)，位于村民自治層面，合作社為農(nóng)村建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)賢在開展德育教育、動員村民方面作用突出，農(nóng)民志愿者則是其中最活躍的力量，是道德教育的踐行者和村屯各項事業(yè)建設(shè)的重要力量;交叉互動、互為依托?！爸C治”并非分治，而是一種互動式的和諧治理。以鄉(xiāng)賢開展的德育教育為整合核心，村委會負(fù)責(zé)村中行政事務(wù)，同時給予農(nóng)民志愿者大力支持;農(nóng)民志愿者帶動普通村民開展道德文化建設(shè)，提升村民文化素質(zhì)，使村委會的管理更加方便;合作社在受到農(nóng)民志愿者的幫助和支持的同時，村委會可以為合作社爭取資源。各方在相互支持中得以發(fā)展，形成一個和諧良性的農(nóng)村治理系統(tǒng)。

4結(jié)論與進(jìn)一步構(gòu)想

“政治、經(jīng)濟(jì)、德育、善為”和諧治理的農(nóng)村社會治理模式是在扶余市農(nóng)民志愿者經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過提煉與總結(jié)而提出的農(nóng)村社會治理的新構(gòu)想。實踐證明，中國農(nóng)民具有巨大的創(chuàng)造性，農(nóng)村社會是制度創(chuàng)新與新模式探析的廣闊土壤，只有立足農(nóng)村社會，充分調(diào)動農(nóng)民自身的積極性，實現(xiàn)真正意義上的村民自治，依靠農(nóng)村內(nèi)生力量，才能打破農(nóng)村社會治理的困境，才能促進(jìn)農(nóng)村社會進(jìn)步。當(dāng)然，依靠內(nèi)部力量發(fā)展自身的同時，也可以借助外部資源助推發(fā)展。例如建立高校資源與農(nóng)村志愿服務(wù)對接機(jī)制。高校可以組織志愿者或社會工作的專業(yè)團(tuán)隊以暑期活動或?qū)I(yè)實習(xí)的形式進(jìn)駐村屯，在其中扮演協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)與鼓勵支持的角色。利用大學(xué)生的活力與創(chuàng)新意識輔助鄉(xiāng)賢進(jìn)行道德宣傳。社會工作專業(yè)團(tuán)隊可以利用個案心理輔導(dǎo)、小組工作、社區(qū)工作等專業(yè)知識幫助農(nóng)民志愿者隊伍朝專業(yè)化、高效化、體系化的方向發(fā)展。這些方面的建設(shè)需要在未來的實踐中進(jìn)一步探索其可行性，農(nóng)村社會未來的新型發(fā)展模式的建立任重而道遠(yuǎn)。

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篇（9）

[中圖分類號] D632 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0045-06

一、問題的提出

居委會在制度設(shè)計上被定位為城市居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實踐過程中，居委會卻有著雙重性質(zhì)，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國家政權(quán)的末梢，是國家政權(quán)的組成部分。居委會的雙重性質(zhì)將其置于一種困境之中：作為國家政權(quán)的末梢，居委會要承擔(dān)大量的由街道和其他政府機(jī)構(gòu)交付的行政事務(wù)，于是居委會僅有的工作資源就只能用來完成行政事務(wù)，與此同時也就只能將自治工作耽擱下來。因此，作為自治組織的居委會在一定程度上成為行政組織，其工作重點同居委會的自治要求有所偏離。

處在轉(zhuǎn)型時期的國家需要居委會發(fā)揮管理社會的作用，那么這是否意味著居委會不可能發(fā)揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對上海市的11個居委會進(jìn)行了深度調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)雖然很多居委會的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會能夠在承擔(dān)行政工作的同時有效地開展了自治工作，在工作實踐中借助一些特定的機(jī)制，居委會協(xié)調(diào)了其行政性質(zhì)和自治性質(zhì)之間的沖突，從而鞏固了居委會作為城市群眾自治基本組織形式的地位。

分析居民自治的案例，筆者發(fā)現(xiàn)有一些共同的機(jī)制運轉(zhuǎn)在不同的個案背后，正是它們的存在導(dǎo)致了看似不可能的居民自治在實踐中發(fā)生了。本文認(rèn)為城市居民自治的發(fā)生有賴于社會資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機(jī)制的運轉(zhuǎn)。城市居民自治的發(fā)生機(jī)制不是預(yù)先給定的，而是行動者在正式制度建構(gòu)的政治空間中為了解決工作中的難題而無意識地創(chuàng)造出來的，但是機(jī)制在解決問題時表現(xiàn)出來的正面效果，則誘使行動者開始有意識將同一機(jī)制擴(kuò)展到其它難題的解決上，或者尋找其它機(jī)制來解決新的難題，在多重機(jī)制的共同作用下城市居民自治出現(xiàn)了。

二、社會資本的培育

居民自治是同國家政治相對應(yīng)的過程，在國家權(quán)力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會自我管理的過程就出現(xiàn)了。[1]自治的社會性質(zhì)意味著自治的發(fā)生必須建立在社會力量的基礎(chǔ)上，這種社會力量就是社會資本。社會資本是指在人際交往中形成的信任關(guān)系、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，帕特南所從事的開創(chuàng)性研究表明，民主政治的質(zhì)量依賴于社會資本的存量，因為社會資本能夠克服集體行動的困境達(dá)到自愿合作的目的。[2]筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會資本的存在不僅推進(jìn)了國家層面的民主政治，而且對于城市社區(qū)的居民自治而言也是不可或缺的要素。

當(dāng)筆者跟隨居委會的工作人員了解社區(qū)的居住環(huán)境時，最為直接的發(fā)現(xiàn)就是社區(qū)是一個熟人社會，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執(zhí)勤，不遠(yuǎn)處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當(dāng)然，居民之間的熟悉度是社會資本的一個構(gòu)成要素，但是不能將社會資本簡單地等同于熟人關(guān)系，社會資本的具體表現(xiàn)形式主要是社區(qū)居民的公共生活以及由此形成的自發(fā)性的群眾組織。社區(qū)中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務(wù)性團(tuán)隊，此類組織在社區(qū)中廣泛存在著，可以說是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進(jìn)行社區(qū)安全和環(huán)境監(jiān)督、維護(hù)社區(qū)交通秩序的“紅袖章巡邏隊”。

