基層治理與社會治理區別大全11篇

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篇（1）

本文作者：焦俊峰作者單位：中南財經政法大學

治安治理資源整合的社會基礎考察

治安治理作為國家政治的一部分，其過程必然涉及權力在國家和社會中的具體分配。治安治理決策的制定、實施、評估、調整等環節，反映了國家和社會的結構性關系。同時，國家和社會的結構性關系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會理論層面理解和使用“社會基礎”一詞，即與國家相對并部分獨立于國家，不能與國家相混淆或不能為國家所淹沒的社會生活領域［7］。前述以國家和社會為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會基礎。作為有威權統治傳統的中國，整合社會治安資源應注意中國社會的發育程度，即中國基層社會是否擁有維護社會治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會的發育程度對治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會結構、社會信任、社會關聯類型等也會影響社會治安治理的運行過程。具體而言，可以從三個層面分析基層社會對治安治理資源整合的影響：一是在基層社區范圍內，從微觀層面考察基層社會和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內，從中觀層面分析社會力量對治安治理的影響；三是在國家范圍內，從國家與社會的結構性關系宏觀層面分析市民社會在治安治理中的地位和功能。從當前中國基層社會的政治現狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會資本存量的匱乏和市民社會發育狀況不理想。①首先，雖然中國的社會力量在改革開放后獲得了較大的發展空間，但建國后高度發達的行政體系以及改革開放后社會流動性對基層社會結構的建設性破壞導致市民社會尚未構建起來，國家力圖培育的基層民主與預期目標之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區的運行，社區警務、社區矯正以及社會治安綜合治理等實踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會的不成熟往往伴隨著社會資本的匱乏，社會結構的調整也在一定程度削減了靜態社會結構下遺留下來的社會資本存量，導致當前中國的社會資本總量比較匱乏，社會參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會的轉型，我國缺乏長效的制度和機制調動社會力量、整合社會資源開展治安治理工作，這是社會參與的實踐困境。在國家治理理論中，發達的公共精神是良好社會治理的決定性因素，但傳統中國的治理模式無法孕育發達的公共精神，而公共精神的缺乏又導致傳統中國無法實現更好的社會治理。在當今中國，治理模式的轉變為公共精神的培育提供了有利條件，同時也對發達的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對于治安治理而言，社會參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區為依托，從培養社區的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎和關鍵不在于政府及其警察，而在于社區及社區公眾。一方面，社區公眾對安全的訴求是警察開展工作的動力和方向，社區公眾是公共安全的直接受益者，對日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務決策重要的信息源；另一方面，社區公眾參與是治安治理的重要內容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學是治安治理能否取得效益的關鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協調，以整合社區公眾的力量，發揮社區公眾的作用。因此，必須有意識地培養“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識到：作為社區成員，社區治安事關自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡單的協助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區安全系數和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國社區公眾參與公共事務的熱情普遍不高。社區公眾的參與分為兩類：一是動員性參與；二是自覺性參與。在我國，動員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強，難以保持長久的效力。據托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國沈陽、重慶和深圳的一項調查（調查對象為38名市、區、街道辦事處、居民委員會的各級地方官員和140名經篩選出來的社區居民），社區參與程度普遍不高。比較而言，沈陽的社區參與程度最高，其中大部分人是大型國有企業的員工，鄰居之間相互認識，人們對國家的期望很高，黨員在社會參與中占有較高比例；重慶的社區參與程度處于中等水平，人們對國家的期望明顯小很多，黨員在社會參與中的比例也較低；深圳的社區參與程度最低，原因是移民城市內部缺乏地域性聯系，人們相互不認識，而且由于收入和文化素質相對較高，作為社會中間階層的群體具有較強自我意識的生活態度［10］。雖然該項調查不能說明整個中國的社區參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統中國是一種威權統治，在這種統治模式下，民眾習慣于服從而不是參與，造成當前培養“公共精神”存在一定的困難。實際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區警務的英國、澳大利亞等國家，隨著時間的推移，社區公眾對鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區參與程度較高的西方發達國家，治安治理中的社會參與也是一個棘手的問題。在我國，必須通過制度創新解決官僚體制下國家力量效率低下和社會力量發育不足的現實難題，通過各種政治活動、文化活動、社區自我管理活動等，培養社區公眾的參與精神，并使傳統的動員式參與逐漸轉化為自覺性參與。只有社區發育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發地長期實施。

治安治理資源的整合路徑設計

在治安治理實踐中，我國一貫重視對治安治理社會資源的挖掘，注重發揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實踐看，這種做法存在兩個問題。其一，社會參與治安治理在某些情況下意味著安全責任的轉移，即本應由政府完成的維護治安的職責被轉移到基層社區，這種做法從政治上和法律上受到質疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責任轉移給市場化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場化與私人化一方面缺乏相應的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產品具有私人產品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會轉型中，市場組織和社會組織作為輔助力量，與政府協作提供公共安全可以彌補國家治理資源貧弱的結構性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務的質量標準和監督權，以彌補和遏制治安服務市場化與私營化的消極后果。其二，由于制度創新的缺失以及分散化的改革導致社會資源的整合效果比較有限。從全國來看，不少地方根據地方治理經驗創造出了適合本地實際的整合機制，但作為常態化的制度并未系統性地確立下來，這在很大程度上影響了社會治安治理資源的運用。的確，由于性質、權力內容的不同以及具體方法的區別，治安治理國家資源和社會資源發揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實踐操作性的制度進行整合，優勢互補，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個方面：一是國家力量和基層社區之間以警察為紐帶，建立長期的協商溝通機制，將雙方的力量有機整合；二是國家力量與市場化組織、基層社會與市場化組織之間以契約方式由市場化組織完成對公共安全產品的生產供給，為治安治理提供市場化的補充。通過制度創新和市場化手段，在新的社會形勢下發動基層社區的力量開展治安治理。首先，這種模式堅持依靠國家現有的制度資源，充分發揮基層自治組織的協調作用，使警務工作圍繞著基層自治活動展開，避免了公安機關直接指揮帶來的抵觸和對抗情緒，也使居委會的凝聚作用有了充分的發揮。其次，這種模式根據不同情況通過方法創新充分挖掘基層社區的力量，即一方面充分利用市場化的保安組織，將公安機關的工作與小區物業、大型商貿城、娛樂場所、金融單位和重點企業等區域的保安工作聯系起來，有效整合利用這些區域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務以及動員方式發動下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊、義務巡防隊，整合社區的人力資源。再次，這種模式堅持立足社區，根據社區的具體問題提出對策，將社會矛盾與社區問題解決在社區，以保證社區的穩定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強社區的凝聚力及其對抗犯罪的能力。具體思路是：在社區外的公共空間，國家力量利用法律賦予的權力資源和方法資源，繼續提供公共安全產品，通過日常巡邏和案件查處，維護社會治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務，僅僅靠政府及警察的服務難以滿足社會公眾日益層次化的安全需求。對此，可以通過自治化和市場化兩種方式予以彌補。自治化是在政府及警察的指導下，基層社區組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統方式在市場經濟比較發達的地方實施起來有一定的難度，需要融入一定的市場化手段。如湖北省荊州市沙市區治安治理資源整合機制的創新中，通過宣傳、發動群眾重組了324支共計1614人參與的義務巡防隊負責社區白天的門棟（店）關照和義務治安巡邏。并在對傳統的義務性群防組織人員結構進行調整的基礎上，著力加強安防隊、保安隊、義務巡防隊的建設。以每月由社區統一籌資發給適當報酬的運作方式，從社區下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強者組成260支安防隊。①更為普遍和可行的做法是，根據“誰出資誰受益”的原則，通過市場化的機制推行保安有償承包安防責任制，即以契約的形式將局部區域的治安治理活動交給保安服務公司。當然，這種方式下，國家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯席會議方式與社區代表、保安組織溝通協商，共同參與治安治理。事實上，在這種模式中，警察組織和社會力量無法割裂，社會力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國家資源、自治資源和市場資源三個主體和指導協商、市場契約兩種合作機制，其性質各不相同。政府及警察和社區之間是協商指導關系，而社區和市場化的保安組織之間是契約關系，為了確保機制的有效性，必須明確各方的權利義務。從目前來看，上述模式運行較好的社區代表有武漢市民意街社區，其具體做法是經費由社區收取、管理和監督，安保隊的組建也由社區自己負責，派出所只對具體的技術進行業務指導，并對具體的責權利分配進行監督［11］。這種做法既避免了公安機關重復收費的嫌疑，又充分發揮了基層社會的積極性和能動性。基層社區存在差異，具體的治安問題也有其獨特性，作為國家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會力量的基層社區又缺乏警察組織所擁有的權威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協商的基礎上進行資源整合，雙方通過對公共利益的考量、對自我利益偏好的修正、對具體目標方法手段的選取最終形成共識，充分利用各自的優勢資源實現治安治理目標。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區，警察組織與社區往往有比較好的互動，這些社區可能沒有正式的協商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協商的作用。通過有效的協商溝通，代表國家權力的派出所與基層社區達成共識，以此為基礎建立長效合作機制。在“群防群治”理念的指導下，有效整合治安治理資源，形成科學的治安治理資源結構。這種資源整合機制運行的結果使得多元主體在治安治理中的關系出現多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動過程，具體表現為由警察組織主導并以平等的地位與社區進行交流與協商，根據各自的價值需求達成治安治理目標上的一致。在目標的指引下，雙方利用各自的資源優勢通過具體的方法手段實現既定的治安治理目標，以維護社區良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區公眾的安全需求。