活躍在城市社區(qū)中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會的工作勾連在一起的時候，群眾性組織在基層治理中的價值才開始進(jìn)入國家的視野。城市社會的快速發(fā)展要求國家重構(gòu)其治理體系以實現(xiàn)對城市基層社會的控制，國家采取的戰(zhàn)略是強(qiáng)化居委會使其成為國家政權(quán)的末梢，但是居委會并不足以完成控制城市基層社會的任務(wù)，城市基層治理過程同居民的切身利益直接關(guān)聯(lián)在一起，如果沒有居民的參與、認(rèn)可或者同意，居委會不可能有效地開展工作。[3]雖然在制度設(shè)計上居委會是居民選舉出來的群眾自治的基本組織形式，但是居委會所承擔(dān)的行政事務(wù)壓制了居委會的社會性質(zhì)，這就意味著居委會在工作實踐中也很難成為居民認(rèn)可或者同意的對象，此時自發(fā)性的群眾性組織開始介入基層治理的過程，成為溝通居民和居委會、街道之間關(guān)系的橋梁。

自發(fā)性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強(qiáng)身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區(qū)公共生活的載體，利用了社區(qū)中的公共資源（例如場地、環(huán)境、設(shè)備等）。正是由于自發(fā)性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠為居民所認(rèn)可，又能為街道、居委會所接受。當(dāng)然，自發(fā)性的群眾性組織介入基層治理過程是與居委會的引導(dǎo)分不開的，也就是說是居委會為了有效地進(jìn)行基層治理，因而有意識地利用了自發(fā)性群眾組織的公共性。一位居委會主任在訪談時說：

“你問我居民自治是怎么搞起來的？你可能想象不到，是從里弄運動會開始的。我們這里有辦里弄運動會的傳統(tǒng)，曾經(jīng)間斷過一段時間，后來又繼續(xù)辦，居民都樂于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發(fā)組織了體育團(tuán)隊，這些體育團(tuán)隊為里弄做了很多工作。我們這是老城區(qū)，原來的居住環(huán)境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒有辦法就只能占用公共空間，在小區(qū)里搭建了水斗、雨棚、車棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會就去和體育團(tuán)隊的骨干商量，請他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了?！?/p>

自發(fā)性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會開始有意識地培育社會資本，這種培育不僅體現(xiàn)為居委會推動居民組織群眾性的團(tuán)隊，而且體現(xiàn)為居委會積極開展社區(qū)公共活動從而培育居民的公共性。從調(diào)查的居委會的實際情況來看，有三個方面的工作得到了居委會的重視：第一是為自發(fā)性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會的身份向住區(qū)單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動提供場地；第二是針對特定人群組織社區(qū)公共生活，特別是在重陽節(jié)開展老年人的金婚紀(jì)念、郊游等活動；第三是利用家庭代表會議來商議、決定同居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，如制定舊房改造工程方案等。

社會資本對城市居民自治的促進(jìn)作用，反過來激勵了居委會有意識地培育社會資本，于是在社會資本與居民自治之間形成了一個相互促進(jìn)的循環(huán)過程，因此社會資本的培育就成為了居民自治得以發(fā)生的重要機(jī)制。帕特南在研究國家層次的民主時認(rèn)為社會資本是歷史的產(chǎn)物，但是城市居民自治的實踐過程則揭示在地域有限的熟人社會里，社會資本更多是當(dāng)下的行動者實踐的結(jié)果，或者說城市基層治理的體制和組織在社會資本的形成過程中發(fā)揮了重要影響。居委會雖然是國家政權(quán)的末梢，履行著管理城市基層社會的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質(zhì)則使它成為了一個“親社會資本的行動者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會的行動將成為推動社會資本生長和發(fā)展的重要力量。

三、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)

居委會作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實踐中之所以成為了國家政權(quán)的末梢，一方面是因為宏觀政治體制使然，另一方面是因為受到了經(jīng)濟(jì)資源的約束。就宏觀政治體制來說，居委會是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實踐中居委會也需要國家權(quán)威的支持，因此居委會需要完成政府安排的任務(wù) [5]；就經(jīng)濟(jì)資源的約束而言，居委會干部的工作津貼和居委會的日常工作開支都依賴于政府的行政撥款。

在調(diào)查居民自治時筆者曾訪談過街道的官員，當(dāng)筆者問及街道為什么給居委會指派行政任務(wù)時，街道的官員直白地回答道：

“居委會是群眾自治組織，街道確實不應(yīng)該給居委會指派行政任務(wù)，但是居委會的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當(dāng)然應(yīng)該給街道干活了。”

街道官員的回答只是居委會受到的資源約束的一個縮影罷了，其實居委會開展工作的經(jīng)費也基本上來自于街道。調(diào)查發(fā)現(xiàn)居委會的經(jīng)費來源主要有三個渠道：街道撥款、居民捐助、駐區(qū)單位資助。一般而言街道撥款占到居委會經(jīng)費總額的絕大部分，每個居委會每年可以從街道獲得7萬左右的撥款，居民捐助約1萬元，駐區(qū)單位的資助則存在很大的差異，大多數(shù)居委會每年從駐區(qū)單位獲得資助也在1萬元左右，但是有些居委會則能夠從駐區(qū)單位獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過街道撥款額的資助，因此就一般情況來看街道是居委會經(jīng)費的主要來源。

重要的是街道下?lián)芙o居委會的有限經(jīng)費有規(guī)定用途，包括辦公經(jīng)費、黨建經(jīng)費、幫困經(jīng)費、走訪經(jīng)費和文體活動經(jīng)費，其中與居民自治直接相關(guān)的經(jīng)費支出僅文體活動經(jīng)費一項，由此可見，盡管街道每年給居委會下?lián)芤欢ǖ馁Y金，但是這些資金主要不是給居委會開展自治工作的，而是給居委會完成行政工作的。在這樣的資源結(jié)構(gòu)中，居委會的工作實踐實際上被預(yù)先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會工作的中心，如果居委會要把居民自治作為中心工作，那么居委會就必須開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源，從而減少居委會對街道的資金依賴。

就當(dāng)前的情況來看，居委會開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源只有一種途徑，這就是向駐區(qū)單位尋求幫助，使駐區(qū)單位成為居委會穩(wěn)定的經(jīng)費來源。從居民自治的角度來分析，居委會向駐區(qū)單位尋求資金支持需要滿足兩個條件：一個是駐區(qū)單位提供給居委會的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會開展自治工作；另一個是駐區(qū)單位提供給居委會的資金必須是常年穩(wěn)定的，否則居委會開展的自治工作不具有持續(xù)性。而要使居委會常年穩(wěn)定的從駐區(qū)單位得到大額的資金支持，就必須在居委會與駐區(qū)單位之間形成互惠機(jī)制，換言之，居委會必須使用社區(qū)之中的某種資源同駐區(qū)單位交換以滿足駐區(qū)單位的需要，而且居委會用來交換的資源只能是能夠反復(fù)利用的。

筆者在調(diào)查過程中了解到一個居委會和駐區(qū)單位共同修路建停車位的故事。故事是以停車難作為開端的，物質(zhì)生活水平的提高讓很多城市家庭邁進(jìn)了“汽車時代”，但是私家車的急劇增加不僅導(dǎo)致了公共交通的擁堵，而且?guī)砹松鐓^(qū)中停車位的緊張，為了搶占停車位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導(dǎo)致了一夜之間居民紛紛購買銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區(qū)的道路被切割的支離破碎，車輛無法通行，小區(qū)的交通完全癱瘓。嚴(yán)峻的形勢不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區(qū)單位的正常工作，為了徹底改變停車問題導(dǎo)致的“公地悲劇”[6]，居委會向駐區(qū)單位尋求幫助，經(jīng)過協(xié)商居委會和駐區(qū)單位達(dá)成共同修路的協(xié)議。協(xié)議主要內(nèi)容是：由駐區(qū)單位提供資金對小區(qū)道路進(jìn)行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車道；道路修好之后嚴(yán)格執(zhí)行單向行駛規(guī)則，即道路一半用來行車，另一半用來停車，居委會負(fù)責(zé)單向行駛規(guī)則的執(zhí)行；道路拓寬形成的停車位實行錯時停車制度，即在工作時間居民將車開出小區(qū)，空出的停車位要保障駐區(qū)單位職工的停車需求，下班時間駐區(qū)單位職工要及時將車開走，保障居民下班后能夠有停車位；駐區(qū)單位每年為使用停車位向居委會支付費用。

停車位是潛藏在社會之中的重要資源，駐區(qū)單位每年支付給居委會的停車費有街道行政撥款的5倍之多，在駐區(qū)單位資金的支持下居委會打開了自治的大門。由此案例我們不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)同居民自治之間的密切關(guān)系：首先，有了駐區(qū)單位的資金支持，居委會擁有足夠的資金來組織社區(qū)公共生活；其次，無論是單向行駛制度還是錯時停車制度的執(zhí)行都由居委會負(fù)責(zé)，而居委會為了保證制度的執(zhí)行就專門組建了居民自治小組，同時也動員了群眾性的團(tuán)隊“紅袖章巡邏隊”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進(jìn)了社區(qū)公共事務(wù)的管理過程之中；最后，社區(qū)內(nèi)部的文明停車和有序行車是社區(qū)公共服務(wù)的重要內(nèi)容，因此居委會同駐區(qū)單位的合作也增強(qiáng)了居委會提供社區(qū)公共服務(wù)的能力。概而論之，居委會開發(fā)經(jīng)濟(jì)資源，不能簡單地理解為使居委會有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機(jī)制。

四、公共議題的創(chuàng)設(shè)

城市居民自治不僅意味著承認(rèn)居民具有“自覺思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區(qū)存在一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)需要進(jìn)行管理，如果社區(qū)缺乏公共事務(wù)，那么居委會和自發(fā)性的群眾自治就會處于缺乏自治對象的局面，因此一定類型和數(shù)量的公共事務(wù)的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當(dāng)前中國城市社區(qū)的實際情況來看，社區(qū)除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒有出現(xiàn)大量的公共事務(wù)，城市治理中的公共事務(wù)往往超越了社區(qū)這一有限的空間。[8]社區(qū)公共事務(wù)的缺乏意味著居民自治必須創(chuàng)造公共事務(wù)，也就是居委會必須具有創(chuàng)設(shè)公共議題的能力，通過創(chuàng)設(shè)公共議題來豐富社區(qū)公共事務(wù)，從而為居民提供自治的對象。

在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)不是既定的、等待居民去管理，實際上社區(qū)公共事務(wù)存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務(wù)在每個社區(qū)都是不多的，如果居委會只是將顯在的公共事務(wù)作為自治的對象，那么居民自治是很難持續(xù)的，而潛在的公共事務(wù)則廣泛地存在于社區(qū)之中，本文所講的公共議題的創(chuàng)設(shè)能力就是指居委會將潛在的公共事務(wù)變成顯在的公共事務(wù)的能力，或者說是居委會將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力越強(qiáng)，社區(qū)公共事務(wù)就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續(xù)。

在城市社區(qū)生活中潛在的公共事務(wù)主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務(wù)，本來此類公共事務(wù)有明確的主體進(jìn)行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導(dǎo)致了此類公共事務(wù)蛻變?yōu)楣搽y題，以致此類公共事務(wù)無人能管最終成為潛在的公共事務(wù)，售后公房的物業(yè)管理就屬于這種類型。第二類是與社區(qū)公共環(huán)境管理相關(guān)的事務(wù)，主要表現(xiàn)為公共場地的衛(wèi)生維護(hù)、噪音污染的治理、小區(qū)防火防盜工作、養(yǎng)寵物的規(guī)則制定等，此類公共事務(wù)本就與居民的日常生活息息相關(guān)，但是單個居民是沒有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強(qiáng)身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質(zhì)的，但是此類生活需求的實現(xiàn)則必須超越私人性質(zhì)，因為文體活動的場所、不同文體活動之間的協(xié)調(diào)都需要居委會的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務(wù)在形式看是行政事務(wù)，但是此類事務(wù)的完成有賴于居委會以自治的方式來配合，因為民生工程雖然有利于改進(jìn)居民的物質(zhì)福利，但是工程的實施本身將對居民的生活帶來不便甚至引發(fā)鄰里沖突，所以沒有居民積極參與的民生工程導(dǎo)致適得其反的效果。

將與居民利益密切相關(guān)的潛在的公共事務(wù)，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務(wù)，取決于居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。公共議題的創(chuàng)設(shè)能力包括利益判斷、信息溝通、協(xié)商決策、信譽(yù)承諾、執(zhí)行保障等環(huán)節(jié)：利益判斷是指居委會能夠認(rèn)識到某種事務(wù)確實與居民利益改進(jìn)密切相關(guān)，如果此類事務(wù)得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會將預(yù)先進(jìn)行了利益判斷的事務(wù)，通過居民聽證會的形式同居民進(jìn)行充分的信息交流，達(dá)到居民認(rèn)可居委會的利益判斷的效果；協(xié)商決策就是居委會召集家庭代表會議，就是否從事某項工作以及如何從事某項工作進(jìn)行磋商，在獲得絕大多數(shù)代表支持的前提下做出決議；信譽(yù)承諾是要求支持某項決議的家庭代表在意愿承諾書上簽字，并且由居委會在小區(qū)中張榜公布，實現(xiàn)居民共同監(jiān)督的目的；執(zhí)行保障是居委會要組織足夠的人力、物力來保障決議的落實。