篇（2）

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權的簡約治理由來已久，成為傳統中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統天下以來，中央集權成為中國社會的常態治理，這種治理形態匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權威，但是，它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態性介入。儒家踐行的就是一種集權的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統而言，這種治理模式高度認同中央的集權特性，認為中央的權威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結出來的經驗，這種簡約治理可以達到節制國家官僚體系和節約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調研，發現村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現象十分突出。糾紛調解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調查表明，它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術敏感性話題，我們對這一現象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關文獻綜述

準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關鍵。在總結中國特色的鄉村治理經驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關注。半正式的治理實踐既是傳統中國社會集權的簡約治理的主要表現形態，又是近代以來國家政權建設的主要領域。其相關研究可以追溯到經典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調“家長式”的權威主義，科層官僚制則強調“經驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發現的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結合，因而他用“君主世襲的官僚系統”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規權力中區別了“專制權力”（despotic power）和“基層滲透權力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構之外的治理。他的雙向區分的權力結構仍然只是一種與民間權力對立的正式機構的權力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關于鄉村基層政權的性質與鄉村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預設與經驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現代國家治理轉型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的研究表明，政府與社會的關鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法，這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權與簡約治理官僚制、高專制權力和低基層滲透權力，以及法家和儒家相結合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關系的模糊治理、中央集權的簡約治理和意識形態的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節制官僚體系，另一方面可以使社會節約治理成本。所以，從治理結構上看，中國特色的治理可以總結為中央集權的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現代”國家政權建設需要改造的領域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農村的研究，提出的鄉村治理機制的“經紀機制”以及國家政權在基層的建設問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉村二級，關注的是鄉村治理中扮演重要作用的“權力的文化網絡”。他的研究試圖表明，國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網絡，并最終使得國家政權建設為國家經紀體制內卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究，成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結構形態，這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統治的需要下，所做出的一種適應。這種簡約治理實現了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威，較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉村治理的基礎發生了改變，從鄉村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調查的經驗，筆者在實踐中發現了這一半正式治理引發的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎發生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉村秩序混亂和鄉村治理內卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經驗

半正式治理在改革開放后的鄉村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現為鄉村社會的復雜化、灰色化和內卷化等問題，這是基于村莊調研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區3.7公里，轄區面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復雜化”：關于糾紛調解的分析

1.糾紛的產生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規劃中來，征地拆遷成為村莊常態。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產生和激發。這種態勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數量的統計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現，傳統內生規制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構建出以村莊為基礎的調解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉村治理的態度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內，小組內部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉鎮一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執法。但是村莊治權在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調解失效。矛盾需要上升到鄉鎮一級，鄉鎮一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調解，但是這些部門在調解的過程中，同樣也陷入困境，他們仍然會多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調解而無判決的權力，當他們的調解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續性和平穩運轉時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉鎮一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節約治理成本，鄉鎮一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權力非正式利用”的治理策略和技術。

總之，在糾紛調解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規則成為鄉鎮一級“不作為”的幌子，鄉鎮一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉村基礎發生了變化，半正式治理失效，繼而引發出一系列問題。

3.糾紛調解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉村社會基礎發生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉鎮一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權宜性治理”方式成為治理常態。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術和手段，吳毅在其編著的《小鎮喧囂――一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術”。 ，其中的一些運作技術具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環調解的境地，當村莊對糾紛的調解無效，而鄉鎮一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內部打轉，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理，這種治理需要動用大量鄉土社會的資源和規范，從而導致村莊治理呈現出高成本、復雜化和無序態勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉村社會內部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎性權力不斷滲入鄉村社會，國家治理成本就轉嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉村社會中得以解決，但這種矛盾也是經過了數次甚至是數百次的回合，由此產生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結構混亂和治理的內卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權位于鄉鎮一級，鄉鎮可以預留工作經費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉鎮干部對村莊的“去熟悉性”而引發的對釘子戶的瞄不準現象，這導致鄉鎮直接將拆遷權下放到村一級。責任權下放，鄉鎮政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉鎮的治理成本，同時，也實現了風險的部分轉移。

責任主體的下放并沒有鄉鎮一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權力的同時，村級承擔的義務也加大，村莊運轉出現超負荷態勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經驗，且精通各類“擺平術”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變為與拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司，經驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對，這顯然已經演變為一種軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權和治責雙重弱化的境況下采取的權宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現在村民面前，而是隱蔽在制度和規范范疇中，呈現出一種隱退和監控的后臺景象，操控著鄉村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉村社會的秩序與基礎方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉土邏輯和地方性規范，挑戰著法律和政治原則，直接導致基層治理結構陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉村的基礎和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權與治責就會更加弱化。同時，非正式權力溢出監督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎發生了變化，半正式治理呈現出越來越不可行的發展態勢。在對糾紛調解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發的系列社會后果：

一是，基層治理的內卷化。糾紛調解的手段目的化，注重策略和治理技術，造成村組干部權力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復雜化。混混等地方非法勢力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎（鄉土性），而且還瓦解正式治理的基礎（政治性和規則性）。因此，鄉村治理結構灰色化和內卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉村治理結構陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉村社會的基礎發生了改變，半正式治理的基礎不存在。國家政策的“頂層設計”經過半正式治理環節后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉村社會的復雜化和灰色化，進而導致國家基層政權合法性的喪失及鄉村治理和治權的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉村社會的常態，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設的根基將永不存在。我們必須警惕這種現象，并推動國家基層民主法治社會的建設。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現象提醒我們，鄉村社會更需要國家正式權力的引導和干預。

參考文獻：

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篇（3）

《介于民間調解與官方審判之間》的主要研究對象是在于介于民間調解和官方審判之間的糾紛處理的“第三領域”。眾所周知，中國古代的民間調解制度盛行，而“衙門”這一官方結構必然也是會接入到民間的糾紛處理之中的，而在正式制度和非正式制度中間，是否存在一個半官半民的糾紛處理地帶？這是作者首先試圖解決的問題。《集權的簡約治理》一文中將視角從狹小的司法轉向了更大范圍的其他的治理領域。作者以往的研究經驗得出:西方有關治理的理論分析一般都局限于正式官僚機構，把它們和民間社會的自治構建成為一個對立的、非此即彼的二元框架。但是中國長期以來的地方基層治理是否也是如此呢？是否也諸如司法領域一樣存在著第三領域？其特征為何？

二、作者的分析工具：歷史和實證的研究方法

雖然這兩篇論文的著眼點各有不同，但是分析方法和分析工具則是大同小異的。一方面運用了實證研究方法，主要是基于法院的檔案材料出發，從數百個案件的卷宗和檔案之中來分析，另一方面又運用了歷史分析方法，著眼于清代的法律制度，以其為作者理論的基準，得出結論并且展望未來。具體來說，《介入民間調解與官方審判之間》一文作者同通過對史料的分析，得出了清代訴訟的三個階段：從初步告狀到縣官做出初步的反應為止的第一階段、正式堂審的第二階段，以及正式堂訊的最后一個階段；通過對在《表達與實踐》一書中所研究的628個案例的分析，得出確知有126件是在初步告狀后到正式堂審之前在庭外由民間調解的。《集權的簡約治理》一文，作者在第二部分即以歷史證據作為自己的論據，來論證自己的觀點。一方面作者以極大的歷史跨度來描述這種“第三領域”，另一方面又以真實存在的現實來支持自己的主張。這些史料包括晚清寶坻縣例證、民國順義例證、晚清和民國獲鹿縣的稅務管理例證、東北地區海城縣的鄉村學校和教育管理例證、清代四川巴縣的衙門行政例證。

三、內容梳理:作者的核心命題

《介于民間調解與官方審判之間》與《集權的簡約治理》兩文關注的是一種半官方半民間的糾紛解決和治理模式。在清代民事糾紛處理的實際過程中，存在著村社族鄰的非正式性調解和州縣衙門的正式性審判，以及介于這兩者中間的第三領域。清代民事訴訟大致可以分為三個階段；頭一階段從告狀開始，到縣官做出初步反應為止，接著是正式堂審之前的一個階段，在此期間衙門與訴訟當事人以及可能的糾紛調解人之間經常會發生不少的接觸，最后一個階段即是正式的堂審，而案例表明，大多數的案件結束于訴訟的中間階段。作者還是通過具體的案件，來表明了這種糾紛處理的運作模式。從這些具體的事例，可以看到這種第三領域的糾紛處理方式，區別于嚴格意義上的非正式的調解制度。后者完全沒有官方意見的介入，完全是社區中親鄰的自行調解，這是中國傳統意義上的調解；同時，這也區別于完全正式的官方司法即衙門審判，后者受制定法和國家強制力的約束。