社區(qū)中“一平方米”改造工程的推進(jìn)，非常典型地詮釋了居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。上海老城區(qū)的售后公房的廚房和衛(wèi)生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時常發(fā)生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對合用廚房和衛(wèi)生間進(jìn)行改造，核心內(nèi)容是將現(xiàn)有的合用廚房和衛(wèi)生間改造成為每家獨立使用的廚房、衛(wèi)生間，改造之后的廚房、衛(wèi)生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區(qū)能否盡快改造，取決于居委會能否在街道層面爭取到指標(biāo)，而街道是否會優(yōu)先接納某個居委會的改造申請，則取決于居委會能否將政府工程轉(zhuǎn)換成為社區(qū)的公共事務(wù)，也就是取決于居委會創(chuàng)設(shè)公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區(qū)黨總支書記回憶起“一平方米”改造工程時說道：

“我們認(rèn)定改造有利于居民，但是居民覺得太麻煩，改造過程中生活不方便，而且對工程實施方案也有疑問，房管局來征求意見時很多人反對。后來居民看到其它居委會開始改造時又動心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經(jīng)改造完成了的小區(qū)，當(dāng)時大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回來后我們召集戶主開會，每家說話能夠管事的人來參加，反反復(fù)復(fù)討論之后制定了一個詳細(xì)的實施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書上簽字，由居委會在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實施期間，居民不能做飯，也不能用衛(wèi)生間，吃飯可以出去花錢買，但是衛(wèi)生間就必須修建臨時的，否則就太不方便。臨時衛(wèi)生間的位置選擇、花費分擔(dān)、清潔打掃、使用監(jiān)督實際上是改造工程的難點，動工前不僅必須講清楚而且要寫在紙上貼出來，居委會專門組織了志愿者隊伍來負(fù)責(zé)臨時衛(wèi)生間的管理，特別是協(xié)調(diào)因使用導(dǎo)致的糾紛。事不經(jīng)歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動了這塊骨頭，真是不容易啊?！?/p>

公共議題的創(chuàng)設(shè)是居民自治至關(guān)重要的發(fā)生機(jī)制，這不僅是因為公共議題的創(chuàng)設(shè)豐富了社區(qū)的公共事務(wù)從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因為公共議題的創(chuàng)設(shè)是居委會自治能力的重要組成部分，因此可以說公共議題的創(chuàng)設(shè)過程就是居民自治的過程。改進(jìn)民生已經(jīng)成為城市治理過程中的重要議題，政府一系列民生工程的實施都離不開居委會的工作，因此通過居委會對公共議題的創(chuàng)設(shè)，實現(xiàn)民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進(jìn)了包括居民自治在內(nèi)的社會建設(shè)的進(jìn)步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發(fā)展空間。

五、組織主體的轉(zhuǎn)換

國家將居委會界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會成為國家治理基層社會的主體，從而實現(xiàn)國家控制基層社會的目的。在此種意圖的作用下，居委會雖然是社會性質(zhì)的自治組織，但是居委會卻承擔(dān)著種類繁多的行政任務(wù)，所以居委會在基層治理的實踐過程中儼然變成了國家政權(quán)的末梢，是行政系統(tǒng)的一個不可或缺的組成部分了。

根據(jù)何艷玲的歸納，居委會承擔(dān)的行政工作有十大類百余項之多，十大類包括環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、民政幫困、計劃生育、調(diào)解糾紛、宣傳教育、文明達(dá)標(biāo)、收款收費、人口普查、物業(yè)管理。[9]如果對居委會所從事的工作根據(jù)工作性質(zhì)進(jìn)行分類，居委會完成街道和上級布置的各項工作約占全部工作量的60%，居委會完成單位和機(jī)構(gòu)委托的各項工作約占全部工作量的30%，而居委會從事的社區(qū)內(nèi)部的事務(wù)約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員已經(jīng)將居委會視為街道的下級組織，街道和其它政府機(jī)構(gòu)的工作必須通過居委會來落實或者通過居委會配合來完成，處在這種治理體系中的居委會在應(yīng)對行政事務(wù)時尚且會“選擇性應(yīng)付”[11]，更遑論有時間、精力、人手從事居民自治工作了。

在田野調(diào)查中筆者卻發(fā)現(xiàn)難以發(fā)生的事情居然發(fā)生了，居委會居然能在完成繁巨的行政任務(wù)之余尚有能力有效地開展居民自治工作。居民自治的發(fā)生促使筆者意識到一種至關(guān)重要的差別：居委會是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會沒有足夠的時間、精力、人員開展居民自治，但是居委會可以指導(dǎo)其它組織開展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個發(fā)生機(jī)制――組織主體的轉(zhuǎn)換，這就是說作為城市居民自治基本組織形式的居委會可以不必直接開展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來開展居民自治工作，而居委會則充當(dāng)這些組織主體的指導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)居委會可以通過三種類型的組織來開展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發(fā)形成的文體團(tuán)隊、自治理事會。居民自治小組是居委會在社區(qū)之中根據(jù)居住小區(qū)、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區(qū)或者弄堂里的居民進(jìn)行自治的組織形式，因此在居委會之下就形成了若干個居民自治小組。居民自治小組是在社區(qū)之中的次級地域里進(jìn)行自治的組織，而對于超越了居民自治小組范疇的社區(qū)公共事務(wù)的管理，則交由居委會在居民自治小組之上組織的自治小組組長聯(lián)席會負(fù)責(zé)，因此在社區(qū)自治中居委會并不直接開展自治工作，而只是負(fù)責(zé)召集自治小組組長聯(lián)席會，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督居民自治小組的工作。

群眾自發(fā)形成的文體團(tuán)隊是建立在具有相同愛好的人群基礎(chǔ)之上的自治組織，當(dāng)社區(qū)中的居民廣泛的參與文體團(tuán)隊的時候，居民自治就可以借助文體團(tuán)隊來實現(xiàn)。在城市基層治理過程中，居委會放手文體團(tuán)隊來組織社區(qū)的公共生活、管理社區(qū)的某項公共事務(wù)，同時給文體團(tuán)隊的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項的進(jìn)行中承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。

自治理事會是居委會在整個社區(qū)層面上組建的新興自治組織，它在組織結(jié)構(gòu)上同居委會一樣分設(shè)多個專門委員會，其工作人員則是來自社區(qū)居民的志愿者群體，在功能上自治理事會兼具議事和執(zhí)行兩種職能，居委會參與到自治理事會中去并在自治理事會的運轉(zhuǎn)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。自治理事會的實質(zhì)是居委會的自我擴(kuò)張，通過擴(kuò)大居委會的組織機(jī)構(gòu)和工作人員的方式來增強(qiáng)居委會的工作能力，從而使得居委會既能承擔(dān)行政事務(wù)又能開展居民自治。