作者對“第三領域”的定義是：“第三領域”概念是相對于西方政治學理論“國家-社會”二元分析框架而言的，是指國家與社會之間充滿張力的區域，在這個居間性區域里, 國家與社會相互作用。”雖然這一觀點遭到了一些學者的批判，但是筆者以為這中“第三領域”是存在的。以民事糾紛解決機制為例。根據黃宗智先生在其他著作里的論述, 民事糾紛處理的第三領域是將正式與非正式的兩種司法體制都包括到一種談判協商的關系之中。那么，這種機制應當是民間力量和國家力量共同介入的位于正式司法和非正式司法之間的一種糾紛解決方式，雖然有國家正式力量的介入，但是本質上仍然是糾紛解決仍是當事人合意的結果。筆者認為，從現今的民事訴訟法的相關規定和做法中是可以發現這種領域的存在的。比如說，法院委托調解制度。《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第三條規定：根據民事訴訟法第八十七條的規定，人民法院可以邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人協助調解工作。經各方當事人同意，人民法院可以委托前款規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議后，人民法院應當依法予以確認。筆者認為，這種委托調解制度一方面是由是由法院之外的主體來主持調解，一方面這種調解又是發生在當事人之后，法院已經介入其中，對于當事人達成的調解協議，法官有權根據法律規定進行審查。因此，屬于作者所描述的“第三領域”的糾紛解決方式。這也很自然地會讓人聯想起清代當事人在告狀到衙門后，社區介入促成調解協議的達成的做法。

同樣的，在刑事司法領域也存在所謂的“第三領域”。如在我國刑事訴訟法告訴才處理的自訴案件和被告人有證據證明的輕微刑事案件中，自訴人可以和被告人達成調解協議或者以和解的方式解決案件, 最終息訟銷案。一方面法院已經介入了司法程序，另一方面當事人在其中有著很大的自。這種處理方式也可以看成是作者所謂的這種“第三領域”的存在。又如刑事和解制度。刑事和解制度，國內學者也經常將之和“恢復性司法”不加區別的使用。這種刑事和解制度不是純粹的民間“私了”，也不是完全的公檢法機關主導。“第三領域”的理論恰好可以解釋這種運作模式的優勢：依靠民間私了無法保證正義的實現，也會喪失國家強制力的權威；而完全不顧各方當事人的需求可能僅僅能起到“案結事了”的作用，無法真正地定分止爭。

參考文獻：

[1] 黃宗智：《中國研究的范式問題討論》，社會科學文獻出版社2003年版；

篇（4）

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

創新社會治理，意味著要創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機制以及社會治理績效評估等，是推進國家治理現代化題中應有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發揮綜合組織協調優勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創新社會治理模式被總結為“大慶經驗”。

1“大慶經驗”：社會治理的新探索

“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發建設，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業戰線的一面旗幟。

2005年，大慶市開始實施以“1+5”為基本脈絡的公安體制改革。“1”即以扁平化和綜合執法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機構改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”。“5”即在扁平化基礎上推行警務指揮，社區管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項深化改革舉措。該項創新警務工作機制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時也更合理的進行了警隊配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內部條線管理，處理好了體制和機制的關系。明確了上下級的職責，做到對口服務，資源集中，一對一責任、提高效率，百姓遇到應急問題時能夠及時得到相應的服務。

2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉變政府職能，實現從管制、管理到服務的重大轉變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統和“百湖民聲”網絡問政機制。在豐富了政治參與渠道的同時優化了群眾監督的入口，通過問情于民落實知情權，問需于民落實選舉權，問計于民落實參與權，問績于民落實監督權，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。

2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區重新劃分為70個新社區。新社區的合并改革了社區管理體制，使管理層級由市、區、街道、社區四級變為市、區、社區三級。新社區實行“一委一站一會”新模式。“一委”即社區黨工委；“一站”即社區工作站，是政府在社區實施服務和管理的基礎平臺，內設綜合管理中心和公共服務中心；“一會”即居民議事會，是新社區議事協商機構。同時，實行“一社多居”，即在一個社區管理服務范圍內設置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統社區管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區自治和服務功能不強、居委會行政化傾向嚴重等問題。

縱觀三次社會治理模式的改革，從警務工作機制、民生工作機制到社區工作機制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。

2“大慶經驗”：有效社會治理的三個要點

區別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業化轉型道路以及經濟服務性的“浦東模式”，“大慶模式”開創了獨一無二的資源性城市轉型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準確把握歷史機遇、大量吸引高端外資、走開發公司主導下的國家級開發區建設之路。基于現代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環境善于吸收發達國家政府先進管理經驗的海派文化、大力發展高新技術產業和高端服務業，從源頭開展經濟建設。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負保障國家能源安全重任，陸續又扛起支撐龍江發展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內生動力為驅動，追求經濟城市“雙轉型”的道路。因此總結大慶治理模式中的有效經驗作為折射鏡，亦是轉型中的中國社會治理一個良好的參考。

2.1創新社會治理準確定位，做到改體制與建機制同步

政府和社會的關系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結構，機制是一種規則和運行，體制問題解決了，機制問題同樣要解決好，否則體制就難以發揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結構性的改革，通過體制再造將人力、物力、財力、權力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實到社區、公安、公共服務等與百姓生活息息相關的領域。對于大慶市而言，在科學的框架設計下良性的運轉自己的機制，建立規范化的制度進行結構和資源上的轉型，以此來形成系統良好的動力機制、保障機制、激勵機制和運轉機制。動力機制促進保障機制的完善與健全，保障機制的周密使得激勵機制更富實際價值與作用，同時帶動運轉機制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。

2.2創新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關系

公民的政治參與是社會治理創新中的主要環節，是監督政府的審判者與執行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設中來。同時，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現象也切實得需要基層群眾的民主公正的監督。因此政府與百姓之間應當形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質的同時保障維持的提供，使公民生活品質不降低，公民在享受公共服務的同時履行公民責任，認真務實的投入到政府監督中，起到規范政府行為的作用。

2.3創新社會治理堅持以人為本，全面提高社會治理能力

社會治理的目標是對公眾生活的改善，創新社會治理應當尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結構從最基本的溫飽需求向高水平高質量的小康需求轉變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴等現代需求、價值觀看得越發重要。具體體現在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項目上個人利益的爭取上，更體現在公民爭取政治參與平等觀念的轉變，每一個人都積極投身于政府活動的監督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時引導并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設中，社會治理才能良性運作。再者，人的思想價值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強社會治理能力，不僅僅體現在剛性需求的建設開發中，更應營造一個良好的社會文化，即時調整傳統的社會管理指導理念、體制機制、以及方法手段，強調社會治理的本質與核心當是“以人為本”。

3創新社會治理：由權力管制走向多元治理

轉型中的中國社會治理創新是國家現代化治理體系和治理能力現代化戰略中的一部分。社會主義和諧社會的構建離不開社會參與，創新社會治理意味著執政者從權利管制走向多元治理。“大慶經驗”是成功踐行創新社會治理的典范，轉型中的中國社會治理應當擇其益者，明確政府權力邊界，正確處理政府與社會的關系，改變執政觀念，提供公民更多參與社會治理的權限與渠道，積極培育社會組織的同時發揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創新治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。

（1）制度規范問題。創新社會治理，意味著創新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現代政治意義上的規范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學，程序不明確等等，在公眾參與機制不健全不規范的情況下也就導致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創新社會治理的背景下，應當完善公眾參與社會治理的制度規范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。

（2）理念問題。在傳統國家，官民關系表現為“統治者和被統治者的關系”，而在現代國家，官民關系則體現為“委托與的關系”。在治理現代化的科學內涵中，治理不等同于統治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協調、鼓勵、規范和閱讀形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。政府與公眾應當是建設性的合作伙伴，共同承擔起社會治理的責任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權力的無限擴張，維護和實現公民的政治權益。

（3）培育與發展的問題。一個現代化的社會，一定是個社會組織極為發達的社會。現代意義上的社會管理亦是一個政府分權社會增權的過程，即政府的權力從社會領域適當退出，留下的空間由社會組織填補。我國作為發展中國家里的發達國家，每萬人里擁有的社會組織的數量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱。現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創新社會治理中夯實執政基礎，提升社會治理實效。

參考文獻

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[3] 陶建群，王志遠.大慶：以人為本創新社會治理[J].人民論壇，2014（16）.

篇（5）

中圖分類號：C912.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社關系”長久以來都是中西方研究者關注的焦點問題。我國社會治理中的“政社合作”發生在改革開放之后。社會組織作為我國社會的新成員，發展迅速，已經成為我國公共治理中一股不可忽視的力量。以政府與社會組織在合作過程中的互動關系為分類維度，政社合作可以被分為兩大類――政府購買與“協作治理”。[1]其中，政府購買僅僅是一種資源流動[2]，主要目的在于縮減政府規模，將一部分公共物品和服務的提供交由社會組織承擔，政府與社會組織之間的互動關系十分簡單。而在協作治理中，政府和社會組織會基于共同利益、共同問題、共同需要而產生集體行動和協作伙伴式的互動關系。[3]本項研究所關注的是后一種政社合作方式――協作治理。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

本文采用“協作治理”這一概念是為了區別于“合作治理”。國外學者給出的合作治理定義是：“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的，旨在制定或執行公共政策或管理公共事務或資產的治理安排。” [4]中國學者認為“在合作治理中，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發揮其應有的作用，對于關涉到公共利益的每一項公共事務，都能夠平等地發表意見和積極地采取合作行動。”[5]可見，參與主體的平等、共享裁量權[6]是合作治理一個十分重要的特征。然而，政府的絕對權威地位、社會組織的初級發展狀態決定了現階段發生在中國的政社合作不可能完全實現參與主體的平等，因而，郭道久提出的“協作治理”[7]的概念更加適合描述中國社會治理中的政社協同。協作治理不強調主體間的平等，僅強調多元主體按照一定的規則發揮各自的特定作用。

（二）文獻回顧

對我國政府與社會組織協作治理的研究可以分為兩大視角三個方面：一是理論分析視角。其中有些研究成果著重于以已有的理論為基礎分析我國政社協作治理的生成機制，有些研究成果聚焦于分析我國政社協作治理的運作機制。圍繞政社協作治理的生成機制，汪錦軍認為政府與社會組織的良性互動依賴一系列的環境條件，政府需要順應社會規律小心翼翼介入社會，以使社會良性發展；社會需要社會資本、自主性和參與的有機結合。[8]政府與社會組織協作治理應當在邏輯條件、環境條件、操作條件三個層次的條件都滿足的條件下才能發生。[9]相較于生成機制，更多的學者關注政社協作治理的運行機制，例如曹姣星[10]、汪錦軍[3]等都根據自己的分類標準從理論視角對政社協作治理的運作方式進行了分類。此外，還有一部分研究從實踐分析的視角討論政社協作的運行機制。

二、研究設計

（一）描述框架

本文的研究方法為案例研究，將在案例研究過程中關注案例在如下指標中的表現：

指標1：協作治理的發起者和主導者。在政社協作中，無論二者在地位上是否平等，或是政府，或是社會組織，一定有一類主體最先提出協作需求，也一定有一類主體主導著整個協作的過程。

指標2：協作治理中各主體的利益訴求。在大部分協作治理中，參與主體的利益都是相互依賴的。[11]當然，在政府與社會組織兩者的地位極其不平等時，行政強制力也可以讓協作在兩者利益分離的情況下發生。

指標3：協作治理中各主體的資源供應。在協作治理中，無論是政府還是社會組織都會在其中貢獻自己的資源，而所提供資源的豐富性和稀缺性也決定了其在協作治理中所承擔的角色。

指標4：政府和社會組織在協作中的聯結紐帶。“聯結紐帶”是指把各類參與主體聯結在一起的“黏合劑”。體現到協作治理中，政府與社會組織的協作或憑借政府權威，或通過利益交換，或基于價值認同。

（二）案例選擇及數據來源

“協作治理的發起者和主導者”由政府還是社會組織擔任在很大程度上影響政社協作在描述框架中其余指標中的表現，因此本文選擇該指標作為案例選擇的維度，也就是說選擇“由政府發起并主導的政社協作治理”和“由社會組織發起并主導的政社協作”兩類案例。根據案例研究所遵循的“目的性抽樣”（Purposively Sampling）原t，本文基于三個標準選取H市J區社會組織管理服務中心“凱益薈”和Y基金會的“雙師教學”公益項目為研究樣本：（1）案例是政社協作治理中取得顯著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到業界、學界及媒體的廣泛關注，可獲取豐富的二手資料；（3）事件便于實地觀察，可獲取一手資料。

三、研究發現

（一）政府發起并主導的政社協作治理

1.在“凱益薈”案例中，協作治理的發起者和主導者是H市J區的政府，其利益訴求是借助社會組織的力量為K街道居民提供多元的、高質量的公共服務，以彌補基層政府及社區人力資源和專業能力的不足。通過實地調研，可以總結出“凱益薈”出現的邏輯：居民需求快速增長政府職能主動調整基層政府及社區人員配備不足、專業素養不夠“凱益薈”成立。

“凱益薈”成立之前，K街道工作人員對居民進行了公共服務需求調研，調研結果發現，居民對助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等服務有著極強的需求。

“很長一段時間，基層政府對居民的這些公共服務需求是忽視的，對社區工作人員也沒有要求。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的時期新出現的，政府還未來得及一一應對。”（J區領導LYJ）（訪談資料XWW-20141208-LYJ）

伴隨著政府職能改革，地方財政實力增強，社區居民的新增需求逐漸受到重視，政府開始主動回應居民的各項需求。

“現在，對居民需求的回應成為了社區工作人員績效考核的重要指標。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

盡管政府開始重視對居民社會需求的回應，但在“小政府、大社會”理念的指導下，基層政府及社區所獲得的人力資源無論在數量上還是在專業能力上都十分缺乏。面對日益多元的居民需求，基層政府及社區雪上加霜。

“盡管上級政府已經開始力求打造小政府、大社會形態的服務型政府，但我們社區仍然處于事事包辦的狀態。我們的社區非常強大，擁有著三位一體的治理結構，社區內部包括黨委、居委會和公共服務站。黨委統攬全局，居委會主管居民自治，公共服務站負責為居民提供計生、衛生、城管、綜治、醫保、養老、就業等全方位的一站式服務。但與這一治理結構相反的是，上級政府分配給社區的人力資源十分有限，這就造成了社區自身不可能提供周全專業的服務。”（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

當前K街道下轄社區固定工作人員僅有10人左右，每個人都承接多項管理職能，身兼數職，例如有的工作人員既承擔社會保障又做文體專員，既負責婦聯工作又處理計生等。

在政府面臨上述困境的同時，越來越多的社會組織以不同的形式出現，這些社會組織大多只在某一個領域活動，因此與政府相比具有專業優勢。

“政府承擔了太多的職能，但是政府并不專業，公共服務的提供效果很難令民眾滿意。因此，政府拿經費養人，不如拿經費辦事，將很多想做但做不好的事情交給社會組織。此種方式不僅能夠解決公共服務的提供問題，還有助于緩解官民沖突。因為，如果政府沒有做好，居民會認為，但是如果社會組織做得不好，居民可以提意見讓政府對其進行監督，督促社會組織改進，避免了居民和政府之間的直接摩擦。”（J區領導LYJ）（訪談資料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J區政府利用利益激勵的方式吸引社會組織加入“凱益薈”。在協作中，政府為街道內社會組織提供合法性、公信力、活動場地、能力建設資金等，為街道外組織提供信用擔保、市場空間、項目購買資金等。因而，通過加入凱益薈，社會組織將獲得更大的發展空間以及更加便利的發展條件；與此同時，社會組織也需要根據凱益薈的整體規劃，為街道居民提供社會服務。

“凱益薈”的組織性質是民辦非企業單位，業務主管單位是區民政部門。實質上，無論從成立背景、資金來源、工作人員的身份，還是從其承擔的具體職能方面考慮，“凱益薈”都是政府職能部門的延伸，其本質就是一個政府的職能部門。“凱益薈”共有3位專職工作人員，其工作身份都是街道下派到社區的社區干部，工資由財政統一發放。根據職能定位，“凱益薈”連接K街道辦事處、K街道居民以及K街道內外的社會組織，其工作邏輯如圖1所示。

如圖所示，“凱益薈”的工作內容主要包括三大類，分別面向公眾、政府和社會組織

第一，需求調查。需求調查工作主要目的在于了解K街道居民對公共服務的需求。居民的需求決定著凱益薈所有的工作方向。截至實地調查之日，凱益薈收集的居民需求主要集中在助老服務、殘疾人服務、文化體育服務、青少年托管服務、志愿者服務等方面。

第二，承接政府轉移的職能以及從政府處獲得公共服務提供的相關資源。承接政府轉移的職能是政府成立凱益薈的初衷，而凱益薈承接政府轉移職能的主要渠道是整合社會組織資源。因此，凱益薈需要從政府獲取各類資源，以實現對社會組織資源的整合和管理。

J區政府為“凱益薈”投入資金300萬元，其中200萬元用于“凱益薈”的辦公場所建設，“凱益薈”在K街道擁有一棟三層辦公樓，辦公樓主要用于為入駐“凱益薈”的社會組織提供基本的辦公場所。另外的100萬元用于支持或者獎勵入駐“凱益薈”的社會組織。（凱益薈負責人LM）（訪談資料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道內活躍的社區社會組織，使其成為街道社區提供公共服務的主要力量，與此同時，引入購買K街道外的社會組織，使其進駐“凱益薈”，為K街道提供公共服務。

針對K街道外部的社會組織資源，“凱益薈”采用邀請入駐和政府購買項目的方式進行整合。由于K街道內部的社會組織中社區服務類組織較少，因此，“凱益薈”采用“筑巢引鳳”的方法，吸引專業的社區服務類組織入駐，“四點半學校”就是其中的典型案例。

“四點半學校是一家提供兒童托管服務的社會組織，業務已經比較成熟，在兒童托管方面具有絕對優勢。K街道兒童托管問題一直存在，社區居民對此需求十分迫切，因此凱益薈邀請我們入駐社區，為居民提供兒童托管服務。然而我們在社區居民中被認可程度低成為提供服務的首要障礙。為保證我們能夠順利開展工作，“凱益薈”以政府名義為我們背書，幫助我們獲得社區居民的信任，還給我們提供辦公場所。”（四點半學校工作人員L）（訪談資料：YB-20141209-L）