作為城市居民自治的發(fā)生機(jī)制，組織主體的轉(zhuǎn)換實際上就是借助新的組織形式將更多地居民動員到社區(qū)公共事務(wù)管理的過程中來，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問題是新型自治組織同居委會之間的關(guān)系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒有新型自治組織的地位，但是居委會的有效運轉(zhuǎn)離不開依托新型自治組織形式形成的居民參與網(wǎng)絡(luò)，與此同時，新興自治組織存在的合法性則離不開作為城市居民自治基本組織形式的居委會的確認(rèn)，因此在城市基層社會的治理過程中，新興自治組織不可能挑戰(zhàn)居委會的地位，而只是居委會開展居民自治的工具而已。從發(fā)展的角度來看，居委會的工作將越來越依賴于動員居民參與網(wǎng)絡(luò)的能力，這就迫使居委會花費更多的時間和資源來促進(jìn)居民參與網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)[12]，所以通過組織主體的轉(zhuǎn)換來催生城市居民自治，應(yīng)該代表著中國城市居民自治發(fā)展的方向。

六、總結(jié)與討論

本文立足上海經(jīng)驗探討了城市居民自治的發(fā)生機(jī)制問題，雖然居委會承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，是國家政權(quán)體系的末梢，但是在實踐中居委會借助社會資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等機(jī)制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現(xiàn)實。

其實，社會資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換四種發(fā)生機(jī)制是密切聯(lián)系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理的過程，因此新型自治組織的出現(xiàn)是居民自治的重要環(huán)節(jié)，而能否出現(xiàn)新型自治組織則取決于社會資本的存量，只有當(dāng)社會資本發(fā)展到一定程度時新型自治組織才會形成。而新型自治組織一旦在社區(qū)治理過程中形成，社區(qū)公共議題的創(chuàng)設(shè)能力和經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)能力就會得到增強(qiáng)，與此同時，經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)能力越是強(qiáng)，新興自治組織也就越是能夠創(chuàng)設(shè)公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。

城市居民自治的發(fā)生說明我們對城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會行政體制，而應(yīng)該從居委會的工作實踐中去發(fā)現(xiàn)非正式的行為規(guī)范，如周雪光所強(qiáng)調(diào)的：“組織的正式結(jié)構(gòu)變成了象征性的東西，對組織內(nèi)部的運作沒有實質(zhì)上的意義。組織內(nèi)部可能采用非正式的職業(yè)規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)來約束行為。也就是說，組織不是依靠硬性的組織結(jié)構(gòu)而是靠這種非正式的職業(yè)規(guī)范來約束人們的行為。換言之，正式結(jié)構(gòu)是適應(yīng)制度環(huán)境的產(chǎn)物，是做給別人看的。而非正式的行為規(guī)范是組織運作的實際機(jī)制。”[13]由此可見，如果離開了對社會資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換等非正式的行為規(guī)范的關(guān)注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發(fā)生的變化。

[BF]居民自治是社會主義民主政治的基礎(chǔ)，社區(qū)是社會主義政治發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，但是“在政府主導(dǎo)下的社會發(fā)展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現(xiàn)程度”。[14]就城市基層治理而論，國家一方面通過確立居委會的自治性質(zhì)來賦予城市基層社會以自主空間，另一方面又將居委會納入到城市治理的行政系統(tǒng)中去從而約束了城市基層社會的自主空間，因此城市居民自治的發(fā)生就只能依靠城市基層社會自身的成熟程度。上海經(jīng)驗的一般意義就在于此，以社會資本的培育、經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)、公共議題的創(chuàng)設(shè)、組織主體的轉(zhuǎn)換為主要內(nèi)容的自治機(jī)制的形成，說明城市基層社會能夠孕育出推動自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導(dǎo)致的城市居民自治將成為推動城市基層社會逐步趨向善治的基本動力。

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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：

Based on the Experience of Shanghai

Zheng Wenrui Wang Shikai

[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.

篇（10）

經(jīng)過多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)體制改革已釋放出巨大的改革紅利。社會中的個體和組織是推動社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本力量。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、社會需求變化、公眾訴求改變都可以成為再次推動社會進(jìn)步、進(jìn)一步釋放改革內(nèi)在潛力的重要途徑。在新型城鎮(zhèn)化的背景下考察社會管理創(chuàng)新，既可以有效釋放城鎮(zhèn)化建設(shè)中的改革紅利，也可以充分調(diào)動多方社會主體的積極能動性，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)－社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的外延式擴(kuò)張，新型城鎮(zhèn)化是更注重發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵式擴(kuò)張，要求實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全方位發(fā)展。根據(jù)美國城市地理學(xué)家諾瑟姆對世界各國城市化過程的研究，城市化的推進(jìn)過程呈現(xiàn)一條S型軌跡曲線，分為初期、中期和后期三個階段：初期階段人口城市化率為30％以下，中期快速發(fā)展階段為30％～70％，人口城鎮(zhèn)化率會快速增長，后期階段達(dá)到70％～90％，進(jìn)入成熟的城市化階段。在由中期階段向成熟階段過渡的過程中，受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的約束，會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會管理滯后帶來的相關(guān)問題，面臨城市發(fā)展的瓶頸。在這一階段，適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)型戰(zhàn)略、制度變革和管理創(chuàng)新是保證城市化深化發(fā)展的必要基礎(chǔ)。社會管理的功能在于滿足社會發(fā)展中人們的多樣化需求，協(xié)調(diào)社會生活各系統(tǒng)中不同組成部分的利益關(guān)系，通過制定社會規(guī)則、社會政策，通過一定的執(zhí)行手段，借助各類社會主體來實現(xiàn)社會進(jìn)步[1]。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風(fēng)險，更需要與之相配套的社會管理機(jī)制和手段來加以解決和化解，對社會管理的內(nèi)容、機(jī)制和措施進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