篇（6）

1、在**黨工委、辦事處的領導下，根據黨和國家關于社會治安綜合治理的方針、政策，省、市、縣關于加強綜治工作的決策、部署及綜治、政法工作會議精神，結合本地、本單位實際情況制定執行方案。

2、根據社會治安綜合治理責任書要求，制定本單位綜治工作年度計劃，對本單位治安突出的問題和工作的薄弱環節，作出一個時期的綜治工作總體部署并監督有關單位組織實施。

3、對本單位發生的重大刑事、治安火災和災害事故等要及時報告，并積極協助公安機關、消防等有關部門及時破案、妥善處理、挽回損失。

4、與各基層單位簽訂綜治工作責任書，積極開展各項創建活動，并組織檢查考核和表彰獎勵。

5、深入各基層單位進行檢查、督促指導落實各項綜治措施。

6、貫徹執行社會治安綜合治理“一票否決權”制度。

縣**辦事處社會治安綜合治理

委員會(領導小組)辦公室工作職責

1、負責做好本單位綜治委(領導小組)主要職責任務的具體組織和落實工作；

2、貫徹執行中央“關于社會治安綜合治理實行打、防、并舉、標本兼治、重在治本”的方針和“誰主管、誰負責、屬地管理”的原則，及目標管理責任制、領導責任制、一票否決權制”等重大決定，抓住“打、防、教、管、建、改”等六個方面的工作，把各項綜治措施真正在基層得到落實；

3、組織綜合治理重要舉措的“試點”工作，堅持以點帶面、認真總結經驗，全面推廣，狠抓落實；

4、組織實施綜合治理宣傳，利用多種形式，組織基層單位及有部門廣泛深入開展綜治宣傳、法制教育等活動；

5、根據上級部署，結合本單位實際，制定工作計劃和實施方案；

6、根據黨工委、辦事處和上級社會治安綜合治理領導機關的要求，及時對本單位和各基層單位進行具體指導和督促檢查，組織協調各基層單位按照職責分工抓好各自承擔的工作任務；

7、組織調查研究，綜合情況，就社會治安綜合治理工作向有關部門、各基層單位提出獎勵、處罰的建議；

8、組織檢查、考核、總結、評比、表彰等工作；

9、負責材料印刷、會議通知、開會記錄、文件起草等。

縣**辦事處

社會治安綜合治理辦公室主任職責

1、對本單位的社會治安綜合治理工作全面負責；

2、根據上級部署結合本單位實際、組織制定工作計劃和布置工作任務；

3、組織協調各基層單位認真做好各自承擔的工作任務；

4、抓好辦公室工作人員的政治、業務學習，經常進行思想和廉政教育，考核、督促各項指標完成情況；

5、搞好調查研究，總結推廣典型經驗；綜合了解各方面情況，及時傳遞信息；做好表彰先進，推動后進的具體工作；

6、經常向主管綜治工作的領導匯報綜治工作開展的情況，存在的問題及提出解決的辦法。

工作制度

1、分工明確。綜治辦工作人員根據自己的工作性質、任務

建立自己的崗位責任制；

2、綜治辦公室根據工作任務制定目標管理責任制，實施目標管理；

3、綜治委員會、綜治辦公室、綜治辦公室主任、工作人員職責范圍清楚；

4、定期例會、請示匯報、信息反饋；

5、各個時期、各項工作有計劃、有部署、有安排、有措施、有檢查、有總結、有評比、有獎懲；

6、總結經驗、樹立典型，用典型輻射來推動工作；

7、開展調查研究，掌握動態、社會動向及綜合反映；

8、經常深入基層進行指導、督促，狠抓各項措施的落實；

9、密切和其他有關部門的聯系，堅持齊抓共管；

10、嚴格文檔管理，收發、借閱、銷毀文件有登記。

學習制度

1、認真學習黨的路線方針政策和法律法規，不斷提高政治覺悟和理論水平。

2、每周綜治辦工作人員學習時間不少于半天(以自學或集

體組織學為主，時間自定),如無特殊情況,學習由綜治辦辦公室主任主持；

3、通過學習不斷提高廣大工作人員對綜治工作的認識，使之熱愛本職工作，樹立搞好本職工作的信心和能力；

4、參加學習人員建立學習筆記，年底由綜治辦統一組織評比。

例會制度

1、每季度召開一次全委會，由綜治委主任或副主任主持，

聽取綜治辦的工作匯報及上級有關文件精神的傳達并研究落實方案；

2、綜治辦每周召開一次人員例會，由綜治辦主任結合

階段性的工作小結，講評工作開展情況，同時部署下步工作任務。

匯報制度

1、綜治辦每季度定期或不定期召開所屬基層單位分管綜

治工作的同志或聯絡員會議，專門進行綜治工作的匯報。從本單位實際出發結合上級有關精神，研究影響綜治工作開展的因素，探討解決的辦法；

2、綜治辦對于本單位綜治工作開展情況及存在問題和上級有關精神應及時向主管領導匯報，取得領導支持，以采取正確決策。

情況報告制度

1、遇有緊急情況(或問題)應及時向分管領導報告，使主

要領導及時準確掌握情況，為正確做出決策提供依據；

2、在向分管領導報告，并取得認可的情況下，要同時向上級有關部門報告，以使上級有關部門及時掌握信息動態，取得工作的主動權。

考評獎懲制度

為了促進各基層單位更好地開展工作，使綜治的各面內容落到實處，各盡所能，特制定以下制度。

1、綜治辦公室負責指導、協調轄區內基層單位的綜治工作。

2、綜治辦公室每季度未組織綜治辦相關人員對各基層單位的綜治工作情況進行一次檢查督促，半年進行一次考核，年終進行一次考核評比。

3、綜治辦公室嚴格依照每年簽訂的責任書，對各基層單位進行考核評比，對綜治工作先進單位，按章獎勵；對綜治工作不合格的，建議黨工委、辦事處實行“一票否決”，并限期整改。

重點人口管理制度

1、各基層單位要建立健全本單位重點人口檔案，做到底數清、情況明。

2、做到“四知道”。即：㈠、知道姓名、年齡、性別、住址、職業、犯罪性質，處理情況；㈡、知道家中經濟狀況；㈢、知道平時經常交往的人員；㈣、知道現實表現情況。“六熟悉”即㈠熟悉體貌特征；㈡熟悉犯罪同伙；㈢熟悉姓名、外號；㈣熟悉作案手段；㈤熟悉活動規律；㈥熟悉著裝的變化。