二、新型城鎮(zhèn)化引起社會管理需求變化的因素

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整20世紀(jì)80年代后，我國快速向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變，產(chǎn)值結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度加快，從1978年到2014年，國內(nèi)生產(chǎn)總值從3645億元增至636463億元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重分別從28.2%、47.9%和23.9%調(diào)整至9.2%、42.6%和48.2%，就業(yè)人口比重從68.2%、18.3%和13.6%調(diào)整至29.5%、29.9%、40.6%①。就業(yè)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主向第三產(chǎn)業(yè)占絕對優(yōu)勢的現(xiàn)代就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。2.人口與收入結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，帶來了人口流動和人口結(jié)構(gòu)變化，第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引了大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。2014年全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%，全國人戶分離人口為2.98億人，其中流動人口2.53億人。全國農(nóng)民工總量27395萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人，本地農(nóng)民工10574萬人①。2014年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入之比為2.75。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均消費支出與農(nóng)村居民人均消費支出之比為2.38（見表1）?？梢?，我國城鄉(xiāng)收入水平和消費水平差距仍然較大，城鎮(zhèn)化進(jìn)程勢必要進(jìn)一步深化。3.利益訴求多樣化市場經(jīng)濟(jì)改革后，分配形式多元化帶來了居民收入多元化，導(dǎo)致我國在整體生活水平提高的同時出現(xiàn)了貧富差距拉大的現(xiàn)象，出現(xiàn)了富裕階層和貧困階層，形成了新時期多元化的利益主體。經(jīng)濟(jì)地位的改變決定了人們的利益追求發(fā)生了變化：弱勢群體的基本訴求是關(guān)注社會保障和就業(yè)保障，普通醫(yī)療、上學(xué)、住房等問題，富裕階層隨著經(jīng)濟(jì)地位的提高參政意識不斷強(qiáng)化。而且隨著認(rèn)識水平的提高，公民權(quán)利意識不斷被喚醒和強(qiáng)化，更加重視個人發(fā)展和個人權(quán)益，利益訴求和表達(dá)愿望日益增強(qiáng)。不同社會階層對社會管理的內(nèi)容提出了不同需求。4.社會問題復(fù)雜化在近年的城鎮(zhèn)化過程中，我國不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距加大，社會結(jié)構(gòu)和公眾需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)多元化、差別化和高級化的特點。由于整個社會的開放性、流動性大大加強(qiáng)，信息化程度加深，新的經(jīng)濟(jì)組織、社會組織也在不斷發(fā)展，不同利益主體各種訴求相互交織。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展不平衡，引發(fā)了社會矛盾和社會問題，我國現(xiàn)有的社會管理機(jī)制和措施出現(xiàn)了滯后。5.社會階層結(jié)構(gòu)變化所有制性質(zhì)的變動使社會關(guān)系結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整，社會成員的活動空間擴(kuò)大，社會流動性加劇，人口轉(zhuǎn)移、各社會階層開放流動和商品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展賦予了社會更多新的權(quán)力資源。我國形成了知識分子、職員、企業(yè)經(jīng)理、個體勞動者、私營企業(yè)主等多種階層。社會階層分化后，逐步轉(zhuǎn)化成利益分化較大、由許多不同利益群體組成的復(fù)雜階層結(jié)構(gòu)。眾多新型的經(jīng)濟(jì)組織和民間組織不斷涌現(xiàn)，社會組織結(jié)構(gòu)從一元化向多元化和異質(zhì)性發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化中社會管理創(chuàng)新的路徑

1.新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新的關(guān)系新型城鎮(zhèn)化是研究社會管理創(chuàng)新的背景，同時也對社會管理創(chuàng)新提出了要求，二者在理念、內(nèi)容和目標(biāo)上具有具有緊密聯(lián)系（見圖1）。趙輝：我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理創(chuàng)新的路徑與體系構(gòu)建第一，新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新具有一致的價值理念。新型城鎮(zhèn)化摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的粗放式擴(kuò)展，不再僅僅強(qiáng)調(diào)人口和建設(shè)的城鎮(zhèn)化，而是更加注重公眾生活質(zhì)量提升，尊重公眾意愿和需求，以實現(xiàn)個體的需求和價值為核心，是以人為主體的城鎮(zhèn)化。新型社會管理以人的需求為導(dǎo)向，圍繞實現(xiàn)公眾訴求、保障公民權(quán)利、維護(hù)社會秩序并激發(fā)社會活力對社會管理的內(nèi)容、機(jī)制和措施進(jìn)行創(chuàng)新。從理念上看，新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新具有共同的價值理念，即以人為核心的管理和服務(wù)。第二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對社會管理創(chuàng)新提出了新要求。從世界各國的發(fā)展模式看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑是依托于工業(yè)化的擴(kuò)張。由于我國前期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度強(qiáng)調(diào)工業(yè)化擴(kuò)張，在被動發(fā)展下促成的城鎮(zhèn)規(guī)模、形態(tài)、功能、設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等都難以滿足現(xiàn)代化城鎮(zhèn)和人們生產(chǎn)生活的需要。新型城鎮(zhèn)化帶了的人口結(jié)構(gòu)和社會階層結(jié)構(gòu)變化、利益訴求多樣化和社會問題復(fù)雜化，同時也對社會管理體系提出了更高的要求，要求從解決民生問題、促進(jìn)社會和諧發(fā)展出發(fā)，在政府服務(wù)水平、社會保障水平、社會組織建設(shè)、公共政策提供等多個層面推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。第三，社會管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障。新型城鎮(zhèn)化是一項涉及農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)支撐、社會保障和公共服務(wù)均等化等多方面的系統(tǒng)工程。在這個過程中，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的相互影響、相互作用必然會帶來新的社會問題和社會風(fēng)險，需要與之相配套的新型社會管理機(jī)制和手段來加以化解，社會管理發(fā)展的越完善，新型城鎮(zhèn)化過程中的社會問題和社會風(fēng)險就越小，改革才能順利推進(jìn)。2.社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)社會管理是在公眾認(rèn)同和參與的基礎(chǔ)上，通過多方社會主體協(xié)商實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的管理。社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)在于，解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理滯后引發(fā)的相關(guān)問題，建立符合新型城鎮(zhèn)化要求的社會管理機(jī)制和模式，進(jìn)一步改善民生、保障權(quán)利、激發(fā)社會活力，實現(xiàn)以社會公正為價值導(dǎo)向的新型社會管理系統(tǒng)。創(chuàng)新內(nèi)容主要體現(xiàn)在：第一，體制創(chuàng)新，深化制度改革，完善社會管理體制，實現(xiàn)社會自治；第二，機(jī)制創(chuàng)新，以新型城鎮(zhèn)化引致的需求為導(dǎo)向，借助市場力量實現(xiàn)社會管理機(jī)制的構(gòu)建；第三，方式和方法創(chuàng)新，通過社會管理體系重構(gòu)，培育多元化社會管理主體。3.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理創(chuàng)新的阻力與動力任何改革和創(chuàng)新都會面臨束縛和障礙，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推動社會管理創(chuàng)新同樣要突破各種阻力和瓶頸。阻力（1）觀念變革阻力。觀念和思想上的滯后是制約我國社會管理創(chuàng)新的深層次阻力。計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家包攬了幾乎全部社會工作，全能型政府在現(xiàn)實中往往演變?yōu)橹毓芾怼⑤p服務(wù)的管理方式。這種強(qiáng)調(diào)政府作用、輕社會管理、忽視社會其他多元參與主體的思想嚴(yán)重制約社會管理創(chuàng)新。要實施社會管理創(chuàng)新，必須轉(zhuǎn)變觀念，將以人為本、建設(shè)服務(wù)型政府的觀點貫徹到社會管理工作中。這種觀念和思想的轉(zhuǎn)變不是僅僅依賴于道德建設(shè)和思想宣傳，更要依賴于相關(guān)的制度設(shè)計，通過社會多元主體共同參與治理的方式，保證公共事務(wù)和社會管理需求能夠真實、全面表達(dá)，并及時獲得信息反饋，樹立依法管理、多元參與、協(xié)作治理的社會管理觀念，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在推動力。（2）路徑依賴阻力。社會管理創(chuàng)新即是要突破原有的社會管理路徑和模式，這一過程中，必然要突破既有發(fā)展路徑的路徑依賴。計劃經(jīng)濟(jì)時期“全能政府”、“企業(yè)辦社會”的社會管理方式使社會需求和社會力量被極大的壓縮和忽略。隨著市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，由于慣性的力量，舊的社會管理模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、基層管理方式等仍然會在原有路徑“自我強(qiáng)化”。突破路徑依賴可通過強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種方式實現(xiàn)。強(qiáng)制性制度變遷是以政府為主體自上而下的激進(jìn)式變革。誘致性制度變遷的變革主體來自基層，是自下而上的漸進(jìn)式變革。顯然，政府過度干預(yù)已經(jīng)是現(xiàn)行社會管理體制的弊端，而社會管理創(chuàng)新中可能出現(xiàn)的社會問題和社會風(fēng)險也決定了政府的主要職能除提供必要的法律、法規(guī)方面的制度供給之外，是僅以社會管理的多元化主體之一參與社會管理。實現(xiàn)誘致性制度變遷，在于實現(xiàn)潛在的外部利潤，利用經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部實現(xiàn)非均衡力量的自發(fā)進(jìn)展，再沿著非均衡的發(fā)展路徑施加以外部推動力，保證改革沿著個人理性與社會理性相一致的路徑前進(jìn)。社會管理創(chuàng)新，正是要摒棄原有的權(quán)力主導(dǎo)過程，政府以制度支持為社會其他主體參與社會管理、爭取自身利益營造政策環(huán)境，實現(xiàn)利益關(guān)系調(diào)整和權(quán)益保障，平衡各類社會主體和各階層民眾的利益訴求，使其能夠通過參與社會管理工作追求并實現(xiàn)自身利益，充分發(fā)揮自身的主體性，實現(xiàn)公民自治。（3）既得利益阻力。變革創(chuàng)新的過程就是不同群體之間利益重新分配的過程，必然會受到既得利益集團(tuán)的抵制。當(dāng)前我國的改革進(jìn)程已經(jīng)從增量改革轉(zhuǎn)向存量改革，社會管理創(chuàng)新正是通過發(fā)揮社會力量再次釋放改革紅利的途徑之一。經(jīng)過之前幾十年的發(fā)展，我國社會管理的利益格局趨于固化，政府相關(guān)權(quán)力部門和基層管理部門難以放棄既有利益，不僅使社會管理難以有效開展，還會嚴(yán)重阻礙公眾對社會管理過程的參與。社會力量與經(jīng)濟(jì)變革一樣蘊(yùn)藏著推動社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能，推動社會管理創(chuàng)新，必然要突破原有利益格局的僵化狀態(tài)，重塑社會發(fā)展的內(nèi)在動力，這種利益格局的打破也是實現(xiàn)制度變遷的基礎(chǔ)。動力（1）外在動力———改革要求。外在動力是推動事物發(fā)展變化的外部條件。改革開放以來，我國不斷加強(qiáng)社會管理制度改革，但仍存在制度供給不足問題，以及一些已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的社會管理模式。加之經(jīng)濟(jì)體制改革后公眾對社會生活的要求不斷提高，使我國的社會管理呈現(xiàn)出一種制度供給與制度需求非均衡的狀態(tài)，這種制度非均衡是推動制度創(chuàng)新的主要推動力。（2）內(nèi)在動力———社會需求。以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要求在社會管理創(chuàng)新中實現(xiàn)以服務(wù)為宗旨、多元參與、動態(tài)協(xié)調(diào)和源頭治理。人口流動、社會階層分化、社會組織發(fā)展對社會管理的理念、機(jī)制、模式提出了新的要求。利益主體多元化，社會力量參與社會管理的空間擴(kuò)大，社會組織、公眾的自發(fā)利益需求會驅(qū)動其參與社會管理，將社會管理中存在的問題轉(zhuǎn)化為具體的制度變革需求，這些需求會形成對社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在驅(qū)動力。（3）直接動力———利益驅(qū)動。相關(guān)利益主體在追求自身利益時的理性選擇形成了社會管理創(chuàng)新的直接動力。社會組織、公眾參與社會管理能夠得到自身權(quán)利和利益的保障，獲得更多的社會公共利益和公眾參與的個人利益。現(xiàn)有的社會管理制度已經(jīng)制約社會主體獲取利益的機(jī)會，對社會公共利益、主體個人利益的追求必然會形成對社會管理制度變革和創(chuàng)新的直接推動。4.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會管理機(jī)制創(chuàng)新建立和完善社會管理機(jī)制是實現(xiàn)社會管理功能和目標(biāo)的必要途徑，也是實現(xiàn)社會管理模式從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)（見圖2）。⑴完善訴求表達(dá)機(jī)制。利益訴求是社會利益主體表達(dá)利益愿望、維護(hù)利益權(quán)利，以實現(xiàn)利益要求的行為。當(dāng)前對利益沖突的調(diào)節(jié)與整合，仍然是基于以政府為主體、自上而下的關(guān)系和機(jī)制，這在新形勢下帶來了社會風(fēng)險和社會問題方面的隱患。只有利益表達(dá)渠道通暢，才能通過各社會主體間的溝通、反饋充分反映社會需求，推動相關(guān)法律、法規(guī)的完善，激勵社會組織、公眾參與社會管理，化解不同階層、不同利益群體的矛盾，實現(xiàn)從根本上塑造社會管理的動力源。完善訴求表達(dá)機(jī)制應(yīng)實現(xiàn)：第一，加強(qiáng)利益表達(dá)制度建設(shè)，通過立法規(guī)范利益表達(dá)、貫徹平等參與原則、關(guān)注弱勢群體，積極引導(dǎo)利益群體理性合法的表達(dá)利益訴求；第二，疏通和拓寬訴求表達(dá)渠道，利用大眾傳媒和社交平臺的利益表達(dá)窗口功能；第三，搭建靈活多樣的訴求表達(dá)平臺，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在信息傳遞上的積極作用，迅速回應(yīng)群眾的利益訴求。訴求表達(dá)機(jī)制是將社會管理需求的決定權(quán)交給社會，通過滿足公眾合理需求推動社會管理工作的完善和創(chuàng)新。⑵建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。社會變革最核心的問題是實現(xiàn)利益關(guān)系的調(diào)整。利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是社會系統(tǒng)變化中協(xié)調(diào)不同利益主體間相互關(guān)系的組織、制度和作用方式。有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制體現(xiàn)在三個方面：第一，經(jīng)濟(jì)層面。市場機(jī)制是調(diào)節(jié)利益關(guān)系的基本機(jī)制，協(xié)調(diào)多元社會主體的基本經(jīng)濟(jì)利益，需要充分利用市場為不同利益主體創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，同時加強(qiáng)執(zhí)法部門、社會輿論和公眾的監(jiān)督，維護(hù)社會各階層主體合法追求自身利益。第二，政府層面。針對市場失靈，政府提供基本制度供給和公共服務(wù)供給。通過法律、法規(guī)規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，為不同行業(yè)、不同所有制的社會成員創(chuàng)造平等競爭的良好環(huán)境，建設(shè)有效渠道鼓勵民眾爭取自身利益和權(quán)利。第三，道德層面。道德通過對社會輿論、信念、教育的影響來實現(xiàn)對利益的協(xié)調(diào)。共同的道德規(guī)范是公共生活中利益協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則。⑶加強(qiáng)權(quán)利保障機(jī)制。收入水平、知識水平的提高，必然帶來公民權(quán)利保護(hù)意識提高，并對政府保障公民權(quán)利需承擔(dān)的責(zé)任提出越來越合理、細(xì)致的要求。加強(qiáng)權(quán)利保障機(jī)制建設(shè)要健全科學(xué)有效的就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)、基本公共服務(wù)權(quán)、政治參與權(quán)等保障機(jī)制。健全法律和法規(guī)建設(shè)，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。⑷改進(jìn)矛盾調(diào)處機(jī)制。個體或群體在經(jīng)濟(jì)和社會活動中追求自身利益時，會出現(xiàn)利益關(guān)系引發(fā)的矛盾。社會風(fēng)險管理和社會問題管理是社會管理的重要內(nèi)容。改革開放后，雖然全能控制型的社會管理模式有所改變，但仍存在行政管制過度、管理者對上級負(fù)責(zé)的社會管理模式。在這種模式下，管理者與被管理者之間處在對立狀態(tài)，社會上經(jīng)常發(fā)生的一些沖突問題也正是由此而起。改進(jìn)矛盾調(diào)處機(jī)制要求改變原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社會管理模式，通過培育多元化社會管理主體，建設(shè)多方協(xié)商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解決社會矛盾和社會問題。