3、作好動態積累，發現可疑問題及時調查核實，并及時履行情況報告制度，以做好妥善處理。

4、建立重點人口公開幫教和秘密監控工作網絡，對每一個重點人員要有專人監控，并隨時掌握情況及時進行反饋。

5、經常對重點人員進行分析、研究，根據不同重點人員采取不同的幫助和監控形式，力爭達到好的效果。

幫教制度

1、各基層單位要對本單位的幫教對象做到摸清底數，對實施幫教對象組織、人員、措施三落實。

2、對幫教對象定期組織談話，并根據表現情況，該解除幫教的應及時解除，該繼續幫教的應重新列訂計劃，繼續幫教，直到改好為止。

3、依法保障刑釋、解教人員的合法權益，為他們生活、勞動和接受再教育創造必要的條件。

4、對假釋保外人員要落實監控，進行跟蹤幫教，并將表現情況及時向有關部門報告和反映。

5、建立幫教談話記錄。

6、經常對幫教對象進行法制教育，增強法律意識，減少重新犯罪的可能性。

人民調解委員會工作制度

1、人民調解委員會在**黨工委、辦事處的領導下，負責本單位的調解工作。

2、調解工作堅持：“防激化、創三無、爭先進”為主要目標，積極維護社會穩定。

3、經常向職工進行法制宣傳教育使職工自覺學法、懂法、用法、不違法。

4、調查了解并及時掌握每個家庭及其它不安全因素，做到經常分析、研究、及時進行教育，及時化解，使一般糾紛不出單位，重大糾紛及時報告。

5、建立調解登記薄，做到調解有登記，件件有著落，使調解工作逐漸走向制度化、規范化。

6、調解委員會要經常組織調解人員進行學習有關黨的方針、政策、熟悉調解工作。

7、調解人員要經常深入群眾，工作要扎實，方法要靈活，頭腦要清醒，政策要明確。

外來人員登記制度

1、建立外來人員登記薄。

2、對外來人員實施嚴格的登記制度，不登記不準進入單位。

3、禁止各類販賣小食品，收購廢品等閑雜人員進入單位。

4、發現可疑人員及時向安全保衛人員報告，并及時與派出所聯系。

安全防火制度

為確保本單位、轄區的防火安全工作，維護內部正常的工作、生產、生活秩序，消除隱患，增強人人防火的責任意識。特制定本制度：

一、各股室、居委會要制定相應的防范措施，成立組織隊伍，確定好防火安全第一責任人。

二、提高警惕，做到勤排查、勤巡邏，自己能解決的要及時、就地解決，不能解決的要及時報警處理。

三、加大宣傳力度，提高人人防火的安全意識。

四、對防范措施不得力，組織不健全的股室、居委會年底取消評優資格，并責令第一責任人寫出書面檢查。

治安巡邏制度

1、加強巡邏隊伍建設，提高治安防衛能力。

2、巡邏時間內，巡邏人員必須佩戴統一印制的袖標。上崗位后認真履行職責。

3、巡邏人員必須加強自身建設，具有一定的組織性、嚴格的紀律性和政策性及強烈的責任感。

4、發現可疑人員，應馬上盤問，并及時報告。

5、按規定時間交接班并做好巡邏記錄。

7、巡邏人員除進行正常巡邏外，還要定期抽查或不定期檢查，發現漏洞要及時整改。

8、巡邏人員熟記火警、盜警和當地公安派出所的電話號碼，××cn一旦發生情況及時報警。

9、在巡邏期間不準辦其它私事，如確有事要辦，必須請假，經準假后方可離開崗位，否則，不準離開。

政務公開制度

篇（7）

1．1．1對稅務機關報送的會計信息。對稅務機關報送的假賬或稱“外賬”與企業的真賬或稱“內賬”相比的區別主要有：收入比“內賬”小，隱瞞收入，對不需開具發票的、一些不經常發生的收入干脆隱藏全部不入賬，得到少交流轉稅的目的；成本及費用比“內賬”大，虛列支出，少交所得稅；職工工資標準比“內賬”小，隱瞞職工所得，少扣個人所得稅；有的小企業報稅務機關賬不是序時記賬，而是到月底在全部業務中抽取部分符合稅法要求的單據做賬，采取“倒推”稅負的辦法，人為調節收支來控制當月應交納的各項稅收。

1．1．2對基層銀行等金融機構報送的會計信息。對基層銀行等金融機構報送的假賬或稱“外賬”與企業的真賬或稱“內賬”相比的區別主要有：收入比“內賬”大，夸大收入成本及費用比“內賬”小，虛增利潤；記賬方法也不是序時記賬，而是到月底按貸款規模的要求人為編制無附件的會計憑證做賬，從利潤“倒推”成本和收入的方法，人為調節收入和成本以得到符合銀行等金融機構貸款測算指標的要求。與上述對稅務機關報送的假賬處理方法有些相反，這些企業里會計人員做假賬隨意性很大，一般是對真賬進行“注水”的處理方式，表面“看似合理”但證據不充分，不能環環相扣，報送資料比稅務部門稍簡單一些，如果仔細分析不難發現其中破綻。

1.2做假賬的危害性

1．2．1導致國家稅收的大量流失。稅收是國家財政收入的主要來源，也是保證國家機器正常運轉所必不可少的經濟源泉。納稅是企業應盡的義務，也是為享用社會安定的經營環境所提供的經濟補償。但是由于存在虛假會計信息，一些小企業為個人或小單位的利益做假賬少納稅，其結果是將原本應歸屬國家的資產竊為小集體或個人所有。經營者或所有者往往采取各種手段提供虛報會計信息等于變相地將國有資產的一部分劃為個人所有，破壞國家機器的正常運轉，在同樣享受和平安寧的經濟環境而付出不一樣的代價，侵犯了誠實納稅人的經濟利益，也損害市場經濟的正常的運行秩序。

1．2．2企業不能真正公平競爭。各個企業所處地理位置和經營范圍及行業有區別，企業稅賦是不公開的商業秘密，透明性小。由于存在虛假會計信息，納稅多少就會因企業負責人的膽量和會計人員提供虛假會計信息的“水平高低”而異，企業遵循稅收法律法規程度不同就會出現企業在稅負上有區別，稅賦無法做到公平。稅負的多少直接影響企業的經濟效益和現金流量，從而出現膽小多納稅膽大少納稅的性現象，造成企業在市場經濟中不能公平競爭。

1.2．3破壞金融秩序，擾亂經濟環境。市場經濟體制下資源配置主要在資本市場中完成，基層銀行等金融機構作出信貸決策的主要依據是企業提供的會計信息，會計信息所反映的資本安全性、流動性和獲利性等財務指標顯然對這種決策有著舉足輕重的影響。可見，會計信息失真、市場信息混亂，會導致基層銀行等金融機構決策失誤，出現誰會做假誰就能獲得資金支持，而急需資金的企業因誠信而失去金融機構的支持，從而影響市場秩序的正常運作，不利于資本市場的完善，不利于社會資源的優化合理配置，產生較大的金融風險。

1.2．4假賬泛濫，社會失去誠信。會計的職能不僅僅是被動地反映已發生的經濟活動，它還是國家控制企業的一種手段。會計資料成為監督國家財政政策和法規執行情況的基本工具。企業是社會的一員，然而，許多小企業卻通過做假賬反映企業的面貌，產生欺詐和違法行為，會造成整個社會誠信度下降，甚至影響國家的政治穩定。

2企業做假賬的原因分析

2．1內部經濟利益的驅動小企業的經營管理水平相對落后，企業經營者為了追逐高效益，在某些主客觀原因不能實現預定的經營目標時，不在管理上下功夫來提高企業效益而是走捷徑進行違法操作，在做假賬提供虛假的財務資料上動腦筋，通過做假賬來達到增加效益的目的。這種內部經濟利益的驅動是做假賬的主要動因。

2．2缺乏監督機制會計人員受聘于企業當局，其行為必然受控于企業管理當局，會計內部監督“名存實亡”。從企業外部看，有以注冊會計師為主體的社會監督，但其執業范圍狹窄，審計主要依據仍是企業提供的資料，使有些審計確認的會計信息仍缺乏可靠性。政府審計監督由于受人力、財力的限制，以及其事后監督性質的局限，不可能查出企業的所有違法違紀行為，這也是造成企業會計信息失真的重要原因之一。

2．3會計信息不共享工商、金融、稅務等部門對會計信息的需求最頻繁，由于缺少會計信息共用平臺，缺少一個驗正把關的機構，小企業對各部門報送的會計信息就可以根據自身利益需要任意編制，對工商是一個口徑，對金融部門是一個口徑，對稅務又是另外一個口徑，甚至對不同的金融機構、不同稅務機關報送的會計信息又可能有偏差。

3治理企業會計做假賬應當采取的對策

3．1建立外部監督等約束機制要完善社會監督體系，這是制止和防范會計信息失真的根本保證。首先是完善立法、創造良好的法制環境。其次是增強會計監督的全面性與權威性，加強對信息準則和財務會計制度執行情況的監督，增強會計信息的客觀性、可驗證性。同時健全以注冊會計師為核心的社會監督體系，這是保證會計信息真實可靠的一道重要關卡。第三，政府部門通過行政手段強化對企業外部監督，通過政府審計機構、財稅部門、銀監會等加強審計檢查監督，并與會計管理部門合作，建立會計信息規范體系，定期或不定期地對企業會計人員進行培訓。

3．2加強會計規范建設應當加強會計規范的建設工作，盡快健全我國的會計規范體系。政府機構要維護會計準則的權威性，對違反準則的行為要進行處罰并曝光，讓違反準則做假賬者得不償失，從而想通過提供失真會計信息獲取經濟利益的動機得以消除。

篇（8）

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X（2011）20－0316－02

基層群眾性自治組織包括在城市設立的居民委員會和在農村設立的村民委員會，它們是我國基層民主制度的重要組成部分。根據憲法和法律，基層群眾性自治組織具有與國家機關和其他社會組織不同的特性，這些特性彰顯了它們獨立的法律地位和在民主政治建設有的價值。

一、基層群眾性自治組織的性質特征

1．自治性。“自治”是其最根本的法律屬性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和強制，除非法律有特別規定。這正是《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》第1條關于“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”、“由村民群眾依法辦理自己的事情”的立法宗旨的基本含義；同時，關于三個“自我”即“自我管理、自我教育和自我服務”的規定，更是醒目地闡釋了“自治”的內涵構成。在基層群眾性自治制度中，居民、村民是自治的主體，居民委員會、村民委員會則是自治的組織形式。以村民自治為例，所謂“自治”就意味著――“村里的官村民自己選、村里的事村民自己定、村里的財村民自己理，總之，根據法律獨立自主地治村。”[1]255可見，“自治”在根本上表明基層群眾性自治組織既不是各級政府的工作部門或派出機構，也不是其他任何社會團體的具體分支，而是依法具有獨立自主的法律地位，實行自我管理、自我教育和自我服務的組織體。

2．群眾性。憲法和法律在定義基層群眾性自治組織時直接使用了“群眾性”的表述，而居住在一定區域范圍內的城市居民和農村村民就是此處所說“群眾”的包含范圍，從某種意義上說，這可以理解為是包括了社會的全體公民。因此，群眾性亦可理解為社會性，群眾自治也就是社會自治。但此種群眾自治并不是社會自治的全部，只是社會自治的一個方面和一個重要組成部分，同時，它也不是從社會直接發展而來，它的性質、組織樣式和制度形態都是由國家以法律形式加以設計和確定。因此，在我國，基層群眾自治從根本上說是國家政權建設和制度設計的產物，與國家政權有著深刻的內在聯系，即“指導與協助”的關系，而不是領導與被領導的關系。因而，“群眾性”同時也意味著基層群眾性自治組織被排除于政權體系之外。

3．民主性。實行民主而排斥獨斷專行，應當是自治性和群眾性的另一種解讀。自治的根本，是“大家的事大家辦”，這是自治的內容和核心意旨。但是，大家該怎么辦，即通過什么形式或者體制將該內容和意旨落到實處并加以保障，則是自治正當存在和有效運行的關鍵――是個人或少數人自己辦，還是在內部由大家共同參與、民主運作？如果說“三個自我”即“自我管理、自我教育和自我服務”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家辦”的法律確認，那么，在基層群眾性自治組織內實行“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的民主運行機制，就是“保證人民群眾直接行使民利”、實現人民當家作主的法律表達。此種民主運行機制，貫徹少數服從多數的組織與活動原則。在中國基層群眾自治中，民主與自治，已經成為國家基層制度建設中既相互聯系又相互區別的兩大基本理念，沒有無民主的自治，也沒有無自治的民主，二者互為表里而不可分離。離開“四個民主”講“三個自我”，基層群眾自治就會變成偏離法治軌道的“少數人的自治”，并從根本上脫離甚至否認黨的領導和人民當家做主；而離開“三個自我”講“四個民主”，基層群眾自治又會成為 “虛幻的自治”，因為這脫離了客觀實際，也違背了人民群眾的根本意愿。基層群眾性自治組織作為我國城鄉基層民主的一個非常重要的組成和表現，已成為“當代中國最直接、最廣泛的民主實踐”[2]。

4．法定性。民主與法制關系密切，缺乏法制保障的民主終將歸于虛無。基層群眾性自治組織的性質、基本任務、組織樣式、制度形態都是由法而定，其開展活動也必須依法而行。質言之，居民（村民）自治是遵守與執行國家法律的自治，是在法律范圍內進行的自治，是依法進行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必須體現和反映法定內容、具備和符合法定條件、遵循和執行法定程序。因此，基層群眾性自治組織不僅是一個自治的組織、群眾的組織、民主的組織，還是一個“法制的組織”。[3]10國家法律是自治的首要前提條件，而根據法律進行自治則是對自治的必然要求。自治，始終是法定的自治，而法定性也同時決定了自治的有限性。

5．自律性。基層群眾性自治組織要遵守法律，也要實現自律。但是，法律終究是具有外部強制特性的他律規則，在面對具體繁雜的自治內部事務和千變萬化的客觀情況時，尤其是在處理利益關系、解決利益沖突時，法律裁斷的效果未必會比依據自治組織依法自主訂立的村規民約等自律規則作出的裁斷更柔性、更和諧，在“定紛止爭”層面上，法律更適于作為最后的手段與機制發揮作用。國家法律賦予居民（村民）委員會以自治性為其首要特性時，就確定了它們同時具有獨立自主性。“三個自我”的最終實現，除了須以法律為保障外，在操作層面，更主要地是依循自治主體通過一定程序頒行的體現居民共同意志的自治章程、居民公約或村規民約。自治章程的施行，既是自治組織獨立性存在和自主性活動的表現，也是法治氛圍下對自身的自我約束。自律性，是基層群眾性自治組織一個不可缺少的特性。

6．基層性。按照《現代漢語詞典》的解釋，“基層”是指各種組織中最低的一層，與群眾的聯系最直接。那么，基層群眾性自治組織就應當是與居民（村民）關系最直接、最緊密，最能體現他們共同利益和要求的，實行自我管理、自我教育、自我服務即群眾自治的基層組織。我國法律規定，根據居民（村民）居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則來設立基層群眾性自治組織。從組織上看，無論是居民委員會還是村民委員會，都只存在于居住地區范圍的基層社區，它們沒有上級組織，也沒有地區性的、全國性的統一組織，每一個居民委員會和村民委員會都是一個各自獨立的、相互間沒有從屬關系的組織體，而從它們從事的工作即自治內容來看，也都是居民居住范圍內社區的公共事務和公益事業，不涉及其他地區。基層性，是該組織的又一個明顯的性質特征。基層群眾自治，說到底，就是指城市社區居民自治和農村村民自治。

二、基層群眾性自治組織與國家機關、其他組織的區別

憲法和法律賦予基層群眾性自治組織特有的性質特征，使其與國家政權機關和其他群眾組織區別開來。

1．根據憲法規定，在我國，國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關、軍事領導機關共同構成了國家政權機關體系，民族自治地方建立的行使自治權的自治機關，也是國家政權機關的有機組成部分。居民委員會、村民委員會不是國家政權機關的任何一種，也不是國家政權機關的派出機關或內設機構。這就意味著，基層群眾性自治組織本身并不具有國家公共機關的性質和地位，不具有國家公權的權能，現實生活中居民委員會、村民委員會對某些違法行為行使行政罰款權，只是根據客觀情況和實際需要由法律或行政機關進行特別授權或委托的結果，并不是它們與生俱來的固有權力。

2．基層群眾性自治組織是代表本居住區域的居民依法行使自治權利的基層組織，而國家政權機關則是代表國家行使公共權力的暴力機器，盡管二者的權利或權力都來源于憲法和法律的授權，但各自的權能屬性有著根本區別；基層群眾性自治組織各自獨立，相互平行，沒有上、下級的組織系統和縱向指揮機制，而國家機關則有一套嚴密而系統的組織體系，上、下級之間存在著領導與被領導的關系或者是監督與被監督的關系。

3．我國可以合法從事社會活動的群眾組織，除基層群眾性自治組織外還有許多，如共青團、婦聯、青聯、殘聯、工商聯、總工會等，但基層群眾性自治組織無論是在設立、任務，還是在主體范圍、服務對象及發揮作用等方面，都與這些群眾組織有著明顯的不同。

三、基層群眾性自治組織特有的工作方式

基層群眾性自治組織的性質特征決定了其工作方式有著自己的特點。

1．基于居民委員會和村民委員會在性質上不屬于國家政權機構范疇，其活動是法律規定的群眾性自治活動，因而不具有國家強制效力，不能以行政管理方式即命令與服從的方式決定、處理和解決問題。《居民委員會組織法》規定：“居民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則。”“居民委員會進行工作，應當采取民主的方法，不得強迫命令。”《村民委員會組織法》第29條規定：“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。”因此，貫徹少數服從多數的原則和采用民主的方法是居民委員會和村民委員會進行工作的總體特點。即使是居民委員會、村民委員會下設的人民調解組織，根據法律規定，其調解協議也是不具有強制執行的法律約束力的，如果當事人雙方或一方反悔，應當通過訴訟或其他法律程序解決。

其次，居民委員會和村民委員會開展工作，應當立足于居民（村民）民主通過的不與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸的“居民公約”、“自治章程”、“村規民約”，這些“公約” 、“章程”、“村規”，體現的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基層群眾性自治組織開展工作的基本依據。這就意味著，基層群眾性自治組織在工作中，必須尊重居民（村民）依據民主原則和方式共同達成的協議，依靠群眾自覺，采取說服、教育的方式進行，而不得強迫命令。

參考文獻：

篇（9）

1．執法為民。要堅持以人為本，牢固樹立人民群眾主體地位的意識，把執法崗位作為為人民服務的平臺，把執法活動作為保護和實現人民利益的途徑，真正帶著對人民群眾的深厚感情執法。

2．崇尚法律。增強對法律精神的感悟和體認，自覺遵守法律規則，學習法律知識，維護法律權威，嚴格執行法律。

3．司法公正。既全面履行司法職責，依法懲治各種犯罪，監督糾正司法不公；又堅持以事實為依據、以法律為準繩，維護社會公平和正義。

4．保障人權。認真貫徹執行憲法中“國家尊重和保障人權”的規定，既依法履行司法職責，又依法保障包括犯罪嫌疑人、被害人及其親屬、證人等在內的所有訴訟參與人的合法權益。

5．法制統一。正確理解和適用國家法律，堅決抵制和克服地方保護主義、部門保護主義，防止和糾正因地方、部門利益而破壞國家法律統一實施的問題。

6．法律平等。不分貧富、不分地域、不分職業、不分國有民營、不分內資外資，應平等地對待每一個案件當事人，平等地保護他們的合法權益，一視同仁地提供法律服務。

7．司法效率。自覺消除執法中的，努力提高執法效率，降低訴訟成本，維護涉案單位正常秩序。運用先進理論、科學方法加強對司法活動的質量管理、過程控制和動態監督，規范各項制度，提高司法效率。

8．程序正義。嚴格按照法定程序辦事，堅持實體與程序并重原則，自覺防止和糾正法外程序、省略程序、違反程序等問題，充分保障當事人知情權、辯護權、申訴權等訴訟權利，實現實體公正與程序公正的有機統一。

9．司法公開。堅持以公開促公正，不斷完善司法公開的內容，豐富司法公開的手段和形式，增強司法工作的透明度、公信度，依法保障人民群眾對司法活動的知情權、參與權、監督權，實現執法和諧。

10．司法文明。堅持以人性化的方式對待案件當事人，充分體現法治的人文精神和司法活動的人文關懷。堅持寬嚴相濟、區別處理，加強教育、感化和挽救工作，積極化解矛盾糾紛，實現執法的法律效果、社會效果有機統一。版權所有

■社會主義法治理念教育活動從六方面開展

1．積極發動思想。深入分析司法工作面臨的形勢和司法機關法治理念存在的不足，抓好動員部署，激發司法干警自覺參與法治理念教育活動的積極性、主動性，增強他們扎實開展法治理念教育的責任意識和學習熱情。