篇（11）

一、以治安為突破口，切實提高社區(qū)居民素質(zhì)，強(qiáng)化社區(qū)治安管理

社區(qū)要正常穩(wěn)定地發(fā)展，首要的標(biāo)準(zhǔn)是安全，治安搞不好，群眾就沒有安全感，所以我們必須以治安為突破口，切實提高社區(qū)居民素質(zhì)。做好公共服務(wù)，從細(xì)小處將社區(qū)治安管理做到位。

首先，要在社區(qū)中建立戶籍民警執(zhí)勤室。群眾有困難不僅可以及時找到警察，還從機(jī)制上保障社區(qū)內(nèi)外良好的治安秩序：建立社區(qū)保安巡邏隊，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部巡邏。公安民警和保安要在城市社區(qū)內(nèi)不斷流動和頻繁出現(xiàn)。不但會方便社區(qū)居民，而且還給犯罪分子極大的威懾力。減少犯罪得手的機(jī)會，從而有效地減少犯罪，達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。其次，搞好文明建設(shè)，培養(yǎng)提高社區(qū)居民素質(zhì)，倡導(dǎo)社會新風(fēng)尚。不斷對居民進(jìn)行社會公德、職業(yè)道德和家庭美德為主要內(nèi)容的文明意識教育；發(fā)展安全社區(qū)，衛(wèi)生社區(qū)，植樹美化環(huán)境社區(qū)等；開展群眾性文化娛樂活動和群眾志愿者活動等，使廣大社會居民自覺維護(hù)社會秩序和社會環(huán)境。再次，美化環(huán)境，修整街道，搞好社區(qū)衛(wèi)生，開展扶弱助殘的活動；開展健康教育和衛(wèi)生的宣傳：設(shè)置專人管理城市社區(qū)車輛的停放，使得城市社區(qū)給人一種安詳和平、處處井然有序的美好印象，從而使得城市社區(qū)的違法犯罪的現(xiàn)象得以減少。

二、堅持走群眾路線，加強(qiáng)城市社區(qū)的服務(wù)職能，達(dá)到預(yù)防違法犯罪的效果

搞好社區(qū)治安管理必須堅持走群眾路線，加強(qiáng)城市社區(qū)的服務(wù)職能。做好公益福利。不但體現(xiàn)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)對廣大社區(qū)居民的關(guān)心，也體現(xiàn)了社區(qū)居民之間的相互關(guān)心，從而使社區(qū)居民感到生活環(huán)境的安全和人際關(guān)系的溫暖，形成團(tuán)結(jié)的一個整體，從而為減少犯罪分子作案打下堅實的群眾基礎(chǔ)。社區(qū)的治安管理工作涉及面廣。要使管理工作及時到位，首先要制定出一套有效的管理辦法，完善自治管理制度，比如制定社區(qū)文明公約，規(guī)范居民個人行為；制定出入憑證制度，凈化社區(qū)來往人員；完善外來流動人口登記管理制度。加強(qiáng)對外來人員控制：落實社區(qū)出租屋管理，杜絕將房屋出租給有犯罪嫌疑的人，有、涉毒和參賭嫌疑的人等等。其次是要采集廣泛信息，結(jié)合人口普查、戶口調(diào)查和情況詢查，建立綜合信息網(wǎng)絡(luò)。運用電腦管理。將外來暫住人口按照常住人口的方式管理，全部登記造冊，輸入電腦，并明確管理重點，有條件的還可以大力發(fā)展信息員，發(fā)展科技管理，使社區(qū)管理進(jìn)入現(xiàn)代化。