2．注重正面教育。總結以往“五年普法”工作的有益經驗，堅持以正面教育、自我教育為主，組織廣大司法干警自覺學習法律知識，開闊法律視野，鉆研法學理論，提高專業技能，樹立和培養現代法治理念。要組織編寫有針對性的教育讀本，明確社會主義法治理念的本質、內涵、特征和基本內容，廓清社會主義法治理念與西方法治理念的區別，對有關盲目崇尚西方法治理念、不加批判地引進西方法治思想的傾向與做法予以批判、糾正，教育和引導廣大干警樹立正確的法治理念。

3．采取豐富形式。如采取舉辦讀書班、研討會、學習培訓、演講比賽、寫讀書筆記、舉行考試考核、建立學習檔案等豐富多彩的教育活動形式，使法治理念教育貼近司法工作實際、容易為干警接受，從而產生潛移默化的作用。

4．要集中研討。開展社會主義法治理念教育，既要總體安排、整體推進，又要突出重點、分步實施。要突出當前迫切需要樹立和強化的法治理念，分列專題進行集中研討，及時形成一批理論成果，推動教育活動不斷深入。

篇（10）

在解決公共領域的各種問題中，政府、社會、公民個體到底誰該負責、如何負責，政府與市場、政府與公民社會，甚至中央政府與地方政府之間的權責如何劃分，彼此如何溝通和協作，都是治理理論和實踐所要涉及的內容。

它是“個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。

治理理論在世界范圍獲得推崇，但治理實踐本身卻充滿爭議。治理偏重直接民主，卻仍需要間接民主；提倡多中心治理，但官僚制這一組織方式仍然發揮著重要作用；重構合法性的同時，縮小了公共責任的范圍；分權提高了社會自主自治程度，卻也帶來了分散主義、本位主義和地方保護。這中間的度如何把握，由此產生的爭議和分歧，應采用何種形式，如何化解，這在世界各國見仁見智。

在走向理想化的治理社會，構建科學合理、且能受到社會普遍認可的治理體制機制之前，每個社會都要經歷權力和智慧的博弈，經歷曲折和鎮痛。所以治理是結果，更是一個過程。在我國如此，在西方國家亦如此。

當前，中國政府提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略目標，如何才能因地制宜，實現這一目標？首先要對治理本身有清晰、理性的認識。而治理理論和實踐發端于西方，為此，本期我們追根溯源，邀請多位專家分別從當代西方治理理論的源流、趨勢，治理理論的主要內容，治理實踐的特點，治理進程中可能遇到的問題，乃至中國治理實踐與西方治理實踐的聯系和區別入手，拋磚引玉，希望能引發各界對治理理論和實踐更深入、廣泛的研究和討論，最終對我國國家治理體系和治理能力現代化實踐有所助益。

―人民論壇“特別策劃”組

當代西方治理的理論與實踐表明，良好的治理既需要國家、社會與公民等治理主體的能力發展，同時又是國家治理體系整合的結果，需要有良好的本土化能力。所以，我們不能過分地強調治理理論的神奇效果，它仍然只是一種公共事務管理模式。而這種管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那樣，“市場、國家和治理都會失敗，這沒有什么可驚奇的”。

―佟德志

治理理論認為，那種“只有政府才具有公益心和使命感”的認識是片面的，社會組織和公民也有相當的責任心和道德感，也有為社會、為他人（當然最終也為自己）服務的動機。社會組織和公民廣泛參與公共服務過程，與其說是一種制度安排，不如說是一種內在人性的趨動。治理理論關心公共事務管理責任在國家與社會、公共部門與私人部門之間的重新分配，認為公共責任有從政府部門轉移到非政府部門的趨勢。

―郎佩娟

日本的福利改革是一場既涉及到國家政治、經濟、社會、文化等宏觀領域的變化，又與個人生活、家庭、地區等微觀現實生活密切相關的具有挑戰意義的改革。雖然它只能是一場不徹底的改革，但在部分領域，如地區福利建設、普遍主義福利機制建設、居民參與、市場參與等方面，確實也發生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民與行政關系轉變等深層問題，因此，也不能忽視這些轉變所具有的社會轉型的含義。

―宋金文

目前，我國的經濟社會發展到了新的階段，積累了一些較為嚴重的經濟社會問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會，我國社會治理實踐中的公民參與發展時日較短，發展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應對經濟社會轉型中的問題，我們可以借鑒西方國家治理的經驗，為公民參與治理提供更多的機會與平臺。

篇（11）

目前的維穩形勢，逐漸面臨上下失調的惡性循環。悖論未解，舊路愈難，如何前行？

《財經》雜志約請中國政法大學社會學院院長應星教授撰文，分享關于此的思考。

具有中國特色的制度可以分為四個時期：1951年到1979年是“大眾動員型的”，1979年到1982年是“撥亂反正型的”，1982年到1995年是“安定團結型的”，而1995年至今是“維護穩定型的”。

這種分期，也可以擴展至政府維護社會穩定的方式。以1982年以后的兩個時期來說，安定團結型的所對應的是“安定團結的政治學”，而維護穩定型的所對應的是“維穩的政治學”。二者雖略有區別，卻是一脈相承，都有若干問題待解。

三個悖論

一是“拔釘子”與“開口子”的張力。在1995年前治理上訪有三種基本方式：“拔釘子”（打壓上訪者）、“開口子”（給上訪者特殊的政策優惠和經濟補償）與“揭蓋子”（懲處有關官員）。這三種技術在維穩的政治學中是基本的構成要素，但是，“拔釘子”與“開口子”之間的張力達到了較大強度。

一方面，維穩已關系到對基層官員政績一票否決的問題，因此，在缺乏其他有效手段的情況下，一些基層政府更加依賴“拔釘子”的技術，即企圖通過打壓上訪者來暫時地消除社會不穩定的局面；另一方面，隨著其工作地位的上升，各級政府尤其是縣級以上的政府掌握了較多經費，從而使縣級以上的政府可以加大“開口子”的力度，即試圖花錢買平安。

“拔釘子”激發出群眾心中為了自己的切身利益與基層政府抗爭的意志；“開口子”則激發出群眾心中的高層政府的親民形象，上訪參與者乃至旁觀者因而產生“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的機會主義心理。二者激發出兩個相反的政府形象的同時，又從不同的方向惡化了問題本身。

也就是說，現在一些地方政府所用的這兩種技術使其陷入一個尷尬的境地：如果不下決心去解決上訪者提出的實際問題，會激化矛盾；如果下決心解決這些問題，又會牽連出更多的矛盾。

無論是“拔釘子”，還是“開口子”，都增加了維穩的成本，但這不能從根本上化解矛盾，反而惡化了形勢，結果不得不繼續加大投入，由此造成惡性循環。形成所謂“天價維穩”。

1995年以來，為解決突出問題和，高層政府采取了一系列的措施，其中，“開門大接訪”“領導包案限時辦結”等措施在短時期內取得了較好的效果。

但是，這些政府以垂直命令、政治動員的方式，在某些特定時期集中調動力量、配置資源，來解決一些比較尖銳、突出的矛盾和沖突，往往實現一時之功效，卻無法形成制度化的積累，因而陷入“治標不治本”的困境。

同時，1995年以來，中國的行政法制建設取得了長足的進步，行政法也成為治理“抗爭政治”的新手段。但是，法律治理仍然沒有成為主導的治理手段，還是由行政權力占據著主導地位。這樣一來，法律本具有的穩定的、理性的、規范的、程序化的治理效應就無從發揮。

總的說來，1995年以來，隨著政府對維穩工作的極大重視以及中央財力的增強，政府防止社會抗爭和處置的資源空間大大拓展，調控手段更為靈活和多樣。但是，這些資源和手段大多是權宜性的。維穩政治學是一把雙刃之劍，它既有助于在短時控制不穩定事態的蔓延，同時又促成了“維而不穩”的惡性循環。

如果我們在思路上不實現戰略性的轉變，那么未來所面臨的局面很可能會比現在更加嚴峻。

新思維

目前，政府在處置集體上訪和時，有時會夸大發生大規模社會動蕩的可能性，并將目標定位于靜態的剛性穩定而不是動態的彈性穩定上。

因此，我們首先需要正本清源，破除傳統的思維，理性定位當前的社會矛盾，區分社會穩定問題與政治穩定問題，區分一般的社會矛盾與真正的社會穩定問題。

集體上訪的目標一般限于物質利益和正當權利，除個別極端人士外，上訪者的手段基本上是有節制的。盡管這些行動的發生和持續是基于某些情緒，但這些矛盾并非不可調和，這些行動的政治后果并非人們想象的那樣嚴重，近期直接由此引發大規模社會動蕩的可能性不太大。

其次，緩解維穩工作的壓力，形成寬松和理性的問題解決氛圍。目前在工作上常常表現出一種壓力傳遞機制：上級政府對下級政府的目標施以高壓，而基層政府又把層層傳遞的這種壓力轉為對上訪者的打壓。恰恰是這種打壓引發了上訪者的強烈反彈，持續地啟動了上訪行動，甚至鋪就了上訪專業戶的不歸路，營造了從依法解決問題到的“氣場”。